閑話營商環(huán)境改革
——政府與市場

文/潘毅剛

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副院長、研究員

用政府和市場“兩維、四象限”模型可簡單刻畫我國營商環(huán)境改革歷程，尤其是近十年面向國內(nèi)的以“放管服”為重點(diǎn)的營商環(huán)境改革

有一句話叫“人人都是營商環(huán)境”，似乎主體很多。大道至簡，竊以為營商環(huán)境改革涉及的核心主體就兩個(gè)，政府和市場,其余都是受政府規(guī)則和市場秩序影響的衍生主體。

按市場和政府兩大主體，以市場有效為經(jīng)，以政府有為為緯，構(gòu)思一個(gè)改革簡化模型，形成營商環(huán)境四種組合，也可視作四個(gè)階段。

第一階段，亂為政府、低效市場。沒有整體政府概念，各條線從各自利益出發(fā)考慮問題，”七個(gè)大蓋帽”管一個(gè)小攤販，尋租行為多，監(jiān)管不夠，公地悲劇多有發(fā)生，市場秩序混亂。這在不成熟的市場經(jīng)濟(jì)中常見，解決的辦法就是規(guī)范政府行為，通過放松管制來激發(fā)市場活力。

第二階段，無為政府、高效市場。此階段，政府放水養(yǎng)魚，多予少取，不過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，常見于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體起飛期，因受巨大市場成長利益引導(dǎo)，市場自組織力強(qiáng)，容易形成自發(fā)市場秩序，實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。這有點(diǎn)類似改革開放初期沿海地區(qū)政府的無為而治。這樣的高效市場，并不具有長期穩(wěn)定性，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期和非統(tǒng)一大市場環(huán)境下，政府在宏觀調(diào)控、政策創(chuàng)新和戰(zhàn)略布局上若一味無為，在激烈競爭中容易被主動(dòng)改變發(fā)展約束條件的地區(qū)趕超。

第三階段，有為政府、低效市場。這一階段，經(jīng)濟(jì)常處在轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，發(fā)展路徑依賴較大，政府極想通過調(diào)控手段，干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向合意方向轉(zhuǎn)變。最典型的例子是各地的招商。為遏制下行趨勢，各地政府愿意為區(qū)域頭部企業(yè)和納稅大戶輸血、吃偏飯來穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)增長。在招商上，以低價(jià)要素和非市場化的額外條件（如稅費(fèi)減免），打造相對(duì)最優(yōu)投資環(huán)境，吸引增量投資。更為甚者，零地價(jià)招商、基金和補(bǔ)貼招商、配售房地產(chǎn)招商等形式層出不窮，以此作為營商環(huán)境改善的重要手段。這種行為，多見于地區(qū)市場分割環(huán)境下的惡性競爭。此階段，市場要素配置容易出現(xiàn)明顯價(jià)格扭曲，資源配置效率極不穩(wěn)定，一遇到大項(xiàng)目爛尾，區(qū)域經(jīng)濟(jì)必然雞飛狗跳。

第四階段，善為政府、高效市場。何為善為政府？一句話，做不違反市場化規(guī)則的法治政府。營商環(huán)境穩(wěn)定、可預(yù)期，就是要按照規(guī)則行事，這個(gè)規(guī)則是事先約定的，有法制保障的，是所有主體都須遵守的，包括政府。而且，從長遠(yuǎn)看，這個(gè)規(guī)則對(duì)大多數(shù)市場經(jīng)營主體，先來還是后到都總體公平。

用政府和市場“兩維、四象限”模型可簡單刻畫我國營商環(huán)境改革歷程，尤其是近十年面向國內(nèi)的以“放管服”為重點(diǎn)的營商環(huán)境改革。

當(dāng)然，政府和市場邊界在實(shí)踐中是動(dòng)態(tài)的，但市場和政府的基本邊界始終是清晰的，那就是按照市場規(guī)律辦事，在法治化環(huán)境中確定權(quán)責(zé)利，這一點(diǎn)在新一輪改革中絕不能走回頭路。在現(xiàn)實(shí)中，營商環(huán)境改革容易陷入第三階段的原因，主要是混淆了市場和政府邊界，泛化放大了政府作用，比如，把干預(yù)經(jīng)濟(jì)、出臺(tái)優(yōu)惠政策、解決特殊問題當(dāng)做改革，把市場創(chuàng)新成效當(dāng)做改革成效，把政府配置資源當(dāng)做改革能力等等，這些對(duì)長遠(yuǎn)發(fā)展都是極其有害的。

總之，市場化營商環(huán)境，不是放任的自由市場經(jīng)濟(jì)。每個(gè)階段，政府能力都很重要，但政府能力應(yīng)聚焦調(diào)動(dòng)社會(huì)資源能動(dòng)性和維持公共秩序，多做市場和社會(huì)不能做、做不到、做不好的事，尤其是在為企業(yè)更大范圍擴(kuò)大市場、配置資源創(chuàng)新制度供給。從全國趨勢看，以要素市場化配置為基礎(chǔ)的統(tǒng)一大市場建設(shè)，是改革攻堅(jiān)的方向。