從中國石油看國家審計對能源央企的監(jiān)督作用

葉艷艷 左 毅 肖 敏

（作者單位：贛南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

一、研究背景

國家審計作為內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，其目標(biāo)是隨著國家治理的需要不斷變化的[1]。通過國家審計監(jiān)督，能有效防止能源央企運營出現(xiàn)問題。但國家審計也存在一些缺陷，如法律權(quán)責(zé)不對等、法律權(quán)力大于法律責(zé)任、審計機(jī)關(guān)的處理行為缺乏具體法律依據(jù)等[2]。這些缺陷使國家審計的監(jiān)督作用無法得到正常發(fā)揮。

作為國家戰(zhàn)略性企業(yè)，能源央企在國民經(jīng)濟(jì)中扮演著越來越重要的角色[3]。國家審計對能源央企的監(jiān)督作用變得尤為重要。本文以中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡稱 “中石油”）為例，探討國家審計對能源央企的監(jiān)督作用，從審計署對中石油三次審計的財務(wù)管理和會計核算、經(jīng)營管理、廉潔從業(yè)規(guī)定三方面對其進(jìn)行分析，系統(tǒng)地總結(jié)歸納國家審計對能源央企的監(jiān)督作用體現(xiàn)。通過國家審計對能源央企監(jiān)督作用的研究，更深入地了解國家審計對能源央企管理的有效性，通過對能源央企的審計結(jié)果分析，發(fā)現(xiàn)并解決能源央企存在的問題，提高能源央企的管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。

二、中石油概況及案例分析

（一）中石油概況

中石油成立于1998 年，是以石油天然氣、化學(xué)原料銷售等為主營業(yè)務(wù)的綜合性國際能源公司，是中國主要的油氣生產(chǎn)商和供應(yīng)商之一。中石油是由中央直接管理的國有特大型中央企業(yè)，同時也是國有重要骨干企業(yè)[4]。

本文選擇中石油作為個案分析的原因有三點：一是2010 至2023 年，我國央企最多被國家審計了三次，且該類企業(yè)不多，其中就有中石油；二是每次審計結(jié)束后中石油都會發(fā)布對應(yīng)的整改公告，且整改信息較為完善；三是中石油有著能源制造企業(yè)這個特殊的身份，能源行業(yè)具有天然的政策優(yōu)勢，能源央企在市場中擁有著近乎壟斷的地位[5]，制造業(yè)又是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。所以，將中石油作為能源央企代表案例非常合適。

（二）國家審計中石油的內(nèi)容及結(jié)果公告情況

1.審計內(nèi)容

審計署對中石油的審計是從財政收支資金流入手的，核查財務(wù)會計記賬收支的準(zhǔn)確性，核實各項財務(wù)資料，核算不準(zhǔn)確的稅費等。同時，審計企業(yè)經(jīng)營情況，檢查企業(yè)組織架構(gòu)是否合理及運行有效，企業(yè)財務(wù)管理是否依有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，經(jīng)營管理是否符合程序。

在2015 年的公告中，中石油審計還突破性地加入了廉潔從業(yè)的相關(guān)內(nèi)容，審計機(jī)關(guān)也對往年存在的同類問題進(jìn)行了追溯。

結(jié)合中石油針對國家審計發(fā)布的整改公告可知，審計署對中石油的審計主要在會計核算與財務(wù)管理、企業(yè)經(jīng)營管理和廉潔從業(yè)規(guī)定方面。

2.歷次審計公告情況

（1）2012 年第10 號公告。審計署發(fā)布了中石油2010 年度財務(wù)收支審計公告。一半以上的集團(tuán)資產(chǎn)被納入此次審計范圍。經(jīng)審計署審查，可以看出其在國家重大經(jīng)濟(jì)政策的落實、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和會計信息質(zhì)量方面都表現(xiàn)良好。但在會計科目核算、會計報表編制、具體項目管理上還存在很多問題。

（2）2014 年第15 號公告。審計署發(fā)布了中石油2012 年度財務(wù)收支審計公告。中石油和其20 個相關(guān)單位被納入此次審計的審查范圍。由立信會計師事務(wù)所負(fù)責(zé)本次財報審計工作，審計報告意見為標(biāo)準(zhǔn)無保留意見。經(jīng)本次審查表明，中石油在國家重大經(jīng)濟(jì)政策落實、會計信息真實性方面表現(xiàn)良好。但公司運營管理上仍存在許多問題，甚至部分高職員工還存在違規(guī)違法行為。

（3）2017 年第12 號公告。審計署發(fā)布了中石油2015 年度財務(wù)收支審計公告。在發(fā)布的審計報告中，立信會計師事務(wù)所對中石油公司2015 年度的合并財務(wù)報表同樣給出了標(biāo)準(zhǔn)無保留意見。經(jīng)本次審查可以看出中石油更加注重降低總成本達(dá)到效率的提升，從高規(guī)模為主轉(zhuǎn)向以高質(zhì)量為主。但在會計科目核算、公司運營管理及廉潔從業(yè)方面還存在很多問題。

（三）國家審計提出的主要問題

1.會計核算與財務(wù)管理方面

（1）少計資產(chǎn)負(fù)債收入等。不按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行會計處理，減少賬面利潤，隱瞞真實運營狀況。例如，有的公司發(fā)生石油盤盈卻不沖減管理費用，數(shù)十家公司在2012 年進(jìn)行石油和天然氣銷售未計入當(dāng)年收入。

（2）未按規(guī)定納入合并報表。在2014 年和2017 年審計署發(fā)布的公告中，都能看到中石油在制作合并報表時，少合并了多家下屬公司，賬面數(shù)額失真。

（3）資金違規(guī)使用。中石油旗下公司違規(guī)借出資金，同時私自占用違規(guī)使用土地；未按規(guī)定將國家撥發(fā)的3.52 億元財政資金轉(zhuǎn)成委托貸款；旗下的新疆分公司非法使用3 995.47 萬元為職工支付住房貸款利息。

2.經(jīng)營管理方面

（1）項目手續(xù)不全。中石油存在嚴(yán)重的項目未批先建問題；沒有取得國家發(fā)展改革委的準(zhǔn)許，多個項目直接進(jìn)行投資，私自開工建設(shè)。

（2）未落實國家經(jīng)濟(jì)政策。數(shù)十個公司使用的數(shù)萬公頃土地沒有使用證明，甚至包括不允許用于工業(yè)建設(shè)的農(nóng)業(yè)用地；存在非法收購問題，購買的多個加油站不具備基礎(chǔ)證件；公然違反國家天然氣供應(yīng)政策，違規(guī)供應(yīng)天然氣。

（3）違規(guī)招標(biāo)。中石油及旗下多個公司的許多大額工程建設(shè)與物資采購并沒有進(jìn)行公開招標(biāo)，只有少數(shù)“關(guān)系戶”參與，合計金額高達(dá)數(shù)百億元。

3.廉潔從業(yè)規(guī)定方面

（1）非法持股。本該依規(guī)被清退的員工股份卻被保留；存在員工個人或關(guān)聯(lián)公司非法持股；公司的盈利冠以福利、獎金的名義被以上人員非法取得。

（2）非法公務(wù)用車。中石油旗下兩個單位存在非法公務(wù)用車問題，假借租賃掩飾其配備的遠(yuǎn)超規(guī)定的公務(wù)車。

（3）超額發(fā)放獎金與濫用公款。有高管獲得遠(yuǎn)超工資總額的獎金；不顧廉潔從業(yè)規(guī)定把高檔酒品計入會議費用，將公款用于個人花銷。

（四）中石油的整改措施

對于以上問題，審計署按照相關(guān)法律出具了審計報告和審計決定書，并責(zé)令中石油對問題做出整改。

1.會計核算與財務(wù)管理方面

調(diào)整相關(guān)會計賬目及財務(wù)報表；對有關(guān)子公司進(jìn)行清算整理，并入合并報表；收回違規(guī)借款，補(bǔ)付用地租金及補(bǔ)償款；追繳收回違規(guī)承擔(dān)的住房貸款利息，將國撥資本性財政資金轉(zhuǎn)為委托貸款。

2.經(jīng)營管理方面

建設(shè)項目手續(xù)、證照不全的，進(jìn)行補(bǔ)辦；對政策落實不足的，進(jìn)行審查，加強(qiáng)管理和制度建設(shè)；對違規(guī)違法責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)處罰等。

3.廉潔從業(yè)規(guī)定方面

對非法持股進(jìn)行注銷、追責(zé)；清退非法公務(wù)用車，開啟超標(biāo)用車專項檢查和治理；追回超額發(fā)放的獎金、濫用的公款；對違規(guī)違法責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)處罰等。

三、結(jié)論與啟示

通過分析審計署對中石油的具體審計情況和中石油的整改情況，可以看出國家審計對能源央企發(fā)揮著重要監(jiān)督作用，并通過審計公告后能源央企做出相應(yīng)整改這一路徑來體現(xiàn)。

但這并不說明國家審計不存在問題。國家審計后中石油進(jìn)行整改，不再出現(xiàn)相同問題，才算達(dá)到審計效果。由案例可知，盡管國家審計機(jī)關(guān)多次對中石油進(jìn)行審計，問題的數(shù)量和涉及金額并不比前一次披露的少，說明國家審計監(jiān)督存在一定的問題。中石油的上述問題在能源央企中較為普遍，以下將詳細(xì)說明國家審計對能源央企的監(jiān)督作用，并針對能源企業(yè)的國家審計提出有關(guān)建議。

（一）國家審計對能源央企的具體監(jiān)督作用

1.促進(jìn)能源央企提高財務(wù)透明度，減少財務(wù)風(fēng)險

國家審計機(jī)關(guān)通過對能源央企的財務(wù)狀況進(jìn)行審核評估，對中石油的審計，審計署查看各項財務(wù)資料，對中石油的財務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督和評估，檢查其資金使用是否合法、合理和有效。在發(fā)現(xiàn)問題后，將審計結(jié)果及時反饋給企業(yè)管理者，對違規(guī)事項及時問責(zé)，幫助能源央企正視自身財務(wù)狀況，并提出建議，確保問題及時解決。審計后，要求能源央企把審計意見及建議吸收到財務(wù)報告中，確保報表的真實性和準(zhǔn)確性。

2.提高央企的公司治理效率

國家審計能夠改善能源央企經(jīng)營狀況。對中石油的國家審計其中一項是對企業(yè)經(jīng)營管理情況進(jìn)行審計，在此項審計中發(fā)現(xiàn)了不少問題，如違規(guī)招標(biāo)、違規(guī)使用資金等。這些管理問題必然影響著公司治理效率。審計署依照法律法規(guī)對相關(guān)涉事責(zé)任人進(jìn)行了處理，企業(yè)自身進(jìn)行整改。這些問題的有效解決能夠改善中石油經(jīng)營狀況，健全企業(yè)內(nèi)部控制制度，對達(dá)成企業(yè)治理目標(biāo)的股東價值最大化是有利的。

3.預(yù)防和治理央企貪腐問題

審計署自成立以來就承擔(dān)著規(guī)范財政經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)政府廉潔高效的作用。通過審計監(jiān)督，可以監(jiān)督央企在使用公共資源和支出財政資金時遵循法規(guī)制度，保障國家和人民的利益，在很大程度上預(yù)防和制止能源央企腐敗的發(fā)生。

雖然我國現(xiàn)在公開、正式的國家審計結(jié)果為財務(wù)收支結(jié)果審計，但現(xiàn)實中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在我國已運行多年[6]。審計署2017 年對中石油的審計中就進(jìn)行了追責(zé)，黨紀(jì)政紀(jì)處分24 人，誡勉談話、批評教育10 人，附帶經(jīng)濟(jì)處罰6 人。審計署對涉事人員的處理，是直接懲治能源央企腐敗問題。同時，審計署發(fā)布審計公告可以引起市場反應(yīng)，有利于公眾監(jiān)督，從而約束能源央企管理者的行為，預(yù)防腐敗，提高反腐工作的效率。

（二）完善國家審計對能源央企監(jiān)督作用的建議

1.統(tǒng)籌審計力量，形成審計監(jiān)督合力

內(nèi)部審計和社會審計在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。提高國家審計對能源央企的監(jiān)督作用需要形成審計監(jiān)督合力，充分調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，統(tǒng)籌審計資源。

國家審計應(yīng)做好統(tǒng)籌，規(guī)劃好內(nèi)審安排，明確對能源央企的審計重點，有計劃地進(jìn)行審計，使審計更具有完整性與專業(yè)性。在內(nèi)部審計方面，能源央企需要常規(guī)化進(jìn)行內(nèi)審并按時將有關(guān)資料報送至審計機(jī)關(guān)，并將這些材料作為制定年度審計工作的依據(jù)。能源央企應(yīng)配合國家審計的監(jiān)督，及時整改審計提出的問題。社會審計的監(jiān)督作用是巨大的，社會審計應(yīng)該配合國家審計進(jìn)行監(jiān)督，資料共享。

2.加大審計結(jié)果公告力度

國家審計公告對能源央企的后續(xù)整改有很強(qiáng)的影響力，被審計單位執(zhí)行審計整改的積極性與審計結(jié)果的公示程度是正相關(guān)的，公開越全面整改力度就越強(qiáng)，國家審計的監(jiān)督作用越能得以發(fā)揮。

加強(qiáng)國家審計的監(jiān)督作用，必須從審計公告入手，使政府相關(guān)部門和公眾對被審計企業(yè)有全面了解。首先，在審計過程中，要優(yōu)化審計程序，縮短審計工作完成與結(jié)果公布之間的時間間隔，提升公布的速度與效率。其次，要完善結(jié)果公布的方式，除網(wǎng)頁公告外還可以采取新聞發(fā)布會、聽證會等形式，使結(jié)果公示更充分。最后，還要通過主流媒體播報等加大對審計公告的傳播力度，引起人民的重視，從而利用輿論監(jiān)督的力量使國家審計的監(jiān)督作用更好地發(fā)揮。

3.建立統(tǒng)一的審計整改標(biāo)準(zhǔn)

審計整改是審計中不可缺少的環(huán)節(jié)，直接影響監(jiān)督效能。加強(qiáng)審計整改，前提是要有明確、統(tǒng)一的整改判斷標(biāo)準(zhǔn)作為評判整改質(zhì)量的依據(jù)。

首先，需要建立一套層級分明的法律體系，法律對國家審計做好原則性的規(guī)范，之下設(shè)具體條例規(guī)范審計工作細(xì)節(jié)，讓審計機(jī)關(guān)和工作人員在審計中有章可循、有法可依。其次，國家審計機(jī)關(guān)要形成整改判斷標(biāo)準(zhǔn)。積極開展審計整改判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究探索，以發(fā)現(xiàn)的問題為依據(jù)，以被審計部門的整改情況為結(jié)果，兩者之間建立橋梁，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

4.建立腐敗預(yù)警機(jī)制，加大責(zé)任追究力度

應(yīng)對能源央企腐敗行為，需要加大責(zé)任追究力度與懲罰力度。通過紀(jì)檢、人事等相關(guān)部門的配合協(xié)同反腐。對于中石油的腐敗治理基本上是事后懲治，亡羊補(bǔ)牢挽回的損失是有限的，因此貫徹全階段的腐敗治理，尤其是事前預(yù)警是非常重要的。

建立腐敗預(yù)警機(jī)制要了解易發(fā)生腐敗的風(fēng)險點，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，如通過大數(shù)據(jù)進(jìn)行前期的數(shù)據(jù)收集并創(chuàng)建反腐數(shù)據(jù)庫。利用數(shù)據(jù)庫，可以對能源央企的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行分析與跟蹤，建立腐敗預(yù)警、監(jiān)測與反饋機(jī)制，保證能源央企合法合規(guī)地開展經(jīng)營，提升國家審計對能源央企的監(jiān)督作用。