關(guān)鍵詞：檔案法治；行政執(zhí)法；裁量基準(zhǔn)；監(jiān)督檢查；首錯(cuò)免罰；法律供給；行政許可；檔案開放

依法行政是行政法學(xué)的基本原理。其目的在于將行政執(zhí)法活動牢牢限制于反映民意的法律的統(tǒng)治之下，并通過法律的安定性取代行政恣意，保護(hù)公民權(quán)益。然而，由于法律不可能事無巨細(xì)地將一切都規(guī)定下來，天生具有不完備性，這導(dǎo)致在執(zhí)法人員將其涵攝到執(zhí)法實(shí)踐的過程中，幾乎總是會發(fā)現(xiàn)空白的存在，需要由執(zhí)法人員自行判斷解決，行政裁量也由此產(chǎn)生。法學(xué)雖一直在限縮這種主觀活動的空間，但完全令其消失既不能預(yù)期，也不值得期待。[1]因?yàn)樵谝?guī)范與事實(shí)之間，始終需要裁量架起橋梁。不過，裁量在使行政權(quán)的效能得以充分發(fā)揮的同時(shí)，也誘發(fā)了對行政權(quán)隱性擴(kuò)張，侵犯公民權(quán)益的擔(dān)憂。

新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）在很大程度上強(qiáng)化了檔案法的剛性，不僅專設(shè)監(jiān)督檢查章，還大幅擴(kuò)充了法律責(zé)任章，增設(shè)了大量行政違法行為與對應(yīng)的責(zé)任條款。誠如實(shí)務(wù)工作者所說，在新《檔案法》的支持下，檔案執(zhí)法的場景和機(jī)會將會增加，執(zhí)法“亮劍”將變?yōu)槌B(tài)化。[2]這一方面有助于我國檔案安全的保障，另一方面，經(jīng)過“加法”后的“史上最嚴(yán)”檔案法也使檔案執(zhí)法中的裁量空間得到了不小的擴(kuò)張。如何將檔案行政執(zhí)法裁量權(quán)約束在法治軌道上，是檔案治理現(xiàn)代化必須解決的問題。

裁量基準(zhǔn)是目前控制行政裁量權(quán)的主流方案。國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動計(jì)劃（2023—2025年）》的通知中明確指出，全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的動態(tài)管理和備案審查。但目前檔案學(xué)人更關(guān)注“權(quán)責(zé)清單”，對檔案行政裁量基準(zhǔn)的討論止步于《檔案法》修訂之前，修法后則寥寥無幾。[3]然而，權(quán)責(zé)清單的實(shí)質(zhì)意義在于對既有法律中行政權(quán)限的梳理，對裁量的控制關(guān)注不多。[4]在此背景下，亟須對檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度進(jìn)行系統(tǒng)審思。

1 檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的內(nèi)涵與價(jià)值

檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)是為規(guī)范檔案行政執(zhí)法裁量權(quán)的使用而制定的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。形式意義上的裁量基準(zhǔn)僅指行政機(jī)關(guān)制定的標(biāo)題中帶有裁量基準(zhǔn)字樣的行政規(guī)范性文件。實(shí)質(zhì)意義上的裁量基準(zhǔn)則包括所有行政機(jī)關(guān)制定的約束自身裁量權(quán)的行政規(guī)則。

立法的先天不足催生了行政裁量，而裁量基準(zhǔn)的誕生又是建立在司法與行政本身對裁量控制的不足之上的。

司法對行政的制衡與監(jiān)督是一個(gè)經(jīng)典命題。傳統(tǒng)上，首先也是通過司法對行政裁量加以控制。但是，司法監(jiān)控行政存在諸多問題。第一，雖然學(xué)界大多對適度能動司法持肯定意見，但司法監(jiān)督行政有著“合法不合理”“就案論案”的局限。[5]法院雖適合在個(gè)案中做具體的合法性判斷，卻因?qū)I(yè)知識、體制預(yù)設(shè)等因素難以告知乃至執(zhí)行更好的、具有普適性的公共政策選擇。第二，法院自始便被設(shè)定在事后行使剩余立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，在預(yù)防性規(guī)制方面存在先天性缺陷。第三，因受案范圍、主體資格等制度性原因，司法審查乏力所產(chǎn)生的權(quán)力監(jiān)督漏洞甚至還誘發(fā)了更多的違法行政。[6]

由于檔案行政機(jī)關(guān)往往具有相應(yīng)的專業(yè)知識，并幾乎總是處在檔案執(zhí)法的第一線，擁有立法者與司法機(jī)關(guān)均不具備的長處。行政權(quán)自身所具備的獨(dú)特運(yùn)行邏輯，使得控制行政裁量的根本路徑還是需要從其內(nèi)部找尋。[7]出于這些原因，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我規(guī)制是更合適的。那么，這種自律力量來源于何處呢？借助微觀視角審視行政系統(tǒng)內(nèi)部，能夠發(fā)現(xiàn)其中也存在規(guī)則制定者和規(guī)制執(zhí)行者，存在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分立。因此，可以通過決策者的“他律”強(qiáng)化執(zhí)行者的“自律”。[8]而從外部宏觀視角觀察，這樣就能通過行政機(jī)關(guān)自己制定的行政規(guī)則形成對行政權(quán)“自我規(guī)制的規(guī)制”。相較于立法機(jī)關(guān)的控制，行政機(jī)關(guān)能夠?qū)⒄摺?dāng)下經(jīng)濟(jì)社會變遷、倫理等的影響納入裁量規(guī)則，在一定程度上提升裁量的正當(dāng)性與適應(yīng)性。通過更加明確的標(biāo)準(zhǔn)便利司法審查，也更有利于平衡法的安定性與裁量的靈活性。

2 檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的地方經(jīng)驗(yàn)

2.1 檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的制定現(xiàn)狀。在檔案治理領(lǐng)域，制定行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的不多。在新《檔案法》頒布后，目前只有湖南、上海、甘肅、內(nèi)蒙古、重慶、遼寧、大連、揭陽等省市制定了自己的檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，并與裁量權(quán)適用規(guī)則配套使用。浙江、廣州等省市雖在過去制定了檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，但在《檔案法》修訂后暫時(shí)沒有進(jìn)行更新。

2.2 既有檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造。目前，各地出臺的檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)采用的是“情節(jié)細(xì)化+效果格化”的技術(shù)路徑。

2.2.1 情節(jié)細(xì)化。檔案行政執(zhí)法裁量中的情節(jié)，是指對檔案行政執(zhí)法過程中所涉及的對裁量結(jié)果有影響的主觀狀況和客觀事實(shí)情況的組合。地方檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)主要通過三種路徑對情節(jié)進(jìn)行細(xì)化。

一則，是以檔案重要性程度和數(shù)量為復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的違法對象裁量情節(jié)。例如，對《檔案法》第四十九條第一款規(guī)定的行政處罰，《揭陽市檔案局行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》第一條以被丟失的國家所有的檔案的重要性和數(shù)量為依據(jù)，劃分了“較輕”“一般”“較重”“嚴(yán)重”“特別嚴(yán)重”五種違法程度。丟失的若是一般檔案，則只會被判定為“較重”或以下；若丟失了兩件以上的重點(diǎn)檔案，違法程度就會被判定為“嚴(yán)重”及以上?！哆|寧省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》則是將違法行為劃分為三個(gè)階次，檔案的重要性被以“新中國成立前還是后”和“保管期限是定期還是永久”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分?！洞筮B市檔案系統(tǒng)行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》則是以“保管期限”區(qū)分界定檔案性質(zhì)的。

二則，是危害后果的裁量情節(jié)。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準(zhǔn)》第二條區(qū)分了“危害后果輕微”“一定危害后果”和“嚴(yán)重危害后果”，分別對應(yīng)不同的處罰幅度?！哆|寧省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》更加具體，指明了危害后果為“造成檔案實(shí)質(zhì)性損害”和“檔案信息泄露”等?！逗鲜n案行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》明確將危及國家安全、公共安全，損害社會公共利益或他人合法權(quán)益，對檔案事業(yè)造成惡劣影響的作為從重處罰的裁量情節(jié)。

三則，是違法行為人相關(guān)的裁量情節(jié)。第一，是違法行為人的身份。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準(zhǔn)》根據(jù)違法行為人屬于單位、個(gè)人還是檔案服務(wù)企業(yè)，劃分了三種罰款幅度。第二，是行為人責(zé)任能力的有無。若行為人未成年、被認(rèn)定在實(shí)施違法行為時(shí)無法辨認(rèn)或控制自己行為的精神病人時(shí)，通常構(gòu)成免責(zé)要件。例如，《遼寧省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用規(guī)則》第七條便作了這樣的規(guī)定，并在第十條將已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人作為責(zé)任減輕要件。第三，是主觀因素。檔案違法行為是否出于行為人自愿，其違法所要達(dá)成的目的是什么，也會影響當(dāng)事人所受處罰的大小。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則》第七條規(guī)定，受他人脅迫或誘騙實(shí)施檔案違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或減輕行政處罰。第四，是違法行為后的表現(xiàn)。例如，《大連市檔案系統(tǒng)行政處罰裁量基準(zhǔn)制度（試行）》第十一條規(guī)定，主動消除或減輕檔案違法行為造成的危害后果的、配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的，都屬于可以減輕處罰的裁量情節(jié)。

2.2.2 效果格化。效果格化是在法定范圍內(nèi)對法律效果的劃分。地方檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)主要采用“基礎(chǔ)值”模式實(shí)現(xiàn)效果格化，首先要求找到一個(gè)基準(zhǔn)點(diǎn)，再以此為中心進(jìn)行劃分。找尋基準(zhǔn)點(diǎn)的方法通常包括中間線法和固定值法。中間線法主要適用于法律給定責(zé)任范圍上下限的情況，固定值法則適用于法律中未明確具體區(qū)間，只有上限的情況?！稒n案法》中的行政法律責(zé)任都給定了范圍，因此各地方在對其進(jìn)行格化時(shí)幾乎都采用了中間線法。例如，《檔案法》第四十九條規(guī)定的，單位利用檔案館的檔案時(shí)，丟失國家所有的檔案的，對其處以一萬元以上十萬元以下的罰款，《湖南省檔案行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》就以5萬元為中線，劃分了減輕、從輕、一般、從重四個(gè)罰款階次。

3 檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)存問題

3.1 碎片化嚴(yán)重。檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)目前如碎片一樣，離散地分布在檔案行政規(guī)范體系內(nèi)。

一則，既有的檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)并未形成最基本的體系。既沒有頂層設(shè)計(jì)對檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的制定作出相對統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)定，地方層面，也僅有部分制定了檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)。在其中，基準(zhǔn)的制定主體也是參差不齊，省級的、設(shè)區(qū)的市級的、縣級的都有。

二則，各地檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)技術(shù)構(gòu)造在細(xì)節(jié)上存在巨大差異。盡管同樣采用“情節(jié)細(xì)化+效果格化”的規(guī)范技術(shù)，但其中具體的裁量因子差異非常大。例如，對于利用檔案館的檔案中丟失的國家所有檔案，《湖南省檔案行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》對于該檔案重要性的認(rèn)定取決于“檔案的形成時(shí)間”“保管期限”和“評估價(jià)值”?！督谊柺袡n案局行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》僅將檔案區(qū)分為重點(diǎn)和一般。再如，擅自抄錄、復(fù)制國家所有的檔案的，《湖南省檔案行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》《遼寧省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》的情節(jié)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)都包含檔案的具體頁數(shù)范圍，而上海市的裁量基準(zhǔn)則沒有。

這一方面可能導(dǎo)致基層檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)雖制定裁量基準(zhǔn)，卻因缺乏上位法授權(quán)帶來合法性挑戰(zhàn)；另一方面是在適用過程中極易遭遇省內(nèi)規(guī)則的相互沖突，帶來不必要的磨合成本。

3.2 裁量基準(zhǔn)制定的技術(shù)路徑有待完善。第一，盡管采用了“情節(jié)細(xì)化+效果格化”的技術(shù)，但既有的檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)仍顯得比較粗糙。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準(zhǔn)》傾向于采用“情節(jié)嚴(yán)重”“數(shù)量較大”此類不確定法律概念來細(xì)化違法情節(jié)。采用更為具體的量化標(biāo)準(zhǔn)的省市，在罰款階次的設(shè)置上也不夠謹(jǐn)慎。例如，《遼寧省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》對檔案服務(wù)企業(yè)丟失國家所有的、保管期限為定期的檔案，數(shù)量為1～5件，對應(yīng)的是5萬元以上15萬元以下的罰款，丟失檔案數(shù)量與罰款數(shù)額對應(yīng)并不明確。即使是故意丟失了5件，根據(jù)該裁量基準(zhǔn)，將最終的罰款定為5萬元也是合理的。而這顯然很可能違反過罰相當(dāng)原則。

第二，實(shí)踐中，除標(biāo)題明確標(biāo)明裁量基準(zhǔn)的外，部分地方在“放管服”改革的背景下，開展檔案行政執(zhí)法包容審慎的模式創(chuàng)新，出臺了免罰清單。例如海南省檔案局的《檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域首次輕微違法行為免罰清單》，《長沙市望城區(qū)檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域“首錯(cuò)免罰”清單》。然而，是否免罰同樣屬于行政裁量，在既有的檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)中也已經(jīng)有了規(guī)定。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則》同樣劃分了“不予行政處罰”等級。將同樣的問題拆分到兩個(gè)文件中規(guī)定，只會徒增冗余，實(shí)屬不必。

3.3 類型單一。既有的檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)幾乎完全限于檔案行政處罰領(lǐng)域，其他檔案行政執(zhí)法事項(xiàng)未被涉及，這與檔案行政執(zhí)法種類的多樣性不符。與相對人利益密切相關(guān)的檔案行政執(zhí)法活動至少還包括檔案行政許可、檔案開放和檔案監(jiān)督檢查。行政處罰因立法上對處罰幅度的規(guī)定較為明晰，劃分階次相較于其他行政執(zhí)法活動更加容易，率先成為裁量基準(zhǔn)的限定目標(biāo)。但檔案行政許可、檔案開放和檔案監(jiān)督檢查對檔案專業(yè)技能的需求度甚至更高。檔案專業(yè)知識的制約，使得立法機(jī)關(guān)在這些方面能夠發(fā)揮的作用更小，實(shí)則更需要檔案行政機(jī)關(guān)的自制。例如，檔案開放活動中，含有相當(dāng)數(shù)量的裁量權(quán)。[9]《檔案法》對開放期限和開放審核的規(guī)定都非常原則，對“不按規(guī)定開放檔案”的行為雖設(shè)置了法律責(zé)任，但“規(guī)定”本身十分模糊，其中存在較大裁量空間。而這可能進(jìn)一步加劇綜合檔案館在提供檔案開放活動時(shí)的“怕作為”問題。[10]對于《檔案法》修訂后新增的監(jiān)督檢查章，中央和地方層面也尚未跟進(jìn)對相應(yīng)的執(zhí)法裁量權(quán)進(jìn)行約束。但監(jiān)督檢查實(shí)際屬于一種侵益性的行政行為。原因在于，在相對人接受監(jiān)督檢查時(shí)，其行動自由相較于平時(shí)實(shí)際受到了更多的限制。例如，需要如實(shí)回答執(zhí)法人員的提問，協(xié)助調(diào)查、不得阻撓等。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》中則明確要求對行政檢查行為進(jìn)行規(guī)范。

4 檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度的調(diào)適進(jìn)路

4.1 針對碎片化問題加強(qiáng)法律供給。檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的碎片化，需要通過其規(guī)范的體系化建構(gòu)予以因應(yīng)。立法層面，應(yīng)分別從法律、行政法規(guī)、規(guī)章三個(gè)規(guī)范層級入手。

第一，在法律層級的規(guī)范上，應(yīng)將檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制度納入《檔案法》。有關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)的條文已經(jīng)被納入了《行政處罰法》，成為對裁量基準(zhǔn)正當(dāng)性的高位宣示與肯認(rèn)。然而，《行政處罰法》作為行政處罰的總則性法律，[11 ]具有普適性與一般性，僅能對檔案行政處罰進(jìn)行原則性指導(dǎo)，無法涵蓋其他檔案行政執(zhí)法行為，難以對檔案行政作出更為精細(xì)和專業(yè)的指引。因此，《檔案法》應(yīng)將《行政處罰法》作為寶貴的經(jīng)驗(yàn)與范本，對檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)作出基礎(chǔ)性規(guī)定。例如，可以增加“檔案行政機(jī)關(guān)可以依法制定檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使檔案行政執(zhí)法裁量權(quán)”的規(guī)定。

第二，在行政法規(guī)層級的規(guī)范上，重點(diǎn)是對一般性行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限和制定程序作出相應(yīng)規(guī)定。

第三，于部門規(guī)章層級的規(guī)范中，需要承接行政法規(guī)，對檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限和程序作詳細(xì)規(guī)定。在制定權(quán)限方面，理論上，不同層級的檔案行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和能力上存在差別，上級檔案行政機(jī)關(guān)，由于具有更寬闊的視野，在統(tǒng)籌謀劃方面具有優(yōu)勢，更適合制作總則性、原則性較強(qiáng)的裁量基準(zhǔn)，作為頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的上下關(guān)系。而地方、基層的檔案行政機(jī)關(guān)，往往也需要針對地方特色問題進(jìn)行“量體裁衣”式的基準(zhǔn)定制。因此，可以作出這樣的規(guī)定，即上級檔案行政機(jī)關(guān)已經(jīng)制定執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的，下級檔案行政機(jī)關(guān)原則上可以直接適用。如確有必要重新制定裁量基準(zhǔn)的，不能超出上級裁量基準(zhǔn)劃定的階次或幅度。上下級裁量基準(zhǔn)發(fā)生沖突的，應(yīng)由上級檔案行政機(jī)關(guān)裁定適用方案。

在制定程序方面，首先，進(jìn)行評估論證，確定需要制定檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的事項(xiàng)范圍。其次，在廣泛調(diào)研和公眾參與的基礎(chǔ)上，形成初稿文本。再次，初稿文本應(yīng)經(jīng)本部門法制機(jī)構(gòu)審核，在負(fù)責(zé)人集體討論決定后，形成草案文本，向社會公布，征求意見。最后，制定主體應(yīng)在基準(zhǔn)印發(fā)后一定期限內(nèi)向司法行政部門及時(shí)備案，并在后續(xù)實(shí)施過程中定期評估，適時(shí)修訂，保障基準(zhǔn)適用效能。

4.2 優(yōu)化檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制定的技術(shù)路徑。一方面，檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的制定，應(yīng)遵循裁量因子“應(yīng)細(xì)盡細(xì)”的“明確性”原則。在情節(jié)細(xì)化技術(shù)中，對于通過檔案重要性進(jìn)行情節(jié)細(xì)化的，應(yīng)在裁量基準(zhǔn)中明確檔案重要程度的界分標(biāo)準(zhǔn)。若已在其他行政規(guī)則中確定這一標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)在裁量基準(zhǔn)中注明。通過數(shù)字化手段，在互聯(lián)網(wǎng)上公布的，應(yīng)附上鏈接。對于通過危害后果進(jìn)行情節(jié)細(xì)化的，應(yīng)盡可能明確危害后果的具體形式，避免采用后果輕微、嚴(yán)重以及類似的不確定法律概念。

在效果格化技術(shù)上，既有檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)所采用的都是中間線法，這實(shí)際是一種“面對面”的方法，存在一定的模糊性。以《遼寧省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》為例，其第1條的適用情形中，所包含的適用情形是由“所涉檔案形成時(shí)間”“檔案保管期限”“檔案數(shù)量”緊密結(jié)合在一起的面，其對應(yīng)的法律效果同樣是一整塊的，如“對單位處以×萬元以上×萬元以下的罰款”。但在其他行政執(zhí)法領(lǐng)域中，發(fā)展出了一種公式法。例如，《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則》采用的是“裁量處罰金額=法定處罰下限+（法定處罰上限－法定處罰下限）×[（裁量系數(shù)－1）/4]×（0.6+修正系數(shù)）”。其不僅能同時(shí)考量多個(gè)裁量情節(jié)，評價(jià)結(jié)果更為全面客觀，更是實(shí)現(xiàn)了對每一個(gè)案件的“點(diǎn)對點(diǎn)”的精細(xì)化裁量控制。將公式法引入檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，同樣能夠有效提升裁量控制的精準(zhǔn)度。此處仍以《遼寧省檔案行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》為例，如果采用的是中間線法，對于在單位利用檔案館的檔案的過程中丟失國家所有的、新中國成立后形成的、保管期限為定期的1～5件檔案，其法律效果可以在警告并處以3萬～6萬元的罰款這個(gè)大范圍中選擇。無論是丟失1件還是5件，都可能受到3萬元或6萬元的處罰。而采用公式法，就能將丟失件數(shù)和處罰數(shù)額齊平地對應(yīng)起來。丟失1件的，采用公式法就能將其與3萬元的罰款對應(yīng)。當(dāng)然，這是尚未添加修正系數(shù)的公式，修正系數(shù)可以由行為人的主觀狀態(tài)、事后是否及時(shí)追回檔案等確定，進(jìn)一步提高個(gè)案中裁量的準(zhǔn)確性。

另一方面，就目前各領(lǐng)域的行政執(zhí)法實(shí)踐觀之，行政機(jī)關(guān)在已有立法外，以規(guī)范性文件為載體，制定精細(xì)化的行政規(guī)則約束自身，實(shí)現(xiàn)清權(quán)、確權(quán)、控權(quán)等目的的做法已成為主流。除裁量基準(zhǔn)外，還存在大量的權(quán)力清單、責(zé)任清單、免罰清單等，甚至隱隱有“依清單行政”之勢。[12]盡管行政規(guī)則在數(shù)量上相較于立法文件更多是行政國家背景下各國的普遍現(xiàn)象。但規(guī)則并非越多越好，正如喝水過多會導(dǎo)致水中毒，氧氣濃度過高會損害心肺機(jī)能一樣。[13]行政規(guī)則的膨脹，可能會讓執(zhí)法人員和當(dāng)事人迷失在規(guī)則“叢林”之中，面對紛繁復(fù)雜的條文不知所措，大大增加制度性交易成本。更何況，過度的規(guī)則制定，本身就容易導(dǎo)致文本的重復(fù)。清單中的裁量控制內(nèi)容與裁量基準(zhǔn)的重合正驗(yàn)證了這一問題。為解決這種“文本污染”所導(dǎo)致的諸多問題，需要通過“奧卡姆剃刀”剔除冗余部分，實(shí)現(xiàn)以簡馭繁的善治目標(biāo)。[14]因此，在肯定行政機(jī)關(guān)積極通過行政規(guī)則約束自身，保障相對人權(quán)益的同時(shí)，還需及時(shí)對行政機(jī)關(guān)制定的這些文件進(jìn)行梳理，將行政清單里規(guī)制檔案行政執(zhí)法裁量權(quán)的部分，妥當(dāng)整合進(jìn)裁量基準(zhǔn)之中。

4.3 擴(kuò)張類別。為檔案行政許可、檔案開放和檔案監(jiān)督檢查三類檔案行政執(zhí)法活動設(shè)置裁量基準(zhǔn)，可以遵循以下方案。

4.3.1 檔案行政許可。在檔案行政許可中，主要存在的是要件裁量，聚焦于對情節(jié)的細(xì)化，對不確定法律概念的明確。

例如，對“對國家和社會具有保存價(jià)值的檔案”，可以既有的例子舉例明示，并通過兜底條款保證適應(yīng)性。效果裁量則局限于“給予許可”與“不予許可”之間。當(dāng)然，許可的作出是建立在對檔案內(nèi)容審核的基礎(chǔ)上的。有學(xué)者指出，目前的檔案行政許可限于形式審查，缺乏實(shí)質(zhì)審查要求，不利于保證國家安全或重大利益。[15]大數(shù)據(jù)時(shí)代，審查不力導(dǎo)致的檔案泄露還可能產(chǎn)生“滾雪球”效應(yīng)，進(jìn)一步放大公益損失。[16]對此，可以要求檔案行政許可審查機(jī)關(guān)制定審查原則、規(guī)則和技術(shù)指南等確定實(shí)質(zhì)審查范圍和方案，約束其裁量權(quán)。

4.3.2 檔案開放。在檔案開放活動中，效果裁量也限于“予以開放”和“不予開放”。裁量基準(zhǔn)的規(guī)制重點(diǎn)同樣應(yīng)置于情節(jié)細(xì)化之上。這在《檔案法》第二十八條實(shí)際已經(jīng)有了要求，即公布檔案開放的目錄。對于目錄的形式為何，有學(xué)者依照“以公開為原則，不公開為例外”所提出的負(fù)面清單方案具有相當(dāng)?shù)目尚行浴17]此外，檔案開放的審核同樣是重要的。目前相應(yīng)的規(guī)范存在空白。[18]具體應(yīng)如何審查，采用形式審查還是實(shí)質(zhì)審查、審查內(nèi)容為何，也需要通過裁量基準(zhǔn)加以明確。

4.3.3 檔案監(jiān)督檢查?！稒n案法》對于監(jiān)督檢查內(nèi)容的規(guī)定已較為詳細(xì)，而且還有《檔案檢查工作辦法》《檔案檢查評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等實(shí)質(zhì)意義上的裁量基準(zhǔn)細(xì)化補(bǔ)充。那么，目前檔案監(jiān)督檢查裁量規(guī)定可供優(yōu)化之處何在呢？答案在于目前各行政執(zhí)法領(lǐng)域正在大力推廣的信用監(jiān)管。以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)槔?，生態(tài)環(huán)境主管部門會根據(jù)各企業(yè)過往的環(huán)境表現(xiàn)評出相應(yīng)的環(huán)保信用等級，并將其作為后續(xù)監(jiān)管活動的根據(jù)。企業(yè)的環(huán)保信用差，表明其環(huán)境違法概率高，不向其配置更多的執(zhí)法資源則風(fēng)險(xiǎn)大，企業(yè)就會受到更高頻次和更大力度的檢查。反之，企業(yè)的環(huán)保信用好，表明其違法概率小，即使向其配置較少的執(zhí)法資源，風(fēng)險(xiǎn)也較小，其受到檢查的頻次和力度也會相應(yīng)變低變小。這種做法是對過去基于“平均主義”的“撒胡椒面”式執(zhí)法的揚(yáng)棄，是根據(jù)監(jiān)管對象合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管資源差異化配置的精準(zhǔn)之治。[19]采取信用監(jiān)管模式的目的主要是為了解決監(jiān)管資源不足，保證執(zhí)法資源被用在刀刃上。這與目前檔案主管部門的執(zhí)法能力因目前編制有限、任務(wù)繁重、人員素質(zhì)參差不齊等因素而被嚴(yán)重限制的現(xiàn)狀極為吻合。[20]因此，將信用監(jiān)管引入檔案執(zhí)法領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)姆e極意義。那么，信用監(jiān)管又為何與監(jiān)督檢查的裁量基準(zhǔn)扯上關(guān)系呢？答案是，不同檔案主體的信用狀況，本身就是一種情節(jié)細(xì)化，監(jiān)督檢查的不同頻次，正是一種效果格化，而信用評分表，恰屬于實(shí)質(zhì)意義上的裁量基準(zhǔn)。

5 結(jié)語

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“健全檔案法律法規(guī)實(shí)施有效機(jī)制，提高檔案執(zhí)法水平”的發(fā)展目標(biāo)。裁量基準(zhǔn)制度的完善是提升檔案行政執(zhí)法合法性與合理性的重要途徑，是檔案行政在法治軌道上不斷深化改革的重要標(biāo)志。應(yīng)吸取目前地方檔案行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)制定的寶貴經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)回應(yīng)檔案行政執(zhí)法的實(shí)踐需求，反思既有規(guī)范的缺陷，推進(jìn)依法治檔不斷走向深入。

（作者單位：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 馬識途，博士研究生 來稿日期：2023-10-18）