左亞楠

實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算管理一體化是推進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、信息化的關(guān)鍵，是完善制度建設(shè)、優(yōu)化管理模式、提高管理效率的有效手段。目前，事業(yè)單位預(yù)算管理一體化與行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理緊密相連，有效控制各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出使用風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)精細(xì)化管理，提高財(cái)務(wù)質(zhì)量和效率。但現(xiàn)行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理仍存在諸多問(wèn)題難以滿足當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行管理的需要，收支預(yù)算編制不夠，預(yù)算隨意調(diào)整，預(yù)決算差異大等問(wèn)題仍然存在。結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，可以對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理進(jìn)行探討，切實(shí)提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制科學(xué)化水平。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

執(zhí)行透明度及剛性約束力不夠 首先，財(cái)務(wù)人員對(duì)單位年度工作目標(biāo)和計(jì)劃缺乏深入了解，統(tǒng)籌資金能力不足，對(duì)預(yù)算編制起不到積極作用。編制預(yù)算時(shí)，存在預(yù)算亂編等情況，年終決算不能為下一年的預(yù)算提供相應(yīng)的參考，預(yù)算和決算嚴(yán)重脫節(jié)。其次，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算缺乏事中監(jiān)測(cè)和事后跟蹤，只關(guān)注項(xiàng)目申報(bào)結(jié)果，很少關(guān)注項(xiàng)目的具體實(shí)施效果。同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，許多基層單位不受預(yù)算批復(fù)的限制，往往隨意調(diào)整經(jīng)濟(jì)分類科目，基本資金和項(xiàng)目資金相互抵消，部門決算和部門預(yù)算偏差較大。另外，由于前期預(yù)算編制存在問(wèn)題，預(yù)算執(zhí)行通常緩慢，項(xiàng)目資金申報(bào)和分配方式缺乏統(tǒng)籌考慮，工作進(jìn)度也無(wú)法及時(shí)推進(jìn)，大量財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)余額，造成財(cái)政資源浪費(fèi)。最后，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏有效的評(píng)價(jià)機(jī)制。許多行政事業(yè)單位不落實(shí)預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，不把預(yù)算執(zhí)行同內(nèi)部部門和職工個(gè)人績(jī)效考核掛鉤，對(duì)預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有必要的約束，造成預(yù)算編制科學(xué)性、資金使用效率、有無(wú)超預(yù)算支出等問(wèn)題，并未引起足夠的重視。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，指標(biāo)是固定的，存在一些問(wèn)題。如定量指標(biāo)和定性指標(biāo)分配不科學(xué)、客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)所占比例大、主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)幾乎缺失、行政事業(yè)單位為完成績(jī)效評(píng)價(jià)而考核、設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)比較簡(jiǎn)單，不能真實(shí)反映項(xiàng)目執(zhí)行情況等，特別是部分項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)難以制定，制定后難以考核，難以達(dá)到推動(dòng)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后 近年來(lái)，行政事業(yè)單位在預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)上取得了一定進(jìn)展，但僅限于人員經(jīng)費(fèi)和公共經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)還沒(méi)有突破，不能滿足建立規(guī)范科學(xué)的預(yù)算管理體系的要求。按照預(yù)算管理一體化支出標(biāo)準(zhǔn)體系，人員項(xiàng)目支出要根據(jù)行政事業(yè)單位維護(hù)的單位信息、人員信息等基礎(chǔ)信息，由財(cái)政部門提前細(xì)化人員項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行定額管理。行政事業(yè)單位一般對(duì)公共經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，缺乏實(shí)時(shí)完善和更新機(jī)制。同時(shí)，行政事業(yè)單位公共經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)既沒(méi)有考慮市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)、部門職能差異等因素的影響，也沒(méi)有年度實(shí)時(shí)更新機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際存在偏差，影響了部門預(yù)算的有效性。在具體目標(biāo)項(xiàng)目和其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的支出方面，項(xiàng)目支出額大、資金量大、覆蓋面廣，現(xiàn)階段還不能針對(duì)行政事業(yè)單位具體項(xiàng)目制定個(gè)性化的支出標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門也存在沒(méi)有制定切實(shí)可行和可操作的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的問(wèn)題，項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后。

管理未形成有效銜接 當(dāng)前，事業(yè)單位的預(yù)算管理不僅要靠“核算”，還要靠“財(cái)務(wù)分析”。目前，我國(guó)會(huì)計(jì)人員主要由高校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)培養(yǎng)。這些財(cái)務(wù)專家對(duì)財(cái)務(wù)制度和稅法有一定了解，在預(yù)算方面也有很強(qiáng)的實(shí)力。但是由于缺乏財(cái)務(wù)分析專業(yè)知識(shí)，很難按照制度的規(guī)定進(jìn)行操作，很難在預(yù)算中及時(shí)準(zhǔn)確地反映各種業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。另外，由于事業(yè)單位是通過(guò)會(huì)計(jì)來(lái)辦理業(yè)務(wù)的，如果能保證所有賬簿都能反映財(cái)務(wù)收支情況，沒(méi)有嚴(yán)格按照通用信息系統(tǒng)的規(guī)定進(jìn)行預(yù)算管理，特別是資產(chǎn)配置和處置方面還比較薄弱，也會(huì)對(duì)預(yù)算管理產(chǎn)生一定的影響。同時(shí)，一些行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)和財(cái)政部門建立的預(yù)算編制系統(tǒng)相互獨(dú)立，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源共享，無(wú)法及時(shí)查詢本部門的資產(chǎn)情況，對(duì)本部門的資產(chǎn)掌握不夠，難以審核核對(duì)部門項(xiàng)目支出相關(guān)資產(chǎn)配置要求，也難以控制資產(chǎn)配置預(yù)算的科學(xué)性，不能充分發(fā)揮統(tǒng)一資源管理的作用。

提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制質(zhì)量的思路和對(duì)策

預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任，提高資金使用效益 首先，明確各職能部門責(zé)任擔(dān)當(dāng)，增強(qiáng)編制預(yù)算的主體意識(shí)，合理規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，有效使用資金，嚴(yán)防虛構(gòu)項(xiàng)目非法使用國(guó)家資金，建立項(xiàng)目誠(chéng)信管理和責(zé)任追究機(jī)制。行政事業(yè)單位要利用預(yù)算管理一體化，轉(zhuǎn)變內(nèi)部所有人員和職能部門參與、財(cái)政部門在預(yù)算管理活動(dòng)中唱獨(dú)角戲的局面，確保預(yù)算編制更加準(zhǔn)確、預(yù)算執(zhí)行更加合理、預(yù)算公開(kāi)更加透明。要運(yùn)用好的績(jī)效手段，提高資金使用效益。在具體工作中，著力落實(shí)管理責(zé)任，明確責(zé)任邊界，不斷增強(qiáng)單位參與預(yù)算績(jī)效管理的主體責(zé)任和主體意識(shí)。第一，各部門、各單位發(fā)揮主體作用，明確了財(cái)政部門監(jiān)管責(zé)任和預(yù)算部門主體責(zé)任的界限，把績(jī)效管理的主體責(zé)任下放到所有部門，形成各部門積極參與績(jī)效管理的工作模式，各部門內(nèi)部也要全面明確財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)，將預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任直接落實(shí)到業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人身上。第二，加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制政策宣傳，提高項(xiàng)目績(jī)效管理比重，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施中期監(jiān)測(cè)和后期跟蹤，運(yùn)用信息化手段及時(shí)反映和報(bào)告，確保項(xiàng)目有效實(shí)施。根據(jù)財(cái)政支出進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)偏離情況設(shè)置預(yù)警規(guī)則，建立實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的績(jī)效監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，逐步推進(jìn)項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化。第三，要改變過(guò)去各業(yè)務(wù)部門粗放的預(yù)算編制方式，必須細(xì)化預(yù)算，科學(xué)合理地規(guī)劃單位資金的分配和使用。既要控制支出總量，也要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)控，并在此基礎(chǔ)上提高行政事業(yè)單位的財(cái)政利用水平。

筑牢信息化管理技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的資源共享 隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的不斷應(yīng)用，行政事業(yè)單位要加快自身管理信息系統(tǒng)建設(shè)，充分利用內(nèi)外部資源，及時(shí)了解國(guó)家相關(guān)政策和市場(chǎng)變化，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人事、采購(gòu)、業(yè)務(wù)等內(nèi)部部門，加大信息技術(shù)投入，形成暢通的信息收集和溝通體系。信息化管理實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)一體化系統(tǒng)建設(shè)，從系統(tǒng)模塊布局、流程設(shè)計(jì)、支出標(biāo)準(zhǔn)控制等方面多維度、全方位、立體監(jiān)測(cè)行政事業(yè)單位預(yù)算管理活動(dòng)，從制度和技術(shù)層面降低行政事業(yè)單位預(yù)算申報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算管理一體化從行政事業(yè)單位基本信息、項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制、財(cái)務(wù)審批指標(biāo)提出、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、報(bào)告結(jié)算等方面提出了科學(xué)化、精細(xì)化的規(guī)范要求。同時(shí)行政事業(yè)單位人力資源管理、資金分配與使用、債務(wù)管理、固定資產(chǎn)管理相結(jié)合，徹底扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)模式下部門預(yù)算粗糙、預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)的局面。預(yù)算管理平臺(tái)整體方案架構(gòu)以全面預(yù)算（責(zé)任中心預(yù)算）為起點(diǎn)，對(duì)接財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心－現(xiàn)金管理－會(huì)計(jì)核算，進(jìn)行全面預(yù)算細(xì)化，如圖1所示。首先，利用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立全流程管理系統(tǒng)，財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一發(fā)行預(yù)算申報(bào)軟件，方便各部門申報(bào)匯總。其次，在加快行政事業(yè)單位自身信息化進(jìn)程，開(kāi)發(fā)自己的預(yù)算申報(bào)軟件，將預(yù)算申報(bào)納入辦公自動(dòng)化系統(tǒng)等現(xiàn)有信息系統(tǒng)，提高工作效率，將會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)清算、資產(chǎn)管理與辦公自動(dòng)化、預(yù)算申報(bào)、績(jī)效考核等進(jìn)一步集成，構(gòu)建全方位的信息化體系，提前做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作。

2.3新觀念，加大全員預(yù)算編制的培訓(xùn)力度

財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)化是深化預(yù)算制度改革的新舉措，涉及業(yè)務(wù)管理與信息系統(tǒng)的緊密配合。信息技術(shù)的應(yīng)用是行政事業(yè)單位管理體制改革的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)和應(yīng)用，不斷適應(yīng)和創(chuàng)新。首先，行政事業(yè)單位一把手要充分認(rèn)識(shí)預(yù)算編制的重要性，提高各業(yè)務(wù)單位預(yù)算編制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，采取內(nèi)容豐富、形式多樣的培訓(xùn)形式，加強(qiáng)制度宣傳，發(fā)揮全員參與預(yù)算編制的優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性，預(yù)算管理要從目前財(cái)務(wù)人員參與的局面轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌毮懿块T和業(yè)務(wù)部門全員參與的局面。在實(shí)踐層面，要加強(qiáng)對(duì)管理層財(cái)務(wù)知識(shí)和預(yù)算管理的專業(yè)培訓(xùn)，更好地理解預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的關(guān)系，了解各種財(cái)務(wù)制度對(duì)預(yù)算管理的要求。財(cái)務(wù)人員不應(yīng)局限于會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理，還應(yīng)提高自身綜合素質(zhì)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)。另外，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)，形成事前評(píng)估、事中監(jiān)督、事后評(píng)估考核機(jī)制，有相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整和糾正措施，使預(yù)算管理真正有利于事業(yè)單位的發(fā)展。財(cái)務(wù)管理者要不斷加強(qiáng)專業(yè)技能的學(xué)習(xí)，從資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制、審計(jì)、政府采購(gòu)等方面優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，轉(zhuǎn)變觀念，加快從會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)向管理財(cái)務(wù)平穩(wěn)過(guò)渡。并結(jié)合行政事業(yè)單位發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，從財(cái)務(wù)整合、資金來(lái)源等方面綜合考慮，做好預(yù)算編制工作，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)財(cái)政將處于偏緊狀態(tài)，收支矛盾將更加突出。要平衡財(cái)政收支，提高財(cái)政資源配置，就要推進(jìn)預(yù)算管理一體化，綜合協(xié)調(diào)各類資源，更加高效準(zhǔn)確地管理。新時(shí)期需要更多地關(guān)注和繼續(xù)跟蹤、討論、分析、研究行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理實(shí)際工作中遇到的許多新問(wèn)題和不足，進(jìn)一步探索和規(guī)范財(cái)務(wù)行為和管理活動(dòng)的對(duì)策。因此行政事業(yè)單位必須重視預(yù)算管理事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算管理，要著眼當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取積極有效的戰(zhàn)略，提升預(yù)算管理能力和水平，充分展示預(yù)算管理對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展的重要價(jià)值。

（作者單位：河南省出山店水庫(kù)運(yùn)行中心）