張禮建，李文靖，陳 彪

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

政府購買公共服務(wù)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)共同富裕的重要舉措。黨的十八大以來，政府購買公共服務(wù)作為深化“放管服”改革、提升政府服務(wù)效能、建設(shè)服務(wù)型政府的重大創(chuàng)新而備受重視和推崇。2013 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)地方政府積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)。同年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“推廣政府購買服務(wù)”，這是我國第一次在黨中央文件中將政府購買公共服務(wù)設(shè)定為全面深化改革的任務(wù)，說明政府購買公共服務(wù)正在邁向體系化、制度化。2014 年，財(cái)政部等印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，著力推廣和規(guī)范政府購買服務(wù)。2015 年，國務(wù)院頒布《政府采購法實(shí)施條例》，明確政府采購的服務(wù)內(nèi)容、流程等，為推廣政府購買服務(wù)提供了法律法規(guī)保障。同年，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，推動(dòng)公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新。2020 年，財(cái)政部公布《政府購買服務(wù)管理辦法》，政府購買服務(wù)有了更加有力的制度保障和約束。為進(jìn)一步鼓勵(lì)各地大膽創(chuàng)新實(shí)踐，發(fā)揮“試驗(yàn)田”的作用，2021 年財(cái)政部選取了北京等8 個(gè)地方15 個(gè)市、區(qū)、縣作為政府購買服務(wù)改革工作聯(lián)系點(diǎn)。2022 年，黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，為做好新時(shí)代政府購買公共服務(wù)指明了方向。

政策的密集出臺(tái)和層層遞進(jìn)，彰顯出中央對(duì)政府購買服務(wù)的高度重視和大力支持，政府購買服務(wù)的規(guī)模和范圍隨之快速增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國政府采購規(guī)模由2013 年的16381.1 億元（占GDP的比重為2.9%，服務(wù)類政府采購為1534.4 億元）增加到2021 年的3.64 萬億元（占GDP 的比重提高到3.2%）①楊文君.政府采購為擴(kuò)消費(fèi)促發(fā)展“加油”［N］.中國政府采購報(bào)，2023-02-07（001）.。其中，政府購買服務(wù)支出為4970 億元，是2015 年的3 倍多，購買公共服務(wù)支出為3479 億元，占比70%②全面發(fā)力 縱深推進(jìn) 政府購買服務(wù)改革取得重要進(jìn)展和顯著成效［J］.中國財(cái)政，2022（23）：10-13.。政府購買范圍也從2003 年《政府采購法》中規(guī)定的僅限于購買維持政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)擴(kuò)大到2022 年新版《政府采購品目分類目錄》所列的25 大類服務(wù)類項(xiàng)目，各地對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)一步細(xì)化拓展（如：廣東省級(jí)政府部門向社會(huì)力量購買服務(wù)項(xiàng)目目錄多達(dá)323 項(xiàng)，涉及基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)5 個(gè)一級(jí)目錄）。

伴隨政府購買服務(wù)規(guī)模、領(lǐng)域快速增長的是“政府圈內(nèi)化購買”現(xiàn)象大量存在，地方政府的公共服務(wù)購買存在著以非競爭的購買方式、非獨(dú)立的承接主體為特征的內(nèi)部化購買現(xiàn)象，增加了購買失敗的風(fēng)險(xiǎn)③婁成武，甘海威.新制度主義視角下政府購買公共服務(wù)內(nèi)部化問題治理研究［J］.學(xué)術(shù)論壇，2017（2）：121-127.，使得市場化程度嚴(yán)重滯后。“圈內(nèi)購買”“體制內(nèi)吸”“伙伴關(guān)系”“管家關(guān)系”等已成為學(xué)界描述政府購買非市場化現(xiàn)象的熱詞。調(diào)查顯示，政府購買公共服務(wù)大部分還沒有通過政府采購公開招標(biāo)的方式來實(shí)施。由于缺乏公開競爭，社會(huì)組織對(duì)政府購買公共服務(wù)的需求并不了解，直接影響了我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展壯大，而且還容易導(dǎo)致違規(guī)、壟斷、暗箱操作等問題的出現(xiàn)④王昆，潘曄.政府購買服務(wù)恐成腐敗新災(zāi)區(qū)［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2014-07-03（007）.。以政府購買體育公共服務(wù)為例，當(dāng)前我國更多用“熟人關(guān)系”進(jìn)行活動(dòng)，形式化購買、定向購買、單一來源購買等購買機(jī)制單一問題較為常見，如有些地區(qū)有60%的體育公共服務(wù)采用定向委托等非競爭購買方式，違背了公平、公開的購買原則⑤葉松東.政府購買體育公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素與防范策略［J］.體育學(xué)刊，2021（2）：40-47.。南方某城市18 所高校承接政府購買公共體育服務(wù)項(xiàng)目采取獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買模式，購買過程采用的是政府直接委托而非公開招標(biāo)的方式⑥路偉尚.高校承接政府購買公共體育服務(wù)的社會(huì)供給研究［J］.廣州體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（4）：19-22.。在政府購買服務(wù)項(xiàng)目中，有的單位甚至甘當(dāng)“甩手掌柜”，于是出現(xiàn)了“假服務(wù)、真拿錢”“只收錢不服務(wù)”現(xiàn)象。根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)2021 年專項(xiàng)監(jiān)督檢查通報(bào)，發(fā)現(xiàn)一些典型案例：某縣通過政府購買服務(wù)，原約定修建40 個(gè)愛心亭，安置80 名殘疾人就業(yè)的項(xiàng)目，最終僅建成8 個(gè)愛心亭，安置1 名殘疾人就業(yè)。2020 年4 月，某縣以75 萬元價(jià)格將服務(wù)項(xiàng)目發(fā)包給一當(dāng)?shù)毓?，并要求公司?bào)價(jià)89 萬元。后經(jīng)競爭性比選中標(biāo)后，該公司根據(jù)約定將14 萬元以“回扣”方式交給該單位主要領(lǐng)導(dǎo)用于個(gè)人開支⑦呂佳蓉.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化政府購買服務(wù)監(jiān)督嚴(yán)查高價(jià)采購背后利益輸送［EB/OL］.中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，（2021-12-21）［2023-02-20］.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211221_159859.html.。這些典型例子凸顯了我國政府購買公共服務(wù)在制定規(guī)劃、選擇賣方等多個(gè)環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)①周義程，咸鳴霞.政府購買公共服務(wù)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控［N］.中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2021-07-28（A10）.。由此可以看出，大部分服務(wù)購買項(xiàng)目采用直接協(xié)商、內(nèi)部委托等方式，市場化購買嚴(yán)重不足，影響了購買服務(wù)的質(zhì)量。值得注意的是，發(fā)達(dá)國家的政府采購規(guī)模一般都占GDP 的15%以上，我國目前僅有3.2%，未來還有較大的增長空間，政府購買公共服務(wù)市場化也勢(shì)在必行、迫在眉睫。

政府購買為何難以市場化？目前學(xué)界的解釋主要集中于四個(gè)方面：一是政府行政干預(yù)。政府運(yùn)用權(quán)力和行政力量介入非政府組織進(jìn)行強(qiáng)力控制，兩者結(jié)成利益聯(lián)盟，形成授權(quán)和壟斷、控制與被控制的關(guān)系②范明林.非政府組織與政府的互動(dòng)關(guān)系——基于法團(tuán)主義和市民社會(huì)視角的比較個(gè)案研究［J］.社會(huì)學(xué)研究，2010（3）：159-176、245.；將科層或依附關(guān)系隱藏于政府購買合同之下，形成管家策略③敬乂嘉，胡業(yè)飛.政府購買服務(wù)的比較效率：基于公共性的理論框架與實(shí)證檢驗(yàn)［J］.公共行政評(píng)論，2018（3）：137-161、212-213.。二是政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)。通過政府獨(dú)資或合資等直接發(fā)起或倡導(dǎo)成立社會(huì)組織④王浦劬，萊斯特.M.薩拉蒙等.政府向社會(huì)組織公共服務(wù)外包研究（中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析）［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010：28，形成“依賴關(guān)系非競爭性購買”“獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買”等⑤王名，樂園.中國民間組織參與公共服務(wù)購買的模式分析［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2008（4）：5-13.，本質(zhì)上是一種“體制內(nèi)吸”或“體制外非正式的按需購買”⑥韓俊魁.當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009（6）：128-134.。三是隱性壁壘的存在。“服務(wù)需求設(shè)定的高度針對(duì)性”“基層政府的懷疑和不信任態(tài)度”，陪標(biāo)、拆包規(guī)避招標(biāo)、量身定標(biāo)現(xiàn)象突出⑦鄧金霞.公共服務(wù)外包中是否存在隱性進(jìn)入壁壘?［J］.中國行政管理，2016（5）：53-58.，信息渠道閉塞，公共服務(wù)購買無效率⑧［美］謝尼亞·舍爾—阿德龍.建立社會(huì)保障（私有化的挑戰(zhàn)）［M］.王發(fā)運(yùn)，等譯.北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004：21.，產(chǎn)生“需求方缺陷”和“供給方缺陷”⑨詹國彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務(wù)的困境與破解之道［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013（5）：142-150.。四是制度缺位。政府公共服務(wù)購買缺乏行政法等法律法規(guī)的有效規(guī)制⑩王叢虎.政府購買公共服務(wù)與行政法規(guī)制［J］.中國行政管理，2013（9）：34-37，103.，政府購買社會(huì)組織服務(wù)的政策壁壘以及社會(huì)組織角色標(biāo)簽錯(cuò)誤，建構(gòu)了社會(huì)組織非健康發(fā)展樣態(tài)?方琦，王伯承.制度壁壘與角色偏差：政府購買社會(huì)組織服務(wù)困境研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（5）：119-125.。政府購買信息披露不公開，使本應(yīng)公開招標(biāo)的公共服務(wù)項(xiàng)目購買“內(nèi)部化”，制度缺位讓政府購買服務(wù)呈現(xiàn)出體制內(nèi)需求為導(dǎo)向，就近圈內(nèi)購買現(xiàn)象嚴(yán)重，無論政府獨(dú)立性購買還是依賴性購買，都是一種非競爭性的“定向”購買?王向民.中國社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2014（5）：130-140.。

不難看出，既有研究已經(jīng)從行政干預(yù)、經(jīng)濟(jì)干預(yù)、購買模式、制度缺失等角度對(duì)我國政府購買服務(wù)的非市場化現(xiàn)象進(jìn)行了分析和闡釋。但仔細(xì)推敲，現(xiàn)有研究更多集中于外在邏輯、表象的解釋，沒有或較少探究政府購買難以市場化的內(nèi)在緣由和“本象”。政府購買公共服務(wù)內(nèi)部消化，無疑讓政府購買公共服務(wù)的競爭性、效率性、優(yōu)質(zhì)性大打折扣，這與國家《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》提出的到“2025 年，公共服務(wù)制度體系更加完善，政府保障基本、社會(huì)多元參與、全民共建共享的公共服務(wù)供給格局基本形成”的目標(biāo)差距較大。政府購買難以市場化背后的邏輯關(guān)系到底是什么，如何推進(jìn)政府購買公共服務(wù)市場化將成為本文探討的主要問題。

二、政府購買公共服務(wù)難以市場化的主要困境

基于政府購買信息的模糊視角和不同組織距離政府中心位置的遠(yuǎn)近兩個(gè)維度，本文從政府購買“供給側(cè)”與“需求側(cè)”對(duì)政府購買公共服務(wù)市場化困境進(jìn)行簡要分析，以窺探其內(nèi)在影響機(jī)理。

公共服務(wù)產(chǎn)品的模糊性、購買制度的模糊性、交易關(guān)系的模糊性構(gòu)成了政府購買信息的模糊性，模糊性的存在制造了市場主體公平競爭障礙。依據(jù)不同組織距離政府中心位置的遠(yuǎn)近將承接主體劃分為：緊密組織、松散組織和獨(dú)立組織①組織類型劃分上借鑒了美國學(xué)者維克提出的“牢靠組織”“松散組織”理論，并受到李晨行、史普原《科層與市場之間政府購買服務(wù)項(xiàng)目中的復(fù)合治理——基于信息模糊視角的組織分析》一文的啟發(fā)。。不同位置的組織對(duì)政府購買信息模糊性的適應(yīng)能力不一致，緊密組織與政府機(jī)構(gòu)之間的高度一致性和高度依賴性，使其在政府購買中具有天然優(yōu)勢(shì)；獨(dú)立組織遠(yuǎn)離政府中心位置在政府購買中處于相對(duì)劣勢(shì)；松散組織則具有一定依賴性和相對(duì)獨(dú)立性而游離于二者之間。此外，政府權(quán)威和思維慣性的存在，讓政府部門對(duì)獨(dú)立組織的公共服務(wù)能力持懷疑態(tài)度，認(rèn)為社會(huì)組織容易帶來風(fēng)險(xiǎn)，造成不穩(wěn)定因素②韋諸霞，周均旭.政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的三重機(jī)制與變革路徑［J］.求實(shí)，2017（12）：74-83.。政府購買信息模糊性、承接主體與政府中心距離的遠(yuǎn)近而產(chǎn)生的適應(yīng)性差異以及政府購買慣性的存在，是政府購買公共服務(wù)難以市場化的主要困境。

（一）政府購買信息的模糊性是阻礙政府購買公共服務(wù)市場化的主要“癥結(jié)”

按照科斯的交易成本理論，信息的標(biāo)準(zhǔn)化有助于降低交易成本，提升市場主體的競爭性。信息標(biāo)準(zhǔn)化是指采用統(tǒng)一的信息交換規(guī)則、編碼，使之增加可理解程度，減少傳遞過程中的理解偏差，使之不必拘囿于人格化情境，不需要太多的默會(huì)知識(shí)，降低信息理解成本③李晨行，史普原.科層與市場之間：政府購買服務(wù)項(xiàng)目中的復(fù)合治理——基于信息模糊視角的組織分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2019（1）：29-40、170.。而政府購買服務(wù)的現(xiàn)實(shí)是，由于公共服務(wù)購買產(chǎn)品的復(fù)雜性、交易制度的復(fù)雜性、政社關(guān)系的復(fù)雜性等多重因素，很難做到各類信息的標(biāo)準(zhǔn)化，我們稱之為政府購買信息的模糊性，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是公共產(chǎn)品的模糊性。隨著政府購買范圍的擴(kuò)大加之公共產(chǎn)品的虛擬性、復(fù)雜性等屬性，限于能力和人員的雙重有限，面對(duì)紛繁復(fù)雜的公共服務(wù)，政府很難把公共產(chǎn)品進(jìn)行準(zhǔn)確描繪、對(duì)服務(wù)的要求進(jìn)行準(zhǔn)確界定，要做到購買公共服務(wù)的“清晰可見”無疑對(duì)政府提出了巨大的挑戰(zhàn)。二是政府購買制度的模糊性。政府購買公共服務(wù)制度政出多門，多宏觀指導(dǎo)，少微觀規(guī)制，在制度實(shí)踐層面依賴于執(zhí)行政府機(jī)構(gòu)的“自由裁量”。三是交易關(guān)系的模糊性。政府強(qiáng)權(quán)威、一家獨(dú)大的局面由來已久，使其更傾向于嚴(yán)密的科層管理而非平等契約合同。那么政府購買信息的模糊性究竟是如何影響政府購買公共服務(wù)市場化的呢？

1.公共產(chǎn)品的模糊性加大了公共服務(wù)購買市場化的交易成本。公共服務(wù)是一種特殊的商品，它具有普通商品不具有的特殊屬性，如：商品本身的非客觀性、難量化性，甚至部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共服務(wù)還具有消費(fèi)的非排他性，客觀導(dǎo)致購買公共服務(wù)的結(jié)果與產(chǎn)出難以量化，甚至缺乏基本的衡量依據(jù)。這些公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效益等信息的難以測定，構(gòu)成了公共服務(wù)的產(chǎn)品模糊性。那么公共產(chǎn)品的模糊性是如何影響公共服務(wù)購買市場化的呢？公共服務(wù)產(chǎn)品的模糊性導(dǎo)致售買雙方在建立契約關(guān)系時(shí)，難以清晰界定雙方利、責(zé)、權(quán)，無疑大幅增加了公共服務(wù)購買合同的制定、執(zhí)行、考核與評(píng)估等多方面的交易成本，這也意味著更大的合同風(fēng)險(xiǎn)。作為科層制政府，安全和穩(wěn)定是政府考慮的第一要素，當(dāng)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定、安全與效益之間的決策時(shí)，政府“穩(wěn)中求進(jìn)”的工作基調(diào)也會(huì)優(yōu)先選擇安全可靠的交易方式，哪怕顯得不是那么“效率”。公共產(chǎn)品的模糊性加大了政府購買公共服務(wù)市場化的交易成本，導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)市場化的積極性下降，甚至面對(duì)上級(jí)政府強(qiáng)制要求公開招標(biāo)時(shí)，政府購買方也會(huì)采取“陪標(biāo)”等方式進(jìn)行規(guī)避，形成形式上的購買而并非實(shí)質(zhì)性的市場化購買。

2.購買制度的模糊性為公共服務(wù)購買的市場化提供了反向操作空間。首先，制度本身的不健全產(chǎn)生的模糊性。長期以來，政出多門現(xiàn)象普遍存在，政府購買領(lǐng)域也不例外，就政府購買公開招標(biāo)而言，主要涉及兩部法律是《政府采購法》《招投標(biāo)法》，仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，兩部法律的所規(guī)范的主體和內(nèi)容又高度疊加，但側(cè)重點(diǎn)卻各有不同，尤其在政策適用、法律執(zhí)行與監(jiān)督等方面存在著一定沖突。雖然政府部門后續(xù)又陸續(xù)出臺(tái)了《民政部 財(cái)政部關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府購買服務(wù)管理辦法》《財(cái)政部關(guān)于中央本級(jí)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》等政策和制度進(jìn)行補(bǔ)充，但限于公共服務(wù)的復(fù)雜性和地方差異性等原因，許多具體事項(xiàng)僅僅是點(diǎn)到即止。其次，制度執(zhí)行層面的模糊性。制度的不健全和不規(guī)范為制度實(shí)踐操作層面提供了可尋空間。面對(duì)上級(jí)政府的規(guī)制要求和紛繁復(fù)雜的多重任務(wù)，一方面地方政府一般會(huì)采用變通應(yīng)對(duì)策略，通過“形式合法化”或“程序合法化”積極應(yīng)對(duì)上級(jí)監(jiān)管考核，規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，即形式市場化購買而并非真正市場化購買；另一方面也會(huì)積極利用政策縫隙，采用夾縫生存策略，利用政策漏洞實(shí)行變通購買、內(nèi)部購買等形式推動(dòng)政府購買的執(zhí)行。最后，制度模糊性形成了圈內(nèi)承接主體與圈外承接主體之間的不對(duì)等，由于不同承接主體在市場和政府之間所處的位置不同，掌握的信息和資源也各不相同，客觀上形成不同主體之間對(duì)同一制度規(guī)則的理解偏差。因此，制度的模糊性為政府提供了“自由發(fā)揮”空間，為政府購買公共服務(wù)市場化提供了反向操作機(jī)會(huì)。

3.交易關(guān)系的模糊性對(duì)公共服務(wù)購買市場化形成隱性壁壘。承接主體與購買主體形成的售買關(guān)系，我們稱之為交易關(guān)系，但這種關(guān)系會(huì)因彼此之間相對(duì)位置的不同而造成理解上的偏差，我們稱之為交易關(guān)系的模糊。主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，不同位置關(guān)系所獲取的信息迥然不同。政府的科層制構(gòu)建是一種典型的封閉系統(tǒng)，處于政府中心周邊的承接主體更能獲得其他社會(huì)組織無法獲取的信息。中國自古以來就是“人情社會(huì)”，對(duì)陌生社會(huì)組織而言，政府機(jī)構(gòu)往往缺乏信任而“不愿意多言”，對(duì)自己信得過的組織，往往能“吐露心聲”。第二，與政府位置關(guān)系的遠(yuǎn)近讓承接客體所接受的信息價(jià)值不一樣。關(guān)系親近的社會(huì)組織能夠體會(huì)政府購買的真實(shí)意圖、內(nèi)在動(dòng)機(jī)，從而提供更加貼心的服務(wù)；而關(guān)系疏遠(yuǎn)的社會(huì)組織往往只能看到事物的表面，抓不住政府購買的核心。由此形成了一種現(xiàn)象，哪怕不同承接主體獲得了相同的信息，也因信息結(jié)構(gòu)的不同，而對(duì)同樣的信息產(chǎn)生不同的信息理解。第三，交易關(guān)系的模糊性也為維持圈內(nèi)購買產(chǎn)生了維系動(dòng)力。市場化招標(biāo)產(chǎn)生的承接主體需要較強(qiáng)的交易磨合期，而圈內(nèi)購買因其與政府的高度融合，從而開展起來得心應(yīng)手，關(guān)系模糊為政府購買公共服務(wù)市場化提供了空間，在政治“錦標(biāo)賽”的壓力下，各級(jí)政府都渴望從政績競賽中脫穎而出，市場化契約式購買難以滿足政府政績景觀化的要求，相反，圈內(nèi)化購買可以通過“項(xiàng)目置換”等方式辦政府想辦的事。

（二）不同社會(huì)組織距離政府位置關(guān)系直接影響其項(xiàng)目獲取能力

那么對(duì)社會(huì)組織而言，不同的組織又是如何應(yīng)對(duì)信息的模糊性呢？本文以不同社會(huì)組織離政府中心位置的遠(yuǎn)近不同為視角進(jìn)行剖析。為了研究方便，根據(jù)社會(huì)組織距離政府主體之間關(guān)系的近遠(yuǎn)程度將社會(huì)組織分為緊密組織、松散組織和獨(dú)立組織，分別闡述三種組織是如何因與政府的位置關(guān)系影響其項(xiàng)目獲取。

1.緊密組織與政府主體的高度一致性使其在政府購買中具有天然優(yōu)勢(shì)。緊密組織是指那些直接由政府出資和直接管理的企事業(yè)單位，它本質(zhì)上屬于政府科層組織的一部分，這類組織在政府購買中往往享受優(yōu)先權(quán)。具體看來，緊密組織與政府主體具有高度一致性，主要體現(xiàn)在緊密組織的資金來源多源于政府撥款或以爭取項(xiàng)目的形式從政府獲得撥款；緊密組織往往是政府職能的延伸，其人事任免由政府委派或由政府退休官僚擔(dān)任，高度熟悉政府運(yùn)營體制，與政府購買主體具有天然的聯(lián)系。這類組織在政府購買中往往具有天然優(yōu)勢(shì)。首先，從信息渠道看，直屬管理或官僚主管的優(yōu)勢(shì)讓緊密組織往往直接參與到政府的日常事務(wù)中來，很容易獲得政府購買的信息，而且信息的含金量往往是圈外組織無法獲取的。其次，從交易關(guān)系上看，緊密組織與政府購買主體具有天然的信任關(guān)系，長期以來的合作關(guān)系，讓政府不用花更多的時(shí)間和精力對(duì)該組織進(jìn)行過多的考察，可以放心地將項(xiàng)目服務(wù)交給它們承擔(dān)。最后，過程和結(jié)果干預(yù)更加靈活，政府購買由于產(chǎn)品的模糊性往往對(duì)購買結(jié)果不能事先約定，緊密組織關(guān)系讓政府對(duì)購買項(xiàng)目的過程和結(jié)果指揮更加靈活，而不用去受限于契約合同的約束。2016 年，財(cái)政部、中央編辦聯(lián)合頒布的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》和財(cái)政部《關(guān)于做好2022 年政府購買服務(wù)改革重點(diǎn)工作的通知》要求“繼續(xù)推進(jìn)政府向公益二類事業(yè)單位購買服務(wù)”就是具體的體現(xiàn)，激發(fā)了事業(yè)單位的內(nèi)在活力。

2.松散組織具有依附性和相對(duì)獨(dú)立性，游離于政府與市場之間。松散組織與政府主體的關(guān)系介于緊密組織和獨(dú)立組織之間，這類組織既對(duì)政府主體具有一定的依賴性但又保持相對(duì)獨(dú)立性。如果說緊密組織相當(dāng)于我們親戚關(guān)系中的近親關(guān)系，那么松散組織則相當(dāng)于我們親戚關(guān)系的遠(yuǎn)房親戚。這類組織往往是從政府體系中改制出來的企事業(yè)單位。在組織關(guān)系上，政府機(jī)構(gòu)對(duì)松散組織具有一定的或間接的控制權(quán)，兩者往往也存在著一定的業(yè)務(wù)往來，有著一定的日常聯(lián)系基礎(chǔ)，但又不構(gòu)成直接的組織領(lǐng)導(dǎo)和控制關(guān)系。從運(yùn)營關(guān)系上看，這類組織又具有相對(duì)獨(dú)立性，不完全依附于政府的嚴(yán)格控制，組織內(nèi)部也往往根據(jù)自身發(fā)展的需要開展一些獨(dú)立化的組織運(yùn)作。這類組織在政府購買中享有僅次于緊密組織而高于松散組織的優(yōu)先級(jí)，因其與政府購買主體之間若即若離的關(guān)系，政府往往會(huì)把服務(wù)產(chǎn)品中帶有中等模糊的產(chǎn)品承包給松散型組織。

3.獨(dú)立組織在政府購買中處于相對(duì)劣勢(shì)。圍繞與政府關(guān)系距離來看，緊密組織對(duì)于政府機(jī)構(gòu)具有高關(guān)聯(lián)性或強(qiáng)控性，松散組織對(duì)于政府機(jī)構(gòu)具有一定關(guān)聯(lián)性和相對(duì)獨(dú)立性，而獨(dú)立組織基本脫離于科層政府之外，是更為徹底的市場化主體，其與政府之間的關(guān)系基本屬于市場主體之間的平等契約關(guān)系。這類組織在參與政府購買過程中，往往較其他兩類組織具有相對(duì)劣勢(shì)。表現(xiàn)在：第一，信息的相對(duì)劣勢(shì)。由于位置關(guān)系的距離，獨(dú)立組織要獲得內(nèi)部信息難度在三類組織形態(tài)中是最大的，信息的失衡讓獨(dú)立組織在參與政府購買中缺乏競爭性，表現(xiàn)往往滯后于其他兩類組織。第二，信任的相對(duì)劣勢(shì)。一方面，從獨(dú)立組織發(fā)展看。由于發(fā)展起步較晚，我國獨(dú)立組織存在規(guī)模較小、專業(yè)化程度不高、社會(huì)影響和公信力弱等“供給方缺陷”情況。《中國慈善發(fā)展報(bào)告（2022）》顯示，截至2021 年底，全國社會(huì)組織總量為90.09 萬個(gè)，比2012 年增長1.7 倍，但相比發(fā)達(dá)國家，我國每萬人擁有社會(huì)組織比例偏低且分布不均衡，教育領(lǐng)域和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織數(shù)量占了近一半，東部地區(qū)占全國46.17%；西部地區(qū)占23.64%；中部地區(qū)占22.49%；東北地區(qū)占7.70%①楊團(tuán)，朱健剛.中國慈善發(fā)展報(bào)告（2022）［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022：15。如2021 年廣東省年末每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)量為5.7 個(gè)，位居全國前列。此外，獨(dú)立組織功能不強(qiáng)，自身資源吸取能力較弱，大都依靠政府項(xiàng)目支持運(yùn)作，尚未形成獨(dú)立發(fā)展能力，加上其專業(yè)化程度還不高，能力參差不齊，高層次專業(yè)人才缺乏（以社工師為例，截至2022 年9 月20 日，全國共有助理社會(huì)工作師72.4 萬人、社會(huì)工作師20.5 萬人、高級(jí)社會(huì)工作師約400 人①閆薇.十年擘畫踏征程 奮楫揚(yáng)帆再向前——黨的十八大以來我國社會(huì)工作發(fā)展綜述［N］.中國社會(huì)報(bào)，2022-09-22（004）.），參與大型公共服務(wù)能力建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致民間社會(huì)組織政府信任度較低，產(chǎn)生“供給方缺陷”。另一方面，從政府購買視角看，由于產(chǎn)品模糊性和關(guān)系模糊性的存在，政府不愿意花更大代價(jià)而更愿意相信長期合作伙伴而非平等的市場化獨(dú)立組織，政府購買活動(dòng)與私人活動(dòng)之間的完全理性人假設(shè)不同，政府在選擇公共服務(wù)時(shí)需要平衡效率和其他因素，有時(shí)“穩(wěn)定壓倒一切”是政府思考問題的邏輯起點(diǎn)②［美］唐納德·凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場［M］.孫迎春，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009：5-14.，產(chǎn)生“需求方缺陷”。對(duì)穩(wěn)健性價(jià)值的考慮成為政府購買社會(huì)組織服務(wù)的主導(dǎo)因素，相比體制內(nèi)社會(huì)組織，體制外社會(huì)組織在政府購買中常落得下風(fēng)③徐家良，程坤鵬，蘇鈺歡.公共價(jià)值視域下政府購買公共服務(wù)市場競爭度研究——基于S 市的定性比較分析（QCA）［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（5）：24-34.。當(dāng)然，獨(dú)立組織也并非完全不作為，獨(dú)立組織往往會(huì)動(dòng)員私人關(guān)系，加大對(duì)政府購買主體的項(xiàng)目攻關(guān)，以此彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)對(duì)獨(dú)立組織的信息劣勢(shì)和信任劣勢(shì)，但這對(duì)“關(guān)系人物”的依賴比較大，而且這種關(guān)系往往也是暫時(shí)的，由于關(guān)系人的離去或組織的變換，“關(guān)系人物”也會(huì)隨之不存在。

綜上，由于公共服務(wù)產(chǎn)品模糊性的存在，無法對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行有效界定；制度模糊性的存在，讓政府購買主體往往可以相機(jī)而動(dòng)；關(guān)系模糊的存在讓政府更加青睞“熟悉”組織。不同組織在政府購買中地位各不相同，緊密組織因其與政府主體的高度一致，往往在政府購買中是最大的贏家，松散組織也憑借自身的相對(duì)優(yōu)勢(shì)獲取政府購買中的一席之地，獨(dú)立組織往往更加難以與緊密組織和松散組織抗衡，最終陷入政府購買陷入“圈內(nèi)購買”，難以真正市場化。

三、推動(dòng)政府購買公共服務(wù)市場化的政策建議

不難發(fā)現(xiàn)，政府購買公共服務(wù)難以市場化受政府需求方缺陷和承接主體供給方缺陷的雙重影響。因此，應(yīng)通過以下舉措提升政府購買公共服務(wù)市場化程度。

（一）明晰公共服務(wù)產(chǎn)品邊界，推進(jìn)建立公共服務(wù)市場化購買清單

公共服務(wù)產(chǎn)品的模糊性是政府購買公共服務(wù)難以市場化的重要成因。國家陸續(xù)出臺(tái)了大量公共服務(wù)購買的政策規(guī)范，購買范圍、購買領(lǐng)域正在逐步清晰，但限于公共服務(wù)的多樣性和地區(qū)差異性，各地區(qū)要加快政府購買公共服務(wù)的地方化“制度清單”的跟進(jìn)。一是明確公共服務(wù)購買市場化范圍。對(duì)公共服務(wù)按公共屬性、職能屬性、效益屬性進(jìn)行有效分類，一般而言，準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)、非政府職能屬性、市場化購買更具效率的公共服務(wù)應(yīng)加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)買盡買”，重點(diǎn)落實(shí)市場化購買。有研究表明，向企業(yè)或社會(huì)組織購買公共服務(wù)的有效性大于向事業(yè)單位購買服務(wù)的有效性④韓清穎，孫濤.政府購買公共服務(wù)有效性及其影響因素研究——基于153 個(gè)政府購買公共服務(wù)案例的探索［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2019（3）：62-72、171.。既要以正面清單列舉政府購買公共服務(wù)的范圍與方式，又要以負(fù)面清單清晰劃定公共服務(wù)市場化邊界⑤宋世明.美國政府公共服務(wù)市場化的基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：108-113.，降低政府提供公共服務(wù)成本，提升公共服務(wù)效率。二是界定公共服務(wù)邊界。按照定義清晰、量化可操作的原則推進(jìn)公共服務(wù)量化工作，對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容、規(guī)模、預(yù)期成果、投入成本進(jìn)行了進(jìn)行綜合評(píng)估，加快建立公共服務(wù)購買菜單，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“照單購買”。三是完善公共服務(wù)購買效益和過程評(píng)估。通過明確公共服務(wù)購買范圍、界定公共服務(wù)購買清單、強(qiáng)化公共服務(wù)購買評(píng)估為推進(jìn)公共服務(wù)購買市場化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過建立公共服務(wù)市場化購買清單，強(qiáng)化第三方審核評(píng)估，減少或消除公共服務(wù)難市場化的“產(chǎn)品模糊性”。

（二）完善政府購買公共服務(wù)市場化制度建設(shè)，強(qiáng)化制度約束

推進(jìn)政府購買公共服務(wù)總體目標(biāo)是建立多元化、社會(huì)化、制度化、法治化的政府購買公共服務(wù)制度①李軍鵬.政府購買公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略［J］.改革，2013（12）：17-29.。英國歷史學(xué)家約翰·阿克頓曾斷言：絕對(duì)的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。為規(guī)范政府購買行為，政府購買公共服務(wù)市場化制度建設(shè)重點(diǎn)包括公共服務(wù)購買信息公開制度建設(shè)、購買過程制度建設(shè)、監(jiān)督制度建設(shè)，構(gòu)建完備的公共服務(wù)市場化制度體系。同時(shí)，還應(yīng)該更加注意政府購買服務(wù)法律法規(guī)的統(tǒng)一性，避免政出多門，政策之間的相互扯皮現(xiàn)象。首先，完善政府購買信息公開制度。完善政府購買服務(wù)項(xiàng)目基本情況披露制度、購買方式披露制度、投訴和反饋制度、責(zé)任追究制度，為購買市場化提供透明的制度環(huán)境。研究表明，競爭性制度能夠顯著提高社會(huì)組織的專業(yè)化水平②葉士華，孫濤.競爭可以提升社會(huì)組織專業(yè)化水平嗎——基于全國735 家社會(huì)服務(wù)組織的實(shí)證分析［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（4）：38-47，124-125.，進(jìn)而提升其參與政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量。其次，完善政府購買方式和程序制度。政府購買公共服務(wù)主要有合同外包、公私合作、政府補(bǔ)助、憑單制等方式③李軍鵬.政府購買公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略［J］.改革，2013（12）：17-29.，每一種購買形式涉及不同法律和制度條款，甚至對(duì)其規(guī)范的程度也不一樣。對(duì)各種形式的政府購買加快形成從需求規(guī)劃、項(xiàng)目確定、公開招標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目評(píng)估、違約條款等等，形成政府購買程序的完整化、制度化管理。最后，完善政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估制度。完善政府購買評(píng)估體系，推進(jìn)第三方評(píng)估主體的建設(shè)，避免公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估過于主觀化。通過制度建設(shè)，搭建完備的公共服務(wù)市場購買體系，降低或消除公共服務(wù)購買的“制度模糊性”。

（三）培育公共服務(wù)市場化社會(huì)組織建設(shè)，注重功能引導(dǎo)，提升參與競爭力

政府購買社會(huì)組織服務(wù)制度塑造了國家與社會(huì)組織新的合作形式，直接推動(dòng)了公共服務(wù)提供進(jìn)程④關(guān)爽.黨政主導(dǎo)：政府購買社會(huì)組織服務(wù)的制度特征與發(fā)展路徑［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2021（4）：17-22.。但社會(huì)組織的發(fā)育不足也是政府購買公共服務(wù)市場化程度不高的重要原因，培育公共服務(wù)市場化承接主體是推進(jìn)政府購買市場化的有效策略，通過規(guī)模做大、功能引導(dǎo)，提升其參與競爭能力。首先，加大市場化承接主體扶持力度，完善扶持政策。黨的十八大以前，我國每萬人擁有社會(huì)組織總數(shù)僅為2.7 個(gè)（2008 年），不僅低于歐美日等發(fā)達(dá)國家（總數(shù)50 個(gè)以上），而且還低于巴西、印度等許多發(fā)展中國家（總數(shù)10 個(gè)以上）。截至目前，我國每萬人擁有社會(huì)組織個(gè)數(shù)也不足10 個(gè)，與世界各國仍有較大差距。因此，一方面，建議適時(shí)修訂《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》，放寬社會(huì)組織準(zhǔn)入，減少與社會(huì)組織發(fā)展相關(guān)的制度門檻，積極培育市場化承接主體。另一方面，應(yīng)通過稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、引入社會(huì)資本等方式培育一批市場化公共服務(wù)承接主體。因?yàn)橘Y金短缺、稅費(fèi)過大已成為制約我國市場化承接主體發(fā)展的直接因素。其次，加快社會(huì)組織功能培育。重點(diǎn)完善市場化社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，明確法人主體地位，實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)營、規(guī)范管理、自負(fù)盈虧。重點(diǎn)強(qiáng)化市場化社會(huì)組織能力建設(shè)，通過人才培育、分類引導(dǎo)、公私合作等措施，強(qiáng)化市場化社會(huì)組織專業(yè)能力培育。以財(cái)政部和民政部聯(lián)合實(shí)施的“中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目”為例，2012—2021 年的10 年間累計(jì)實(shí)施了3546 個(gè)項(xiàng)目，投入資金約27 億元，直接服務(wù)人數(shù)超1283 萬人，年均95.45%的立項(xiàng)單位認(rèn)為自身能力大幅度提升，這有力推動(dòng)了社會(huì)組織發(fā)展①趙宇新.引導(dǎo)社會(huì)組織在服務(wù)社會(huì)中汲取成長的力量——“中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目”10 年述評(píng)［N］.中國社會(huì)報(bào)，2022-07-04（A01）.。最后，營造公平、公正的社會(huì)組織經(jīng)營環(huán)境。賦予不同身份公共服務(wù)承接主體一律平等的法律地位，保障市場化組織參與權(quán)、公平競爭權(quán)，取消不公平競爭的制度門檻。只有不斷加強(qiáng)行政權(quán)力規(guī)制與社會(huì)組織培育，才能持續(xù)改進(jìn)政府購買基本公共服務(wù)的績效②姜曉萍，康健.官僚式外包：政府購買公共服務(wù)中利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯及其對(duì)績效的影響［J］.行政論壇，2019（4）：63-68.。

（四）優(yōu)化政府公共服務(wù)市場化購買機(jī)制，提升政府購買公開透明度

毫無疑問，未來政府購買公共服務(wù)的政策走向是市場化，構(gòu)建規(guī)范統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)市場化平臺(tái)、建立政府集中購買公共服務(wù)制度、引入多方參與有利于完善我國政府購買市場化機(jī)制，有利于推進(jìn)政府購買公共服務(wù)市場化。首先，探索建立統(tǒng)一的公共服務(wù)購買平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的統(tǒng)一管理、規(guī)范運(yùn)作。統(tǒng)一政府購買平臺(tái)有利規(guī)范政府購買信息發(fā)布、公開招標(biāo)、資金預(yù)算、績效評(píng)價(jià)，避免了各級(jí)政府、各部門自行采購的無序性，可通過個(gè)別試點(diǎn)、逐級(jí)推廣穩(wěn)步推進(jìn)統(tǒng)一政府購買公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作，搭建統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)平臺(tái)③魏娜，劉昌乾.政府購買公共服務(wù)的邊界及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究［J］.中國行政管理，2015（1）：73-76.。其次，探索建立集中采購為主、自主采購為輔的購買模式。探索試行一級(jí)集中采購（中央）、二級(jí)集中采購（省級(jí)）政府購買服務(wù)機(jī)制，降低自主采購比重，集中購買能有效提升購買效率，降低政府購買成本，預(yù)防和減少政府購買尋租行為的發(fā)生，通過職能集中管理，規(guī)范統(tǒng)一集中采購，有效提升政府購買公平性。建議把公共服務(wù)的購買過程視為契約合同的形成過程，從購買范圍、成本收益、合同形式、合同承接方選擇等多方面進(jìn)行考量④叢屹，賀碩怡.政府購買公共服務(wù)：一個(gè)實(shí)踐的框架［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2018（2）：119-125.。最后，積極引入三方機(jī)構(gòu)、專家決策、市民參與的決策和監(jiān)督機(jī)制。公共服務(wù)提供以市場化方式運(yùn)行的辦法之一是使服務(wù)的接受者參與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，并有能力實(shí)施法律的或非法律的制裁，從而確保對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的遵守⑤［英］休·柯林斯.規(guī)制合同［M］.郭小莉，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：335.。研究表明，公眾參與的廣度、深度和范圍以及參與的組織化程度和主動(dòng)性是影響政府購買公共服務(wù)有效性的關(guān)鍵因素⑥方國陽，邵建樹，靳曉.公眾參與如何影響政府購買公共服務(wù)的有效性？——基于政府購買服務(wù)項(xiàng)目的案例分析［J］.中國行政管理，2022（4）：36-46.。因此，我們應(yīng)該按照公共服務(wù)屬性，引入專家、媒體、審計(jì)、市民等多方參與決策購買、服務(wù)提供、績效評(píng)估等環(huán)節(jié)，提高政府購買、執(zhí)行和評(píng)估的公開透明度，強(qiáng)化政府購買監(jiān)督，精準(zhǔn)識(shí)別政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)⑦劉志輝，姜顯，常偉.風(fēng)險(xiǎn)矩陣視域下政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2021（20）：110-114.，從而形成多方參與的協(xié)同共治機(jī)制。

四、結(jié)論與討論

政府購買公共服務(wù)市場化是政府購買政策的價(jià)值取向，也是未來政府公共服務(wù)購買堅(jiān)定不移的發(fā)展方向。本文從政府購買供給側(cè)、需求側(cè)角度，闡釋了當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)難以市場化的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實(shí)困境，政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品的模糊性、購買制度的模糊性和交易關(guān)系的模糊性構(gòu)成政府購買信息的非標(biāo)準(zhǔn)化，直接影響政府購買公共服務(wù)的市場化；不同社會(huì)組織距離政府中心距離直接影響項(xiàng)目獲取能力，緊密組織依靠于政府購買主體的高度依賴和高度信任具有贏得政府購買的先天優(yōu)勢(shì)，獨(dú)立組織在政府購買中處于相對(duì)劣勢(shì)，往往通過動(dòng)用“個(gè)人關(guān)系”獲取政府購買，但隨意性較大；松散組織介于二者之間；加之政府高權(quán)威和思維慣性往往傾向“圈內(nèi)購買”，造成政府購買公共服務(wù)難以市場化。建議通過建立公共服務(wù)市場化清單，明晰公共服務(wù)邊界；完善購買制度體系，強(qiáng)化制度約束；加大培育社會(huì)組織，強(qiáng)化功能引導(dǎo)；優(yōu)化公共服務(wù)購買機(jī)制，提升競爭購買等舉措推進(jìn)政府購買公共服務(wù)市場化。當(dāng)然，本文對(duì)政府購買公共服務(wù)研究為一個(gè)宏觀視角，具體到微觀個(gè)案可能因項(xiàng)目特點(diǎn)、制度環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)性特征的不同而存在較大差異，還需結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步探討。