新中國(guó)成立以來(lái)空氣污染治理的政策演進(jìn)：變遷階段、內(nèi)在邏輯與未來(lái)趨向

賈文龍

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)對(duì)于空氣污染問(wèn)題的關(guān)注發(fā)軔于20 世紀(jì)的50 年代中期，并在20 世紀(jì)70 年代正式開(kāi)展大氣環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作，初始階段的空氣污染治理主要側(cè)重于工業(yè)點(diǎn)源污染方面，隨著國(guó)家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面發(fā)展的日益提速，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的高速推進(jìn)，導(dǎo)致空氣污染狀況持續(xù)加重，形成原因同樣呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢(shì)，與之相應(yīng)的是學(xué)術(shù)界也開(kāi)始逐步重視對(duì)空氣污染的研究，并開(kāi)始積極探索一系列解決之道，空氣污染在實(shí)踐中治理的方式與機(jī)制也在不斷演進(jìn)，經(jīng)歷了從“污染管理”到“污染治理”的轉(zhuǎn)變。在此背景下，對(duì)新中國(guó)成立70 多年來(lái)空氣污染治理政策歷程予以系統(tǒng)性梳理尤顯必要。目前來(lái)看，學(xué)界對(duì)于空氣污染治理政策梳理具有代表性的主要有郝吉明、王文興等學(xué)者的“四階段劃分說(shuō)”①郝吉明，李歡歡，沈海濱.中國(guó)大氣污染防治進(jìn)程與展望［J］.世界環(huán)境，2014（1）：58-61.②王文興，柴發(fā)合等.新中國(guó)成立70 年來(lái)我國(guó)大氣污染防治歷程、成就與經(jīng)驗(yàn)［J］.環(huán)境科學(xué)研究，2019（10）：1621-1635.，以及楊立華的五階段劃分說(shuō)③楊立華，常多粉.我國(guó)大氣污染治理制度變遷的過(guò)程、特點(diǎn)、問(wèn)題及建議［J］.新視野，2016（1）：94-100.，本文結(jié)合已有的研究，將國(guó)內(nèi)區(qū)域空氣污染治理政策演進(jìn)劃分為五個(gè)階段，系統(tǒng)性“刻畫(huà)”新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)空氣污染治理的政策演變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析其轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯以及研判其未來(lái)趨向，復(fù)盤(pán)的過(guò)程中有益于在整體上把握空氣污染治理政策的歷史演進(jìn)，可以對(duì)空氣污染治理政策的優(yōu)化提供相應(yīng)思路。

基于上述的分析，本文主要試圖回應(yīng)以下幾個(gè)核心問(wèn)題。第一，新中國(guó)成立70 多年以來(lái)，我國(guó)空氣污染治理政策歷經(jīng)了怎樣的演進(jìn)？第二，發(fā)生這種演進(jìn)的內(nèi)在邏輯是什么？第三，在藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)背景下，空氣污染治理政策的未來(lái)趨向如何？本文主要運(yùn)用歷史分析方法，結(jié)合在各個(gè)階段空氣污染的實(shí)際狀況、不同階段治理內(nèi)容與對(duì)象、不同階段治理策略與重點(diǎn)，對(duì)空氣污染治理的政策演進(jìn)予以分析，從而更加清晰地刻畫(huà)出我國(guó)空氣污染治理政策的歷史變遷。

二、空氣污染治理的政策演進(jìn)：變遷的階段與脈絡(luò)

（一）工業(yè)點(diǎn)源污染治理階段（1949—1977 年）

新中國(guó)成立初期，國(guó)家尚處于百?gòu)U待興的狀態(tài)，工農(nóng)業(yè)發(fā)展均處于歷史較低水平，因此這一階段實(shí)際上情況可以進(jìn)一步細(xì)分，1949 年新中國(guó)成立到1957 年國(guó)家制定的第一個(gè)五年計(jì)劃完成，該階段國(guó)家投入了近乎全部資源與精力用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，此時(shí)國(guó)家在空氣污染治理方面并未有明確的政策與目標(biāo)，處于“政策空白期”。1958 年之后，國(guó)家進(jìn)入工業(yè)恢復(fù)與“大躍進(jìn)”生產(chǎn)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理之間的矛盾逐步顯現(xiàn)，開(kāi)始出現(xiàn)了一些環(huán)境保護(hù)等政策，例如1956 年由國(guó)務(wù)院頒布的《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》以及《防止瀝青中毒的辦法》等相關(guān)政策，其目的在于保護(hù)廣大工人身心健康，降低在生產(chǎn)工作過(guò)程中受到空氣污染所帶來(lái)危害的可能性。需要注意的是，這個(gè)時(shí)期國(guó)家的發(fā)展“政策注意力”主要聚焦在重工業(yè)上，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而言主要是粗放模式為主?！芭d辦鋼鐵”與“群眾運(yùn)動(dòng)”給當(dāng)時(shí)的自然生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了極大損害，特別是“文化大革命”期間，廣大城市地區(qū)興辦工廠，相關(guān)的環(huán)境保護(hù)防御措施落實(shí)較差，大氣環(huán)境、水環(huán)境都遭到了較大程度的破壞。環(huán)境問(wèn)題日益惡化，受到了中央層面的關(guān)注，1971 年，周恩來(lái)提出注重“三害”向“三利”的轉(zhuǎn)變，1973 年8 月召開(kāi)了新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)首次環(huán)保會(huì)議，強(qiáng)調(diào)了“三同時(shí)制度”，并且通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》，這也是國(guó)內(nèi)第一個(gè)具有綜合性意義的環(huán)境保護(hù)政策文件④李曉萍，張億軍，江飛濤.綠色產(chǎn)業(yè)政策：理論演進(jìn)與中國(guó)實(shí)踐［J］.財(cái)經(jīng)研究，2019（8）：4-27.，其中部分內(nèi)容開(kāi)始涉及空氣污染治理等相關(guān)問(wèn)題。例如，該文件針對(duì)工礦企業(yè)的相關(guān)有害氣體，強(qiáng)調(diào)要對(duì)其進(jìn)行及時(shí)處理。1974 年9 月，國(guó)家建委召開(kāi)消除煙塵的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，作了《關(guān)于全國(guó)消煙除塵經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)的情況報(bào)告》，該報(bào)告中提出了一些空氣污染治理的相關(guān)目標(biāo)與措施⑤徐軼杰.20 世紀(jì)七八十年代北京市空氣污染治理的歷史回顧——以消煙除塵工作為中心［J］.當(dāng)代中國(guó)史研究，2019（3）：98-112.。由于這一階段的國(guó)家發(fā)展重心主要落在重工業(yè)發(fā)展上，因此該階段與工業(yè)相關(guān)的空氣污染治理相關(guān)政策逐漸增多。例如，在1970 年、1974 年以及1977 年分別制定頒布《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)的通知》《環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)范圍和工作要點(diǎn)》《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”開(kāi)展綜合利用的幾項(xiàng)規(guī)定》等幾項(xiàng)相關(guān)政策，盡管上述政策并不是直接針對(duì)空氣污染所制定的相關(guān)政策，但是其中的部分條款對(duì)于導(dǎo)致空氣污染行為具有一定的約束作用。值得注意的是，工業(yè)點(diǎn)源污染治理階段時(shí)期，部分地方城市也開(kāi)始空氣污染相關(guān)治理工作，例如1968 年的包頭市大氣污染問(wèn)題①包頭市環(huán)境保護(hù)志［M］.呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1995：5-10.，1974 年蘭州市的光化學(xué)煙霧②陳長(zhǎng)和，黃建國(guó)，任陣海，彭賢安.蘭州西固工業(yè)區(qū)夏季光化學(xué)煙霧污染的氣象條件［J］.環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)，1986（3）：334-342.，等等。遺憾的是，這些區(qū)域性污染在當(dāng)時(shí)并未引起國(guó)家的足夠重視，也未能為此制定相關(guān)的應(yīng)對(duì)政策。

總體來(lái)看，工業(yè)點(diǎn)源污染治理階段屬于相對(duì)的“政策空白期”，空氣污染治理主要是以政府作為單一主體主導(dǎo)進(jìn)行，借助行政力量實(shí)施治理，并制定了相應(yīng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)空氣污染進(jìn)行有效管制，其中重點(diǎn)在于對(duì)工業(yè)點(diǎn)源污染的治理。該階段空氣污染治理處于初步認(rèn)知階段，許多相關(guān)問(wèn)題尚未被國(guó)家所重視，未能進(jìn)入政府的決策議程。此外，該階段的空氣污染治理并未形成相應(yīng)的原則、政策體系及明確目標(biāo)，也沒(méi)有形成具有科學(xué)性與系統(tǒng)性的科學(xué)規(guī)劃，政策的針對(duì)性與適用性水平較低，社會(huì)各界對(duì)于空氣污染的認(rèn)知水平與重視程度有待提升。

（二）法治途徑下的管控肇始階段（1978—1990 年）

1978 年實(shí)行改革開(kāi)放之后，國(guó)內(nèi)各方面的發(fā)展逐步重回正軌。該階段也是我國(guó)空氣污染治理開(kāi)啟法制途徑下的管控階段，較多與空氣污染治理相關(guān)的法律法規(guī)在這一階段頒布實(shí)施。1979 年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》，該法標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境治理開(kāi)始步入了法治軌道③郭武.論中國(guó)第二代環(huán)境法的形成和發(fā)展趨勢(shì)［J］.法商研究，2017（1）：85-95.，規(guī)定排煙裝置、工業(yè)煤窯、機(jī)動(dòng)車(chē)輛、船舶等需要采取明確的措施以消除煙塵，有害氣體排放需要符合國(guó)家的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)也制定實(shí)施了部分空氣污染治理的法律法規(guī)。1982—1984 年頒布的《征收排污費(fèi)暫行辦法》《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)。值得注意的是，有學(xué)者將1987 年視為我國(guó)空氣污染治理的“元年”④李雪松，孫博文.大氣污染治理的經(jīng)濟(jì)屬性及政策演進(jìn)：一個(gè)分析框架［J］.改革，2014（4）：17-25.，這一年全國(guó)人大頒布的《大氣污染防治法》主要針對(duì)工業(yè)以及燃煤為主的污染，目的在于運(yùn)用濃度控制的方式，對(duì)酸雨、二氧化硫、煙塵以及工業(yè)點(diǎn)源予以治理⑤韓超，張偉廣，馮展斌.環(huán)境規(guī)制如何“去”資源錯(cuò)配——基于中國(guó)首次約束性污染控制的分析［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017（4）：115-134.。全國(guó)人大在1989 年通過(guò)并確立《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，1990 年的《汽車(chē)排氣污染監(jiān)督管理辦法》進(jìn)一步確立了污染防治的具體政策措施與相應(yīng)的法律責(zé)任⑥胡建輝.環(huán)境規(guī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的倒逼效應(yīng)研究［D］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.，這些政策法律法規(guī)文件的空氣污染治理已經(jīng)邁入了法治化的管理軌道。

該階段的政策對(duì)于空氣質(zhì)量保護(hù)重視程度明顯提升，在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)技術(shù)政策方面的行政法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章制度較前一階段來(lái)看，在數(shù)量上要明顯增多。具體來(lái)看，由國(guó)家計(jì)委等多個(gè)部門(mén)在1979 年聯(lián)合修訂頒布《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（TJ 36－79））》（修訂版），對(duì)工業(yè)區(qū)空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及車(chē)間空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定⑦蔣莉，白林.關(guān)于完善我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的若干思考［J］.理論導(dǎo)刊，2012（5）：92-95.。1982 年頒布的《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特之處在于針對(duì)空氣環(huán)境按照質(zhì)量，分別進(jìn)行具體管理，主要依據(jù)是基于“分級(jí)”與“分區(qū)”進(jìn)行針對(duì)性管理，這也是我國(guó)第一個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)①?gòu)埦蹅?高溫條件下NO-焦炭反應(yīng)動(dòng)力學(xué)的研究［D］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2009.。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局就機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放問(wèn)題，分別在1983 年以及1989 年明確了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。此外還有涉及鍋爐煙塵、工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的政策文件，如《鍋爐煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)》《硫酸工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等等。具體到城市與區(qū)域而言，一些大城市也開(kāi)始重視大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)行。在能源政策較前一階段，更為重視對(duì)于燃料的選擇性使用，優(yōu)化燃料結(jié)構(gòu)，使用環(huán)保的可替代性產(chǎn)品。1979 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于國(guó)營(yíng)工業(yè)、交通企業(yè)試行特定燃料、原材料節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)辦法（草案）》，1980 年的《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》、1981 年的《對(duì)工礦企業(yè)和城市節(jié)約能源的若干具體要求（試行）》、1986 年的《節(jié)約能源管理暫行條例》等政策文件中指出需要將能源節(jié)約作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的關(guān)鍵點(diǎn)②姚宇，陳向濤，李忠民.我國(guó)實(shí)現(xiàn)2020 年減排目標(biāo)的戰(zhàn)略路徑研究［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2012（12）：1-7.。

總體來(lái)說(shuō)，該階段的空氣污染治理主要是以控制為主，主動(dòng)預(yù)防或者積極應(yīng)對(duì)空氣污染的相關(guān)政策仍不多見(jiàn)，國(guó)家在環(huán)境保護(hù)與治理整體資源投入水平較低，因此空氣污染整體治理仍然處于較低層次水平。該階段空氣污染防治一個(gè)較為值得關(guān)注的地方，就是開(kāi)始出現(xiàn)早期的公眾參與，雖然這一階段的絕大多數(shù)空氣污染治理相關(guān)行為是由政府主導(dǎo)下的群眾保護(hù)環(huán)境運(yùn)動(dòng)，但是在客觀上也有利于公眾進(jìn)一步增進(jìn)對(duì)于空氣污染危害的認(rèn)知。

（三）逐步重視市場(chǎng)機(jī)制階段（1991—2000 年）

1992 年，黨的十四大明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的基礎(chǔ)地位。這一階段國(guó)內(nèi)空氣污染的政策概括起來(lái)主要側(cè)重于以下幾個(gè)方面。

第一，主要是將市場(chǎng)機(jī)制引入了污染防治。國(guó)家環(huán)?？偩终归_(kāi)了“大氣污染物排放許可證制度”的試點(diǎn)③王德凡.內(nèi)在需求、典型方式與主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新［J］.改革，2017（12）：93-101.，以及“大氣排放權(quán)交易”試點(diǎn)④朱法華，王圣.SO2 排放指標(biāo)分配方法研究及在我國(guó)的實(shí)踐［J］.環(huán)境科學(xué)研究，2005（4）：36-41.，部分省市也頒布了相應(yīng)的政策法規(guī)，如1998 年山西出臺(tái)《太原市大氣污染物排放總量控制管理辦法》，該政策也是國(guó)內(nèi)首個(gè)關(guān)于排放權(quán)總量控制的地方性法規(guī)⑤薛睿.中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策研究［D］.中共中央黨校，2011.，其明確規(guī)定了總量控制內(nèi)的相關(guān)指標(biāo)可以進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，也即是指標(biāo)轉(zhuǎn)讓⑥幸紅.排污權(quán)交易及其法律規(guī)范［J］.學(xué)術(shù)研究，2006（8）：76-81.。1996年國(guó)家環(huán)?？偩痔岢觥秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)》，開(kāi)始逐步重視污染物的“總量控制”以及“定期公布”，為排污權(quán)交易的實(shí)施提供了更為細(xì)化的政策支撐。此外，建立環(huán)保公司的試點(diǎn)也受到關(guān)注，從1993 年開(kāi)始，有21 個(gè)省、市、自治區(qū)開(kāi)始參與其中，例如在環(huán)保投資公司試點(diǎn)具有代表性的城市有沈陽(yáng)市，環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)具有代表性的有馬鞍山市⑦盧洪友，劉啟明，祁毓.中國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的污染減排效應(yīng)再研究——基于排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)變化的視角［J］.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（5）：67-82.。在稅費(fèi)政策上的試點(diǎn)國(guó)家也采取積極的行動(dòng)，例如在1992 年在杭州等城市試點(diǎn)對(duì)工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)予以征收⑧于瀟.環(huán)境規(guī)制政策的作用機(jī)理與變遷實(shí)踐分析——基于1978—2016 年環(huán)境規(guī)制政策演進(jìn)的考察［J］.中國(guó)科技論壇，2017（12）：15-24、31.；1999 年對(duì)于含鉛汽油消費(fèi)稅稅率結(jié)合市場(chǎng)情況，予以調(diào)整⑨曾慶賓，何志靜.稅制改革與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（3）：20-22、29-137.。

第二，完善空氣污染防治法治化管理。在1987 年《大氣污染防治法》的基礎(chǔ)之上，中國(guó)在1995 年和2000 年對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行了進(jìn)一步完善，其中兩次完善均結(jié)合當(dāng)時(shí)空氣污染現(xiàn)實(shí)情況，在原有規(guī)定基礎(chǔ)上增加了更加詳細(xì)的規(guī)定，從而更好地應(yīng)對(duì)污染治理。此外國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)飲食業(yè)油煙污染防治監(jiān)督管理的通知》，強(qiáng)化對(duì)于飲食業(yè)油煙污染的監(jiān)督管理①趙亮.城市飲食業(yè)油煙污染的法律控制［D］.武漢大學(xué)，2004.，將飲食業(yè)油煙污染監(jiān)督管理列入到環(huán)境管理的范圍。1996 年國(guó)家對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行了調(diào)整，出臺(tái)了《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)超過(guò)30 種相關(guān)主要大氣污染成分實(shí)施排放限額②樸珠希.緊湊城市形態(tài)對(duì)交通能耗及大氣污染的影響實(shí)證研究［D］.清華大學(xué)，2014.，并且依據(jù)不同的污染源與污染行業(yè)制定了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化。這些法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，可以說(shuō)為奠定了我國(guó)空氣污染治理法律法規(guī)體系的初級(jí)基礎(chǔ)。

第三，經(jīng)濟(jì)管理制度與行政政策的配套推行。繼續(xù)完善排污許可證制度，并嘗試實(shí)施環(huán)境標(biāo)志制度。國(guó)家環(huán)保局在1992 年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確了試點(diǎn)工作展開(kāi)的工作部署與安排，也對(duì)相關(guān)排污指標(biāo)的管理辦法予以明確。就環(huán)境標(biāo)志制度而言，我國(guó)于1993 年開(kāi)始實(shí)施環(huán)境標(biāo)志制度③陳崢嶸.綠色知識(shí)產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)建與優(yōu)先發(fā)展研究［D］.中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)，2017.，首次公布了環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品相關(guān)目錄④金開(kāi)好.對(duì)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考［J］.安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2002（4）：410-414.，涵蓋6 類(lèi)18 種產(chǎn)品，例如“低氟家用制冷器”“水性涂料”“無(wú)鉛汽油”等，同時(shí)也在很大程度上有利于促進(jìn)綠色消費(fèi)的發(fā)展，規(guī)范相關(guān)企業(yè)的綠色行為與可持續(xù)發(fā)展⑤陳世光.論中國(guó)企業(yè)的綠色營(yíng)銷(xiāo)［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)），2000（2）：125-130.，環(huán)境標(biāo)志制度在促進(jìn)節(jié)能降耗方面起到了較大作用。1994 年“空氣凈化工程—清潔汽車(chē)行動(dòng)”的實(shí)施⑥徐正平.液化石油氣汽車(chē)排放的試驗(yàn)研究［J］.江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2002（5）：54-56.，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染與燃煤污染實(shí)施治理。在1999 年選取了廣州、北京、上海等城市作為首批“清潔汽車(chē)行動(dòng)”的試點(diǎn)城市，開(kāi)始推進(jìn)燃?xì)馄?chē)試點(diǎn)示范工作⑦蘇竣，張漢威.技術(shù)創(chuàng)新語(yǔ)境下的“示范”：階段、項(xiàng)目與工具［J］.中國(guó)軟科學(xué)，2014（12）：60-69.。1998 年9 月國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)出臺(tái)了《關(guān)于限期停止生產(chǎn)銷(xiāo)售使用車(chē)用含鉛汽油的通知》，該文件主要目的是對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放進(jìn)行相應(yīng)限制，明確指出禁止含鉛汽油的使用⑧程煜群.中美機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放污染控制制度比較研究［D］.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京），2011.，兩年內(nèi)在全部城市達(dá)成淘汰含鉛汽油的目標(biāo)。

第四，以行政控制區(qū)為抓手強(qiáng)化污染治理。1996 年第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議明確了對(duì)于污染治理理念的重要轉(zhuǎn)變，明確了防治與保護(hù)具有同等重要性。在此思路指導(dǎo)下，確立該階段的重點(diǎn)任務(wù)為“33211 工程”和“一控雙達(dá)標(biāo)”工作⑨張小筠，劉戒驕.新中國(guó)70 年環(huán)境規(guī)制政策變遷與取向觀察［J］.改革，2019（10）：16-25.。此外，國(guó)務(wù)院在1998 年批復(fù)實(shí)施了針對(duì)酸雨和二氧化硫的兩控區(qū)政策⑩盛丹，張國(guó)峰.兩控區(qū)環(huán)境管制與企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)［J］.管理世界，2019（2）：24-42、198.，希冀以行政控制區(qū)為抓手強(qiáng)化污染治理。

該階段的相關(guān)法律及政策法規(guī)相對(duì)來(lái)說(shuō)，多屬于宏闊性“規(guī)定”，缺乏具體明確的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及細(xì)則，以2000 年修訂的《大氣污染防治法》來(lái)說(shuō)，其在主體責(zé)任界定方面也存在著相應(yīng)的局限。對(duì)于地方政府而言，以自身的區(qū)域狀況為基礎(chǔ)，制定的相關(guān)措施并未在較大程度上考慮到空氣污染的復(fù)合屬性、流動(dòng)屬性、跨域?qū)傩?，較少考慮基于跨行政區(qū)域的視角來(lái)制定空氣污染治理規(guī)劃，當(dāng)發(fā)生空氣污染導(dǎo)致的外部性影響時(shí)，對(duì)主體的相關(guān)責(zé)任清晰與界定難以有效解決，職權(quán)劃分以及責(zé)任主體之間的邊界模糊。同時(shí)，該階段的空氣污染治理缺乏頂層設(shè)計(jì)以及與之對(duì)應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，具體的目標(biāo)同樣不夠清晰，尚未形成具有針對(duì)性的空氣污染防治規(guī)劃與政策安排。

（四）強(qiáng)調(diào)總量控制與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理的漸進(jìn)推行階段（2001—2011 年）

從2001 年到2011 年可以說(shuō)是我國(guó)空氣污染治理開(kāi)始轉(zhuǎn)型的重要階段，一方面更加重視總量控制，另一方面更加重視空氣污染治理的聯(lián)防聯(lián)控。步入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度也在迅速提升，國(guó)內(nèi)的能源消費(fèi)與機(jī)動(dòng)車(chē)保有量同樣呈現(xiàn)迅速增加的態(tài)勢(shì)。大量污染物，如二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物等排放至大氣中，與此同時(shí)燃煤、煙塵、懸浮顆粒物、揚(yáng)塵等污染物快速增多，這一階段的空氣污染狀況非常嚴(yán)重，空氣污染逐步呈現(xiàn)出棘手性、復(fù)合型與跨域性的特征，京津冀區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域、珠三角區(qū)域等區(qū)域性空氣污染問(wèn)題日益突出，空氣污染治理呈現(xiàn)復(fù)雜化。日益加重的空氣污染也引起了中央與各級(jí)政府的關(guān)注與重視。2007 年黨的十七大提出要實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀，開(kāi)始重視生態(tài)文明建設(shè)，并且作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)任務(wù)之一①黃勤，曾元，江琴.中國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的研究進(jìn)展［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2015（2）：111-120.，深刻反思粗放型發(fā)展模式所帶來(lái)的不利影響，對(duì)我國(guó)的空氣污染防治產(chǎn)生了較大影響。

第一，以重大活動(dòng)與會(huì)議為契機(jī)的政策“升級(jí)”。國(guó)內(nèi)開(kāi)始探索區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)治一般是以世界性的重大活動(dòng)與會(huì)議作為契機(jī)，剛開(kāi)始實(shí)施的區(qū)域主要集中在北京、上海及廣州這樣的超大城市，分別以“2008 年北京奧運(yùn)會(huì)”“2010 年上海世博會(huì)”以及“2010 年廣州亞運(yùn)會(huì)”作為契機(jī)，探索區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)治可行模式。

第二，相關(guān)法律法規(guī)得到進(jìn)一步優(yōu)化與完善。其一，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面，具有代表性的有1999 年的《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。其二，部分工業(yè)行業(yè)廣泛推行煙氣除塵脫硫的技術(shù)及規(guī)范，例如2009 年國(guó)家工信部發(fā)布的《鋼鐵行業(yè)燒結(jié)煙氣脫硫?qū)嵤┓桨浮?。其三，主要體現(xiàn)在清潔能源政策方面，代表性的政策有2003 年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《國(guó)家清潔能源行動(dòng)實(shí)施方案》以及2004 年10 月實(shí)施的《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》。其四，在環(huán)境評(píng)價(jià)方面，例如2003 年全國(guó)人大通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2006 年出臺(tái)實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》以及2009 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。

第三，更加重視對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)污染的控制，將其列入到政策議程過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)在源頭進(jìn)行約束。其一，按照階段、試點(diǎn)的方式，嚴(yán)格機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化污染排放控制，以減緩機(jī)動(dòng)車(chē)污染與迅速發(fā)展的汽車(chē)工業(yè)之間的矛盾，促進(jìn)機(jī)動(dòng)車(chē)工業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。其二，實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保標(biāo)志管理制度。第三，構(gòu)建機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保達(dá)標(biāo)的監(jiān)督體系。對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)污染予以控制，及時(shí)更新新產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保達(dá)標(biāo)目錄。

第四，將污染物減排目標(biāo)作為地方政府政績(jī)考核的重要依據(jù)，并向社會(huì)公開(kāi)減排的情況與考核結(jié)果。該階段就二氧化硫排放總量控制范圍而言，已經(jīng)在整個(gè)中國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行展開(kāi)。作為“十一五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，國(guó)務(wù)院于2006 年8 月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃的批復(fù)》，確定了各省污染物的減少總量，其中突出強(qiáng)調(diào)了將“全國(guó)污染物排放總量降低10%”作為《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》關(guān)鍵的約束性指標(biāo)，各地需要嚴(yán)格遵守并執(zhí)行②趙琳，唐玨，陳詩(shī)一.環(huán)保管理體制垂直化改革的環(huán)境治理效應(yīng)［J］.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2019（2）：100-120.。

第五，積極開(kāi)展空氣污染防治相關(guān)的科學(xué)治理方面研究。國(guó)家各個(gè)部門(mén)開(kāi)始逐步重視污染防治相關(guān)的科學(xué)治理方面資源投入與研究展開(kāi)。比較具有代表性的有，國(guó)家科技部在2006 年的“十一五”的863 規(guī)劃中設(shè)立了“重點(diǎn)城市群大氣復(fù)合污染綜合防治技術(shù)與集成示范”項(xiàng)目。

總的來(lái)說(shuō)，就該階段空氣污染防治的實(shí)際效果來(lái)看，無(wú)論是就區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控來(lái)說(shuō)，還是就控制空氣污染相關(guān)污染物的排放總量來(lái)說(shuō)，均取得了一定程度的效果，并且開(kāi)始逐步重視空氣污染防治頂層設(shè)計(jì)與相關(guān)治理技術(shù)的深入研究。但是不可否認(rèn)的是，該階段政策一個(gè)較為突出的特征是仍帶有“命令—控制”模式色彩，有較強(qiáng)“行政控制與驅(qū)動(dòng)”的特征?？諝馕廴緦儆陂L(zhǎng)期累積的復(fù)合性環(huán)境污染問(wèn)題，其治理的效率與水平要較大程度上落后于中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。這一時(shí)期，空氣污染的整體形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻，階段性的“運(yùn)動(dòng)式治理”所取得的效果并未呈現(xiàn)出較好的可持續(xù)性，并且當(dāng)前現(xiàn)有相關(guān)政策所覆蓋的污染物仍然較為有限，相關(guān)法律法規(guī)政策之間的匹配性仍然有待進(jìn)一步提升。

（五）重視科學(xué)化與合作化的綜合治理階段（2012 年至今）

2012 年以來(lái)，可以說(shuō)是我國(guó)空氣污染治理邁向科學(xué)化與合作化的攻堅(jiān)階段。2012 年黨的十八大將“生態(tài)文明”建設(shè)置于社會(huì)主義建設(shè)的總體布局，使得“生態(tài)文明”建設(shè)置于國(guó)家戰(zhàn)略的突出地位。伴隨著我國(guó)工業(yè)化與城市化進(jìn)程不斷加快。過(guò)往國(guó)內(nèi)的空氣污染以煤煙型為主，該階段逐步發(fā)展為煤煙型與機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放污染等并重的復(fù)合型污染，并且污染波及的區(qū)域也呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，由過(guò)去局部區(qū)域，或者說(shuō)是單一城市的空氣污染趨向于更大更廣區(qū)域的綜合性污染變化，多種類(lèi)別的污染物交互作用、交叉污染，給空氣質(zhì)量造成了極大的壓力，造成“空氣”為代表的環(huán)境污染達(dá)到了異常嚴(yán)重的地步，并且有持續(xù)加重以及蔓延的趨勢(shì)。以2013 年為例，這一年，全國(guó)平均的空氣污染天數(shù)創(chuàng)下52 年來(lái)的最高紀(jì)錄，達(dá)到了29.9 天，該年在納入全國(guó)監(jiān)測(cè)范圍的74座城市，合格的比例僅為4.1%①國(guó)家環(huán)境保護(hù)部.2013 年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)［EB/OL］.（2014-06-05）［2023-08-04］.http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2013zkgb/.，日益加重的空氣污染，也引起黨和國(guó)家的高度重視，這一階空氣污染治理的相關(guān)政策法規(guī)密集制定頒布，注重空氣污染法制的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)“法治”的作用，在此基礎(chǔ)上政府治理空氣污染的思路上同時(shí)也更加科學(xué)，由單一的政府“命令”型逐步逐漸演變?yōu)橥瞥绮煌黧w之間的相互配合，概括而言，主要可以歸納為以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，強(qiáng)調(diào)污染重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理。2010 年環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、科技部等九部委聯(lián)合制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，凸顯出并且肯定了聯(lián)防聯(lián)控的治理思路以及戰(zhàn)略布局，明確并在此基礎(chǔ)上提出到2015 年，需要構(gòu)建大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，打造區(qū)域大氣環(huán)境治理的相關(guān)政策、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)，并且要求重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的全部城市需要制定更為嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與要求。2012 年10 月國(guó)家環(huán)保部等部門(mén)共同制定的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，確立了多個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，總共涉及了19 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，并且對(duì)污染排放限值作出了相應(yīng)規(guī)定。2013 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，也就是常說(shuō)的“國(guó)十條”，為當(dāng)前或者是今后相當(dāng)一段時(shí)期國(guó)內(nèi)空氣污染治理工作的展開(kāi)提供了行動(dòng)指南②馬海超，周若馨.環(huán)境事件市場(chǎng)反應(yīng)的實(shí)證研究——以燃煤發(fā)電上市企業(yè)為例［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（9）：1-15.，除此之外，2014 年的由環(huán)保部發(fā)布的《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任》，對(duì)國(guó)內(nèi)多數(shù)地區(qū)空氣質(zhì)量改善相關(guān)目標(biāo)、關(guān)鍵點(diǎn)以及任務(wù)予以明確。

第二，高度重視空氣污染的信息公開(kāi)以及積極吸納社會(huì)的參與。2014 年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，以及在2015 年再次修訂的《大氣污染防治法》，都在修訂強(qiáng)調(diào)需要征求大量公眾的相關(guān)意見(jiàn)，提升了公眾參與的程度①鈄曉東，杜寅.中國(guó)特色生態(tài)法治體系建設(shè)論綱［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2017（6）：21-38.，并且這兩個(gè)政策也對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)以及促進(jìn)社會(huì)公眾的積極參與作出了規(guī)定。新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定需要納入信息公開(kāi)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)公眾知情權(quán)、檢舉權(quán)以及公益訴訟權(quán)的具體操作范圍，其嚴(yán)格程度被認(rèn)為是史上之最②李百興，王博.新環(huán)保法實(shí)施增大了企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新投入嗎?——基于PSM-DID 方法的研究［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2019（1）：87-96.，有必要指出的是，新《環(huán)境保護(hù)法》將信息公開(kāi)與公眾參與置于一起進(jìn)行規(guī)定，也在立法思路上凸顯了公眾參與重要性③王秀哲.我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與立法保護(hù)研究［J］.北方法學(xué)，2018（2）：103-111.。2015 年1 月正式實(shí)施的《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，使得企業(yè)完善環(huán)境信息公開(kāi)制度有了相應(yīng)的政策依據(jù)。2015 年4 月環(huán)保部出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》，這是國(guó)內(nèi)首個(gè)具有統(tǒng)領(lǐng)性的環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法，確立了公眾參與環(huán)境治理的法律地位④涂正革，鄧輝，甘天琦.公眾參與中國(guó)環(huán)境治理的邏輯：理論、實(shí)踐和模式［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：49-61.。

第三，構(gòu)建并逐步完善空氣污染治理能力與治理體系，建立多種污染物協(xié)作控制機(jī)制。2013年頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》是空氣污染相關(guān)政策制定、政策實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)性綱領(lǐng)與總體規(guī)劃，該政策突出強(qiáng)調(diào)了多種污染物（源）統(tǒng)一。就空氣污染治理技術(shù)而言，2012 年制定出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，以及《藍(lán)天科技工程“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》均對(duì)相關(guān)技術(shù)能力做出了相應(yīng)的要求與部署。2014 年啟動(dòng)的《清潔空氣研究計(jì)劃》，投入充足的經(jīng)費(fèi)，建立并完善國(guó)家層面的空氣污染防治技術(shù)體系。

第四，努力完善空氣污染防治的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策以及能源政策，重視政策的試點(diǎn)以及專項(xiàng)行動(dòng)的開(kāi)展。2012 年，由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了需要大力扶持對(duì)環(huán)保工程技術(shù)的發(fā)展，積極促進(jìn)節(jié)能、資源綜合循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2014 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以及2016年頒布的《揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)試點(diǎn)辦法》，極大地促進(jìn)了排污收費(fèi)制度順暢推行。此外，中央以財(cái)政撥款的方式、設(shè)立空氣污染防治專項(xiàng)資金促進(jìn)污染有效治理，并且不斷擴(kuò)大專項(xiàng)資金的覆蓋范圍以及獎(jiǎng)勵(lì)力度，豐富獎(jiǎng)罰工具，依據(jù)防治效果進(jìn)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“以獎(jiǎng)促防”“以獎(jiǎng)促治”，根據(jù)近年來(lái)的《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》可以看出，國(guó)家投入空氣污染防治的撥款處于逐年上升的態(tài)勢(shì)。

總的來(lái)說(shuō)，這一階段國(guó)內(nèi)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣環(huán)境防治上的“緊張感”更加嚴(yán)峻。該階段的空氣污染問(wèn)題已經(jīng)演化成為了亟待應(yīng)對(duì)的復(fù)雜公共政策議題?？諝馕廴痉乐握唧w系的建立完善既是一個(gè)極其復(fù)雜并且漫長(zhǎng)的過(guò)程，也是一個(gè)在挫折中不斷摸索過(guò)程，需要不同主體以及相關(guān)部門(mén)予以積極有效的配合。2013 年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2014 年在黨的十八屆四中全會(huì)提出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等重要政策的制定出臺(tái)，使得后續(xù)的相關(guān)空氣污染政策制定與執(zhí)行有了重要的依據(jù)以及行動(dòng)指南，促使中國(guó)更加強(qiáng)調(diào)“依法治污”的戰(zhàn)略指引，進(jìn)一步幫助我國(guó)的環(huán)境污染由“管理階段”邁向“治理階段”，但同時(shí)也必須注意到，該階段的空氣污染治理付出了巨大的人力、物力，以及財(cái)力等成本，地方政府也面臨著經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的雙重壓力等相關(guān)問(wèn)題，這也是未來(lái)空氣污染治理需要高度重視的維度。

三、中國(guó)空氣污染治理政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

（一）空氣污染治理政策主體的多元化

通過(guò)梳理新中國(guó)成立以來(lái)的空氣污染治理相關(guān)政策，可以看出，在政策實(shí)施初期，其政策意圖主要是減少工廠車(chē)間室內(nèi)的空氣污染，保障工人的健康，政策的作用區(qū)間較窄，針對(duì)的對(duì)象較為單一，主要表現(xiàn)為兩個(gè)主體之間的規(guī)制關(guān)系，也就是政府與工業(yè)企業(yè)之間的關(guān)系。但是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及社會(huì)各界對(duì)于空氣污染相關(guān)認(rèn)知水平的不斷增長(zhǎng)。政策主體變得更加多樣化與復(fù)雜化，從最初的政府與企業(yè)兩個(gè)主體之間的關(guān)系，擴(kuò)展到政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾之間的多重復(fù)合關(guān)系。尤其是黨的十八大以來(lái)，在國(guó)家環(huán)保部門(mén)的積極主導(dǎo)下，相關(guān)部委之間的合作也日益頻繁，越來(lái)越多的空氣污染相關(guān)政策文件由多個(gè)部委聯(lián)合制定與發(fā)布，并且在執(zhí)行時(shí)也同時(shí)需要相關(guān)部委與職能部門(mén)的有效配合，與此同時(shí)空氣污染物的范圍以及污染源均在不斷擴(kuò)大，需要吸納更多的政策主體積極地參與進(jìn)來(lái)，使得政策體系的逐步完善，構(gòu)成具有從“點(diǎn)”到“線”進(jìn)而再到“面”相互結(jié)合的防治政策體系，極大地強(qiáng)化了空氣污染治理能力增長(zhǎng)。

（二）空氣污染治理政策內(nèi)容的精細(xì)化

就政策內(nèi)容維度而言，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)空氣污染治理政策歷經(jīng)了從“模糊”向“精細(xì)”的趨向過(guò)程，政策的可操作性顯著強(qiáng)化。從工業(yè)點(diǎn)源污染治理階段“政策空白期”到區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，再到重視合作治理的系統(tǒng)階段，政策內(nèi)容的針對(duì)性與精細(xì)化水平具有較為顯著的升級(jí)。以《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》為例，該法律雖然早在1987 年就已經(jīng)制定出臺(tái)，隨后分別在1995年進(jìn)行了首次修正，2000年進(jìn)行了首次修訂，2015年的第二次修訂以及2018年的再次修正，歷經(jīng)了多次調(diào)整，結(jié)合不同時(shí)間的污染實(shí)際狀況，及時(shí)對(duì)政策內(nèi)容作出較為及時(shí)的完善。具體而言，1995 年修改的《大氣污染防治法》增加與居民日常居住環(huán)境污染相關(guān)的規(guī)定，重視對(duì)于清潔生產(chǎn)技術(shù)的要求。2015 年第二次修訂后的《大氣污染防治法》著重強(qiáng)調(diào)了“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，將其列為重要章節(jié)，在很大程度上對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)確立形成了重要依據(jù)。

（三）空氣污染治理政策工具的科學(xué)化

政策工具的恰當(dāng)選擇與科學(xué)設(shè)計(jì)是達(dá)成政策目標(biāo)的重要保障①顧建光.公共政策工具研究的意義、基礎(chǔ)與層面［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2006（4）：58-61、110.。本文結(jié)合學(xué)者們已有的研究，將國(guó)內(nèi)的空氣污染治理政策工具劃分為“行政—控制型政策工具”“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具”“公眾參與型政策工具”“混合型政策工具”等幾種代表性類(lèi)別，而這幾種類(lèi)別的政策工具均具有相應(yīng)的優(yōu)缺點(diǎn)以及側(cè)重點(diǎn)?？陀^而言，當(dāng)前中國(guó)雖然在空氣污染治理政策工具的選取上依舊是將“行政—命令型”政策工具作為“首發(fā)”，但是空氣污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻、治理的不斷系統(tǒng)與深化，市場(chǎng)型政策工具以及公眾參與型政策工具也常常被選入政府的“政策工具箱”，這也在一定程度上證明了空氣污染治理的政策工具立法取向逐步向讓渡于權(quán)利本位。注重權(quán)利本位政策工具在實(shí)際中的運(yùn)用，有利于公眾與企業(yè)確定其在污染治理過(guò)程中明晰所具有的責(zé)任、權(quán)利以及義務(wù)，未來(lái)的空氣污染治理政策工具選擇在很大程度上會(huì)更加趨向“混合型政策工具”的使用，從而使得空氣污染治理的相關(guān)政策更加具有靈活性以及應(yīng)用性，增強(qiáng)政策在實(shí)際問(wèn)題解決中的關(guān)鍵作用。

（四）空氣污染治理政策主體關(guān)聯(lián)的合作化

通過(guò)對(duì)1949 年以來(lái)的空氣污染治理的政策進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，伴隨著空氣污染問(wèn)題的日益復(fù)雜化，在治理的過(guò)程中除了需要政府發(fā)揮主要功能之外，也需要越來(lái)越多的主體參與到政策過(guò)程中來(lái)。由于政策的相關(guān)主體之間的聯(lián)系與互動(dòng)日益頻繁，逐步從政府主體“全權(quán)負(fù)責(zé)”到“政府與企業(yè)”之間的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”互動(dòng)，再到不同主體之間的“一對(duì)多”甚至“多對(duì)多”網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)聯(lián)，空氣污染治理主體之間的互動(dòng)趨勢(shì)明顯，也使得政府主導(dǎo)型空氣污染治理體系轉(zhuǎn)向多元主體之間互動(dòng)與合作趨勢(shì)發(fā)展。空氣污染相關(guān)政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)控以及政策終結(jié)等環(huán)節(jié)，關(guān)聯(lián)到較多的職能部門(mén)與相關(guān)機(jī)構(gòu)。在實(shí)際的空氣污染治理過(guò)程中，既有從中央政府到各級(jí)地方政府的“線性合作”，也有處于同一層次的行政部門(mén)之間“平行合作”，同時(shí)還需要吸納公眾、社會(huì)組織以及企業(yè)等主體參與進(jìn)來(lái)達(dá)成合作，構(gòu)建空氣污染治理多元主體的社會(huì)行動(dòng)復(fù)合網(wǎng)絡(luò)。

四、余論：中國(guó)空氣污染治理政策的未來(lái)趨向

（一）中國(guó)空氣污染治理政策的挑戰(zhàn)

基于我國(guó)空氣污染治理政策的系統(tǒng)性梳理，可以充分地反映出以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的執(zhí)政施政團(tuán)隊(duì)對(duì)空氣污染治理的高度重視，在不同階段制定的一系列政策也使得空氣污染狀況不斷取得改善。但同時(shí)可以看出，當(dāng)前空氣污染治理政策所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第一，由于對(duì)空氣污染系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)仍有待提升，政策主體仍然存在著相互之間的博弈，主體之間難以形成持續(xù)高效的合作。第二，空氣污染治理政策內(nèi)容的具體化與操作化程度有待進(jìn)一步提升。第三，空氣污染治理政策發(fā)展顯現(xiàn)出區(qū)域不均衡性，長(zhǎng)三角區(qū)域、京津冀區(qū)域等重點(diǎn)區(qū)域所得到的“政策注意力”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他非重點(diǎn)區(qū)域。第四，空氣治理政策的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制還需要持續(xù)完善。

（二）中國(guó)空氣污染治理政策的前瞻

結(jié)合上文的復(fù)盤(pán)來(lái)看，嘗試對(duì)未來(lái)中國(guó)的空氣污染治理政策發(fā)展路向予以前瞻。第一，政策制定與執(zhí)行需要更加緊密立足于空氣污染的形成緣由及機(jī)理、演化分布、時(shí)空變化、危害影響等相關(guān)維度。第二，政策的制定與執(zhí)行需要充分兼顧好區(qū)域空氣污染“差異化”與“比較化”。第三，公共政策的制定與執(zhí)行需要促進(jìn)空氣污染治理多元主體達(dá)成更具效率的合作。第四，充分尊重空氣污染治理政策的“演進(jìn)秩序”與“客觀規(guī)律”，強(qiáng)化對(duì)空氣污染治理政策研究本身的科學(xué)性。