□王 旭

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院、紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京 100872）

新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的體系，“形成巡視、派駐、監(jiān)察三個(gè)全覆蓋的權(quán)力監(jiān)督格局”[1]54?！把惨暫团神v”之所以成為新時(shí)代以來(lái)與監(jiān)察并列的監(jiān)督體系，原因在于要通過(guò)派駐監(jiān)督來(lái)破解“監(jiān)察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一與監(jiān)察對(duì)象分散多元”這個(gè)基本矛盾，從而有效完成作為“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)首要職責(zé)使命”的政治監(jiān)督任務(wù)[2]。

用憲法學(xué)關(guān)于國(guó)家層面的組織理論一般思維、框架和方法對(duì)派駐監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范分析與建構(gòu)，理解派駐監(jiān)督運(yùn)行中的組織邏輯與行為準(zhǔn)則，明確派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé)，分類探討組織結(jié)構(gòu)，同時(shí)厘清派駐監(jiān)督的角色與行為界限，有助于實(shí)現(xiàn)“中國(guó)特色”與“一般原理”的圓融自洽、相互觀照。這是建構(gòu)中國(guó)特色紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科體系，乃至學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系的重要嘗試。

一、派駐的組織原理與法律問(wèn)題

派駐監(jiān)督制度的形成，有中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察體系傳承的文化基因，也有新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家權(quán)力在自我觀察和組織體上自我衍生的根本組織邏輯，其背后的政治本質(zhì)往往通過(guò)立法體現(xiàn)為憲法層面國(guó)家組織的一種重要形式。

（一）自我監(jiān)督邏輯下的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)

“集中統(tǒng)一”、自上而下地對(duì)行使權(quán)力的人進(jìn)行監(jiān)督，是深埋在中國(guó)監(jiān)察體系內(nèi)的文化基因。而這種文化基因與傳統(tǒng)在當(dāng)代中國(guó)憲法上所體現(xiàn)的、更深層次的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織邏輯是：中國(guó)的權(quán)力監(jiān)督是通過(guò)國(guó)家權(quán)力的自我監(jiān)督、革新與提高來(lái)實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，與西方建立在不同國(guó)家權(quán)力通過(guò)彼此制約、平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，同時(shí)由民主代議機(jī)關(guān)來(lái)產(chǎn)生專門(mén)的監(jiān)督職能或產(chǎn)生下屬的監(jiān)督機(jī)關(guān)不同，中國(guó)的監(jiān)督組織是在堅(jiān)持國(guó)家權(quán)力整體不可分的前提下，通過(guò)權(quán)力的自我決策、自我執(zhí)行和自我監(jiān)督運(yùn)行來(lái)一體實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。從組織理論上所理解的我國(guó)的國(guó)家監(jiān)督不是權(quán)力彼此之間的“互相觀察”，而是通過(guò)一個(gè)樞紐或中樞機(jī)關(guān)來(lái)搜集局部的權(quán)力運(yùn)行信息，運(yùn)用規(guī)范進(jìn)行信息的分析和處理，并對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行自我修復(fù)的機(jī)制。

然而，這種借助樞紐或中心機(jī)構(gòu)整體功能來(lái)實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督，始終需要回答組織社會(huì)學(xué)上的一個(gè)問(wèn)題，即如何避免權(quán)威向下流動(dòng)和信息向上流動(dòng)的雙重泄露。“集中統(tǒng)一”實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的專責(zé)性，但由于監(jiān)察對(duì)象在空間上的分散、多元，使得如何保證專責(zé)機(jī)關(guān)的權(quán)威和命令有效傳遞到每一個(gè)對(duì)象，高效搜集監(jiān)察對(duì)象的信息、線索，如何避免監(jiān)察權(quán)威高高在上而實(shí)際監(jiān)督效應(yīng)逐級(jí)遞減問(wèn)題，以及如何應(yīng)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的信息在自下而上傳遞中的碎片化、模糊化、梗阻化現(xiàn)象，都成為自我監(jiān)督中必須克服的難題。我國(guó)傳統(tǒng)中的御史文化曾倡導(dǎo)通過(guò)培養(yǎng)大規(guī)模的監(jiān)控隊(duì)伍來(lái)實(shí)現(xiàn)，但由于制度性含量不高，監(jiān)督的隨機(jī)和無(wú)序明顯，且公共成本巨大，導(dǎo)致在治理實(shí)踐中難以為繼。正所謂“御史人君耳目，比肩事主，得自彈事”，進(jìn)而“治事之官少，治官之官多”[3]。在新中國(guó)成立初期的政法工作探索中，人民政權(quán)很早就注意到這個(gè)問(wèn)題。20 世紀(jì)50 年代，根據(jù)當(dāng)時(shí)《中央人民政府組織法》規(guī)定，在人民監(jiān)察委體系內(nèi)設(shè)立的自上而下的監(jiān)察通訊員制度[4]，可以看作是今天派駐監(jiān)督的雛形，但囿于專業(yè)性和隊(duì)伍正規(guī)性，這種做法的局限明顯。1962 年9月，黨的八屆十中全會(huì)做出了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，規(guī)定了“中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國(guó)務(wù)院各部門(mén)”，“監(jiān)察組由中央監(jiān)察委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)”，同時(shí)規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市黨的監(jiān)察委員會(huì)“在必要的時(shí)候”也可照此辦理。這是我們黨最早正式提出的派出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制度安排。20 世紀(jì)末至21 世紀(jì)初，制度幾經(jīng)變遷，中共中央確立了“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理”的模式。黨的十九大修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》正式明確“黨的中央和地方紀(jì)律檢查委員會(huì)向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐黨的紀(jì)律檢查組”。2016 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》總結(jié)黨的十八大以來(lái)派駐改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面建立了新時(shí)代派駐監(jiān)督的體系，并通過(guò)合署辦公實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家監(jiān)察派駐監(jiān)督的同步。2022 年6 月，中共中央辦公廳正式印發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》，對(duì)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)、履職程序、管理監(jiān)督作出全面規(guī)范，對(duì)于推進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，推動(dòng)新時(shí)代派駐監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。作為“常駐不走的巡視組”，派駐充分發(fā)揮“派的權(quán)威和駐的效率”，已經(jīng)成為與巡視在目標(biāo)上一致、在功能上嵌合、在組織上補(bǔ)充的重要制度安排，以求二者共同破解自我監(jiān)督中權(quán)威與信息雙重流失的難題。從組織理論上說(shuō)，這就是通過(guò)組織和功能兩個(gè)方面“設(shè)立多點(diǎn)位的觀察機(jī)制”，以提高機(jī)構(gòu)效能，減少信息搜集、決策的成本。

（二）派駐組織原理的法律建構(gòu)

相比而言，學(xué)術(shù)界從黨的建設(shè)，尤其是黨內(nèi)法規(guī)角度研究派駐監(jiān)督及相關(guān)配套制度已經(jīng)獲得較為清晰的認(rèn)識(shí)，制度已較為完備①參見(jiàn)2000 年《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》、2001 年黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》、2004 年《關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見(jiàn)》等文件。，而專門(mén)集中闡述派駐監(jiān)督的國(guó)家法學(xué)原理的成果還不多，梳理也明顯不足。同時(shí)，從法理層面梳理派駐監(jiān)督的組織原理，對(duì)建構(gòu)中國(guó)特色紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系有著迫切性和必要性：派駐是中國(guó)國(guó)家權(quán)力通過(guò)“自我監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)關(guān)的“自我衍生”，從而達(dá)到“自我革命”的重要邏輯展現(xiàn)，也正是它政治本質(zhì)的體現(xiàn)；政治本質(zhì)往往通過(guò)立法體現(xiàn)為憲法層面國(guó)家組織的一種重要形式?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的頒布，實(shí)現(xiàn)了黨的紀(jì)檢工作之法律定型，而派駐這種形式在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)了組織主體統(tǒng)一人格與具體監(jiān)督功能的分離。這種分離在理論上使得派駐監(jiān)督有三個(gè)基本問(wèn)題需要在“自我監(jiān)督”的邏輯基礎(chǔ)上得到法律上的建構(gòu)：

第一，派駐機(jī)構(gòu)的法律地位和構(gòu)造。派駐機(jī)構(gòu)與派出它的監(jiān)察委員會(huì)在法律上是否成為同一個(gè)“監(jiān)察機(jī)關(guān)”？“派出或派駐”的法律性質(zhì)是什么？它的內(nèi)部法律構(gòu)造又是什么？也就是說(shuō)，作為“自我衍生”的產(chǎn)物，這種組織學(xué)上的邏輯如何通過(guò)規(guī)范建構(gòu)實(shí)現(xiàn)在法學(xué)上的理解和表達(dá)，是一個(gè)有待明確的基本問(wèn)題。

第二，派駐監(jiān)督的監(jiān)察職責(zé)。派駐監(jiān)督的法律職責(zé)從組織學(xué)上看，屬于“自我監(jiān)督”的視角移動(dòng)，但這種移動(dòng)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致全部監(jiān)察權(quán)整體移轉(zhuǎn)到派駐機(jī)構(gòu)中？派駐機(jī)構(gòu)究竟分享了派出它的監(jiān)察部門(mén)的何種性質(zhì)、內(nèi)容與程度的監(jiān)察職責(zé)？這更需要進(jìn)一步通過(guò)規(guī)范解釋和建構(gòu)予以明確。派駐監(jiān)督必須“根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限”開(kāi)展，《監(jiān)察法》規(guī)定可以授予其四項(xiàng)職權(quán)。每一項(xiàng)授權(quán)的法律標(biāo)準(zhǔn)如何確立？“根據(jù)授權(quán)”和“按照管理權(quán)限”的關(guān)系如何理解？

第三，派駐機(jī)構(gòu)的角色及對(duì)監(jiān)察對(duì)象的行為界限。國(guó)家機(jī)構(gòu)之間在憲法的整體法秩序上必須保持合理界限，必須尊重憲法賦予的不同國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律地位，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)在形式職能與實(shí)質(zhì)目的上的整合。盡管從制度設(shè)計(jì)上我國(guó)的國(guó)家權(quán)力不存在整體上的分立和互相制約，但權(quán)力的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”之自我運(yùn)行邏輯，也意味著三個(gè)環(huán)節(jié)功能不能錯(cuò)位、任務(wù)不能混淆、目標(biāo)還要共同實(shí)現(xiàn)。由此，“自我監(jiān)督”也并非沒(méi)有邊界，這必然會(huì)影響到派駐機(jī)構(gòu)在微觀和局部運(yùn)行時(shí)自身的角色與行為界限。例如，作為憲法規(guī)定的依法獨(dú)立行使審判權(quán)的人民法院和依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院，如何平衡派駐監(jiān)督與依法獨(dú)立行使職權(quán)的關(guān)系？正如相關(guān)調(diào)研結(jié)論指出的“監(jiān)督融入治理”[2]，如何處理好政治監(jiān)督與業(yè)務(wù)監(jiān)督的關(guān)系？這種“融入”應(yīng)與組織保留、裁量尊重、章程自治等一系列國(guó)家法上的要求須保持一致，從而法理上需要建構(gòu)出派駐監(jiān)督在國(guó)家機(jī)關(guān)組織法意義上的比例原則。

二、派駐機(jī)構(gòu)的法律地位與構(gòu)造

從憲法學(xué)上來(lái)說(shuō)，派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)是一種沒(méi)有完整、獨(dú)立法律地位的間接國(guó)家機(jī)關(guān)，這可以在組織、管轄權(quán)和意志三個(gè)層面進(jìn)行探討?！侗O(jiān)察法》及相關(guān)解釋進(jìn)一步塑造了派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)在內(nèi)部的二元法律構(gòu)造。

（一）作為間接國(guó)家機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)

派駐機(jī)構(gòu)在法律上設(shè)立的依據(jù)是《監(jiān)察法》第12 條“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”。這里在國(guó)家機(jī)關(guān)組織法上需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是：第一，作為一個(gè)主體自我衍生的產(chǎn)物，派駐機(jī)關(guān)是否構(gòu)成《監(jiān)察法》中規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的一種獨(dú)立類型，以及它與設(shè)置它的監(jiān)察委員會(huì)在法律上是否為同一個(gè)機(jī)關(guān)？第二，如果不是同一個(gè)機(jī)關(guān)，那如何在法律上理解二者的關(guān)系？

本研究認(rèn)為，“機(jī)關(guān)”是國(guó)家與人民發(fā)生法律關(guān)系的中介，國(guó)家作為公法上的原始權(quán)利（力）能力主體并不具備行為能力，只有通過(guò)設(shè)置機(jī)關(guān)、承擔(dān)具體任務(wù)，才能做出活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。判斷一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律上是否具有獨(dú)立地位，在國(guó)家機(jī)關(guān)組織法理論上有三個(gè)基本的學(xué)說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)：一是實(shí)質(zhì)的法人說(shuō)。這一學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)能夠依照法律規(guī)范具有權(quán)利能力，符合法人成立的條件，能夠獨(dú)立從事民事活動(dòng)，以確保將來(lái)可以最終承擔(dān)彌補(bǔ)被損害民事法益的責(zé)任[5]134。例如齊佩里烏斯認(rèn)為，機(jī)關(guān)為國(guó)家承擔(dān)特定任務(wù)是一個(gè)權(quán)利主體代理另一個(gè)主體（國(guó)家）的表現(xiàn)[6]125。二是形式的組織/制度說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，機(jī)關(guān)是被憲法或法律以抽象規(guī)則形式設(shè)立享有管轄權(quán)，并依靠具體設(shè)置活動(dòng)而成立的組織[5]155[6]516。耶利內(nèi)克也反對(duì)機(jī)關(guān)具有獨(dú)立法人地位的說(shuō)法，提出它的活動(dòng)不過(guò)是國(guó)家通過(guò)自身“器官”決定意志的過(guò)程，機(jī)關(guān)只是整體國(guó)家人格的體現(xiàn)[7]200。三是功能意義上的法律能力說(shuō)。該學(xué)說(shuō)以沃爾夫在《機(jī)關(guān)與法人》（第二卷）中的主導(dǎo)觀點(diǎn)為代表。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)更多是在描述意義上成為一種功能主體，或成為權(quán)利義務(wù)的承受對(duì)象，就已然具備法律規(guī)范歸責(zé)主體的資格，但不必然具有法人地位[5]132-133，判斷機(jī)關(guān)是否具有獨(dú)立性的標(biāo)準(zhǔn)在于，其在成立時(shí)是否被明確賦予對(duì)某個(gè)事務(wù)享有概括的法律能力。即與法人承擔(dān)責(zé)任的最終性標(biāo)準(zhǔn)不同，法律功能主體還可能通過(guò)承擔(dān)傳遞性責(zé)任、特殊責(zé)任、內(nèi)部責(zé)任、擔(dān)保與補(bǔ)充責(zé)任等多種形態(tài)的責(zé)任來(lái)呈現(xiàn)。

但以法人地位的有無(wú)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷是否構(gòu)成獨(dú)立的“國(guó)家機(jī)關(guān)”，無(wú)論在學(xué)理上還是在中國(guó)的實(shí)證法上都不具有充足的解釋力。機(jī)關(guān)是否具有法人地位不是判斷其在法律上成立與否的條件。從我國(guó)的實(shí)證法來(lái)看，機(jī)關(guān)法人僅僅是《民法典》第97 條為確?！翱梢詮氖聻槁男新毮芩枰拿袷禄顒?dòng)”得以實(shí)施，由此才突出“獨(dú)立經(jīng)費(fèi)”要件而非行使公法意義上的管轄權(quán)而設(shè)定的概念。例如《國(guó)家賠償法》第7 條規(guī)定法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，其中“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”就不盡然有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，相反，無(wú)論是憲法、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法，還是監(jiān)察法，都是著眼于通過(guò)在抽象規(guī)則層面設(shè)立管轄權(quán)來(lái)明確機(jī)關(guān)的地位和屬性。同時(shí)，在我國(guó)，不具備法人地位的國(guó)家機(jī)關(guān)也在功能獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)意義上享有實(shí)際的法律行為能力，公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)即為典型，由此《公安機(jī)關(guān)辦理國(guó)家賠償案件程序規(guī)定》（第2條）才會(huì)不得已將派出所“所屬公安機(jī)關(guān)”列為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，派出所也就成為承擔(dān)傳遞性責(zé)任的法律能力主體。而最高人民法院2017年公布的《〈行政訴訟法〉司法解釋》第20 條第1 款、第2 款，第21條，第23 條分別對(duì)行政機(jī)關(guān)組建機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、被撤銷機(jī)構(gòu)都是以“是否實(shí)際享有或繼續(xù)行使職權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)，確立了法律能力說(shuō)作為實(shí)質(zhì)功能標(biāo)準(zhǔn)。

由此，本研究認(rèn)為，監(jiān)察委的派駐機(jī)構(gòu)是否屬于獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，仍要以形式組織標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)功能標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合來(lái)判斷為妥當(dāng)。依據(jù)《監(jiān)察法》第12條“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向……派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”屬于典型的組織設(shè)立規(guī)范，并結(jié)合第13條“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置”，可判定《監(jiān)察法》明確賦予了派駐機(jī)構(gòu)以實(shí)質(zhì)法律能力的機(jī)關(guān)地位。

接下來(lái)需要明確的是，派駐機(jī)構(gòu)是否屬于獨(dú)立的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”?！氨O(jiān)察機(jī)關(guān)”系由憲法所設(shè)立，根據(jù)《憲法》第123 條規(guī)定“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”。中共中央辦公廳2022 年印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》也從黨內(nèi)法規(guī)的角度在第3條明確規(guī)定“派駐機(jī)構(gòu)是派出機(jī)關(guān)的組成部分，與駐在單位是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系”。根據(jù)文義解釋，顯然派駐機(jī)構(gòu)又并非獨(dú)立的“監(jiān)察機(jī)關(guān)”①《監(jiān)察法實(shí)施條例》實(shí)際上也認(rèn)為派駐機(jī)構(gòu)屬于非獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，它只是在功能上具有相對(duì)獨(dú)立性，組織上最終隸屬于派出它的監(jiān)察委。本文此處就是要對(duì)這個(gè)結(jié)論進(jìn)行細(xì)致的法教義學(xué)證明。參見(jiàn)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第282條之規(guī)定“本條例所稱監(jiān)察機(jī)關(guān)包括各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)及其派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員”。，它在組織法上是從屬于派出它的監(jiān)察委，構(gòu)成該監(jiān)察委一個(gè)組成部分的監(jiān)察機(jī)關(guān)。從憲法學(xué)上來(lái)說(shuō)，這是一種沒(méi)有完整、獨(dú)立法律地位的間接國(guó)家機(jī)關(guān)。按照一般國(guó)家法學(xué)說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)可以以“直接根據(jù)憲法被委任”或是“從直接機(jī)關(guān)那里獲得公法任命而成為國(guó)家機(jī)關(guān)”為標(biāo)準(zhǔn)，分為直接國(guó)家機(jī)關(guān)與間接國(guó)家機(jī)關(guān)[7]198。根據(jù)享有分權(quán)和自治原則，間接國(guó)家機(jī)關(guān)可以是完全獨(dú)立承擔(dān)間接行政任務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，例如上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的下級(jí)機(jī)關(guān)或地方自治機(jī)關(guān)；也可以是不具備完全獨(dú)立法律能力的組織，例如“中間機(jī)構(gòu)”“行政助手”“公權(quán)力受托人”等[8]。派駐機(jī)構(gòu)正是一種屬于派出的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的、根據(jù)法律和黨內(nèi)法規(guī)抽象設(shè)立的間接國(guó)家機(jī)關(guān)。

（二）派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與非獨(dú)立性

間接國(guó)家機(jī)關(guān)最需要討論的法律問(wèn)題是其獨(dú)立性，派駐機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性，這可以從組織、管轄權(quán)和意志三個(gè)層面來(lái)探討。

第一，派駐機(jī)構(gòu)不具有組織獨(dú)立性。耶利內(nèi)克認(rèn)為，在一個(gè)國(guó)家的法律體系內(nèi)，根據(jù)成文法或習(xí)慣事實(shí)產(chǎn)生的規(guī)范力，有一種“創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)”（Kreationsorgane），而它的重要權(quán)能是創(chuàng)設(shè)另一種機(jī)關(guān)——間接機(jī)關(guān)。前者的重要權(quán)能是創(chuàng)設(shè)后者，后者由此是一種“非獨(dú)立機(jī)關(guān)”和“第二性機(jī)關(guān)”[7]194。從歷史溯源來(lái)看，派駐機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生正是來(lái)自黨內(nèi)監(jiān)督探索中的實(shí)踐，盡管沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)法律定型，但已通過(guò)國(guó)家立法取得了組織的規(guī)范形態(tài)和具體構(gòu)造。

“第二性機(jī)關(guān)”的組織非獨(dú)立性，首先表現(xiàn)在“組織形成與人員任命”來(lái)自派出它的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。派駐機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)授權(quán)來(lái)自《憲法》第124 條第2 款“監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”，因此它在組織上屬于監(jiān)察委的一種具體表現(xiàn)形式；《監(jiān)察官法》第3條明確規(guī)定派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員屬于一級(jí)監(jiān)察委按照權(quán)限和程序任免的監(jiān)察官，這說(shuō)明了派駐機(jī)構(gòu)在人員任命上的非獨(dú)立性和從屬性。這種非獨(dú)立性其次體現(xiàn)在，“第二性機(jī)關(guān)”的行為在法律效果上最終對(duì)創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)或第一性機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)[7]197?！侗O(jiān)察法》第12 條規(guī)定的“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)”正是這個(gè)意義上非獨(dú)立性的表現(xiàn)。

在行政法學(xué)上也有通說(shuō)認(rèn)為，“派出機(jī)構(gòu)雖然在特定方面（地點(diǎn)和組織上）具有獨(dú)立性，但其本身并不是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，而只是機(jī)構(gòu)的組成部分”[9]。

第二，派駐機(jī)構(gòu)具有明確的管轄權(quán)。間接國(guó)家機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步分為“無(wú)獨(dú)立管轄權(quán)的機(jī)關(guān)”和“有獨(dú)立管轄權(quán)的機(jī)關(guān)”，而其中“管轄權(quán)”的本質(zhì)是可以“形成機(jī)關(guān)之外的法律關(guān)系”。前者如，行政機(jī)關(guān)各種內(nèi)設(shè)的行政機(jī)構(gòu)，在沒(méi)有法律專門(mén)授權(quán)情況下，不可能對(duì)外發(fā)生法律關(guān)系。從功能的角度，不具備對(duì)外產(chǎn)生具體法律措施權(quán)限的組織就不是機(jī)關(guān)。而派駐機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立明確的管轄權(quán)。這一結(jié)論可以得到多種法律解釋方法的證明，從文義解釋來(lái)看，《監(jiān)察法》第13條規(guī)定“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置”。這正是創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)通過(guò)抽象規(guī)則賦予間接機(jī)關(guān)“一般性概括職能”，通過(guò)這一行為，創(chuàng)設(shè)了間接機(jī)關(guān)的獨(dú)立職能空間。當(dāng)然，有概括性的獨(dú)立職能空間并不意味著有具體的獨(dú)立管轄權(quán)，不意味著能夠以自己名義獨(dú)立對(duì)外行使職權(quán)。有獨(dú)立管轄權(quán)在法律上通常表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是法律明確了機(jī)關(guān)在地域、級(jí)別和事項(xiàng)上的具體管轄；二是法律明確了管轄沖突解決規(guī)則。但進(jìn)一步根據(jù)體系解釋，結(jié)合國(guó)家監(jiān)察委2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第13 條“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員可以按規(guī)定與地方監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，或者移交地方監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查”，第49 條建立的對(duì)“工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門(mén)”的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，以派駐機(jī)構(gòu)管轄為原則、協(xié)商管轄為例外的規(guī)則以及派駐機(jī)構(gòu)與地方在管轄上的互相通報(bào)規(guī)則，可以得出派駐機(jī)構(gòu)享有相對(duì)完整、獨(dú)立的管轄權(quán)的結(jié)論。2022 年《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》第22 條也概括性做出了一定程度授權(quán)。另外，根據(jù)歷史解釋，派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置緣起就是“保證監(jiān)察委員會(huì)能夠經(jīng)常、及時(shí)、準(zhǔn)確地了解分散在不同機(jī)關(guān)、組織和單位等的監(jiān)察對(duì)象情況”[10]96。同時(shí)在黨內(nèi)法規(guī)維度上，派駐機(jī)構(gòu)的體制經(jīng)歷了“由上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)與所駐機(jī)關(guān)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)”向“上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的歷史變遷，以增強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)。這更說(shuō)明了派駐機(jī)構(gòu)管轄權(quán)的明確性在逐步增強(qiáng)的實(shí)踐趨勢(shì)。

第三，派駐機(jī)構(gòu)是具有“部分法律能力”的機(jī)關(guān)。派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立管轄權(quán)主要體現(xiàn)為獨(dú)立于所派或所駐的機(jī)關(guān)，但不體現(xiàn)為獨(dú)立于派出它的監(jiān)察委。因此，它只是具有“部分法律能力”的機(jī)關(guān)，在管轄權(quán)的法定范圍上它是完整的，但法律能力受到很大限制。所謂“部分法律能力”，主要可以從責(zé)任歸屬、職權(quán)運(yùn)用和意志形成三個(gè)方面來(lái)理解。法律能力的本質(zhì)是最終承擔(dān)法律責(zé)任的能力，是最終認(rèn)定歸責(zé)主體的依據(jù)。從管轄權(quán)的概括性和一般性來(lái)理解，“部分法律能力”的實(shí)質(zhì)是“非完全管轄權(quán)”，間接機(jī)關(guān)在特定范圍內(nèi)行使職權(quán)時(shí)要受到創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督，甚至必要時(shí)的直接介入，因此也可將其理解為“某一個(gè)組織只在特定權(quán)利領(lǐng)域內(nèi)或只就特定的法律規(guī)范享有權(quán)利能力”；“部分法律能力”還意味著間接國(guó)家機(jī)關(guān)意志形成的局限性和對(duì)創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)的依附性，只有在很少的必須的場(chǎng)合，間接機(jī)關(guān)才有意志形成的選擇性和獨(dú)立性，盡管創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)不能完全消解前者的裁量決定[11]501。需要注意的是，“部分法律能力”的存續(xù)不以科層制的上下級(jí)關(guān)系為前提，下級(jí)機(jī)關(guān)接受上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督不意味著它必然是部分法律能力主體，因?yàn)檫@取決于它是否有法律直接規(guī)定的管轄范圍并在該范圍內(nèi)享有獨(dú)立性。派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)察委的關(guān)系顯然不是單純的上下級(jí)關(guān)系，盡管前者有明確的管轄權(quán)，但這個(gè)管轄權(quán)不是法律直接規(guī)定，而是由監(jiān)察委根據(jù)組織裁量和管理權(quán)限，通過(guò)授權(quán)所派生出來(lái)的。結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第28 條之規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)都不是完整的，需要將問(wèn)題向監(jiān)察委報(bào)告，需要問(wèn)責(zé)時(shí)只能“提出建議”。同時(shí)該條還規(guī)定，派出機(jī)關(guān)必須“定期約談被監(jiān)督單位黨組織主要負(fù)責(zé)人”，派駐紀(jì)檢組需要“定期向派出機(jī)關(guān)匯報(bào)工作”。因此，無(wú)論是基于組織上的不獨(dú)立所帶來(lái)的賠償責(zé)任不獨(dú)立，還是基于其所依附于監(jiān)察委意志的派生管轄權(quán)，抑或是行使權(quán)力的不完整和過(guò)程性，乃至最終意志形成過(guò)程的依附性，都說(shuō)明派駐機(jī)構(gòu)只是一種具有“部分法律能力”的主體。

（三）派駐機(jī)構(gòu)的內(nèi)部法律構(gòu)造

作為間接機(jī)關(guān)，派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)而言本質(zhì)上是一種代表關(guān)系。它是監(jiān)察委的下級(jí)機(jī)關(guān)，因而不是自治機(jī)關(guān)；但派駐機(jī)構(gòu)又不是具有獨(dú)立法律地位的下級(jí)機(jī)關(guān)，不具有組織上完整的獨(dú)立性；其享有監(jiān)察委基于組織裁量所形成的管轄權(quán)，但這種管轄權(quán)本身只具有“部分法律能力”，這就是派駐機(jī)構(gòu)的法律地位。《監(jiān)察法》及相關(guān)解釋出臺(tái)后，進(jìn)一步塑造了它在內(nèi)部的二元法律構(gòu)造。

首先是派出與派駐的二元形式?！芭沙觥敝饕鉀Q的是機(jī)關(guān)在它具有管轄權(quán)的行政區(qū)域設(shè)置代表機(jī)構(gòu)，實(shí)施有效管理。例如我國(guó)《地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》第68 條規(guī)定的一級(jí)政府派出機(jī)關(guān)均是以行政區(qū)域?yàn)楣茌牂?quán)設(shè)置依據(jù)。而《監(jiān)察法》上的派出機(jī)關(guān)更多是為了確保完整的民主正當(dāng)性鏈條。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第12 條之所以規(guī)定，“省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依法向地區(qū)、盟、開(kāi)發(fā)區(qū)等不設(shè)置人民代表大會(huì)的區(qū)域派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察專員”，主要是因?yàn)檫@些區(qū)域沒(méi)有同級(jí)人大，無(wú)法產(chǎn)生一級(jí)監(jiān)察委，只能通過(guò)上級(jí)派出的方式來(lái)避免違反人民代表大會(huì)制度。實(shí)踐中也存在向開(kāi)發(fā)區(qū)等特定功能區(qū)域派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的情況，還存在“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”派出和“點(diǎn)對(duì)面、歸口派出”的情況。

其次是監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察專員的二元形式。這里值得討論的問(wèn)題是，選擇標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)察專員的法律地位。立法者選擇了功能主義的標(biāo)準(zhǔn)，“遵循實(shí)際需要，根據(jù)監(jiān)察對(duì)象的多少、任務(wù)輕重而定”[10]98。

（四）監(jiān)察專員及辦公室法律地位：觀察與期待

監(jiān)察專員在法律上的地位值得進(jìn)一步研究。國(guó)家層面的組織理論上，耶利內(nèi)克將國(guó)家機(jī)關(guān)分為“獨(dú)任制機(jī)關(guān)”（Monocratically）和“合議制機(jī)關(guān)”（Collegially），前者可以進(jìn)一步分為“一人的獨(dú)任制”和“多人的獨(dú)任制”[11]501-504。從法律構(gòu)造來(lái)看，監(jiān)察專員也是一種機(jī)關(guān)法人，具有獨(dú)立的除去自然人身份之外的法人地位。我國(guó)監(jiān)察體制改革中，中管高校派駐機(jī)構(gòu)改革方案明確，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委向中管高校派駐監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與學(xué)校紀(jì)委合署辦公。這項(xiàng)重要改革有助于加強(qiáng)對(duì)中管高校的監(jiān)督全覆蓋，也在法律上提出了值得進(jìn)一步觀察和期待的問(wèn)題：這是否已經(jīng)導(dǎo)致在中管高校領(lǐng)域，監(jiān)察專員辦公室具有獨(dú)立于高校事業(yè)單位法人之外的法律人格和地位？專員辦公室的工作人員為有效行使職權(quán)，并保持相對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的獨(dú)立性和超然性，是否也可以考慮一并取得監(jiān)察官地位，列入上級(jí)監(jiān)察委統(tǒng)一任免、管理、考核、獎(jiǎng)懲從而需要啟動(dòng)轉(zhuǎn)隸程序？如果不取得監(jiān)察官地位，那監(jiān)察專員辦公室的工作人員又如何有權(quán)參與日常的監(jiān)督、調(diào)查、處置等活動(dòng)？

三、派駐監(jiān)督的監(jiān)察職責(zé)

派駐監(jiān)督法律職責(zé)除了規(guī)定在《監(jiān)察法》中，憲法學(xué)上看，還有著限制這種授權(quán)的民主集中制原則和社會(huì)主義法治原則，即須遵守《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《公職人員政務(wù)處分法》等明確、細(xì)化的具體要求，還須結(jié)合職權(quán)本身的屬性、職權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)條件、被監(jiān)督對(duì)象的屬性等因素綜合裁量決定。

（一）“根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限”的法律解釋

《監(jiān)察法》第13 條規(guī)定“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置”。與一般派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)自法律的抽象保留不同，派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)是監(jiān)察委行使組織裁量權(quán)的結(jié)果，必須經(jīng)過(guò)授權(quán)，按照管理權(quán)限才能明確。

這個(gè)條款首先確立了對(duì)事和對(duì)人的雙層管轄權(quán)結(jié)構(gòu)：“授權(quán)”是事項(xiàng)管轄權(quán)，即可以根據(jù)具體的授權(quán)對(duì)日常監(jiān)督提出監(jiān)察建議，對(duì)調(diào)查和處置事項(xiàng)履行職責(zé)；“管理權(quán)限”是屬人管轄權(quán)，實(shí)質(zhì)是“干部管理權(quán)限”，即決定對(duì)哪個(gè)被監(jiān)察對(duì)象及具體哪個(gè)層次的公職人員可以履行上述職責(zé)。組織法上的裁量權(quán)本質(zhì)上是法治國(guó)家分權(quán)原則的必然要求。依法治國(guó)原則在國(guó)家機(jī)關(guān)組織法上要求立法機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)保持分權(quán)，立法可以抽象規(guī)則形式設(shè)置某一個(gè)機(jī)關(guān)，但該機(jī)關(guān)的具體建立和管轄權(quán)安排，則應(yīng)該給機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)賦予裁量權(quán)，當(dāng)然這種裁量權(quán)行使本身要符合依法治國(guó)原則的要求。

確立該條的最大意義在于，充分實(shí)現(xiàn)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)的法律目的，即確保一級(jí)監(jiān)察委的職責(zé)能夠最大程度向被監(jiān)察對(duì)象，尤其是基層延伸，形成多點(diǎn)位的監(jiān)測(cè)機(jī)制。它有組織意義和功能意義上的雙重含義：組織意義上講，該條款是職權(quán)從直接國(guó)家行政向間接國(guó)家行政轉(zhuǎn)移，大量的間接國(guó)家機(jī)構(gòu)（例如各種自治主體）在組織上分化出更多承擔(dān)國(guó)家任務(wù)的機(jī)關(guān)；功能意義上講，該條款實(shí)現(xiàn)了職權(quán)從上一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)向下一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)分散、轉(zhuǎn)移?！岸帱c(diǎn)位監(jiān)測(cè)機(jī)制”的正當(dāng)性表現(xiàn)為有利于權(quán)威決策、避免信息洪流兩個(gè)方面。一方面，它確保了統(tǒng)一權(quán)威效力的有效傳達(dá)；另一方面，它防止了單一點(diǎn)位監(jiān)測(cè)容易造成的各種信息洪流涌入，及導(dǎo)致的決策成本過(guò)大現(xiàn)象。派駐機(jī)構(gòu)的制度設(shè)置是國(guó)家機(jī)關(guān)組織法設(shè)計(jì)上分層次的表現(xiàn)，這使得派駐機(jī)構(gòu)既取得了間接國(guó)家機(jī)關(guān)的地位，又不同于自治機(jī)關(guān)和擁有獨(dú)立法律能力的下級(jí)機(jī)關(guān)；它可以在不損害創(chuàng)設(shè)它的監(jiān)察委地位的情況下，帶動(dòng)監(jiān)察權(quán)威下沉和形成信息分擔(dān)處理機(jī)制，尤其體現(xiàn)在日常監(jiān)督和調(diào)查環(huán)節(jié)；同時(shí)它也是功能意義上的分層監(jiān)測(cè)，即通過(guò)授權(quán)使得派駐機(jī)構(gòu)在其范圍內(nèi)享有相對(duì)完整的監(jiān)察權(quán)。

在事項(xiàng)管轄權(quán)上，如何理解監(jiān)察法上的“授權(quán)”這一議題值得重點(diǎn)研究。“去集權(quán)化”在國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法教義學(xué)上有不同的工具，最基本的包括“授權(quán)”“委托”“委任”“代理”等幾種形式，法律后果各不相同。國(guó)家機(jī)關(guān)組織法上通常理解的“授權(quán)”有兩種可能：一是國(guó)家機(jī)關(guān)依法授權(quán)私人成立獨(dú)立法律主體，履行法定職責(zé)；二是國(guó)家機(jī)關(guān)依法授權(quán)另一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，承擔(dān)相應(yīng)法律職責(zé)。顯然，派駐機(jī)構(gòu)并不享有這個(gè)意義上的組織獨(dú)立性?！按怼痹诜缮鲜且环N臨時(shí)性的事務(wù)管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，也不符合派駐機(jī)構(gòu)的常設(shè)組織的特性?！拔小笔莾蓚€(gè)沒(méi)有隸屬關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)之間就特定任務(wù)發(fā)生的托付關(guān)系，同樣不符合派駐機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織依附性。完整意義上的“委任”則是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)就特定任務(wù)要求發(fā)生的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移。派駐似乎在總體上符合這一特定要求，但由于派駐機(jī)構(gòu)并非具有獨(dú)立法律能力的下級(jí)機(jī)關(guān)，本質(zhì)上屬于監(jiān)察委的組成部分，代表監(jiān)察委行使部分監(jiān)察權(quán)，因此應(yīng)該認(rèn)定為屬于組織法學(xué)上的“假委任”和“可分割的委任”。原因是：接受委任后的派駐機(jī)構(gòu)仍然受委任機(jī)關(guān)指揮、監(jiān)督；委任的范圍和程度不統(tǒng)一，各類派駐機(jī)構(gòu)的具體職權(quán)內(nèi)容是不同的。例如監(jiān)督、調(diào)查、處置等權(quán)限的完整性各不相同；各派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)限可依委任機(jī)關(guān)處分乃至收回?！翱煞指畹奈巍钡臋?quán)限也就決定了法律責(zé)任歸屬上也必須堅(jiān)持可分割原則，這需要突破傳統(tǒng)法人理論以賠償責(zé)任為制度依托而確立的最終原則和不可分原則，下文將就此展開(kāi)論述。

在屬人管轄權(quán)上，值得進(jìn)一步解釋的是，立法者認(rèn)為，《監(jiān)察法》第13 條中的“按照管理權(quán)限”意味著派駐機(jī)構(gòu)并非對(duì)被監(jiān)察對(duì)象所有行使公權(quán)力的人員都進(jìn)行監(jiān)督，例如，國(guó)家監(jiān)察委派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)象是駐在機(jī)關(guān)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子、中管干部和司局級(jí)干部[10]100，這根源于干部監(jiān)督權(quán)限是由干部任免權(quán)限決定的。很多被監(jiān)察對(duì)象的公職人員任免權(quán)在其內(nèi)部的二級(jí)單位，例如中管高校的科級(jí)干部是由其內(nèi)設(shè)的部處和二級(jí)學(xué)院任免、管理的，這就給被監(jiān)察對(duì)象在機(jī)構(gòu)設(shè)置上仍然保留內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)留下了空間；同時(shí)，如果派駐機(jī)構(gòu)直接對(duì)這部分校內(nèi)機(jī)構(gòu)的干部進(jìn)行監(jiān)督乃至處置，就違反了干部任免權(quán)限。由此，下一步對(duì)建立集中統(tǒng)一的機(jī)制提出了立法要求。

（二）四項(xiàng)監(jiān)察職責(zé)的厘定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)授權(quán)，派駐機(jī)構(gòu)依法可以享有監(jiān)督、提出監(jiān)察建議、調(diào)查和處置四項(xiàng)職責(zé)，從《監(jiān)察法》及其實(shí)施條例來(lái)看，這四項(xiàng)職責(zé)都是有明顯或隱含的限制的。例如在調(diào)查和處置兩項(xiàng)職責(zé)上，立法者明確指出“國(guó)家監(jiān)察委派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以依法調(diào)查、處置駐在機(jī)關(guān)、部門(mén)的司局級(jí)及以下干部，但是對(duì)于駐在機(jī)關(guān)、部門(mén)的中管干部，則要由國(guó)家監(jiān)察委來(lái)進(jìn)行調(diào)查、處置”。同時(shí)，根據(jù)黨的十八大以來(lái)的實(shí)踐情況看，能否既調(diào)查職務(wù)違法也調(diào)查職務(wù)犯罪，需要根據(jù)派出它的監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)來(lái)確定，“派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員到底有哪些調(diào)查、處置職權(quán)，也需要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展不斷總結(jié)提煉、規(guī)范完善”[10]100-101。對(duì)于授權(quán)日常的監(jiān)督和提出監(jiān)察建議兩項(xiàng)職責(zé)，也沒(méi)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。可見(jiàn)，目前“授權(quán)”屬于概括性，其受到限制的功能是否應(yīng)當(dāng)以及在多大程度上得以釋放尚沒(méi)有充分表述，需要在學(xué)理上建立正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，以滿足實(shí)踐需要。

從中國(guó)憲法學(xué)上看，限制這種授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)主要來(lái)自黨政機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)等黨組織決策的民主集中制原則和社會(huì)主義法治原則。

派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)正當(dāng)性的首要挑戰(zhàn)在于，它并非經(jīng)由法律，而是監(jiān)察委授權(quán)、自我衍生的產(chǎn)物，因此民主正當(dāng)性的鏈條相對(duì)脆弱。又由于派駐機(jī)構(gòu)在意志形成上不具有獨(dú)立性，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作遵循民主集中制，集體行動(dòng)和充分合議是重要要求，這是其區(qū)別于實(shí)行員額制的司法機(jī)關(guān)的地方。因此，為充分滿足民主集中制要求，并防止封閉獨(dú)立的科層制脫離民主制約需建立兩條標(biāo)準(zhǔn)：一是非處分性標(biāo)準(zhǔn)，即派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)力更多定位在過(guò)程性，而不是最終處分性，它應(yīng)該聚焦于意志形成的過(guò)程，而不是意志形成的表現(xiàn)。因此，派駐機(jī)構(gòu)的處置權(quán)要受到嚴(yán)格限制，應(yīng)該以“建議”的形式體現(xiàn)為宜。二是集體合議標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)于適合合議的職權(quán)可以相對(duì)充分、完整配置，對(duì)于容易獨(dú)立行使且獨(dú)立判斷的權(quán)力則應(yīng)該適當(dāng)保留或限制。

社會(huì)主義法治原則在國(guó)家機(jī)關(guān)組織法上的要求一般包括功能適當(dāng)、禁止濫用、比例原則等方面，兼顧合法性與合目的性雙重目標(biāo)，規(guī)制組織裁量權(quán)。從比較法學(xué)上看，功能適當(dāng)原則由德國(guó)聯(lián)邦憲法法院確立，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、人員配置、工作流程機(jī)制要適于完成其承擔(dān)的職能和任務(wù)。例如，對(duì)沒(méi)有配置執(zhí)法力量的派駐機(jī)構(gòu)，配置留置權(quán)則不合適；如果給派駐機(jī)構(gòu)配置查封、扣押、凍結(jié)的權(quán)力，則必須相應(yīng)要求具備設(shè)立專用賬戶、專門(mén)場(chǎng)所，確定專門(mén)人員的條件。禁止濫用原則主要強(qiáng)調(diào)排除明顯不合理的獨(dú)斷專橫的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，例如，根據(jù)《監(jiān)察法》第11 條，派駐機(jī)構(gòu)可以“對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，但不意味著隨意擴(kuò)大監(jiān)督檢查的范圍，在檢查頻次、力度、手段等方面也要排除明顯不合理的因素。比例原則在國(guó)家機(jī)關(guān)組織法上的運(yùn)用主要體現(xiàn)為：手段運(yùn)用的目的是否正當(dāng)、手段能否有效達(dá)到目的，以及是否對(duì)被監(jiān)察對(duì)象構(gòu)成過(guò)分影響和傷害，尤其對(duì)是否侵入了該對(duì)象的內(nèi)部自治或?qū)I(yè)領(lǐng)域，還包括對(duì)法益的綜合權(quán)衡。例如，在發(fā)出監(jiān)察建議時(shí)，要根據(jù)監(jiān)察對(duì)象本身的組織、功能屬性來(lái)決定是側(cè)重合法性監(jiān)督，還是應(yīng)當(dāng)兼顧合目的性監(jiān)督甚至專業(yè)性監(jiān)督：對(duì)于監(jiān)察委向同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、行政區(qū)域或下級(jí)區(qū)域派駐的機(jī)構(gòu)，可以進(jìn)行更多兼顧合法性與合目的性的監(jiān)督，因?yàn)檫@種監(jiān)察是傳統(tǒng)科層制內(nèi)部的行為；但對(duì)于國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的監(jiān)督，則應(yīng)該以合法性監(jiān)督為主，因?yàn)楹笳卟辉谝患?jí)政權(quán)組織內(nèi)部，且業(yè)務(wù)性、專業(yè)性、技術(shù)性更強(qiáng)。

可見(jiàn)，派駐機(jī)構(gòu)的四項(xiàng)監(jiān)察職權(quán)必須結(jié)合職權(quán)本身的屬性、配合完成職權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件、被監(jiān)督對(duì)象的屬性等因素綜合裁量決定，由此派駐機(jī)構(gòu)行使職權(quán)產(chǎn)生的法律責(zé)任也就不能一概而言。由于這種“可分割的委任”的基本特征，可以把派駐機(jī)構(gòu)的責(zé)任分為過(guò)程責(zé)任與終局責(zé)任；獨(dú)立責(zé)任與非獨(dú)立責(zé)任，非獨(dú)立責(zé)任者又可以分為瑕疵擔(dān)保責(zé)任與補(bǔ)充責(zé)任。例如，對(duì)于行使非處分性權(quán)力所產(chǎn)生的責(zé)任，更多是過(guò)程責(zé)任，即只對(duì)過(guò)程中的違法行為承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任；針對(duì)為配合派出的監(jiān)察委或地方監(jiān)察委的最終處分提供了相應(yīng)瑕疵證據(jù)等，則可能承擔(dān)的是瑕疵擔(dān)保責(zé)任；若發(fā)出的監(jiān)察建議違法或明顯不當(dāng)，造成不利后果的，則視派駐機(jī)構(gòu)所起的作用有可能承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

四、派駐監(jiān)督的角色與行為界限

派駐作為一項(xiàng)常態(tài)化設(shè)置，在組織和功能上有機(jī)融入了被監(jiān)察對(duì)象的機(jī)制，其整體活動(dòng)和各項(xiàng)職能的有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)、配合、銜接，還必須遵守角色與行為界限。由此，以憲法上的國(guó)家機(jī)關(guān)的組織角色、活動(dòng)規(guī)律、職能分工及合作為標(biāo)準(zhǔn)，合理界分派駐機(jī)構(gòu)的行為界限就成為關(guān)鍵。

（一）派駐機(jī)構(gòu)的組織角色邊界：國(guó)家整合秩序的組成部分

每一個(gè)憲法上的國(guó)家機(jī)關(guān)都本質(zhì)地、完整地體現(xiàn)憲法目的，它們各自直接體現(xiàn)著統(tǒng)一的國(guó)家精神，“機(jī)關(guān)的組建和存在之本身，被憲法視作目的之本身”[12]。派駐監(jiān)督既在國(guó)家整合秩序中，又自身體現(xiàn)、維系著這個(gè)秩序，那就是作為憲法明確規(guī)定的“統(tǒng)一行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)”的機(jī)關(guān)，在人民代表大會(huì)制度的安排下，監(jiān)督所有國(guó)家機(jī)關(guān)中行使公權(quán)力的人員是否違背了民主正當(dāng)性和法治國(guó)家的基本原則。但是，這種監(jiān)督必須尊重其他國(guó)家機(jī)關(guān)組建與活動(dòng)的憲法角色安排，從而形成合理界限。這是因?yàn)椋?/p>

第一，憲法和國(guó)家是一個(gè)整體的秩序，秩序意味著安排上無(wú)矛盾，整體則意味著運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)性和配合性。監(jiān)察權(quán)在行使的時(shí)候必須觀照到憲法秩序?qū)ζ渌麌?guó)家機(jī)關(guān)的安排，尊重其他國(guó)家機(jī)關(guān)的組建、活動(dòng)規(guī)律，唯此，才能有效維系這種“整體的秩序”。每一個(gè)憲法上的國(guó)家機(jī)關(guān)都是國(guó)家要實(shí)現(xiàn)特定目的的產(chǎn)物，這體現(xiàn)了深刻的國(guó)家決斷意志，因此國(guó)家機(jī)關(guān)的存在本身是優(yōu)位于具體職權(quán)配置的，具體職權(quán)配置是向作為一種實(shí)質(zhì)的國(guó)家意圖承擔(dān)者的國(guó)家機(jī)關(guān)提供服務(wù)的。例如，憲法設(shè)定國(guó)家審判機(jī)關(guān)，就是要通過(guò)審判機(jī)關(guān)自身的組織活動(dòng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的判斷功能。監(jiān)管機(jī)關(guān)可以監(jiān)督國(guó)家審判人員，但不能忽視乃至扭曲審判機(jī)關(guān)的自身組織規(guī)律和事務(wù)功能。

第二，從國(guó)家整合的意義上說(shuō)，不能僅僅孤立理解各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家整體秩序的體現(xiàn)，還必須在它們彼此配合、成就的意義關(guān)聯(lián)，以及在國(guó)家整體性功能發(fā)揮中的作用方面來(lái)做體系解釋。從被監(jiān)察對(duì)象的性質(zhì)上來(lái)看，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)里有派駐黨政機(jī)關(guān)與派駐法律法規(guī)授權(quán)組織、國(guó)有企事業(yè)單位的不同機(jī)構(gòu)，在組織形態(tài)、活動(dòng)方式和具體權(quán)限上應(yīng)該有很大不同。

第三，我國(guó)的派駐監(jiān)督還具有在監(jiān)督事項(xiàng)上全覆蓋的性質(zhì)。被監(jiān)察對(duì)象行使公權(quán)力的合法性、廉潔性、公正性、合理性乃至公職人員的個(gè)人道德修養(yǎng)均被納入監(jiān)察范圍中；但在本質(zhì)和使命層面，派駐監(jiān)督的主責(zé)主業(yè)仍然是政治監(jiān)督，是通過(guò)派駐工作的靈活有效機(jī)制，在政治上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保黨中央的重大決策部署和中心工作不打折扣地執(zhí)行。因此必須處理好政治監(jiān)督與業(yè)務(wù)的關(guān)系。目前普遍存在的“融入式監(jiān)督”“融入式治理”實(shí)踐，往往強(qiáng)調(diào)“前端治理”“溯源式治理”，這對(duì)未雨綢繆、將問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)固然有利，但如果要深入被監(jiān)察對(duì)象的具體業(yè)務(wù)，就必須滿足專業(yè)性、技術(shù)性和角色中立性的要求。為此，有相關(guān)調(diào)研非常敏銳地指出，“有的陷入被監(jiān)督單位具體業(yè)務(wù)中，把政治監(jiān)督當(dāng)成業(yè)務(wù)監(jiān)督，甚至越位過(guò)界、包辦代替”[2]。而當(dāng)前，尤其應(yīng)該牢牢把握：將政治監(jiān)督作為派駐工作的首要職責(zé)和使命。

（二）派駐監(jiān)督行為需遵循動(dòng)態(tài)分類的工作秩序

派駐監(jiān)督的角色與行為界限需要根據(jù)自身和被監(jiān)察對(duì)象，即駐在單位的差異進(jìn)行分層、分類理解，國(guó)家機(jī)關(guān)的法規(guī)范的含義也需要分層次理解，要看到“各個(gè)規(guī)范之于這個(gè)體系的不同價(jià)值和等級(jí)差異”，從而是一種動(dòng)態(tài)分類秩序。

首先，從派駐監(jiān)督自身來(lái)看，憲法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位是“國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，這就意味著組成監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)人員本質(zhì)上是監(jiān)察官，即便在組織形態(tài)上融入被監(jiān)察對(duì)象的體系中，也應(yīng)該保持監(jiān)察官的獨(dú)立性和專責(zé)性。在與同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)委合署辦公前提下，將派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察官也列入同級(jí)紀(jì)委隊(duì)伍，包括派駐機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人作為所駐機(jī)關(guān)的黨組成員、紀(jì)委書(shū)記也有相應(yīng)依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要，但在履行具體職責(zé)的時(shí)候，應(yīng)該更多體現(xiàn)出監(jiān)督性、超然性。目前在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的改革上實(shí)現(xiàn)了身份隸屬、職務(wù)任免、人事考核、獎(jiǎng)懲升降的垂直管理，但在具體業(yè)務(wù)中如何在與被監(jiān)察對(duì)象“朝夕相處”“功能嵌合”中實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，還需要在程序上有更多設(shè)計(jì)，這是派駐監(jiān)督必須額外考慮的地方。

其次，從監(jiān)察范圍來(lái)看，派駐監(jiān)督的主責(zé)主業(yè)是監(jiān)察，應(yīng)該緊扣被監(jiān)察對(duì)象行使公權(quán)力的合法性、廉潔性、公正性與工作人員的道德風(fēng)紀(jì)進(jìn)行監(jiān)督，“對(duì)人而不是對(duì)事”，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的人的監(jiān)督全覆蓋，這是監(jiān)察權(quán)在法律上的最基本含義，也是在憲法上區(qū)別于法律監(jiān)督權(quán)最重要的地方。因此，不應(yīng)過(guò)分深入到被監(jiān)察對(duì)象的業(yè)務(wù)內(nèi)核和具體事項(xiàng)中，在履行日常監(jiān)督職能時(shí)，更多還是側(cè)重事中事后的監(jiān)督、糾正、調(diào)查、處置，而不宜過(guò)分前置監(jiān)督程序。對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，應(yīng)該視情形更多依賴國(guó)家機(jī)關(guān)組織法上的咨詢機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略決策機(jī)構(gòu)、專家顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等，這些機(jī)構(gòu)在法律上一般沒(méi)有對(duì)外處分的權(quán)力，更多屬于組織法上的內(nèi)部法律關(guān)系，因此除非有程序上的重大瑕疵，派駐機(jī)構(gòu)對(duì)其應(yīng)該保持尊重。

最后，從被監(jiān)察對(duì)象來(lái)看，這種動(dòng)態(tài)分類的工作秩序體現(xiàn)為，針對(duì)不同被監(jiān)察對(duì)象的派駐監(jiān)督活動(dòng)，要遵循“尊重不同類別的國(guó)家機(jī)關(guān)的組織活動(dòng)規(guī)律，動(dòng)態(tài)調(diào)整針對(duì)不同國(guó)家機(jī)關(guān)所行使的監(jiān)察權(quán)限”的基本要求。

（三）四類不同派駐機(jī)構(gòu)的行為界限

國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求不同的機(jī)關(guān)，因而也需要在尊重不同機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上動(dòng)態(tài)配置差異化的監(jiān)督職權(quán)。實(shí)際上，立法者已經(jīng)注意到并建立了國(guó)家機(jī)關(guān)組織法意義上的規(guī)范差異秩序。例如，《監(jiān)察法》第12條對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)的被監(jiān)察對(duì)象采取的是列舉式立法技術(shù)以區(qū)分不同種類：同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織、委托組織、所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)；《監(jiān)察官法》第3條進(jìn)一步區(qū)別對(duì)待了國(guó)有企業(yè)與其他機(jī)關(guān)、組織、單位：“對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)派駐到國(guó)有企業(yè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員，以及國(guó)有企業(yè)中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的監(jiān)督管理，參照?qǐng)?zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。”

由此，我們至少可以從類型化角度區(qū)分四類派駐機(jī)構(gòu)：一是向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐的機(jī)構(gòu)；二是向法律、法規(guī)授權(quán)組織和委托組織派駐的機(jī)構(gòu)；三是向特定行政區(qū)域派駐的機(jī)構(gòu)；四是向國(guó)有企業(yè)派駐的機(jī)構(gòu)。

第一，向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐的機(jī)構(gòu)，它要履行的民主制約功能是最強(qiáng)的，無(wú)論是黨內(nèi)民主的自我監(jiān)督還是憲法規(guī)定的同級(jí)人民代表大會(huì)制度的監(jiān)督方式，這種派駐機(jī)構(gòu)都是作為民主制約機(jī)關(guān)的權(quán)力延伸而存在，最強(qiáng)烈地體現(xiàn)民主邏輯。同時(shí)，由于黨政機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)同屬?gòu)V義的國(guó)家科層機(jī)器，因此既可以進(jìn)行合法性監(jiān)督，也可以進(jìn)行合目的性監(jiān)督，甚至進(jìn)行部分專業(yè)性監(jiān)督。但仍需注意的是，要考慮不同國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法地位和角色。例如人民法院和人民檢察院作為憲法明定的“國(guó)家審判機(jī)關(guān)”和“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，享有依法獨(dú)立行使職權(quán)的憲法地位，并有建立在法定程序上的自我監(jiān)督體系，對(duì)它們必須更加慎重，要正確處理派駐監(jiān)督與國(guó)家機(jī)關(guān)自身基于司法權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯建立起來(lái)的監(jiān)督體系的關(guān)系。

第二，向法律、法規(guī)授權(quán)組織和委托組織派駐的機(jī)構(gòu)面對(duì)的對(duì)象屬于間接機(jī)關(guān)，它們的存在更多體現(xiàn)分權(quán)的憲法原則和精神，是國(guó)家任務(wù)向公共任務(wù)轉(zhuǎn)變背景下的表現(xiàn)。因此，派駐機(jī)構(gòu)對(duì)它們的監(jiān)督更多應(yīng)該集中在合法性層面，緊緊圍繞是否在法定授權(quán)范圍、符合授權(quán)目的，在是否超越了委托職能或背離了委托目的之層面來(lái)監(jiān)督公權(quán)力行使的主體。特別要注意的是，這些組織很多屬于具有自身章程、享有法人自治權(quán)的機(jī)構(gòu)。例如公立高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)依據(jù)專業(yè)知識(shí)、專門(mén)技能、特殊職業(yè)倫理做出的決策或行為，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)該以尊重作為原則，要充分依賴專業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部自身的糾錯(cuò)機(jī)制。

第三，向特定行政區(qū)域派駐的機(jī)構(gòu)執(zhí)行的是傳統(tǒng)“層級(jí)行政”，承擔(dān)著加強(qiáng)對(duì)地方和基層監(jiān)察的重要職能?；诘胤椒e極性和主動(dòng)性原則，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)察需要在國(guó)家機(jī)關(guān)組織法學(xué)理上區(qū)分“上級(jí)委托事務(wù)”“共同事務(wù)”和“純粹地方事務(wù)”，三者所享有的監(jiān)察裁量空間并不相同。從事“上級(jí)委托事務(wù)”職權(quán)的相關(guān)監(jiān)督本質(zhì)上屬于上級(jí)監(jiān)督，應(yīng)該從民主制約原則出發(fā)進(jìn)行最為嚴(yán)格的監(jiān)察；下級(jí)機(jī)關(guān)在履行“共同事務(wù)”時(shí)需兼顧上級(jí)機(jī)關(guān)和自身職責(zé)權(quán)限的雙重法律屬性，對(duì)其監(jiān)察則應(yīng)該注意對(duì)它自身相關(guān)職權(quán)行使的尊重；對(duì)承擔(dān)“純粹地方事務(wù)”而行使公權(quán)力的人進(jìn)行監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)的層級(jí)控制，在“法治統(tǒng)一”的前提下，派駐監(jiān)督應(yīng)該最大程度尊重這種地方事務(wù)的特殊性和純粹性。由此，以不同的行為界限建立起內(nèi)部的分層模式。

第四，向國(guó)有企業(yè)派駐的機(jī)構(gòu)?！稇椃ā返?6條已經(jīng)為國(guó)有企業(yè)設(shè)定了自主經(jīng)營(yíng)和民主管理的基本地位與方式，結(jié)合第15條“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行體系解釋，國(guó)有企業(yè)還必須受到市場(chǎng)法則的客觀制約。因此，該派駐監(jiān)督活動(dòng)要充分考慮其國(guó)家性和企業(yè)性兩個(gè)方面：對(duì)于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)該予以尊重；對(duì)于屬于企業(yè)民主管理和決策的范圍一般而言也不應(yīng)介入，要處理好與股東（大）會(huì)、股東代表會(huì)議、監(jiān)事會(huì)、內(nèi)設(shè)風(fēng)控部門(mén)、合規(guī)部門(mén)等同樣帶有監(jiān)督功能的界限；對(duì)于基于正常市場(chǎng)判斷和決策發(fā)生的失誤、失職，也應(yīng)該建立相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制，在尊重市場(chǎng)規(guī)律和行業(yè)政策的同時(shí)，以提高監(jiān)察實(shí)效。

結(jié)語(yǔ)

派駐監(jiān)督實(shí)踐中有監(jiān)察機(jī)構(gòu)與被監(jiān)察對(duì)象的同級(jí)紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察專員普遍兼任黨組成員、紀(jì)委書(shū)記。由此，無(wú)論是派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)還是監(jiān)察專員，正在組織和功能上融入被監(jiān)察對(duì)象，形成了一種網(wǎng)狀交織結(jié)構(gòu)。這種“組織嵌合現(xiàn)象”對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)與被監(jiān)察對(duì)象之間分清角色、保持利益中立、既不缺位也不越位的要求而言，提出了一定的挑戰(zhàn)。

“設(shè)立多點(diǎn)位的觀察機(jī)制”在國(guó)家層面的組織理論看來(lái)，它不是通過(guò)憲法創(chuàng)造一個(gè)外在于自我、與自我互相觀察與制約的機(jī)構(gòu)，而是借助樞紐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一人格與具體功能的分離，不斷裂變、分化、衍生出次一級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，將自我觀察的觸角如毛細(xì)血管一樣遍布周身?？梢哉f(shuō)，對(duì)派駐監(jiān)督進(jìn)行國(guó)家權(quán)力的自我觀察，厘清組織體上自我衍生的邏輯，是中國(guó)特色紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科體系建構(gòu)和體制構(gòu)建所需的基本前提，是克服中國(guó)式國(guó)家權(quán)力自我監(jiān)督面臨的“權(quán)威集中、信息分散”難題、回答“國(guó)家治理的哥德巴赫猜想”[1]53之基本方案。