李天相，王靜文

（1.廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門 361005；2.深圳市龍華區(qū)鷺湖外國(guó)語小學(xué)，廣東深圳 518110）

2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，將“全民行動(dòng)體系”作為環(huán)境治理體系的一項(xiàng)重要組成部分，要求推進(jìn)各社會(huì)主體在生態(tài)環(huán)境治理中的共同參與。2023 年7 月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加快推動(dòng)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持把綠色低碳發(fā)展作為解決生態(tài)環(huán)境問題的治本之策，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。［1］在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的視域下，人人都是參與者、人人都是污染者、人人都是受益者、人人都是受害者、人人都是治理者。生態(tài)環(huán)境治理中的“全民行動(dòng)”對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法治體系提出了新的要求。

從我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體制的新變化中可以看到，社會(huì)公眾在環(huán)境事務(wù)中的自律和參與得到了前所未有的強(qiáng)調(diào)。在這一背景下，公眾逐漸走近環(huán)境法律治理的核心。但與此同時(shí)，也應(yīng)看到當(dāng)前環(huán)境管理體制尚處于改革進(jìn)程當(dāng)中，很多環(huán)境保護(hù)政策和措施尚未能正確地看待公眾在環(huán)境治理中的角色轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致環(huán)境法律治理實(shí)踐中公眾參與狀況與公眾應(yīng)然角色定位還存在一定距離，公眾在環(huán)境治理中所能起到的作用還相對(duì)較小。這一實(shí)踐困惑的背后是法學(xué)理論上對(duì)公民的環(huán)境保護(hù)角色尚缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。

在環(huán)境法學(xué)的視野下，就國(guó)家和公民之間的環(huán)境社會(huì)關(guān)系而言，長(zhǎng)期以來主要采取的是公民環(huán)境權(quán)利的立場(chǎng)。雖然對(duì)環(huán)境權(quán)利的概念和內(nèi)容尚存在爭(zhēng)議，但學(xué)界已經(jīng)廣泛認(rèn)可了公民享有環(huán)境權(quán)利這一命題。必須注意到的是，環(huán)境權(quán)利概念的產(chǎn)生和發(fā)展是在工業(yè)社會(huì)背景之下的，由此推導(dǎo)出國(guó)家應(yīng)負(fù)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，生產(chǎn)企業(yè)的排污行為應(yīng)當(dāng)受到限制。但是我們今天在談及法在推動(dòng)公民生活方式綠色轉(zhuǎn)型的作用時(shí)，所關(guān)注的更多的是法對(duì)于公民環(huán)境行為的約束作用，而這超出了已有公民環(huán)境權(quán)利研究成果的范疇。一些新近的研究成果對(duì)比了公民環(huán)境行為與企業(yè)環(huán)境行為之間的區(qū)別，認(rèn)為傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式適用于企業(yè)環(huán)境行為規(guī)范的場(chǎng)景，但與公民環(huán)境行為的治理需求并不匹配，繼而提出市民公約等軟法能夠在約束和引導(dǎo)公民環(huán)境行為方面起到更好的作用。

但與此同時(shí)，我國(guó)市民公約的社會(huì)實(shí)踐還很不成熟，尚難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。很多地方的市民公約中僅規(guī)定“愛護(hù)環(huán)境”，行為模式較為模糊，這反映出市民公約或市民環(huán)境公約尚未明確自身的規(guī)范內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制和保障措施。那么，市民環(huán)境公約到底要規(guī)定哪些內(nèi)容，這些規(guī)范內(nèi)容又如何有效實(shí)施？這已經(jīng)成為我們?cè)谝婪ㄍ苿?dòng)公民生活方式綠色轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中所不可回避的理論和實(shí)踐難題。為解決實(shí)踐中市民環(huán)境公約難以發(fā)揮實(shí)效的長(zhǎng)期困惑，本文回歸市民環(huán)境公約的實(shí)質(zhì)，即公民環(huán)境行為規(guī)范這一定位，運(yùn)用法學(xué)研究常用的類型化方法分析公眾在城市生活語境下的環(huán)境行為，在此基礎(chǔ)上，從內(nèi)容、實(shí)施和保障三個(gè)維度重塑市民環(huán)境公約的理論模式。

一、市民環(huán)境公約的模式失效問題

（一）市民環(huán)境公約的功能預(yù)期

市民公約，主要是指規(guī)范市民日常行為的社會(huì)規(guī)范，市民環(huán)境公約則指稱其中規(guī)范市民環(huán)境行為的部分。在我國(guó)實(shí)踐中，市民環(huán)境公約一般由城鎮(zhèn)政府部門、基層自治組織制定，而較少由市民之間自行簽訂。近年來，我國(guó)生活源污染問題日益嚴(yán)峻，中央各部委和各地方采取了多種措施推行生活垃圾分類等公眾綠色生活和綠色消費(fèi)活動(dòng)，其中就包括市民環(huán)境公約。作為一種探索性的規(guī)制手段，市民環(huán)境公約具有兩方面的功能預(yù)期。

其一，市民環(huán)境公約能夠約束人們的環(huán)境行為，使人們迫于社會(huì)壓力而采取符合綠色發(fā)展理念的行為。市民環(huán)境公約并不具有法律的強(qiáng)制力，其效力來源于社會(huì)約束力。就這一意義而言，市民環(huán)境公約屬于軟法范疇。市民環(huán)境公約的適用范圍一般局限于街道、社區(qū)，甚至小區(qū)。在這一社會(huì)單元中，社區(qū)與個(gè)人之間的連接能夠?qū)€(gè)人行為產(chǎn)生一定的社會(huì)約束力。違反了市民環(huán)境公約并不會(huì)直接產(chǎn)生行政法律責(zé)任（除非同時(shí)違反環(huán)境行政法），而是會(huì)使違約者承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。因此，市民環(huán)境公約作為軟法，有不同于硬法的效力來源，能夠更有效地在日常生活中對(duì)人們行為形成約束。

其二，市民環(huán)境公約能夠激勵(lì)和引導(dǎo)人們的環(huán)境行為，使人們逐漸養(yǎng)成綠色低碳的生活方式，自覺遵守環(huán)境保護(hù)的要求。公民所負(fù)有的環(huán)境保護(hù)義務(wù)是其參與生活垃圾分類等環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的基礎(chǔ)，但這種環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行很難通過嚴(yán)格約束實(shí)現(xiàn)，而更多依賴于公眾的自覺。［2］市民環(huán)境公約的柔性治理特點(diǎn)能夠很好地契合這一治理目標(biāo)。市民環(huán)境公約通過明確規(guī)定受到鼓勵(lì)和提倡的環(huán)境行為和生活方式，潛移默化地建立起一種綠色低碳生活的社會(huì)共識(shí)。相較于社會(huì)壓力之下的外部約束，這種激勵(lì)和引導(dǎo)功能指向的是自在自為的內(nèi)部自律。

另外，市民環(huán)境公約相對(duì)于國(guó)家制定法而言，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)匦袠I(yè)發(fā)展、居民職業(yè)、環(huán)境敏感度、主要環(huán)境問題等地方性知識(shí)有更加精準(zhǔn)的考量，從而做出符合地方實(shí)際需要的規(guī)范性要求。這些功能預(yù)期使得市民環(huán)境公約在近年來層出不窮，在社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)境治理中被寄予了厚望。

（二）市民環(huán)境公約的模式混亂

市民環(huán)境公約作為一種軟法，在人們?nèi)粘Ｉ钪心軌虬l(fā)揮國(guó)家制定法所難以實(shí)現(xiàn)的規(guī)范作用。但是，我國(guó)目前市民環(huán)境公約的實(shí)際效果與上述功能預(yù)期尚相去甚遠(yuǎn)?？偟膩砜?，我國(guó)市民環(huán)境公約仍處于探索階段。各地方實(shí)踐差異較大，在很多方面尚未形成合理、可行、有效的模式。目前，就筆者的閱讀范圍和調(diào)研范圍而言，極少有市民環(huán)境公約實(shí)際發(fā)揮其軟法治理功能的典型案例。即便我們不考慮現(xiàn)行社區(qū)治理體系是否能有效推行市民環(huán)境公約的問題，而單純從法學(xué)的視角來看，市民環(huán)境公約的理論模式存在嚴(yán)重的混亂問題。這些問題使得實(shí)踐中的市民環(huán)境公約存在“先天不足”，難以發(fā)揮其功能預(yù)期。總的來看，市民環(huán)境公約的理論模式存在以下尚未解決三個(gè)維度的問題。

在內(nèi)容維度上，市民環(huán)境公約雖然已經(jīng)明確了規(guī)范市民環(huán)境行為的基本地位，但是對(duì)于如何規(guī)范尚缺乏清晰認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中市民環(huán)境公約規(guī)范的內(nèi)容通常比較模糊，如很多地方僅在市民公約中規(guī)定“愛護(hù)環(huán)境”條款，而并未規(guī)定詳細(xì)的行為模式。我們很難從“愛護(hù)環(huán)境”一詞中推導(dǎo)出對(duì)具體環(huán)境行為的約束和引導(dǎo)，同時(shí)，此類規(guī)定也體現(xiàn)不出制定者對(duì)于當(dāng)?shù)鬲?dú)特地方性知識(shí)的考量。內(nèi)容的合理性是市民環(huán)境公約發(fā)揮其功能的根本保證，也是實(shí)踐中最為欠缺的方面。

在實(shí)施維度上，市民環(huán)境公約的社會(huì)實(shí)踐往往僅局限于宣傳教育，而極少在定分止?fàn)帯⒓s束行為等方面運(yùn)用。目前，各大城市生活垃圾分類點(diǎn)、社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)等場(chǎng)所一般均懸掛有市民環(huán)境公約宣傳欄，但市民環(huán)境公約在社區(qū)層面更廣泛的實(shí)施卻極少。這既有市民環(huán)境公約內(nèi)容相對(duì)泛化的原因，也有實(shí)施機(jī)制欠缺的原因。市民環(huán)境公約的軟法屬性，決定了其效力主要來源于社區(qū)層級(jí)的社會(huì)約束力。實(shí)施機(jī)制欠缺的問題將直接導(dǎo)致社區(qū)層面的社會(huì)約束力難以發(fā)揮作用，從而嚴(yán)重削弱市民環(huán)境公約的實(shí)際效力。

在外部維度上，市民環(huán)境公約作為社會(huì)規(guī)范體系中的一部分，與法律規(guī)范之間缺乏有效的銜接和轉(zhuǎn)進(jìn)機(jī)制。我國(guó)目前已經(jīng)建立起多元規(guī)范體系。就市民環(huán)境行為的相關(guān)規(guī)范而言，有市民環(huán)境公約為代表的社會(huì)規(guī)范，有《民法典》《環(huán)境保護(hù)法》及地方性法規(guī)為代表的具有剛性治理特點(diǎn)的法律規(guī)范，還有各地“文明行為促進(jìn)條例”為代表的具有柔性治理特點(diǎn)的法律規(guī)范。市民環(huán)境公約與相關(guān)法律規(guī)范相分離的現(xiàn)狀，使得行為人違反市民環(huán)境公約的心理壓力和社會(huì)壓力較小，不利于市民環(huán)境公約的有效推行。如果二者之間能夠建立起銜接和轉(zhuǎn)進(jìn)的關(guān)系，那么法律規(guī)范將成為市民環(huán)境公約發(fā)揮其功能的有力保障。

二、市民環(huán)境行為的基本類型及其治理需求

市民環(huán)境公約是對(duì)市民環(huán)境行為的規(guī)范。在環(huán)境法的視野下，生產(chǎn)企業(yè)主要扮演了排污者的角色，而社會(huì)公眾的角色則更加多樣。這使得以規(guī)范企業(yè)排污為主的傳統(tǒng)環(huán)境法具有相對(duì)明確、統(tǒng)一的模式，并可借由單向度的嚴(yán)格化、嚴(yán)厲化以強(qiáng)化這一模式。但是社會(huì)公眾在環(huán)境保護(hù)中具有多重角色而非單一的污染者角色，這使得以市民環(huán)境公約為代表的社會(huì)規(guī)范必須脫離傳統(tǒng)環(huán)境法的固有模式，而找到與規(guī)范市民環(huán)境行為這一治理目標(biāo)相匹配的新模式。因此，我們有必要以行為類型化的研究方法，對(duì)紛繁復(fù)雜的市民環(huán)境行為進(jìn)行解構(gòu)與歸納，并分析各個(gè)類型市民環(huán)境行為的治理需求，為市民環(huán)境公約的模式探討建立理性基礎(chǔ)。在環(huán)境法的視野下，公民具有消費(fèi)者、治理者和監(jiān)督者三重角色，這三重角色對(duì)應(yīng)著三類行為，即消費(fèi)行為、治理行為和監(jiān)督行為。

（一）消費(fèi)行為及其約束需求

消費(fèi)行為是市民在日常生活中最直觀的、與環(huán)境相關(guān)的行為，是市民環(huán)境行為的最基本類型。作為市民環(huán)境行為類型的消費(fèi)行為主要是指市民在日常生活中對(duì)環(huán)境資源的本能性利用行為，包括購(gòu)買和使用商品、接受服務(wù)以用于生活需要，如購(gòu)買和使用食品、車輛、空調(diào)，以及排放隨之產(chǎn)生的污水、煙氣及固體廢物。

消費(fèi)行為在長(zhǎng)期以來并不是環(huán)境法所要規(guī)制的對(duì)象。這在很大程度上是由于現(xiàn)代環(huán)境法伴隨著民權(quán)運(yùn)動(dòng)而產(chǎn)生，環(huán)境權(quán)理論一直處于主導(dǎo)地位。公眾在環(huán)境法的視野中主要扮演著權(quán)利人的角色，而非義務(wù)的承擔(dān)者。從實(shí)用主義的角度來講，對(duì)消費(fèi)行為的規(guī)制存在難點(diǎn)。相較于污染企業(yè)，公眾的守法成本較低，對(duì)市民具體環(huán)境行為的監(jiān)管難度較大，執(zhí)法成本很高。因此，對(duì)于公眾的消費(fèi)行為，環(huán)境法則更多地規(guī)定“鼓勵(lì)和支持”類的柔性規(guī)范內(nèi)容，而不強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行。

但是，從人與自然的關(guān)系角度來說，環(huán)境法是人類對(duì)自身行為的自我限制。中國(guó)式現(xiàn)代化是一種“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，綠色發(fā)展理念不僅要求高污染、高排放發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，而且要求高能耗、高浪費(fèi)生活方式的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前以及今后一段時(shí)期，綠色與低碳是生態(tài)環(huán)境治理的主要目標(biāo)，使市民消費(fèi)行為綠色化、低碳化是其主要任務(wù)之一。市民消費(fèi)行為綠色化、低碳化的實(shí)現(xiàn)，既在于市民的自我約束，也在于規(guī)范的外部約束。這就需要市民環(huán)境公約在對(duì)市民消費(fèi)行為形成外部約束的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化市民對(duì)自身消費(fèi)行為的自我約束。

（二）治理行為及其激勵(lì)需求

治理行為是現(xiàn)代環(huán)境治理體系下公眾作為治理者而產(chǎn)生的行為類型，是一種嶄新的發(fā)展中的環(huán)境行為類型。作為市民環(huán)境行為類型的治理行為主要是指市民參加社區(qū)、小區(qū)層級(jí)的基層治理活動(dòng)，實(shí)質(zhì)性地參與到相關(guān)社會(huì)治理與生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，影響社區(qū)、小區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的集體決策。

在環(huán)境治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府單維管制模式開始向社會(huì)多主體共治模式發(fā)展，［3］這種共治模式使公眾在環(huán)境治理中從相對(duì)被動(dòng)的角色向治理者角色轉(zhuǎn)進(jìn)，作為環(huán)境多元共治的主體之一實(shí)質(zhì)性地參與到環(huán)境決策中。在以往的環(huán)境治理理論和實(shí)踐中，政府為了保障公眾的環(huán)境權(quán)益而承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，公眾有權(quán)利監(jiān)督政府影響環(huán)境的行為，這是一種政府主導(dǎo)的管理型環(huán)境治理模式。在這種模式下，社會(huì)主體與行政主體之間缺少常態(tài)的利益溝通和交流，企業(yè)、公眾等社會(huì)主體處于被動(dòng)的地位，對(duì)于政府環(huán)境決策往往表現(xiàn)出抵觸、不信任的情緒，不利于環(huán)境決策的實(shí)施。近年來，環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生，不少事件中公眾所反對(duì)和質(zhì)疑的環(huán)境行政決策本身從自然科學(xué)和法律規(guī)定的角度來說，很多并無大的問題，但由于公眾被排除在行政決策之外，而無法了解到環(huán)境決策過程中的全部考量，導(dǎo)致相關(guān)行政決策難以為公眾所接受和認(rèn)同。同時(shí)，在政府主導(dǎo)的管理模式下，政府要承擔(dān)起從微觀到宏觀的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作，運(yùn)用有限的社會(huì)資源處理復(fù)雜的環(huán)境治理問題，而難以保證治理效果。因此，新時(shí)期環(huán)境治理模式發(fā)生著從“管理”向“治理”的深刻轉(zhuǎn)變，開始關(guān)注和強(qiáng)調(diào)公眾在環(huán)境公共決策中的合作共治。

但是，市民環(huán)境治理行為與政府生態(tài)環(huán)境治理行為不同，市民環(huán)境治理行為并不是基于法定義務(wù)。在涉及到公共事務(wù)時(shí)，最常見的問題是“搭便車”。公眾在面對(duì)不直接影響個(gè)人生活的事務(wù)時(shí)，比如社區(qū)環(huán)境保護(hù)問題，往往不愿付出時(shí)間和精力實(shí)質(zhì)上地參與到基層治理之中。在這方面，市民環(huán)境公約的柔性治理特點(diǎn)能夠很好地應(yīng)對(duì)這一問題。市民環(huán)境公約需要根據(jù)社區(qū)、小區(qū)的實(shí)際情況，建立起多元共治的體系架構(gòu)，引導(dǎo)和支持社區(qū)居民實(shí)質(zhì)性地參與到環(huán)境公共事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，表達(dá)自身的利益訴求，對(duì)環(huán)境決策施加影響，促進(jìn)環(huán)境權(quán)利和環(huán)境權(quán)力的溝通和協(xié)調(diào)，共同形成環(huán)境保護(hù)的合力，形成合作共治的良好局面。

（三）監(jiān)督行為及其保障需求

監(jiān)督行為是最早進(jìn)入到環(huán)境法視野之中的公民環(huán)境行為。在功能主義的“公民行動(dòng)戰(zhàn)略”下，公眾參與是監(jiān)督政府環(huán)境行為、預(yù)防行政失靈的重要保障，公眾作為環(huán)境損害的監(jiān)督者介入政府履行環(huán)境保護(hù)職能的過程。作為市民環(huán)境行為類型的監(jiān)督行為主要是指市民對(duì)環(huán)境損害的監(jiān)督。在政府職能逐漸轉(zhuǎn)變的新時(shí)期，對(duì)環(huán)境損害的監(jiān)督儼然成為環(huán)境法律治理中市民環(huán)境行為的一個(gè)重要類型。

公眾的監(jiān)督者角色最早是與權(quán)利人角色相伴而生的。為了應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的“市場(chǎng)失靈”，公權(quán)力通過環(huán)境法律介入私法領(lǐng)域；但政府的環(huán)境保護(hù)職權(quán)行使可能出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租的問題，導(dǎo)致行政失靈，損害公民環(huán)境權(quán)益。因此，人們認(rèn)識(shí)到有必要發(fā)揮公眾在政府環(huán)境職能履行中的監(jiān)督作用，以降低行政失靈的風(fēng)險(xiǎn)。在公共信托理論基礎(chǔ)上，西方國(guó)家率先發(fā)展了公民訴訟制度，將私人檢察總長(zhǎng)理論作為這一制度的基礎(chǔ)。這一理論認(rèn)為，在環(huán)境公共利益受到損害的情況下，私人主體可以代位行使檢察總長(zhǎng)保護(hù)公共利益的權(quán)力，在法院對(duì)損害者提起訴訟，請(qǐng)求救濟(jì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害。我國(guó)學(xué)界對(duì)美國(guó)的公民訴訟制度進(jìn)行了廣泛而細(xì)致的研究，形成了較為系統(tǒng)的環(huán)境公益訴訟理論，該理論認(rèn)識(shí)到環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的是對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害，目的是發(fā)動(dòng)民間力量監(jiān)督政府影響環(huán)境的行為，彌補(bǔ)政府環(huán)境職能履行的不足。

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》將公眾參與作為一項(xiàng)原則性要求，并專章規(guī)定了公眾參與內(nèi)容，明確規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，為公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作提供法律依據(jù)。在我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾可以通過問卷調(diào)查、咨詢專家意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之中?！?2369 環(huán)保舉報(bào)熱線”是具有代表性的公眾監(jiān)督途徑，如2022 年8 月北京市生態(tài)環(huán)境局和市民熱線服務(wù)中心共受理生態(tài)環(huán)境投訴舉報(bào)來電2 973件。［4］

但是，實(shí)踐中環(huán)保舉報(bào)的熱度與市民環(huán)境公約遭受的冷遇形成了鮮明對(duì)比，這是因?yàn)槎咧g缺乏必要的聯(lián)系。市民環(huán)境公約主要作用于社區(qū)、小區(qū)層級(jí)，依靠社區(qū)共同體的社會(huì)壓力解決環(huán)境問題和環(huán)境糾紛；而環(huán)保舉報(bào)可以被看作是要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一種行政救濟(jì)途徑，依靠行政權(quán)力解決環(huán)境問題和環(huán)境糾紛。二者在解決環(huán)境問題和環(huán)境糾紛方面具有目的上的一致性，區(qū)別在于效力來源不同。不同的效力來源使得二者對(duì)不同環(huán)境問題和環(huán)境糾紛的治理效能不同。如，街坊鄰居之間的環(huán)境糾紛，訴諸社區(qū)共同體實(shí)施市民環(huán)境公約可能相較于向政府部門舉報(bào)來說是更為適合的解決途徑；而對(duì)于小區(qū)周邊污染企業(yè)的排污行為，則環(huán)保舉報(bào)更為適合。因此，這就需要以社會(huì)約束力保障實(shí)施的市民環(huán)境公約與國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范之間在公眾監(jiān)督方面形成一定的銜接和轉(zhuǎn)進(jìn)關(guān)系，明確各自的領(lǐng)域，以提高治理效能。

三、市民環(huán)境公約模式重塑的三個(gè)維度

通過對(duì)市民環(huán)境行為的類型化分析，我們可以總結(jié)出：實(shí)踐中市民環(huán)境行為主要有三種類型，對(duì)應(yīng)著公民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的三種角色定位，三種行為類型各有其獨(dú)特的治理需求。那么，在此基礎(chǔ)上，我們對(duì)市民環(huán)境公約模式的重塑則要回應(yīng)上述三種治理需求，尋找能夠滿足治理需求的治理手段。市民環(huán)境公約的理論模式可以大致分為內(nèi)容及其生成機(jī)制、實(shí)施機(jī)制以及外部協(xié)同機(jī)制。本部分探討如何在市民環(huán)境公約的內(nèi)容、實(shí)施以及外部三個(gè)維度上回應(yīng)市民環(huán)境行為的治理需求，形成有利于約束市民環(huán)境消費(fèi)行為、激勵(lì)市民環(huán)境治理行為、保障市民環(huán)境監(jiān)督行為的市民環(huán)境公約的理論模式。

（一）內(nèi)容維度：公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)

為解決市民環(huán)境公約內(nèi)容泛化的普遍問題，首先應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上明確公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)的核心地位。權(quán)利和義務(wù)是法的基本范疇，環(huán)境法通過權(quán)利和義務(wù)的設(shè)置調(diào)整以生態(tài)環(huán)境為中介而產(chǎn)生的人與人之間的社會(huì)關(guān)系。從價(jià)值角度上來講，公民環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律體系的基礎(chǔ)，也是公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)的基礎(chǔ)；環(huán)境法是以環(huán)境權(quán)利為本位的。［5］從實(shí)證角度上來講，環(huán)境實(shí)在法中多以義務(wù)性規(guī)定來約束相關(guān)主體的環(huán)境行為。市民環(huán)境公約為實(shí)現(xiàn)對(duì)市民環(huán)境消費(fèi)行為的約束，應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境法律規(guī)范的一般模式，建立起以公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)為核心的內(nèi)容體系。

公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)包括關(guān)心和保護(hù)環(huán)境的一般義務(wù)、忍受一定限度環(huán)境污染或自然破壞的特別義務(wù)。公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)是公民一般環(huán)境保護(hù)義務(wù)的一部分，主要是指公民應(yīng)當(dāng)在日常生活中采取綠色低碳的生活方式和消費(fèi)方式。相較于關(guān)心環(huán)境保護(hù)的義務(wù)以及忍受一定限度環(huán)境污染或自然破壞的義務(wù)而言，公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)是結(jié)合我國(guó)當(dāng)前時(shí)期綠色發(fā)展理念及雙碳目標(biāo)的、對(duì)人們?nèi)粘Ｐ袨橛邢鄬?duì)明確要求的義務(wù)形式。有學(xué)者提出，目前正在討論編纂的“生態(tài)環(huán)境法典”中“綠色低碳發(fā)展編”應(yīng)以公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)為核心內(nèi)容。公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)已經(jīng)成為約束公民消費(fèi)行為的重要制度工具。

公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)與市民環(huán)境公約的治理特點(diǎn)更為契合，能夠滿足市民環(huán)境公約約束市民環(huán)境消費(fèi)行為的需要。因此，市民環(huán)境公約內(nèi)容應(yīng)以公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)為核心，著眼于約束市民環(huán)境消費(fèi)行為，徹底解決實(shí)踐中關(guān)于“市民環(huán)境公約規(guī)定什么”的困惑。公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)就其概念而言，有兩層含義：綠色和低碳。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于市民環(huán)境消費(fèi)行為的主要治理目標(biāo)，也是為了實(shí)現(xiàn)生活方式和消費(fèi)方式的綠色化、低碳化。就此而言，以綠色低碳消費(fèi)義務(wù)為核心的市民環(huán)境公約具體包括綠色、低碳兩部分內(nèi)容。

公民生活方式和消費(fèi)方式的綠色化，既是綠色發(fā)展理念的現(xiàn)實(shí)要求，也是現(xiàn)代環(huán)境治理體系下全民行動(dòng)的應(yīng)有之義。我們通常意義上所理解的綠色生活和綠色消費(fèi)，主要是指環(huán)境污染較小的、資源節(jié)約的、遵守環(huán)境保護(hù)制度的生活方式和消費(fèi)方式。比如“優(yōu)先選擇綠色低碳產(chǎn)品”“少購(gòu)買使用一次性產(chǎn)品”“減少垃圾產(chǎn)出、分類投放生活垃圾”“不隨意傾倒污水”“拒食珍稀野生動(dòng)物”等。

公民生活方式和消費(fèi)方式的低碳化，是為應(yīng)對(duì)氣候變暖的新型治理目標(biāo)。為降低生活源碳排放，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，國(guó)家近年來大力推行人們生活方式和消費(fèi)方式的低碳化轉(zhuǎn)變。如“優(yōu)先步行、騎行或公共交通出行”“節(jié)約用水用電用氣”“合理設(shè)定空調(diào)溫度”等。

合理的內(nèi)容是市民環(huán)境公約發(fā)揮其功能的基礎(chǔ)。市民環(huán)境公約對(duì)公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)的規(guī)定，并非簡(jiǎn)單照搬照抄《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》等部委或上級(jí)文件。市民環(huán)境公約相較于更高層級(jí)的法律規(guī)范和社會(huì)規(guī)范而言，它的特點(diǎn)在于能夠深入社區(qū)、小區(qū)，結(jié)合實(shí)際情況作出符合需要的約束性規(guī)定。正是這一特點(diǎn)使其能夠回應(yīng)市民環(huán)境行為的治理需求。因此，市民環(huán)境公約內(nèi)容的合理性在于公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)與社區(qū)、小區(qū)實(shí)際情況的結(jié)合。

（二）實(shí)施維度：政府、社區(qū)、市民的合作共治

在市民環(huán)境公約的實(shí)施中，為避免實(shí)踐中難以發(fā)揮實(shí)效的現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)在現(xiàn)有的自上而下、政府推動(dòng)的實(shí)施模式之外，發(fā)展自下而上、社區(qū)引導(dǎo)的實(shí)施模式，最終建立政府、社區(qū)、市民之間的合作共治。多元主體的合作共治既能有效應(yīng)對(duì)市民環(huán)境公約的認(rèn)同度不高、實(shí)施效果不佳的問題，還能夠回應(yīng)對(duì)市民環(huán)境治理行為的激勵(lì)需求，有助于形成保護(hù)環(huán)境的良好社會(huì)風(fēng)氣，為環(huán)境法律政策的推行建立必要的社會(huì)共識(shí)，同時(shí)也為市民環(huán)境公約本身的實(shí)施奠定基礎(chǔ)，形成良性循環(huán)的發(fā)展模式。

市民環(huán)境公約的實(shí)施并不依靠國(guó)家強(qiáng)制力，而是依靠社會(huì)約束力。相較于硬法，市民環(huán)境公約的實(shí)施更多地依賴于社會(huì)主體的推動(dòng)以及市民個(gè)體的實(shí)踐，政府在其中主要起引導(dǎo)的作用。市民環(huán)境公約實(shí)施機(jī)制的這一特點(diǎn)，使實(shí)踐中政府推動(dòng)實(shí)施的效果不理想，造成市民環(huán)境公約難以產(chǎn)生實(shí)效的現(xiàn)實(shí)問題。但與此同時(shí)，這一特點(diǎn)實(shí)際上能夠使市民環(huán)境公約在實(shí)施中為市民個(gè)體提供參與社區(qū)環(huán)境公共事務(wù)的切實(shí)機(jī)會(huì)，持續(xù)地激勵(lì)和引導(dǎo)市民環(huán)境治理行為。

因此，首先對(duì)于政府而言，在市民環(huán)境公約的實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)扮演引導(dǎo)者而非監(jiān)管者的角色。現(xiàn)實(shí)表明，傳統(tǒng)的用于規(guī)制企業(yè)環(huán)境行為的“命令—控制”手段在規(guī)制公眾環(huán)境行為方面遇到了難題。在生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)期，我國(guó)環(huán)境法已經(jīng)在一定程度上突破了“命令—控制”的固有模式，而引入激勵(lì)、自律的元素，形成了第二代環(huán)境法。市民環(huán)境公約是生態(tài)環(huán)境治理和社會(huì)治理的法治結(jié)合點(diǎn)，鑒于行政管理的“放管服”政策傾向，市民環(huán)境公約的社會(huì)治理屬性要求政府的職權(quán)履行應(yīng)有一定限度。從實(shí)用主義來講，市民環(huán)境行為過于分散，監(jiān)管難度極大，而政府生態(tài)環(huán)境部門目前面臨著人員與職能不匹配的普遍問題，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

其次，社區(qū)應(yīng)當(dāng)作為推動(dòng)和實(shí)施市民環(huán)境公約的主要力量。在我國(guó)單位制解體以后，“國(guó)家—單位—個(gè)人”的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸向“國(guó)家—社區(qū)—個(gè)人”發(fā)展。社區(qū)成為個(gè)人從家庭走向社會(huì)的第一個(gè)平臺(tái)，與個(gè)人家庭之間有著情感和經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系。社區(qū)環(huán)境公共事務(wù)與市民個(gè)體及其家庭的關(guān)聯(lián)度較高，市民在此類事務(wù)中的參與意愿更強(qiáng)。黨的十八大以來，中共中央發(fā)布了一系列社會(huì)治理公共政策，強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”［6］，“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”［7］。因此，市民環(huán)境公約可以依托我國(guó)目前著力構(gòu)建的社區(qū)治理體系來實(shí)施，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由基層自治組織負(fù)責(zé)市民環(huán)境公約相關(guān)的制定、修訂、公眾參與、解決糾紛、處理矛盾的工作。公眾參與按照參與程度可以分為形式性參與和實(shí)質(zhì)性參與。二者均包括基本的知情、提交意見和監(jiān)督的內(nèi)容，不同之處是在實(shí)質(zhì)性參與中，公眾能夠與公共主體分享公共管理權(quán)力，通過代位或以自己的名義行使公共管理權(quán)力而實(shí)質(zhì)性地影響公共政策。就我國(guó)現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范中的公眾參與相關(guān)制度而言，還是以形式性參與為主，實(shí)質(zhì)性參與相對(duì)較少。社區(qū)層面的市民環(huán)境公約實(shí)施過程中，則可以廣泛地容納市民的實(shí)質(zhì)性參與。

最后，個(gè)人是實(shí)施市民環(huán)境公約的基本單元，是市民環(huán)境公約發(fā)揮其應(yīng)有功能的“最后一公里”。習(xí)近平總書記很早便提出“環(huán)境保護(hù)要靠自覺自為”［8］，主體自覺遵守環(huán)境法，是公民參與原則的基本要求，也是環(huán)境法治的必然追求。我國(guó)學(xué)界對(duì)主體自律的問題早有關(guān)注，但受到以污染企業(yè)為主要規(guī)制對(duì)象的現(xiàn)行法的視野限制，對(duì)企業(yè)自覺履行環(huán)境責(zé)任關(guān)注較多，而對(duì)公眾自覺履行環(huán)境義務(wù)關(guān)注較少。市民環(huán)境公約的實(shí)施有賴于公眾的認(rèn)同和自覺遵守。從根本意義上講，只有公眾自覺自為踐行綠色生活和綠色消費(fèi)理念，我國(guó)才能真正地走上綠色發(fā)展的道路。

市民環(huán)境公約功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既需要政府、社區(qū)、市民各司其職，也需要多元主體之間的合作共治。社區(qū)自治的策略，旨在加強(qiáng)公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的能力建設(shè)，促進(jìn)公眾自覺遵守生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、自覺踐行綠色生活理念。多元主體合作共治的策略，旨在使市民的角色向主動(dòng)的治理者轉(zhuǎn)化。在環(huán)境事務(wù)的合作共治中，公眾不僅具有環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)參與權(quán)，而且也從經(jīng)驗(yàn)主義的角度為企業(yè)、政府提供建議和幫助，尋求公眾與企業(yè)之間、公眾與政府之間的協(xié)同互動(dòng)。在這種協(xié)同互動(dòng)中，環(huán)境利益的保障與環(huán)境行政權(quán)的控制之間形成平衡，環(huán)境法律的治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于這種協(xié)同互動(dòng)的共治模式而言，形式性參與是前提和基礎(chǔ)，而實(shí)質(zhì)性參與則是核心和關(guān)鍵。傳統(tǒng)的行政管理體制并不適應(yīng)公眾的實(shí)質(zhì)性參與，這使得行政效率與環(huán)境民主之間矛盾凸顯。市民環(huán)境公約可以作為公眾實(shí)質(zhì)性參與的平臺(tái)，在市民環(huán)境公約的實(shí)施中，為公眾提供在環(huán)境治理中實(shí)質(zhì)性參與的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境個(gè)人利益和環(huán)境公共利益的溝通和協(xié)調(diào)。

（三）外部維度：硬法的效力協(xié)同與保障

軟法與硬法的協(xié)同，是自軟法這一概念誕生以來就被重點(diǎn)關(guān)注的議題。市民環(huán)境公約與相關(guān)法律規(guī)范之間的協(xié)同關(guān)系是市民環(huán)境公約實(shí)現(xiàn)其社會(huì)約束力的保障。這就要求市民環(huán)境公約的內(nèi)容和實(shí)施要與法律規(guī)范的內(nèi)容和實(shí)施建立起明確的銜接和轉(zhuǎn)進(jìn)關(guān)系。從而，公眾在市民環(huán)境公約框架下的實(shí)質(zhì)性參與和相關(guān)法律規(guī)范框架下的環(huán)境監(jiān)督之間能夠相互促進(jìn)、互為保障。就此而言，市民環(huán)境公約與相關(guān)法律規(guī)范之間的協(xié)同主要包括兩個(gè)方面：一是實(shí)體內(nèi)容上的銜接，二是程序上的轉(zhuǎn)進(jìn)。

首先，市民環(huán)境公約的實(shí)體內(nèi)容指向市民環(huán)境行為，與一些法律規(guī)范的內(nèi)容較為接近，有必要建立起互補(bǔ)和銜接的關(guān)系。這些法律規(guī)范內(nèi)容主要包括《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）中規(guī)定的綠色原則、綠色物權(quán)、綠色合同等相關(guān)條款，以及《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度。這些規(guī)范性內(nèi)容為環(huán)境民事立法和司法具體的配置和平衡公民環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力建立了基礎(chǔ)。目前正在研究編纂的“生態(tài)環(huán)境法典”將公民綠色低碳消費(fèi)義務(wù)作為其中“綠色低碳發(fā)展編”的核心內(nèi)容。這些法律規(guī)范內(nèi)容均在不同程度上指向市民環(huán)境行為。這與市民環(huán)境公約的一些內(nèi)容可能存在重合。因此，有必要明確的是，市民環(huán)境公約作為一種軟法，有著硬法所不具備的柔性治理特點(diǎn)，能夠在社區(qū)基層層面上對(duì)市民環(huán)境行為實(shí)現(xiàn)具有可操作性的規(guī)范和引導(dǎo)；而《民法典》等法律規(guī)范具有普遍性，不一定能與特定社區(qū)、小區(qū)的現(xiàn)實(shí)問題完全契合。因此，市民環(huán)境公約與相關(guān)法律規(guī)范在實(shí)體內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)是互補(bǔ)和銜接的關(guān)系：法律規(guī)范為市民環(huán)境公約確立價(jià)值目標(biāo)和基本要求，市民環(huán)境公約將地方性知識(shí)融入法律規(guī)范的要求中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面對(duì)市民環(huán)境行為的規(guī)范和引導(dǎo)。

其次，市民環(huán)境公約與相關(guān)法律規(guī)范的實(shí)施過程建立明確的轉(zhuǎn)進(jìn)關(guān)系。這里一般是指對(duì)于某一項(xiàng)違反市民環(huán)境公約的行為，在達(dá)到一定嚴(yán)重程度或具有某些情節(jié)之后同時(shí)也違反了相關(guān)法律規(guī)范，那么在此情況下，行為人不僅要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，也要承擔(dān)法律責(zé)任。這實(shí)際上是建立在市民環(huán)境公約和法律規(guī)范在內(nèi)容上的互補(bǔ)與銜接之上，將法律規(guī)范所具有的國(guó)家強(qiáng)制力作為隱含在市民環(huán)境公約背后的效力保障（市民環(huán)境公約的直接效力來源是社會(huì)約束力）。這種程序上的轉(zhuǎn)進(jìn)關(guān)系還能夠加強(qiáng)對(duì)市民環(huán)境監(jiān)督行為的法律保障。如前所述，我國(guó)目前公眾環(huán)境舉報(bào)數(shù)量較大，表明公眾普遍具有關(guān)心環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境損害的動(dòng)機(jī)和愿望，但監(jiān)督途徑尚比較有限。這實(shí)際上與環(huán)境保護(hù)公眾參與所蘊(yùn)含的發(fā)動(dòng)民間力量監(jiān)督政府環(huán)境職能履行的旨趣相去較遠(yuǎn)。市民環(huán)境公約實(shí)施過程中的實(shí)質(zhì)性參與，能夠?yàn)槭忻癖O(jiān)督環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)提供新的渠道，有效保障法律規(guī)范所規(guī)定的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的運(yùn)行和發(fā)展。

在生態(tài)環(huán)境法律治理中，以市民環(huán)境公約為代表的社會(huì)規(guī)范和法律規(guī)范長(zhǎng)期共存并發(fā)揮著各自獨(dú)特的作用，構(gòu)成生態(tài)環(huán)境多元規(guī)范體系。鑒于公眾作為環(huán)境主體的行為類型及其治理需求，市民環(huán)境公約與相關(guān)法律規(guī)范相協(xié)同的軟硬兼施、剛?cè)嵯酀?jì)的制度約束有利于營(yíng)造多元共治的政策環(huán)境，明確公眾自我約束的行為標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)公眾參與環(huán)境事務(wù)的能力建設(shè)。

四、結(jié)語

環(huán)境法在數(shù)十年間的發(fā)展歷程中，社會(huì)主體在環(huán)境法律治理中的角色日益多樣化，從最初的權(quán)利人角色進(jìn)入到現(xiàn)代環(huán)境治理體系下的參與者、監(jiān)督者和治理者角色。與“環(huán)境治理全民行動(dòng)體系”的發(fā)展相伴的是國(guó)家環(huán)境管理模式由單維向多維、由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變。環(huán)境法為應(yīng)對(duì)實(shí)際問題而生，具有鮮明的功能主義實(shí)踐導(dǎo)向。環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求環(huán)境法治的保障和配合。市民環(huán)境公約也正是環(huán)境法為應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的社會(huì)和環(huán)境問題而采取的社會(huì)化策略。1970年薩克斯教授出版了著名的《保衛(wèi)環(huán)境——公民訴訟戰(zhàn)略》，在環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)上闡述了公共信托理論，探討了公民訴訟制度，開啟了環(huán)境法律治理中公民行動(dòng)的篇章。而當(dāng)今時(shí)代，政府職能正在轉(zhuǎn)變，公眾參與急需加強(qiáng)，政府與公眾合作共治成為了環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)選擇，也成為了市民環(huán)境公約發(fā)展的時(shí)代契機(jī)。在這一背景下，市民環(huán)境公約應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展出自身的價(jià)值旨趣和制度理性。為此，本文運(yùn)用行為類型化的研究方法，提煉出市民環(huán)境公約在內(nèi)容、實(shí)施與外部三個(gè)維度上的合理性標(biāo)準(zhǔn)，初步構(gòu)建起市民環(huán)境公約的理論模式。這一理論模式有助于解決實(shí)踐中市民環(huán)境公約難以發(fā)揮實(shí)效的長(zhǎng)期困惑，促進(jìn)市民生活方式的綠色化、低碳化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部約束與內(nèi)生動(dòng)力的共同發(fā)展。