于濤， 羅來軍

（中國南海研究院 海南自由貿(mào)易港研究中心 ，海南 ?？?571100）

建設海南自由貿(mào)易港（簡稱“海南自貿(mào)港”）是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措[1]，對所涉重大風險進行科學評估并在此基礎上構建風險防控體系是建設海南自貿(mào)港的重要前提條件和必然要求，事關海南全面深化改革開放全局。2020年6月1日，中共中央、國務院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》（簡稱《總體方案》），特別就加強重大風險防控體系和機制建設作出部署，指出了風險防控的重大意義和實施路徑[2]。

風險防控工作事關海南自貿(mào)港建設成敗?！犊傮w方案》發(fā)布以來，相關學者對海南自貿(mào)港風險防控方面的研究主要包括以下四個方面：第一，對金融風險防控的研究。王巧,尹曉波（2021）基于自貿(mào)港金融發(fā)展現(xiàn)狀對海南自由貿(mào)易港發(fā)展過程中應避免的金融風險進行分析，包括經(jīng)濟波動、跨境資本套利、貿(mào)易項下跨境套利、交叉?zhèn)魅尽⒎杀O(jiān)管五方面的風險[3]。文穗（2021）探討了自貿(mào)港離岸金融所存在的交易對手違約、利率、匯率市場化等潛在風險，對比境外國家或地區(qū)的離岸監(jiān)管制度，提出自貿(mào)港在離岸金融制度構建過程中，要對離岸金融市場主體的準入和退出、利率匯率防控、金融監(jiān)管機構等各個環(huán)節(jié)建立風險監(jiān)控機制[4]。第二，對市場風險防控的研究。李猛（2018）認為海南的政策創(chuàng)新在推動自貿(mào)港開放的同時也必將帶來更為嚴峻的市場風險，其中主要包括離岸金融市場風險、經(jīng)濟類違法犯罪風險，要盡快構建自貿(mào)港市場監(jiān)管體制[5]。第三，對稅務風險防控的研究。陳綱（2022）認為自貿(mào)港存在稅務風險問題，并從增值稅、關稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅四個方面對稅務風險防范進行研究[6]。鄒新凱（2022）認為自貿(mào)港簡稅制落實時存在稅制過于復雜、過于簡約的價值挑戰(zhàn)風險，對此,可以開展稅制“復雜-簡化”審查項目[7]。第四，對授權立法風險防控的研究。劉云亮等（2021）認為自貿(mào)港授權立法的依據(jù)及其權限、監(jiān)督機制等方面存在風險，要構建相關的授權立法程序風險防控體系以及監(jiān)督模式，將立法備案審查、立法監(jiān)督、立法風險責任追究落到實處，防控授權立法風險[8]。

綜上所述，在探討海南自貿(mào)港風險防控相關問題時，學者們從金融風險防控、市場風險防控、稅務風險防控、授權立法風險防控等方面進行了研究，但是少有學者從全局層面對海南自貿(mào)港建設風險防控進行系統(tǒng)研究。事實上，海南自貿(mào)港建設必須把防控系統(tǒng)性風險放在重要位置，充分識別需防范的各類風險，總結其性質特點，在此基礎上構建海南自貿(mào)港風險防控體系，在確保不出現(xiàn)重大系統(tǒng)性風險的前提下穩(wěn)步提升海南自貿(mào)港的開放水平。

一、海南自貿(mào)港建設面臨的風險類型識別

圍繞海南自貿(mào)港政策和制度體系，結合境外自由貿(mào)易港建設的經(jīng)驗教訓，海南自貿(mào)港建設可能面臨的風險可以從貿(mào)易、投資、稅收、金融、數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡安全、生態(tài)、房地產(chǎn)等幾個方面分析。

（一）貿(mào)易風險

貿(mào)易風險指由貿(mào)易自由便利化引致的相關風險。從貨物貿(mào)易角度看，全島封關運作前的“零關稅”商品可能導致貨物走私風險，沖擊內(nèi)地市場。例如，早期安排階段的部分設備、生產(chǎn)資料、交通工具、日用消費品以“零關稅”形式進入海南，由于此時“二線”監(jiān)管體系尚不完善，“零關稅”商品在島內(nèi)與內(nèi)地之間形成價差，違法企業(yè)受利益驅動向內(nèi)地走私“零關稅”貨物，擾亂內(nèi)地市場秩序。從服務貿(mào)易角度看，實施跨境服務貿(mào)易負面清單管理制度，破除阻礙服務業(yè)發(fā)展壁壘，放寬或取消跨境交付、境外消費、商業(yè)存在以及自然人流動方面的限制措施，將沖擊海南現(xiàn)有服務貿(mào)易監(jiān)管模式。此外，對服務業(yè)外資準入管理負面清單所呈現(xiàn)的“碎片化”特征以及較低的透明度，也將造成對特定類型的服務業(yè)外資準入出現(xiàn)服務部門的多頭管理，并形成負面清單的使用地域和范圍的相互沖突問題[9]。

與貨物和服務貿(mào)易相關的具體風險點約有六種。一是非設關地凍品、“洋垃圾”固廢、毒品等貨物違規(guī)入關引發(fā)禁限類商品夾藏、偽瞞報等現(xiàn)象。二是擅自改變“零關稅”貨物用途，或將“零關稅”貨物交給非“零關稅”申請單位使用，或將“零關稅”設備抵押甚至轉讓，或未按照“零關稅”政策規(guī)定使用“零關稅”貨物。三是反走私監(jiān)管從過去“管進為主”單向監(jiān)管轉變?yōu)椤凹裙苓M又管出”雙向監(jiān)管，再逐步轉變?yōu)椤肮艹鰹橹鳌?，導致非設關地“零關稅”商品以走私方式流入內(nèi)地市場的風險加大。四是境外機構可能通過互聯(lián)網(wǎng)向我國內(nèi)地提供法律法規(guī)禁止的金融服務，提供涉及醫(yī)療、教育、影視制作等未經(jīng)過我國監(jiān)管部門市場準入的跨境服務，或通過數(shù)字平臺提供跨境涉黃涉賭等非法服務，進而導致跨境交付風險。五是國際上技術和知識密集型現(xiàn)代服務業(yè)大量涌入海南后沖擊傳統(tǒng)旅游、運輸?shù)葎趧用芗头諛I(yè)，長期看有利于本地勞動力結構提質升級，但短期內(nèi)將會沖擊對本地服務業(yè)市場特別是勞動力市場。六是開放服務貿(mào)易、給予境外服務提供者國民待遇，將對現(xiàn)有服務貿(mào)易規(guī)則與監(jiān)管提出挑戰(zhàn)，一旦監(jiān)管缺位、越位或失位必將引發(fā)相應的服務貿(mào)易監(jiān)管風險。

（二）投資風險

“非禁即入”是未來海南自貿(mào)港投資自由便利化的主要特征，但由此引發(fā)的投資風險將對海南自貿(mào)港市場監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。例如，外商投資負面清單大幅度縮減后，外商投資更加自由便利，海南自貿(mào)港與境外經(jīng)濟相互聯(lián)通，跨國投資往來更加頻繁，一些外商企業(yè)可能到港內(nèi)從事非法集資、經(jīng)濟詐騙等非法經(jīng)濟活動。

一是準入承諾引發(fā)的風險。信用監(jiān)管系統(tǒng)不完善、備案制度不健全，不法企業(yè)可能通過虛假承諾，從事非法經(jīng)營。假若事中事后監(jiān)管能力有限，不能及時整頓查處，勢必擾亂海南自貿(mào)港的市場秩序。二是外資管理風險?？赡艹霈F(xiàn)外資企業(yè)以負面清單以外的行業(yè)進行備案后，違規(guī)通過各種方式進入禁止、限制外資進入的行業(yè)，沖擊海南相關產(chǎn)業(yè)，并且難以掌握外資實際流向。三是外資信譽風險。外資因經(jīng)營困難、金融危機爆發(fā)等非法撤資或責任人逃離，造成中方供應商貨款拖欠、員工工資拖欠等問題。四是政府采購風險。政府采購對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁后，在一些政府辦公領域使用國外設備可能存在泄密風險。

（三）稅收風險

簡稅制、低稅率是為海南自貿(mào)港企業(yè)和個人制定的特殊優(yōu)惠政策，但可能由此引致稅收風險，主要體現(xiàn)在避稅、偷稅、逃稅方面，可能導致稅基侵蝕和利潤轉移，有損海南自貿(mào)港建設國際形象，一定程度上影響市場資源配置效率。

較為突出的具體風險點包括：一是空殼公司注冊。內(nèi)地實施15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠主要集中在高新制造業(yè)領域，海南自貿(mào)港所得稅優(yōu)惠將拓展至體育、文化、教育等服務業(yè)領域，部分企業(yè)可能借機違規(guī)設立空殼公司。二是偷逃關稅。對特定區(qū)域和重點領域企業(yè)生產(chǎn)、服務所需的進口設備等免征進口關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅，一些企業(yè)可能通過清單造假等方式，從國外進口相關貨物物品，享受“零關稅”政策，造成稅收流失。三是財政收支失衡。2025年之前在自貿(mào)港制度早期安排中，擬實行較低的企業(yè)所得稅和個人所得稅稅率，短期內(nèi)可能會對財政收支平衡產(chǎn)生負面影響。

（四）金融風險

金融風險是影響海南經(jīng)濟發(fā)展甚至沖擊全國金融市場的全局性和系統(tǒng)性風險隱患。海南自貿(mào)港與境外實現(xiàn)跨境資金自由便利流動，為國際經(jīng)濟活動提供了便利條件，同時國際資本也可能利用該渠道惡意做空海南金融市場，在海南與內(nèi)地風險隔離機制不健全的情況下，海南自貿(mào)港金融市場波動又極易向內(nèi)地其他地區(qū)傳導，形成系統(tǒng)性金融風險。在20世紀90年代末的亞洲金融危機中，國際資本做空中國香港資本市場就是前車之鑒。

具體風險點主要包括七種。一是金融新業(yè)態(tài)備案制放寬新金融產(chǎn)品、新金融模式或新業(yè)務流程進入市場的門檻，投機行為可能增多，導致不成熟的金融新業(yè)態(tài)入市，如果沒有完善的政策保障以及有效的監(jiān)管措施，投機性資本極易導致區(qū)域金融風險，并可能形成溢出效應影響內(nèi)地其他地區(qū)。二是金融市場放開后，大量境外復合型金融機構進入海南，不僅可能導致金融業(yè)競爭加劇，并且這些混業(yè)經(jīng)營機構兼具銀行、投行、證券等職能，原來適用于分業(yè)經(jīng)營的管理體制可能不再有效，造成監(jiān)管真空和套利。三是在海南實現(xiàn)島內(nèi)和境外資金自由流動后，境外資本流動復雜性加劇，其異常流動無論是短期抑或長期都將對海南經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響，并可能通過海南向內(nèi)地市場傳導，沖擊內(nèi)地甚至全國金融市場。四是資金實現(xiàn)自由進出后，洗錢、恐怖融資等行為更加便捷和隱蔽，海南容易成為國內(nèi)外資金洗錢通道，境外恐怖機構可能利用離岸賬戶等途徑進行恐怖融資，加劇反洗錢和反恐怖融資風險。五是海南自貿(mào)港逐步實現(xiàn)非金融企業(yè)外債項下完全可兌換，企業(yè)將根據(jù)實際融資需求自主決定跨境融資方式、金額和時機等，可能造成企業(yè)無序或盲目對外舉債而形成突出的償債風險，甚至抬高整體外債水平，影響國際收支平衡。六是海南國際貿(mào)易結算實現(xiàn)銀行真實性審核從事前審查轉為事后核查，境外資金可能通過虛假貿(mào)易憑證等方式，流入境內(nèi)進行投機或套利，引發(fā)虛假貿(mào)易結算風險，擾亂金融和貿(mào)易市場秩序。七是海南自貿(mào)港內(nèi)合格境外有限合伙人資金可能利用該渠道進入我國內(nèi)地資本市場，造成股市大幅波動。短期內(nèi)國際資本的大量流動可能導致金融資產(chǎn)泡沫的形成并引起通貨膨脹，甚至貨幣危機。

（五）數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡安全風險

隨著數(shù)字經(jīng)濟日漸成為引領全球與地區(qū)經(jīng)濟增長的先導力量，海南自貿(mào)港推進數(shù)據(jù)安全有序流動、打造全球數(shù)據(jù)中心勢在必行，但也可能因此引致安全風險。數(shù)據(jù)流動風險事關國家安全、網(wǎng)絡和信息安全，但又是數(shù)字經(jīng)濟治理領域必須面對的國際新型風險形態(tài)。

一是境外非法數(shù)據(jù)信息可能借助自由貿(mào)易港網(wǎng)絡擴散進入內(nèi)地網(wǎng)絡?？缇硵?shù)據(jù)承載介質多樣、呈現(xiàn)形態(tài)各異、應用廣泛，使風險防范難度劇增。二是網(wǎng)絡安全風險凸顯。海南面臨網(wǎng)絡攻擊、數(shù)據(jù)竊取等方面風險可能會增大。三是網(wǎng)絡空間管理風險上升。一些不法分子可能利用網(wǎng)絡數(shù)據(jù)跨境流動的便利，面向境內(nèi)外開展線上涉賭、涉黃等違法違規(guī)活動。

（六）生態(tài)風險

中央支持海南建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)，鼓勵海南為全國生態(tài)文明建設探索經(jīng)驗[10]。海南得天獨厚的生態(tài)環(huán)境是自由貿(mào)易港建設的獨特優(yōu)勢。隨著自由貿(mào)易港建設深入推進，海南經(jīng)濟總量和流量可能迅速增長，資源環(huán)境承載壓力必然增加。保持全國乃至全球首屈一指的生態(tài)環(huán)境是海南自貿(mào)港建設面臨的挑戰(zhàn)。

首先，海南建設全球動植物種質資源引進中轉基地，從境外入境的生物材料將帶來生物安全風險，包括高致病性病原微生物菌（毒）種、傳染病、外來生物入侵等。其中，南繁種業(yè)安全問題凸顯，境外非法獲取南海生物資源活動可能呈上升趨勢，包括非法獲取海南特有野生動植物物種、南繁種質資源等。其次，資源環(huán)境承載壓力風險加大。隨著市場主體大幅增加，能耗、污染物排放總量控制形勢將更加嚴峻，開發(fā)利用若超出其承載能力將破壞資源環(huán)境。第三，從境外進口危險化學品或可用作原料的固體廢物，以及倉儲、加工、轉口貿(mào)易和航運發(fā)展可能引發(fā)環(huán)境污染風險。

（七）房地產(chǎn)風險

從海南發(fā)展歷程來看，歷次重大政策出臺都伴隨著投機炒房風波。建設海南自貿(mào)港必須解決好投資炒房、“賺快錢”等非理性市場行為對經(jīng)濟良性發(fā)展造成的風險隱患。

具體風險點包括：一是違法違規(guī)風險。隨著海南自貿(mào)港建設深入推進，政策紅利不斷釋放，市場預期持續(xù)向好，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和中介機構變相漲價、違規(guī)銷售的風險勢必增加。二是房地產(chǎn)企業(yè)信用風險不容忽視。房地產(chǎn)調(diào)控導致部分房地產(chǎn)企業(yè)，尤其是中小房地產(chǎn)企業(yè)的銷售下滑，出現(xiàn)資金鏈斷裂風險和貸款違約風險。三是一旦海南自貿(mào)港的人才房、安居房、廉租房等住房保障體系不能及時構建和完善，將難以妥善解決本地居民和引進人才的住房問題，增大住房保障困難。

二、海南自貿(mào)港建設風險的特點

海南作為獨立的地理單元且經(jīng)濟總量較小，即便出現(xiàn)某些風險，對國家經(jīng)濟和財稅收入的負面影響相對可控，不會對全國經(jīng)濟形成嚴重的溢出效應。即便如此，面臨上述各類風險，各級決策和政策實施部門還需認識到海南自貿(mào)港建設面臨的風險特點兼具系統(tǒng)性、階段性和差異性。

（一）系統(tǒng)性

海南自貿(mào)港防范系統(tǒng)性風險需樹立全局意識，自貿(mào)港建設是一項復雜的系統(tǒng)性工程，涉及貿(mào)易、投資等領域里的任一要素發(fā)生危機，都極有可能自發(fā)形成一條傳導傳播鏈條進而危害其他領域或要素，導致引發(fā)系統(tǒng)性風險。因此，盡管系統(tǒng)性風險常指金融領域的風險，但對于海南對標全球最高水平開放形態(tài)建設自貿(mào)港而言，其系統(tǒng)性風險絕不僅僅局限在金融領域。

從習近平新時代中國特色社會主義思想中強調(diào)的堅持統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局這一要求來看，為確保實現(xiàn)國家安全發(fā)展，必須把經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五大方面所涉及風險的防范化解作為一個有機整體系統(tǒng)性推進。一是政治建設風險。在海南建設中國特色自由貿(mào)易港必須堅持和加強黨的全面領導和從嚴治黨，時刻警惕和抵制海南處于改革開放前沿所可能面臨的不良風氣對黨內(nèi)生活侵蝕的風險。政治安全是海南自貿(mào)港維護國家安全的首要根本，核心是政權安全和制度安全，從而確保良好的政治秩序。二是經(jīng)濟建設風險。經(jīng)濟安全是海南自貿(mào)港維護國家安全的關鍵基礎，通過構建以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)、熱帶特色高效農(nóng)業(yè)為四大主導產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系不斷提高經(jīng)濟整體實力和競爭力，要重點關注銀行信貸、非法集資、大型企業(yè)債務可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風險防范。三是文化建設風險。文化安全是海南自貿(mào)港維護國家安全的有力保障，核心是以踐行社會主義核心價值觀為精神食糧，堅持“文化自信”，在民族團結和精神傳承領域成為新時代改革開放中文化繁榮的示范，講好海南自貿(mào)港建設故事，要聚焦境內(nèi)外新聞出版物傳播、文化演藝行業(yè)等意識形態(tài)領域可能出現(xiàn)“自由化”方面的安全風險防范。四是社會建設風險。社會安全是海南自貿(mào)港維護國家安全的重要載體，涉及社會治理、公共服務、維護穩(wěn)定和打擊犯罪等多個方面，與廣大人民群眾的切身利益緊密相關。核心是堅持以人民為中心的發(fā)展理念，依托《海南自由貿(mào)易港法》，確保重大改革于法有據(jù)，用足用好自貿(mào)港立法權、經(jīng)濟特區(qū)立法權、地方立法權打造穩(wěn)定可預期的法治環(huán)境，要致力消除或有效防控直接威脅社會公共秩序和人民生命財產(chǎn)安全的治安、刑事、暴恐事件、較大規(guī)模群體性事件等。五是生態(tài)文明建設風險。生態(tài)安全是海南自貿(mào)港維護國家安全的必要條件，核心是踐行綠水青山就是金山銀山的“兩山”理念，把海南自貿(mào)港打造成我國生態(tài)文明建設試驗區(qū)。要遵循“陸海統(tǒng)籌、山海聯(lián)動”的原則，推動實行最嚴格的生態(tài)資源環(huán)境保護制度和規(guī)劃管理體系。要聚焦外來物種入侵、農(nóng)作物重大病蟲害、轉基因生物污染本地生物基因、重大疫病、洋垃圾、空氣、土壤和水資源等方面的安全風險防范?？傊?，改革環(huán)節(jié)相互關聯(lián)，所涉風險相伴而生，各領域風險不能孤立、割裂看待，應統(tǒng)籌考慮，有效防范化解以上五個方面涉及的風險方能確保海南自貿(mào)港政治清廉、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會穩(wěn)定、生態(tài)良好，推動海南自貿(mào)港建設行穩(wěn)致遠。

（二）階段性

全島封關運作前后的風險防控重點應有所側重。從時間的維度來看，海南自貿(mào)港將分步驟分階段安排，并分別部署了2025年前和2035年前的重點任務，這導致海南自貿(mào)港建設面臨的風險具有鮮明的階段性特點，各項政策的逐步推出以及相應的監(jiān)管模式的變化將導致各類風險階段性矛盾的出現(xiàn)。對此，各部門應避免對相關風險等同視之，堅持全面研判、綜合施治、定向發(fā)力、精準管控。全島封關運作實行“一線”放開、“二線”管住的進出口管理制度，以海南自貿(mào)港“二線”培育過程為例，在2025年之前的早期安排階段，此階段的風險重點，一是“一負三正”零關稅清單管理模式實施，引發(fā)的企業(yè)零關稅生產(chǎn)設備、交通工具、生產(chǎn)原輔料所涉及的貨物、物品走私風險；二是的離島免稅購物額度提升至10萬元后，引發(fā)的套代購免稅商品風險；三是低稅率政策在部分領域、部分區(qū)域先行實施引發(fā)的避稅、偷稅、逃稅風險。四是機場、港口的對外開放口岸設施設備升級改造、“二線口岸”查驗設施設備建設項目等硬件、軟件配套設施在2025年前不能高標準、高質量按進度完成而引發(fā)的工作時序進度滯后風險。五是海南岸線非設關地長期存在風險。海南島毗鄰北部灣海域，區(qū)位上輻射越南和國內(nèi)的兩廣，其衍生潛在的風險包括海上走私、海上非法作業(yè)、海上偷渡以及海上販毒等。全島封關運作后，“二線”經(jīng)過充分的壓力測試，對各類走私風險已制定相對成熟的管控措施，總體上風險可控。與此同時，隨著“一線”全面放開，此階段的風險重點，一是進口征稅商品目錄以外的所有進口商品免征進口關稅引發(fā)的各類貨物、物品的走私風險將加大。二是簡并稅制引發(fā)的銜接風險。全島封關運作的同時，現(xiàn)行的增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等稅費將依法依規(guī)簡并，取而代之的是在貨物和服務零售環(huán)節(jié)征收銷售稅，做好與內(nèi)地稅制落差的銜接風險管控將凸顯。稅制改革創(chuàng)新必須兼顧稅制設計與稅收征管的配套實施，否則稅制改革的設計將面臨銜接困難的風險。三是“一線”管控需聚焦的各類安全風險。包括意識形態(tài)安全、口岸公共衛(wèi)生安全、國門生物安全、食品和產(chǎn)品質量安全等方面的風險都不容忽視。四是市場承諾即入引發(fā)的監(jiān)管風險。全島封關運作后將原則上取消許可和審批并建立健全備案制度，市場主體承諾符合要求并提交相關材料進行備案后即可開展投資經(jīng)營活動，體現(xiàn)在事中事后的監(jiān)管審查需聚焦真實性方面的風險。五是“一線”放開引發(fā)的大量人流、物流、資金流開始快進快出，與人員、數(shù)據(jù)和資金等相關的生產(chǎn)要素流動風險則開始階段性呈現(xiàn)。因此，把握這些風險出現(xiàn)的階段性特征，科學預見形勢發(fā)展走勢和隱藏其中的風險挑戰(zhàn)，不僅是嚴密防范可以預見的“灰犀?！笔录年P鍵，更是高度警惕“黑天鵝”事件的要領。

（三）差異性

就共性風險而言，自由便利化的制度設計是自由貿(mào)易港的鮮明特征，其帶來的風險也具有普遍性。因此，更需借鑒國外自貿(mào)港建設過程中出現(xiàn)的經(jīng)驗教訓。比如，2007年前后，歐洲香煙走私猖獗，走私香煙在海上“化整為零”，英國、烏克蘭等國深受其苦，研究制定多種防控手段后才最終得以將其遏制。海南建設自由貿(mào)易港要從這些案例中汲取經(jīng)驗教訓，避免走彎路。還比如，國際形勢轉變、突發(fā)性公共衛(wèi)生等領域安全事件、嚴重自然災害等非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全風險高企，也可能是難以預測的共性風險。

需要強調(diào)的是，海南的特有風險與海南的現(xiàn)有基礎、地域特點、人文歷史等因素密切關聯(lián)。比如，海南改革開放30多年“大起大落”的歷史教訓，以及與之相關的房地產(chǎn)風險和金融風險都是海南面臨的地區(qū)性風險。海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)初期，因規(guī)劃調(diào)控能力不強和市場監(jiān)管缺位，炒地皮、炒項目、炒樓花導致嚴重房地產(chǎn)泡沫，爛尾樓遍布全島。20世紀90年代末至2007年，歷時十年時間才基本完成房地產(chǎn)泡沫的風險化解處置工作;海南房地產(chǎn)泡沫破滅后,1998年海南發(fā)展銀行關閉，2002年渣打銀行和住友銀行撤出海南，海南曾經(jīng)是區(qū)域性金融風險重災區(qū)。還比如，交通瓶頸仍是海南與內(nèi)地要素流通的關鍵制約因素，不利于海南自貿(mào)港打造國內(nèi)國際雙循環(huán)的交匯點。從國際看，多數(shù)國家與大陸間隔三十公里左右的島嶼經(jīng)濟體，均基本通過橋梁或隧道實現(xiàn)交通基礎設施的連接，20世紀90年代日本先后完成了4大主島的橋隧貫通，特別是20世紀70年代建設的連接本州和北海道的青函海底隧道長達40公里，成為大型基礎設施建設帶動落后地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的示范。丹麥與瑞典之間的厄勒海峽通道、英吉利海峽隧道等大型跨海通道工程，都有力促進了各國各地區(qū)的經(jīng)濟增長[11]。目前，航空和水路仍然是進入海南的主要方式，但面對日益增加的人流、物流規(guī)模，原有基礎設施體系承受的壓力越來越大。2018年春節(jié)假期后，曾出現(xiàn)上萬車輛和數(shù)萬旅客滯留海南的情況。海南對內(nèi)地經(jīng)濟的依存度較高，單汽車輪渡過海約5至8小時、火車輪渡耗時2小時以上，表面看起來最短距離僅18公里的瓊州海峽，耗時卻相當于汽車公里正常行駛約六七百公里以上。自貿(mào)港建設不可能在高物價或高物流成本的條件下順利推進，建設瓊州海峽跨海公路鐵路海底隧道通道工程的必要性日益突出。總之，海南自貿(mào)港既面臨國際自由貿(mào)易港的共性風險，也面臨歷史背景和當前形勢下的特有風險。

三、構建和實施海南自貿(mào)港建設風險防控體系的建議

《總體方案》第一部分“總體要求”的第二方面“基本原則”提到，要求堅持底線思維，加強重大風險識別和系統(tǒng)性風險防范，建立健全風險防控配套措施[12]。《總體方案》第二部分的第十一方面“風險防控”則對總體要求進行了細化和具體化，要求制定實施有效措施，有針對性防范化解貿(mào)易、投資、金融、數(shù)據(jù)流動、生態(tài)和公共衛(wèi)生等領域重大風險，構建風險防控體系。立足總體要求，結合海南自貿(mào)港建設存在的風險隱患，同時借鑒國際通行規(guī)則，本文提出的構建海南自貿(mào)港風險防控對策如下。

（一）防范化解貿(mào)易自由便利化引發(fā)的監(jiān)管風險

一是堅持法治先行。監(jiān)管是海南自貿(mào)港風險防控體系的關鍵，需從法律、職能、科技、國際合作等多個層面統(tǒng)籌考慮，尤其是應加緊完善適應海南自貿(mào)港建設的法律法規(guī)。在全面貫徹落實《海南省反走私暫行條例》《海南省沿海邊防治安管理條例》等法規(guī)文件過程中，壓實市縣的反走私綜合治理主體責任，以法治化手段確保相關人員沒有參與走私或為走私提供便利的違法空間。針對境外機構管理，要求商業(yè)存在嚴格遵守海南在稅收、反洗錢、環(huán)境保護等方面的要求，并高度關注境外資源、勞務用工、宗教和文化習俗等方面對業(yè)務開展可能造成的影響。二是注重制度集成創(chuàng)新。筑牢“打防管控”全方位立體式反走私防線需要統(tǒng)籌好海警、海關、公安、交通、煙草等相關力量，廣泛發(fā)動基層群眾，發(fā)揮警軍民聯(lián)動效應，增加海關機構和口岸檢查查驗人員編制，打破“信息孤島”實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。比如，以全島64個反走私綜合執(zhí)法站為重要抓手，明確公安和海警力量的執(zhí)法邊界，對海岸線、近海實行分段負責、網(wǎng)格化管理。三是依托科技支撐。結合“智慧海南”建設，加大信息化和科技裝備投入力度，完善全島“人流、物流、資金流”監(jiān)管系統(tǒng)，借助大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術，提升反走私科技水平，構筑近海、岸線、島內(nèi)“三道防線”，實施全天候動態(tài)監(jiān)控和精準打擊[13]。四是推動監(jiān)管模式與國際標準接軌。要確保監(jiān)管措施的動態(tài)平衡，動態(tài)調(diào)整縮短跨境服務貿(mào)易負面清單，建立健全跨境服務貿(mào)易統(tǒng)計制度，實時監(jiān)測、分析跨境服務貿(mào)易運行情況。依托海南省政法委牽頭建設的社會管理信息化平臺，探索在數(shù)字環(huán)境下實現(xiàn)跨境交易可追溯。推進跨境聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法，打擊非法跨境金融服務活動。

與此同時，防范化解貿(mào)易風險的更重要方式是，建議海南國際經(jīng)濟發(fā)展局、商務廳、市場監(jiān)督管理局等部門會同海南13個重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)以線上線下相結合的手段，利用好我駐外使領館、海外華人商會、智庫和學術機構、中資企業(yè)資源及網(wǎng)絡，派遣專業(yè)化招商人員在重點國家和地區(qū)常駐招商并宣介海南自貿(mào)港貿(mào)易自由便利化領域的政策安排，引導企業(yè)合法合規(guī)地享受已出臺的貨物貿(mào)易“零關稅”3張清單管理模式、服務貿(mào)易“既準入又準營”負面清單監(jiān)管模式等高含金量優(yōu)惠政策。

（二）積極防范境內(nèi)外投資風險

一是突出地方金融監(jiān)管。建議依托海南省地方金融監(jiān)督管理局，建立海南自貿(mào)港資本市場交易實施的監(jiān)測監(jiān)控機制，建立科學的境外資本風險預警處理系統(tǒng)，對國資、民資、外資一視同仁，全部集中統(tǒng)一地納入平臺化管理，力爭全面、高效、準確掌握各種資金投資資本市場的最新情況。二是完善信息披露機制。海南省市場監(jiān)督管理局、發(fā)展改革委等部門應確保信息披露的內(nèi)容、系統(tǒng)架構和責任制度，定期公示企業(yè)社會責任信息。三是加強事后監(jiān)管。海南省銀保監(jiān)局需加大監(jiān)管力度，督促銀行等金融機構應加大經(jīng)常項和直接投資項下資金收支活動與實際貿(mào)易行為真實性審核力度，強化對跨境資金交易及使用情況的監(jiān)測分析，嚴格監(jiān)控虛假貿(mào)易、虛假租賃和虛假投資等活動。四是避免投資浪費。堅持全省一盤棋、全島同城化，以海南“多規(guī)合一”為引領，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，明確市縣和區(qū)域的發(fā)展功能定位，防止各地盲目招商引資上項目和重復建設，最大限度發(fā)揮各地資源稟賦，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和差異化發(fā)展。

與此同時，防范化解投資風險的更重要方式是，建議依托新設立的海南省營商環(huán)境建設廳，通過制度創(chuàng)新和完善信用體系建設，確保各類所有制市場主體在要素獲取、市場準入等方面享受平等待遇，以“非禁即入”激發(fā)各類市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，打造公開、透明、可預期的投資環(huán)境。

（三）多措并舉打擊逃稅避稅行為

關稅和其余稅收制度創(chuàng)新是海南自貿(mào)易港的建設重點。就稅制而言，國際高水平自貿(mào)港完全實行零關稅制度，域內(nèi)企業(yè)所得稅與個人所得稅實行優(yōu)惠政策，甚至在指定階段內(nèi)免收企業(yè)與個人所得稅[14]。而由此帶來的逃稅避稅則需要創(chuàng)新措施予以精準解決。一是優(yōu)化強化監(jiān)管制度，著力建立企業(yè)和個人誠信管理檔案，對違法經(jīng)營、騙取稅收優(yōu)惠的異常企業(yè)和個人實施重點監(jiān)管。二是壓實園區(qū)管理的主體責任，有效甄別空殼企業(yè)。按照實質經(jīng)濟活動所在地和價值創(chuàng)造地原則，加強對企業(yè)監(jiān)控，強化基礎信息摸查，用好發(fā)票監(jiān)管的抓手，交叉比對企業(yè)物流、資金流的變動，準確掌握企業(yè)經(jīng)營情況。三是加強國際合作，積極參與國際稅收征管合作和《稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃》，加強涉稅情報信息共享和聯(lián)合防控，防止企業(yè)與境外組織聯(lián)手逃稅。四是進行智慧化識別管控，對進出海南島的人流信息進行實時監(jiān)控，通過人臉識別等技術手段精準統(tǒng)計其在海南的居住時間，達不到規(guī)定天數(shù)的，不予享受個人所得稅優(yōu)惠政策，并且也有利于防范因人員自由流動可能帶來的潛在社會風險[14]。

與此同時，防范化解稅收風險的更重要方式是，建議海南省財政廳、稅務局、發(fā)展改革委以組織企業(yè)培訓、定期更新出臺鼓勵類產(chǎn)業(yè)指導目錄并盡早實施負面清單管理等方式，推動納稅企業(yè)和個人更好的理解稅收領域的政策安排，引導企業(yè)依法依規(guī)最大限度地享受自貿(mào)港鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)和個人“雙15%”所得稅稅收優(yōu)惠政策。要積極爭取中央財稅等部門支持，加快制定出臺海南“五稅合一”簡稅制具體改革實施方案，并推動在儋州洋浦等地先行先試和充分開展壓力測試。

（四）引導跨境資金自由流動服務實體經(jīng)濟發(fā)展

一是建立健全人民幣跨境流通監(jiān)測與監(jiān)督管理機制，提高洗錢風險預警和監(jiān)測分析效率[15]，同時加強反洗錢、反恐怖融資和反逃稅審查，研究建立洗錢風險評估機制，定期評估洗錢和恐怖融資風險[16]。二是建立跨境資本流動宏觀審慎管理體系。實現(xiàn)海南自貿(mào)港對各類金融市場、機構、產(chǎn)品、工具和交易結算行為等金融風險監(jiān)測監(jiān)控的全覆蓋。三是建立跨境資本監(jiān)測與預警體系。加強對跨境資金交易背景真實性、合規(guī)性審查，強化對異常和可疑資金跨境流動的監(jiān)測預警分析，加強本外幣協(xié)同監(jiān)管。四是充分發(fā)揮“電子圍網(wǎng)”的作用。通過金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網(wǎng)”，為海南自貿(mào)港與境外實現(xiàn)跨境資金自由流動提供基礎條件，防止政策外溢及海南自貿(mào)港金融市場波動向境內(nèi)其他地區(qū)傳導，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

與此同時，防范化解金融風險的更重要方式是，秉承制定自貿(mào)港金融政策要以更好服務實體經(jīng)濟為目標的基本原則，在總體設計上宜采取漸進模式，先試點后推廣。在著力提升海南省地方金融監(jiān)管局和“一行兩會一局”的監(jiān)管效率的同時，支持海南自由貿(mào)易港金融發(fā)展中心等機構和“海南自貿(mào)港金融論壇”定期機制化地在境內(nèi)外宣介海南金融政策，引導海內(nèi)外資本集聚，分享海南建設能源、航運、產(chǎn)權、股權、結算等交易場所的發(fā)展紅利。

（五）確保數(shù)據(jù)安全有序流動

一是提升基礎設施水平。引導移動、電信、聯(lián)通及鐵塔公司投資建設國際海底光纜及登陸點，海南省自然資源和規(guī)劃廳及市縣在用地用海方面給予支持，滿足自貿(mào)港通信業(yè)務開放和數(shù)據(jù)跨境流動的硬件需求。二是優(yōu)化海南省網(wǎng)信辦和綜合社管平臺監(jiān)管體系，建立數(shù)據(jù)跨境流動安全綜合監(jiān)控系統(tǒng)。實現(xiàn)數(shù)據(jù)的“合法行為可證明、非法行為可追溯”，緊急情況下可對危害社會安全的數(shù)據(jù)流動實現(xiàn)及時制止的“秒級切換”。三是強化事中事后監(jiān)管。對與國內(nèi)網(wǎng)絡互聯(lián)的數(shù)據(jù)采取“先放后審”的管理模式，建立數(shù)據(jù)進出境安全評估標準、數(shù)據(jù)跨境流動企業(yè)信用管理機制，完善數(shù)據(jù)進出境安全評估標準、數(shù)據(jù)分級分類標準、數(shù)據(jù)進出境白名單機制和審查機制等。四是連接國際互聯(lián)網(wǎng)僅限特定區(qū)域和特定人員。企業(yè)實行“一企一號”的管理體制，采用專用光纜與國際互聯(lián)網(wǎng)連接；個人基于“身份驗證＋審計”模式訪問國際互聯(lián)網(wǎng)，外國游客采用“境外手機號認證”等模式，以固定應用白名單為訪問策略。

與此同時，防范化解金融風險的更重要方式是，建議積極推動設立海南國際通信出入口局，研究出臺對標《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）等高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則的壓力測試清單方案彰顯海南的數(shù)據(jù)開放特色，比如，取消外資股比限制、促進增值和基礎電信業(yè)業(yè)務高水平有序開放，通過大力培育發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟營造數(shù)據(jù)安全有序流動的生態(tài)環(huán)境。

（六）保護生態(tài)安全

一是強化法治保障。海南省人大及其常委會可進一步充分利用好海南的自貿(mào)港立法權、經(jīng)濟特區(qū)立法權、地方立法權，構建最嚴格的環(huán)境安全準入保障條例和法規(guī)，堅決禁止“洋垃圾”等外來有害物質的輸入，確保海南水資源和土壤資源不受到破壞。二是建立健全環(huán)境污染“黑名單”制度。海南省生態(tài)環(huán)境保護廳等部門需持續(xù)優(yōu)化環(huán)保信用評價等級與市場準入、金融服務的關聯(lián)機制。三是注重制度集成創(chuàng)新。整合生態(tài)環(huán)境保護、自然資源督察、市場監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海關、海警等各方監(jiān)管力量，打破部門利益固化的藩籬，建立聯(lián)防聯(lián)控機制，打造外來有害生物、外來物種生態(tài)安全和基因安全的監(jiān)測、評估及預警體系。

與此同時，防范化解生態(tài)風險的更重要方式是，建議完善生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測、評價制度，聚焦建立差別化的自然生態(tài)空間用途管制體系，推動自然資源產(chǎn)權制度和有償使用制度的改革創(chuàng)新。以探索“藍碳”“綠碳”生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)機制和建設好海南熱帶雨林國家公園為示范，形成政府主導、企業(yè)參與、百姓獲益的生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展模式。

（七）引導房地產(chǎn)市場健康發(fā)展

一是防止房價過快上漲。重點城市實施“一城一策”，強化市縣主體責任，海南省住房和城鄉(xiāng)建設廳應優(yōu)化調(diào)控評價考核機制，穩(wěn)定市場預期。二是突出制度集成創(chuàng)新。加大對違法違規(guī)行為查處力度，建立土地、規(guī)劃、建設、房管等部門聯(lián)合查處的工作機制，加強房源信息公示公開。精準打擊變相漲價、虛假宣傳、投機炒房等行為，將違規(guī)銷售的房地產(chǎn)企業(yè)及中介機構納入誠信黑名單。三是防范化解房地產(chǎn)金融風險。推進房地產(chǎn)風險項目處置，通過設立不動產(chǎn)投資收購基金和不動產(chǎn)投資信托基金（REITs），收購盤活資金鏈存在問題的中小房企項目，以市場化的機制防范化解房地產(chǎn)金融風險。

與此同時，防范化解房地產(chǎn)風險的更重要方式是，自貿(mào)港居民實現(xiàn)“居者有其屋”的住房需求不能靠全面商品化解決，要完善住房保障體系,加快人才房、安居房、廉租房的試點建設，發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場，建立租購并舉的住房制度，建議全島封關運作后取消限購等調(diào)控政策，實行住房供給雙軌制。

四、結 語

統(tǒng)籌兼顧“放得開”與“管得住”的關鍵在于研判如何實施“管得住”。防范化解各類風險是海南自貿(mào)港建設必須面對和解決的重要難題，在構建海南自貿(mào)港風險體系實踐中，一是要系統(tǒng)提升政府治理能力，包括網(wǎng)絡安全保障能力、風險早期研判能力、及時處置能力等，并通過健全的法制體系提供系統(tǒng)保障。二是要強化風險意識，科學預見形勢發(fā)展和隱藏其中的風險挑戰(zhàn)，未雨綢繆、防微杜漸。三是要提高風險化解能力，透過現(xiàn)象看本質，分析原因、打擊要害，凝聚建設海南自貿(mào)港各方力量形成處置風險的合力。四是要完善和落實風險防控機制，包括風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協(xié)同機制、風險防控責任機制。但更重要的是，要全力引導企業(yè)享受自貿(mào)港各項優(yōu)惠政策，體現(xiàn)海南的“開放”特色，寓管理于服務之中。因此，在風險防控體系建設方面，海南自貿(mào)港也應積極發(fā)揮自身制度設計特色和先行先試優(yōu)勢，形成創(chuàng)新性的政府-市場協(xié)調(diào)模式和監(jiān)管機制，以此防范和抵御各種風險挑戰(zhàn)。