村黨組織書記“一肩挑”的實踐邏輯與規(guī)范協(xié)同

徐信貴　龐鵬

摘要：黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本保障與動力引擎。黨的二十大明確提出：“把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘?！贝妩h組織與村民委員會同為農(nóng)村核心治理主體，二者關(guān)系處理是影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵變量。村黨組織書記“一肩挑”的實施依據(jù)是《2019年中央一號文件》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。村黨組織書記“一肩挑”契合了當(dāng)前農(nóng)村治理衍生關(guān)系復(fù)雜性對于治理主體利益協(xié)調(diào)能力、責(zé)任服務(wù)意識與良好道德品行的客觀需求，體現(xiàn)了黨對于農(nóng)村實現(xiàn)共同富裕與高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的組織安排。厘清村黨組織書記“一肩挑”制度的實踐邏輯、內(nèi)在結(jié)構(gòu)與規(guī)范協(xié)同，有助于從整體架構(gòu)層面廓清和完善農(nóng)村社會治理體系，為其治理能力提升提供制度勢能?；诠δ苤髁x視角審視，村黨組織書記“一肩挑”蘊含了踐行全過程人民民主理念、推進“三治融合”治理模式、實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)治理效果的多重實踐邏輯。結(jié)合制度文本分析，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律針對村黨組織書記“一肩挑”的文本表達既有耦合性與交叉性特征，也有“具體—概括”“順序承接”“并列關(guān)聯(lián)”“嚴(yán)格—兜底”等規(guī)范形態(tài)。但實踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)不暢可能造成村黨組織書記“一肩挑”主體的擔(dān)當(dāng)能力不足、民意基礎(chǔ)薄弱、權(quán)力行使失范等問題。秉持立法與立規(guī)統(tǒng)籌、中央與地方互動、激勵與監(jiān)督并重原則，著力從領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定、選舉程序、民主決策以及權(quán)力監(jiān)督等層面促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)范協(xié)同，有助于實現(xiàn)村黨組織書記“一肩挑”的預(yù)設(shè)功能。具體而言包括：在領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范層面，完善上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)村黨組織、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村其他組織的規(guī)范；在選舉規(guī)范層面，應(yīng)將民意征集設(shè)置為村黨組織書記選舉必要程序，闡明村黨支部書記未當(dāng)選村民委員會主任的補救措施；在決策規(guī)范層面，明確應(yīng)經(jīng)村黨組織討論和決定的內(nèi)容并優(yōu)化農(nóng)村民主協(xié)商的決策程序規(guī)范；在監(jiān)督規(guī)范層面，應(yīng)出臺針對村（社）巡察專門規(guī)范并完善村務(wù)監(jiān)督補充性規(guī)范。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；一肩挑；選舉規(guī)定；規(guī)范協(xié)同；監(jiān)督規(guī)范

中圖分類號：D422.6;D262.3;D267.2文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1008-5831（2024）02-0233-12

一、問題的提出

黨的二十大明確提出，“堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興”，“把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。作為基層黨組織建設(shè)的“第一責(zé)任人”，村黨組織書記肩負著貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要使命?！?019年中央一號文件》規(guī)定：“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任?！薄吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條規(guī)定：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人。”從1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》通過后湖北省谷城縣的“最先探索”，到2002年《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》后以“順德模式”和“威海模式”為代表的“倡導(dǎo)相應(yīng)”，再到2019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》后各地開始“全面推行”，村黨組織書記“一肩挑”已經(jīng)成為強化黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)、完善農(nóng)村基層治理制度變革的重要形式。

回顧我國鄉(xiāng)村治理模式演進歷程，有學(xué)者將其概括為“20世紀(jì)初的村莊自治—農(nóng)村改革之后的村民自治—21世紀(jì)初取消了農(nóng)業(yè)稅后的真正村民自治”［1］，在此過程中國家角色實現(xiàn)了從“賦稅征收者”到“公共服務(wù)提供者”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，以實現(xiàn)共同富裕、提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理，要求著力落實提升村民組織化程度、推進村民參與鄉(xiāng)村振興、協(xié)助分配公共資源等任務(wù)。“專業(yè)化、技術(shù)性的治理路線過于簡單粗暴難以切中要害，而黨政體制有綜合性、全局性的思維，有各種治理資源和政策工具，能夠?qū)χ卫硎聞?wù)進行通盤考慮對癥下藥”［2］。結(jié)合2019年以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的5批155個全國鄉(xiāng)村治理典型案例經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)已經(jīng)成為健全農(nóng)村治理機制、推動鄉(xiāng)村有效治理的重要經(jīng)驗。村黨組織書記兼任村民委員會主任的“一肩挑”模式，構(gòu)建了以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級組織體系，能夠增強黨在農(nóng)村社會的政治領(lǐng)導(dǎo)能力，有力推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

在實踐如火如荼地運行下，理論界也對村黨組織書記“一肩挑”問題給予了充分關(guān)注，例如監(jiān)督體系不完善［3］，派系斗爭、矛盾突出的村選人難［4］，法律法規(guī)的割裂與銜接［5］等問題。但現(xiàn)有研究對“‘一肩挑蘊含的實踐邏輯與功能指向”，“‘一肩挑的制度內(nèi)容與結(jié)構(gòu)體系”，“‘一肩挑制度效能如何轉(zhuǎn)化為治理效能”等問題尚未完全廓清。因此，有必要針對村黨組織書記“一肩挑”的實踐邏輯、文本表達、規(guī)范協(xié)同等議題進行深入探討，以推動其在實踐調(diào)適中不斷修正革新。

二、“一肩挑”蘊含的多重實踐邏輯

現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型造成了農(nóng)村社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與利益訴求分化。在治理模式上，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢自治與行政管制模式均無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村基層治理要求，以村民自治為核心的基層民主在實踐中遭遇了“兩委”矛盾、選舉“亂象”等諸多困境?；诠δ苤髁x視角審視發(fā)現(xiàn)，村黨組織書記“一肩挑”蘊含的多重實踐邏輯有助于實現(xiàn)農(nóng)村社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（一）踐行“全過程人民民主”的治理理念

黨的二十大提出“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，加強基層組織建設(shè)”。民主的過程在于在搜集聽取公眾意見的基礎(chǔ)上形成最大公約數(shù)，并按照多數(shù)意見辦理。我國法律最初設(shè)計目的是通過村級選舉向上逐步擴大，實現(xiàn)民主選舉向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級乃至更高層級推廣［6］。但“競爭性選舉不必然輸出實質(zhì)民主和村莊善治”［7］。“中國的全過程人民民主體現(xiàn)了民主應(yīng)注重協(xié)商和構(gòu)建最大多數(shù)人共識的原則”［8］。村黨組織書記“一肩挑”體現(xiàn)了“全過程人民民主”理念。具體而言，“一肩挑”主體的選舉程序包含較強民意要求。民意既是當(dāng)選村民委員會主任的決定因素，也是出任村黨組織書記的實際決定因素?！耙患缣簟辈⒎且渣h內(nèi)選舉完全代替村民選舉，或者停留于傳統(tǒng)投票規(guī)則的形式民主層面，而是將民意貫穿于村黨組織選舉和村民委員會選舉全過程。在村黨組織換屆前進行民意征集和組織黨員群眾進行民主協(xié)商，能夠確保村黨組織書記人選具有堅實的民意基礎(chǔ)，為其獲得正式候選人資格和當(dāng)選村民委員會主任提供民意保障。

并且，“一肩挑”主體在履職中應(yīng)貫徹落實協(xié)商民主要求。“全過程人民民主以提高國家與社會、組織與個體以及政黨與公眾之間的良性互動為邏輯，通過中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立了以解決共同問題為旨歸的黨和人民充分信任的協(xié)商合作關(guān)系”［9］。在民主決策中，“一肩挑”主體通過召集村民大會、村民代表大會、民主評議會、黨員大會等會議，廣泛吸納村民與黨員參與集體決策、村級重大事項決策。在民主管理中，“一肩挑”主體要帶頭執(zhí)行村務(wù)管理協(xié)商民主規(guī)定，搭建平臺、選取與村民利益直接相關(guān)的事務(wù)與村民對話協(xié)商，并針對協(xié)商結(jié)果督促村民委員會盡快形成決策抓好落實。在民主監(jiān)督中，“一肩挑”主體要督促村民委員會與黨組織落實村務(wù)、黨務(wù)信息公開規(guī)定；督促村黨組織接受黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，帶頭執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)各項規(guī)定；督促村黨組織作好村干部教育、管理和監(jiān)督工作等。如浙江省金華市武義縣通過構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)化村務(wù)工作規(guī)程、‘村級事務(wù)凡事皆可公開、各方協(xié)同及時反饋監(jiān)督”等形式完善“一肩挑”背景下的村級運行機制。由此可見，村黨組織書記“一肩挑”不僅遵循了現(xiàn)代民主中有限多數(shù)統(tǒng)治原則和擇優(yōu)產(chǎn)生少數(shù)的程序，而且構(gòu)建了以利益表達、對話協(xié)商與執(zhí)行落實的民主合作機制，體現(xiàn)了有效回應(yīng)農(nóng)村社會治理難題的政治優(yōu)勢。

（二）推進“三治融合”的治理模式

“鄉(xiāng)土中國”的復(fù)雜歷史圖景與現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型變遷，導(dǎo)致中國農(nóng)村治理很難適用單一的模式回應(yīng)?！白灾巍⒌轮?、法治”的三治融合是基于農(nóng)村社會治理特質(zhì)而產(chǎn)生的一種治理模式”［10］，并被黨的十九大報告吸納作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效路徑。法治是通過法律確立的普遍性、確定性、可操作性的規(guī)則來規(guī)范人們的行為。同時，農(nóng)村社會秩序的長久穩(wěn)定，亦需要依靠以風(fēng)俗習(xí)慣、社會輿論等正面價值來營造一種傳承文明鄉(xiāng)風(fēng)民俗的治理體系，這就是德治。自治是“村莊中的內(nèi)生性治理力量”［11］，是通過“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”最終實現(xiàn)村民全面自由發(fā)展的自我治理過程。法治、自治與德治“三治”之間不僅相互嵌入、相互制約，而且是有機整合、統(tǒng)籌兼顧的整體性治理關(guān)系。農(nóng)村社會一方面要基于法治與德治大背景構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理秩序，另一方面要適用自治理念調(diào)適法律僵化性與規(guī)則控制的限度危機。

農(nóng)村社會治理的“三治”融合與統(tǒng)籌不足會直接導(dǎo)致社會活力不足、社會公平正義缺失與公共服務(wù)短缺。對此學(xué)界提出了充分發(fā)揮法治銜接［12］、技術(shù)賦能［13］、新鄉(xiāng)賢參與［14］等治理方略，但其地域適應(yīng)性與可推廣性有待考量?！耙患缣簟蓖苿印叭稳诤稀敝卫砟Ｊ綄嵤饕憩F(xiàn)為：（1）“一肩挑”主體選拔要求契合“三治”內(nèi)涵。從黨的組織建設(shè)邏輯歷史看，吸納“精英”式人物是中國共產(chǎn)黨適應(yīng)社會變遷的“組織技術(shù)”。實踐中這些人物，不僅包括具有先進實踐觀念和超前市場意識的“經(jīng)濟精英”，而且包括父輩家族影響、個人社交以及高尚道德情操等因素積累的“社會精英”，以及了解黨和國家政策、希望在政治舞臺上實現(xiàn)個人價值的“政治精英”。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第26條規(guī)定，“一肩挑”的組織選拔對象符合“三治”內(nèi)涵的“精英人物”，即法治體現(xiàn)為村黨組織書記應(yīng)當(dāng)具備一定的政策水平、堅持依法辦事、廉潔自律；德治體現(xiàn)為村黨組織書記道德品行好、公道正派；自治體現(xiàn)為村黨組織書記帶富能力強、協(xié)調(diào)能力強、熱心為群眾服務(wù)等。（2）“一肩挑”主體承擔(dān)落實“三治融合”的政治責(zé)任。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第20條規(guī)定，黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治融合”治理體系，其中“應(yīng)當(dāng)”的表述從規(guī)范上賦予了村黨組織以義務(wù)。此種義務(wù)包括：村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民制定與完善的村規(guī)民約是以“三治融合”價值理念與規(guī)則體系為載體；討論和決定本村發(fā)展中的重要問題涉及法治與自治的規(guī)則融合；做好群眾思想政治工作、化解群眾矛盾需綜合發(fā)揮“三治”的引導(dǎo)作用等。而政治責(zé)任是指“政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)以及沒有履行好職責(zé)時應(yīng)受的譴責(zé)和制裁” ［15］。從某種意義上說，“一肩挑”主體面臨治理中的困難時應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，勇于破除農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的障礙。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等規(guī)范均有“一肩挑”主體落實“三治融合”不力的相關(guān)責(zé)任條款。

（三）實現(xiàn)“利益協(xié)調(diào)”的治理效果

馬克思指出：“這個世界之所以充滿危險，是因為世界……是許許多多利益的天下?！保?6］農(nóng)村社會涵蓋了家族血緣、特殊群體、村干部與普通村民等利益群體，涉及村集體經(jīng)濟收益、征地補償、土地承包經(jīng)營、政府撥付與社會捐贈收益等利益內(nèi)容。農(nóng)村利益整合過程中產(chǎn)生的問題很多時候并非由于制度或技術(shù)層面原因所致，而在于執(zhí)行主體的能力不足。在現(xiàn)代政治生活中，“政黨的功能是組織參與、聚合利益”［17］。政黨協(xié)調(diào)利益是依據(jù)一定的價值取向與基本原則，通過合理的協(xié)調(diào)方式處理好多元利益關(guān)系的一種政治實踐。村黨組織書記“一肩挑”體現(xiàn)了黨為協(xié)調(diào)農(nóng)村復(fù)雜利益問題并取得共識而建立的組織方式。

首先，協(xié)調(diào)“二元制”鄉(xiāng)村治理主體之間的矛盾。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)的利益內(nèi)容、利益關(guān)系一致時，各成員要素的利益訴求相似，有利于系統(tǒng)秩序穩(wěn)定；反之則會發(fā)生利益沖突，破壞系統(tǒng)秩序運行。從權(quán)力來源看，村黨組織書記受到上級黨委的認(rèn)可，村民委員會主任則來自廣大村民的認(rèn)可，二者分別呈現(xiàn)出“對上”與“對下”的負責(zé)指向，在具體行動中容易出現(xiàn)意見相左問題。同時，村黨組織與村民委員會的部分職責(zé)重合容易導(dǎo)致二者在特定村務(wù)的管理權(quán)限的爭執(zhí)。同質(zhì)化村莊有利于達成兩委協(xié)調(diào)，“同質(zhì)化村莊表現(xiàn)在與村干部的關(guān)系上，各種群體的政治與利益訴求大致相近，并無大的沖突”［18］。村黨組織及“一肩挑”主體，可以凝聚、組織、教育及引導(dǎo)群眾，促進村黨組織與村民委員會、村民統(tǒng)一思想和協(xié)同運作，有效化解權(quán)力多中心造成的“兩委”矛盾與社會利益糾紛。

其次，承擔(dān)協(xié)調(diào)農(nóng)村具體利益的職責(zé)?！按妩h組織因其承擔(dān)凝聚社會共識、引導(dǎo)不同主體力量和利益群體間關(guān)系與發(fā)展方向的角色功能”［19］。其一，化解農(nóng)村矛盾糾紛的職責(zé)。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第10條、第20條規(guī)定，村黨組織應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)本村社會治理，做好法治宣傳教育、社會治安綜合治理工作、依法打擊農(nóng)村“三股勢力”等；《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定村民委員會要調(diào)解民間糾紛，并根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。其二，拓寬農(nóng)村利益協(xié)商表達的渠道。村黨組織應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)，嚴(yán)格落實“四議兩公開”的村級事務(wù)決策制度，健全“村民委員會+理事會”的村級事務(wù)管理制度，暢通和拓寬多元主體利益表達渠道。其三，保障農(nóng)村公共利益的職責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第14條規(guī)定了村黨組織推動發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，領(lǐng)導(dǎo)和支持集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系的職責(zé)；《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條、第8條明確了村民委員會具有辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、依法管理村集體所有土地和其他財產(chǎn)的職責(zé)。通過權(quán)責(zé)清單、政治問責(zé)、法律保障等方式能夠協(xié)同法律責(zé)任與政治責(zé)任，壓實“一肩挑”主體的利益協(xié)調(diào)職責(zé)。

三、“一肩挑”的黨規(guī)與國法文本表達

“黨向國家機構(gòu)和社會重要組織輸送執(zhí)政骨干，以掌控國家權(quán)力和社會公權(quán)力，受黨規(guī)和國法或組織章程的協(xié)同規(guī)范”［20］?！耙患缣簟钡囊?guī)范文本包含了以《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》為代表的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定和以《中華人民共和國村民委員會組織法》為主的國家法律規(guī)范，因而構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同作用的重要場域。

（一） 黨規(guī)與國法“具體—概括”形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定

從文義上看，“領(lǐng)導(dǎo)”是引領(lǐng)、指向和導(dǎo)向之意。“領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是黨實行領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)掌政權(quán)的體制、機制、手段、方法的總稱”［21］?！耙患缣簟钡念I(lǐng)導(dǎo)規(guī)定是針對“一肩挑”主體所處的組織形態(tài)、工作任務(wù)與責(zé)任內(nèi)容的整體制度規(guī)范，但其在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律中仍有不同。國家法律抽象規(guī)定了“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容。2019 年《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》提出“貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”后，《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條對于黨的領(lǐng)導(dǎo)作了抽象確認(rèn)。其中，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”體現(xiàn)了黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)的宣誓性規(guī)范；“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”則體現(xiàn)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的職權(quán)性規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定了“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》體現(xiàn)了黨對農(nóng)村工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、主要任務(wù)、隊伍建設(shè)、保障措施和考核監(jiān)督等內(nèi)容的系統(tǒng)規(guī)定；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》針對黨的農(nóng)村基層組織的組織設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)和保障等內(nèi)容作了具體規(guī)定；《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》對于農(nóng)村基層黨組織的代表與委員的產(chǎn)生、選舉的實施、審批監(jiān)督等選舉內(nèi)容作了規(guī)范；《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》規(guī)定了黨支部的設(shè)置、基本任務(wù)、工作機制等內(nèi)容?！包h內(nèi)法規(guī)和國家法律在我國長期并存，在國家治理中都發(fā)揮著極其重要的作用”［22］。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的“具體—概括”形態(tài)，既明確了農(nóng)村黨組織及“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容與規(guī)范體系，也避免了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的重復(fù)規(guī)定，促進了二者有機協(xié)調(diào)。

（二）黨規(guī)與國法“順序承接”形態(tài)的選舉規(guī)定

“在公權(quán)力領(lǐng)域，完善的規(guī)則體系應(yīng)盡可能為被調(diào)整對象設(shè)定連貫的行為指引……必然以嚴(yán)密的邏輯最大限度地限縮模糊地帶和規(guī)則空白”［23］。承接式是按照事情發(fā)展的先后順序確立的規(guī)范模式?！耙患缣簟敝黧w并非由上級直接任命，而是基于黨內(nèi)選舉與村民選舉的雙重民主程序產(chǎn)生，同時程序?qū)嵤┲畜w現(xiàn)為“先黨內(nèi)后黨外”的順序承接形態(tài)。首先，黨組織書記選舉是純粹黨內(nèi)事務(wù)，由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范?！吨袊伯a(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》對于農(nóng)村黨組織委員會委員的提名、候選人的確定和書記的產(chǎn)生及選舉作了具體規(guī)定，候選人經(jīng)過黨內(nèi)選舉、上級黨組織批準(zhǔn)才能成為村黨支部書記，擔(dān)任村黨組織書記之后獲得村委主任的候選人名額。其次，村民委員會成員選舉屬于村民自治的社會事務(wù)，由國家法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》對于村民委員會候選人提名、組成成員及主任的選舉進行具體規(guī)定。最后，通過程序承接條款前后連接了“一肩挑”選舉的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范，以形成連貫完整的規(guī)范鏈條。作為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的承接規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責(zé)人。依法依規(guī)推薦村黨組織書記擔(dān)任村民選舉委員會主任，體現(xiàn)了將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿于村民委員會換屆選舉工作全過程。從某種意義上說，“‘一肩挑推行程序呈現(xiàn)出排他性，必須首先經(jīng)過村黨組織換屆選舉產(chǎn)生村黨組織書記，后者再依法參加村民委員會換屆選舉并當(dāng)選村民委員會主任”［24］。實踐中，部分地方“先選村主任再選黨組織書記”做法與“一肩挑”制度并不相符。

（三）黨規(guī)與國法“并列關(guān)聯(lián)”形態(tài)的決策規(guī)定

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律分別承擔(dān)管黨治黨、管國管公民任務(wù)，二者雖各有其管轄事項范圍但又彼此相交?！安⒘嘘P(guān)聯(lián)”意味著黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有并存規(guī)范、共同適用且相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系。強化黨對農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)與保障村民自治空間的雙重價值取向決定了“一肩挑”決策規(guī)定在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律呈現(xiàn)并列關(guān)聯(lián)形態(tài)。首先，決策內(nèi)容并列關(guān)聯(lián)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第24條規(guī)定村民會議決定的事項主要為農(nóng)村經(jīng)濟管理與公共利益事務(wù)；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第10條第2項中村黨組織決策內(nèi)容不僅包括經(jīng)濟建設(shè)事務(wù)，還包括“政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興中的重要問題”。其次，決策原則并列關(guān)聯(lián)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第29條規(guī)定，村民委員會應(yīng)實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第31條規(guī)定，黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)貫徹黨的民主集中制。民主集中制在內(nèi)涵上不僅包含了少數(shù)服從多數(shù)，還包含了下級服從上級、局部服從全體、全黨服從中央等，內(nèi)涵更加豐富。最后，決策程序的并列關(guān)聯(lián)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第19條第3款規(guī)定，村級重大事項決策實行的“四議兩公開”涉及了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共同適用。“開放的體系解釋既包含了法律外因素的介入，也強調(diào)了法律實施過程中法治體制、機制以及人的作用，強調(diào)的是法律規(guī)范與其他社會規(guī)范、法律與社會之間的一致性、融洽性”［25］。體系性思維要求“一肩挑”主體具備黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并重的宏觀法治視野，通過具體事務(wù)的性質(zhì)識別、相關(guān)規(guī)范的選擇適用、執(zhí)行程序的遵循落實，促進村“兩委”決策效率提高。同時，“一肩挑”主體在農(nóng)村事務(wù)決策中應(yīng)注意恪守黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的界限，防止出現(xiàn)以黨內(nèi)法規(guī)代替國家法律進而擠壓村民自治問題。

（四）黨規(guī)與國法“嚴(yán)格—兜底”形態(tài)的監(jiān)督規(guī)定

基于黨的“先鋒隊”特質(zhì)與歷史使命擔(dān)當(dāng)，黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部的要求要嚴(yán)于國家法律?！霸邳h員干部監(jiān)督管理上，應(yīng)在法律底線之前，亮起紀(jì)律紅線，挺起道德高線，最大限度切斷由量變向質(zhì)變演變的腐敗通道”［26］。從監(jiān)督屬性看，與《中華人民共和國憲法》第41條賦予公民監(jiān)督權(quán)相比，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨員監(jiān)督義務(wù)，包括“對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督、批評黨組織和黨員、評議領(lǐng)導(dǎo)干部活動、揭發(fā)檢舉違紀(jì)違法的事實”等。權(quán)利與義務(wù)的差別體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)對于黨員綜合素質(zhì)的嚴(yán)格要求。從監(jiān)督內(nèi)容看，國家法律側(cè)重消極層面規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)則對于黨組織和黨員干部積極履責(zé)、勇于擔(dān)責(zé)提出了更高要求。如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中“支持和保障村民依法開展自治活動”，“經(jīng)常了解群眾的批評和意見”，“加強和改進思想政治工作”等表述帶有較強的主觀能動性要求。從監(jiān)督對象看，國家法律主要體現(xiàn)為對“行為”的監(jiān)督，而黨內(nèi)法規(guī)不僅約束黨員行為，也要求黨員保持思想、信仰純潔性與高尚性，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第18條規(guī)定，黨委（黨組）應(yīng)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部的思想狀況，加強日常監(jiān)督管理。

國家法律監(jiān)督“兜底”體現(xiàn)為：首先，監(jiān)督主體廣泛?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》賦予了上級政府、村民會議、村民代表會議、村務(wù)監(jiān)督委員會和村民個人等廣泛主體對村民委員會及其成員的監(jiān)督權(quán)。其次，監(jiān)督對象廣泛，不局限于黨組織和黨員。實踐中，部分“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”不具有黨員身份，但卻承擔(dān)著農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村土地、扶貧脫貧、各類補助資金發(fā)放等涉及群眾利益或公共利益內(nèi)容，如果缺乏監(jiān)督將導(dǎo)致公共利益重大損失。《中華人民共和國監(jiān)察法》將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察和規(guī)制對象范圍體現(xiàn)了國家法律監(jiān)督的全面性與兜底性特征。

四、“一肩挑”的黨規(guī)與國法規(guī)范協(xié)同

“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間主要呈現(xiàn)五種關(guān)系，即價值取向的一致性、規(guī)范對象的相融性、功能發(fā)揮的互補性、文化倡導(dǎo)的層級性、制度建設(shè)的銜接性”［27］。作為建立在價值認(rèn)同基礎(chǔ)上的權(quán)力治理系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)注重規(guī)范體系銜接的頂層設(shè)計，通過“規(guī)范—技術(shù)”話語符號系統(tǒng)詮釋“一肩挑”的制度空間，并從領(lǐng)導(dǎo)、選舉、決策監(jiān)督等方面理順具體規(guī)定，實現(xiàn)二者規(guī)范協(xié)同。

（一）“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的雙向調(diào)適

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制和黨內(nèi)法規(guī)。完善村黨組織書記“一肩挑”的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，除了應(yīng)從宏觀上完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，還須基于組織權(quán)力規(guī)范視角，對具體領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)進行雙向調(diào)適。

首先，完善上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)規(guī)范。（1）完善村黨組織向上級黨委的請示報告規(guī)范?！按甯刹恐苯用鎸θ罕?，其處理的事務(wù)多，面對的群眾廣泛，手中的權(quán)力重，產(chǎn)生的影響大，因此應(yīng)將其納入重大事項報告的范圍”［28］。完善“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，應(yīng)細化“縣鄉(xiāng)黨委抓農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接責(zé)任”的具體規(guī)范；應(yīng)參照《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》明確村黨組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委請示與報告內(nèi)容，包括請示事項、請示程序與方式、報告事項、報告執(zhí)行程序等事項。（2）制定“一肩挑”主體的檔案備案規(guī)范。建立“一肩挑”主體檔案由縣級黨委組織部門統(tǒng)一管理、其他村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一管理的檔案分級管理備案機制；結(jié)合《干部人事檔案工作條例》明確“一肩挑”檔案備案內(nèi)容、備案審核主體、工作職責(zé)和流程與相關(guān)責(zé)任。（3）完善“一肩挑”主體考核規(guī)范。建立針對“一肩挑”主體督查考核的組織領(lǐng)導(dǎo)機制與考核規(guī)范；明確“一肩挑”考核內(nèi)容，重點針對村級集體經(jīng)濟發(fā)展、基層社會治理、組織建設(shè)等情況進行考核；將考核結(jié)果作為其選拔任用、評先獎優(yōu)、問責(zé)追責(zé)的重要參考。

其次，完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)其他組織的具體規(guī)范。（1）完善直接領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范?！耙患缣簟笔罐r(nóng)村治理主體從“二元分立”格局發(fā)展為“一核多元”模式。完善“一核”村黨組織對于“多元”農(nóng)村組織的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，包括：村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理專業(yè)委員會的職責(zé)規(guī)范、村黨組織班子成員兼任專業(yè)委員會主任的規(guī)定、各專業(yè)委員會主任向村黨組織負責(zé)并報告工作的規(guī)定等。（2）完善間接領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范。短期來看，應(yīng)科學(xué)編制村黨組織與“一肩挑”主體的權(quán)責(zé)清單，強化相關(guān)部門的審核職責(zé)；長期來看，應(yīng)統(tǒng)籌考慮村黨組織與村民委員會的職責(zé)權(quán)限，結(jié)合《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，進一步明確村黨組織在村民自治中的職責(zé)權(quán)限，厘清村黨組織支持村民委員會依法行使職權(quán)實行村民自治的程序規(guī)定，健全村黨組織與村民委員會發(fā)生權(quán)責(zé)爭議時的處理機關(guān)、處理方式?？傊瑧?yīng)通過相關(guān)制度規(guī)范防止弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象與侵害村民自治問題的發(fā)生。

（二）“一肩挑”候選人選舉的程序補正

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第11條規(guī)定，村民委員會主任由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。即使經(jīng)過村黨組織選舉與民意測評，村黨組織書記參選村民委員會主任的選舉中仍然存在“落選”可能。為避免出現(xiàn)村黨支部書記“未當(dāng)選”村民委員會主任的情形，有的地方通過“兩票制”“兩推一選”等方式，提高后備干部的勝選概率；也有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提前研究謀劃的村黨支部書記人選，或者選擇比較信任的村民委員會副主任或得票最多的候選人臨時主持工作。上述做法并不是解決問題的根本之策，實踐中的問題應(yīng)在法治框架內(nèi)予以回應(yīng)。

“明確的程序規(guī)范能夠通過鎖定事件進程而錨定最終結(jié)果，其優(yōu)勢在于將風(fēng)險控制在小范圍和低層次”［29］。踐行全過程人民民主應(yīng)基于推進村莊公共治理、基層民主政治建設(shè)的政治價值，完善“一肩挑”選舉的程序規(guī)范。首先，在黨內(nèi)法規(guī)層面，可以將民意征集作為村黨組織書記選舉前的必要程序。結(jié)合近年來實踐經(jīng)驗，立法部門可以在《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》“提出黨支部書記副書記的候選人后”與“報上級黨組織審查同意前”增加民意征集程序。民意征集程序包括：征集民意的方式、內(nèi)容與責(zé)任，強化民意征集程序的約束力，對于民意認(rèn)可度尚未達到一定比例的暫不推選為黨組織書記候選人。為落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第26條中的村黨組織書記選拔規(guī)定，可以研究制定操作性強的換屆政策。如針對農(nóng)村青壯勞動力外流，“外來”能人得不到村民信任，村“兩委”后備人才青黃不接的問題，地方可以建立“學(xué)?！鐣h組織”的協(xié)同培養(yǎng)機制，確保村黨支部書記具有較高的群眾認(rèn)可度和豐富的基層工作經(jīng)驗。其次，在國家法律層面，為解決村黨支部書記“未當(dāng)選”村民委員會主任的問題，《中華人民共和國村民委員會組織法》可以明確村民委員會主任出現(xiàn)空缺等“非常態(tài)”情形時，由村民委員會集體處理或副主任暫時處理相關(guān)事務(wù)，直到選舉出新的村民委員會和村民委員會主任，并明確村民委員會主任空缺時暫代主體的產(chǎn)生方式、權(quán)限范圍、補選期限，以避免村民委員會主任的長期“空置”。同時，要通過法律法規(guī)完善選舉制度，“為所有村民參與村組事務(wù)提供法律保障，避免剝奪和變相剝奪非黨員村民被選舉為村民委員會成員的被選舉權(quán)”［30］ 。

（三）“一肩挑”決策規(guī)范的配套完善

“村黨組織書記‘一肩挑盡管使用了‘通過法定程序的表述，但與村民自治的相關(guān)法律規(guī)定之間、與村民及集體經(jīng)濟組織的選擇權(quán)之間，似乎還存在理解適用層面的差異與分歧”［31］。“一肩挑”主體決策權(quán)力深受“黨組織—村民自治”與“組織—個體”關(guān)系影響，完善其決策規(guī)范，應(yīng)明確村黨組織討論和決定內(nèi)容，優(yōu)化農(nóng)村協(xié)商民主決策的程序規(guī)范。

首先，明確應(yīng)經(jīng)村黨組織討論和決定的內(nèi)容。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第10條規(guī)定，村黨組織應(yīng)討論和決定本村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建以及鄉(xiāng)村振興中的“重要問題”與“重要事項”。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)在規(guī)范層面厘清“重要問題”與“重要事項”的概念范疇。地方規(guī)范性文件應(yīng)結(jié)合本地實際，對村務(wù)決策中須經(jīng)村級黨組織研究討論的“重要問題”和“重要事項”作出具體規(guī)定，為村級黨組織依法作出民主決策提供明確指引。實踐中，有的地方已通過專門規(guī)范的形式規(guī)定重大事務(wù)內(nèi)容（《浙江省村級組織工作規(guī)則（試行）》第6條第1款規(guī)定，重大事務(wù)主要包括：（1）村經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，村莊建設(shè)規(guī)劃；（2）村民自治章程和村規(guī)民約的修訂；（3）村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案，集體經(jīng)濟大額資金的使用，集體舉債，集體資產(chǎn)處置，以及集體企業(yè)的改制方案；（4）興修學(xué)校、道路、水利、電力、自來水等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案，以及建設(shè)承包方案；（5）村集體土地、房屋等集體資產(chǎn)的承包和租賃，宅基地的安排和使用，征用、征收土地各項補償費的分配和使用；（6）領(lǐng)取村干部誤工報酬的人數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)；（7）國家計劃生育政策的落實方案；（8）涉及村集體和村民利益的其他重大事項。）。其次，優(yōu)化農(nóng)村民主協(xié)商決策的程序規(guī)范。其一，應(yīng)通過修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》及相關(guān)法律，明確村民大會與村民代表大會的職責(zé)差異、召開時間，健全村民委員會處理村務(wù)的程序規(guī)定、村民代表會議、村民小組的議事決定程序。通過具體規(guī)定農(nóng)村民主協(xié)商的參加者、協(xié)商議題、協(xié)商會議議事規(guī)則、協(xié)商結(jié)果落實和反饋機制等內(nèi)容，為農(nóng)村基層協(xié)商民主提供可操作性程序規(guī)范。“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策反映了農(nóng)民集體所有權(quán)的固有內(nèi)涵，是切實保障農(nóng)民集體成員民主決策權(quán)、落實基層民主和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的客觀要求”［32］。為防止多數(shù)人暴政、外部干預(yù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人民主決策機制完善，還應(yīng)基于《中華人民共和國村民委員會組織法》，在未來的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中明確決策技術(shù)規(guī)則、審查機制和信息公開機制等內(nèi)容。其二，明確農(nóng)村基層協(xié)商民主的具體事項?；趨f(xié)商事項的分類，合法性建構(gòu)類協(xié)商民主應(yīng)針對自治事務(wù)，構(gòu)建需求表達機制和需求回應(yīng)機制；決策執(zhí)行類協(xié)商民主主要針對自上而下的行政事務(wù)，完善“領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育機制、干群思想交流機制和鄉(xiāng)賢思想引領(lǐng)機制”［33］。參照《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中“列舉+兜底”的規(guī)定，結(jié)合具體事務(wù)與地方實際，對于協(xié)商參與的“利益相關(guān)方”進行解釋規(guī)定。其三，健全以“議題提出—協(xié)商信息通報—組織協(xié)商—反饋落實情況”為主的協(xié)商必要程序，促進協(xié)商過程中參與主體的充分表達、溝通與磋商。如四川省《村黨組織工作運行規(guī)則》第16條規(guī)定，凡屬村級重大事務(wù)，應(yīng)按照“村黨組織提議—村‘兩委商議—黨員大會審議—村民（代表）會議決議—表決結(jié)果公開—實施情況公開”程序決策實施。另外，針對部分“一肩挑”主體基層民主決策機制貫徹落實不力情形，黨內(nèi)法規(guī)可以借鑒國家法律條文的“假定條件、行為模式與法律后果”構(gòu)造形式，明確村黨組織及“一肩挑”主體落實民主決策不力的具體情形與相應(yīng)責(zé)任條款，增強其履責(zé)意識與能力。

（四）“一肩挑”監(jiān)督規(guī)范的漏洞補充

在村黨組織書記“一肩挑”背景下，原有的二元權(quán)力中心所形成的監(jiān)督體系難以維系?！耙患缣簟敝黧w集黨組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民委員會自治權(quán)以及黨對社會組織監(jiān)督權(quán)于一身，其引發(fā)的“監(jiān)督難”問題亟待制度回應(yīng)?！?023年陜西省推動鄉(xiāng)村振興“大整治”查處違紀(jì)違法問題1 074件1 285人，廣西查處鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域問題1 770個、處分1 905人”［34］。2023年2月中央紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項整治的意見》要求各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)大力整治鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題。制度建設(shè)既要重視村黨組織書記“一肩挑”功能發(fā)揮，也不能忽視“一肩挑”本身的權(quán)力監(jiān)督問題?！爱?dāng)前黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任規(guī)定偏重于原則性設(shè)定”［35］，應(yīng)通過制定專門規(guī)范和補充規(guī)定以確?！耙患缣簟睓?quán)力監(jiān)督“最后一公里”通暢。

第一，出臺關(guān)于村（社）巡察專門規(guī)范。當(dāng)前，許多地方出臺了對村（社）巡察的專門工作方案，如《綦江區(qū)關(guān)于向村、社區(qū)黨組織延伸巡察工作方案》《開化縣重點村（社）專項巡察工作實施方案》等。但這些文件效力層級比較低，規(guī)范性與權(quán)威性不足。對此，中央層面應(yīng)出臺區(qū)（縣）向村（社）巡察的專門規(guī)定，通過建立區(qū)縣黨委統(tǒng)籌負責(zé)機制，明確巡察信息公開、巡察成果運用共享、巡察結(jié)果反饋與整改等內(nèi)容，不斷完善區(qū)（縣）向村（社）的巡察機制。同時，結(jié)合地方實踐經(jīng)驗，黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)針對“一肩挑”提級監(jiān)督中的“具體應(yīng)用問題”作出創(chuàng)制性規(guī)定，將“問題線索較為復(fù)雜、群眾反映強烈”，“涉及資金數(shù)額較大、廉政風(fēng)險較大”，“涉及‘三資重點疑難信訪，核查難度較大”等類型案件納入提級監(jiān)督范圍。

第二，完善村務(wù)監(jiān)督補充性規(guī)范，填補現(xiàn)行規(guī)定漏洞。首先，盡管《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》對于村務(wù)監(jiān)督委員會的基本內(nèi)容作了規(guī)定，但其運行機制以及績效考核等制度建設(shè)方面仍有較大提升空間。為保證村務(wù)監(jiān)督委員會履行監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)結(jié)合《中華人民共和國村民委員會組織法》相關(guān)規(guī)定，對村務(wù)監(jiān)督委員會的成員推選、任職期限、監(jiān)督職責(zé)、任職考核等內(nèi)容作出規(guī)范，進一步提升村務(wù)監(jiān)督委員會工作的規(guī)范化水平。其次，應(yīng)完善縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察組織和村務(wù)監(jiān)督委員會的工作銜接機制?！霸诖鍎?wù)監(jiān)督委員會建立初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)著整個輸入過程……一旦村務(wù)監(jiān)督委員會有了自己的權(quán)力根基，能夠按制度邏輯正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就應(yīng)逐漸退出農(nóng)村自治領(lǐng)域，由行政干預(yù)轉(zhuǎn)為工作指導(dǎo)”［36］。對此，國家一方面應(yīng)健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對村務(wù)監(jiān)督委員會指導(dǎo)的性質(zhì)、工作形式、履職保障規(guī)定；另一方面，要優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督委員會向縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察組織的工作報告、線索提供、反饋處理的具體規(guī)定，促進監(jiān)督合力形成。

五、結(jié)語

“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩(wěn)則國家穩(wěn)”［37］。村黨組織書記“一肩挑”是具有中國特色的鄉(xiāng)村治理制度，必將有力推動未來鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，村莊消失、村莊合并和人員流動加劇使傳統(tǒng)“農(nóng)村”概念逐步向“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”轉(zhuǎn)換，但“一肩挑”制度的基本內(nèi)容與核心價值并未根本改變。本文主要從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范協(xié)同視角對“一肩挑”的實踐邏輯、文本表達和規(guī)范協(xié)同進行闡釋，體現(xiàn)了對制度內(nèi)容的理性審視與積極展望。但“一肩挑”制度的規(guī)范協(xié)同還存在著更多可探討的空間。其一，現(xiàn)行《中華人民共和國村民委員會組織法》在處理村“兩委”關(guān)系、協(xié)調(diào)多元治理主體、優(yōu)化村民自治等方面能力有限，應(yīng)適時制定《中華人民共和國村民自治法》，從整體上為不同治理主體提供系統(tǒng)完善和合理協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，實現(xiàn)治理權(quán)力之間的協(xié)調(diào)、配合及互相監(jiān)督。其二，農(nóng)村治理主體的法治化建設(shè)仍有較大空間。針對目前村級組織多樣、碎片、重疊的問題，要按照《關(guān)于規(guī)范村級組織事務(wù)、機制牌子和證明事項的意見》，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相關(guān)規(guī)范，整合職能相似機構(gòu)，明確村黨組織、村民委員會及下屬組織、村集體經(jīng)濟組織、村務(wù)監(jiān)督委員會、農(nóng)村基層群眾組織等必要村級黨政群機構(gòu)及具體職責(zé)。其三，完善基層追責(zé)問責(zé)與擔(dān)當(dāng)激勵機制。通過“規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則”等形式進一步明確基層追責(zé)問責(zé)事由、程序與救濟內(nèi)容，通過完善澄清正名機制、健全基層干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵機制，增強基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情與動力。

當(dāng)前，村黨組織書記“一肩挑”已在各地全面實施，其中呈現(xiàn)出的做法、經(jīng)驗與不足需要全面準(zhǔn)確地提煉與反饋?！耙患缣簟敝贫鹊囊?guī)范協(xié)同目標(biāo)在于促進鄉(xiāng)村治理由權(quán)力中心逐漸轉(zhuǎn)向法理安排，盡可能將鄉(xiāng)村治理問題納入法理框架。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求看，未來“一肩挑”制度的完善仍應(yīng)結(jié)合黨和國家的立法立規(guī)規(guī)劃，在動態(tài)運行中把握黨規(guī)與國法規(guī)范協(xié)同的價值目標(biāo)、內(nèi)在結(jié)構(gòu)與外部關(guān)系，為新時代鄉(xiāng)村振興提供有力的技術(shù)支持與制度規(guī)范。

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Practical logic and normative coordination of “multi-tasker” of village Party secretary

XU Xingui， PANG Peng

（Law School， Chongqing University， Chongqing 400045， P. R. China）

Abstract：The Partys leadership is the fundamental guarantee and power engine to promote the modernization of rural social governance and realize rural revitalization. At the 20th National Congress of the Communist Party of China， it was clearly proposed that primary-level Party organizations play a key role in ensuring the exercise of the Partys leadership.. From the perspective of historical institutionalism， village party organizations and villagers committees are both the main bodies of rural core governance， which is a key variable affecting rural economic and social development. The “multi-tasker” of village Party secretary not only meets the objective demand of the governance subject with the ability to coordinate interests， sense of responsibility and good moral character due to the complexity of the current rural governance affairs and derivative relationships， but also embodies the Partys important organizational arrangement to achieve the goal of common prosperity and high-quality development in rural areas. Clarifying the practical logic， internal structure and normative coordination of the “multi-tasker system will help to clarify and improve the rural social governance system from the overall framework level and provide institutional potential for improving its governance capacity. On the perspective of functionalism study finds that the “multi-tasker” village Party secretary contains multiple practical logics for practicing the governance concept of the Whole-Process Peoples Democracy，promoting the governance model of “Three Governance Fusion ”， and achieving the effect of interest coordination in governance. Combined with the analysis of the institutional text， the textual expressions of party regulations and national laws for “ multi-tasker ” are both coupled and intersectional， and also have the characteristics of “specific-general”， “sequential undertaking”， “parallel connection” ， “strict-bottom” and other normative forms. However， in practice， the poor coordination between party regulations and national laws may cause some problems such as insufficient capacity of the “ multi-tasker ” subject， weak public opinion base， and anomie in power exercise. Adhering to the principle of overall planning of party regulations and national laws， interaction between central and local governments， and equal emphasis on encouragement and supervision， and we will strive to promote the normative coordination between internal party regulations and national laws from the aspects of leadership regulations， election procedures， democratic decision-making and power supervision. which will help realize the predetermined function of “ multi-tasker ”. Specifically， at the level of leadership regulations， the norms of leadership of higher-level party organizations and the norms of leadership of other rural organizations by village party organizations are improved; at the level of election regulations， public opinion collection is set as a necessary procedure for the election of village party secretaries， and remedial measures are clarified for village party branch secretaries who are not elected as heads of village committees; at the level of decision-making regulations it should clarify the contents that should be discussed and decided by village party organizations， and optimize the procedures of democratic consultation decision-making in rural areas; at the level of supervision norms， it should introduce special norms on village （community） inspection and supplementary norms on village affairs supervision.

Key words：Party regulations; multi-tasker; electoral provisions; normative coordination; supervision norms

（責(zé)任編輯 胡志平）

基金項目：重慶市社會科學(xué)規(guī)劃重點項目“黨建統(tǒng)領(lǐng)基層智治的路徑研究”（2023FX15）；重慶市教委人文社科重大項目“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)視域下的黨內(nèi)法規(guī)模糊性問題研究”（22SKDJ001）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目“村黨組織書記‘一肩挑制度實證研究”（2023CDJSKZK12）

作者簡介：徐信貴，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，Email：xinguixu@126.com。