陳浩 許亞英

摘 要：通過構(gòu)建地方政府治理能力、審計監(jiān)督與基本公共服務均等化發(fā)展的分析框架，基于2011-2021年長三角核心城市面板數(shù)據(jù)進行實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府治理能力是影響長三角地區(qū)基本公共服務均等化發(fā)展水平的重要因素，其中資源治理能力和工具治理能力呈現(xiàn)正向作用。審計監(jiān)督的揭示和糾偏功能可以有效提升政府治理能力對基本公共服務均等化發(fā)展的驅(qū)動作用，但審計揭示功能對協(xié)同治理能力的作用不明顯。長三角地區(qū)應當重視發(fā)揮地方政府治理能力對推動公共服務均等化發(fā)展的關(guān)鍵作用，同時注重審計監(jiān)督的激勵約束功能。

關(guān)鍵詞：地方政府治理能力；基本公共服務均等化；審計監(jiān)督；系統(tǒng)GMM模型

中圖分類號：F239.44；D63-3文獻標志碼：A文章編號：1672-626X（2024）03-0037-15

收稿日期：2024-03-12

基金項目：國家社會科學基金項目“城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展的戰(zhàn)略階段、躍遷機制與路徑政策研究”（18BGL255）

作者簡介：陳浩（1975- ），男，江蘇儀征人，江蘇大學管理學院教授，管理學博士，研究方向為公共服務與農(nóng)村公共管理；許亞英（1998- ），女，浙江桐鄉(xiāng)人，江蘇大學管理學院碩士研究生，研究方向為政府管理和公共政策。

一、問題的提出

推進基本公共服務均等化發(fā)展是新時代我國公共服務領(lǐng)域的重要宏觀方略，同時也是改革政府行政職能和建設(shè)服務型政府的核心內(nèi)容。黨的十八大以來，伴隨一系列的頂層制度設(shè)計，我國總體形成了基本公共服務均等化發(fā)展的體系架構(gòu)［1］，先后制定實施了《基本公共服務領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號）、《國家基本公共服務標準（2021年版）》等制度規(guī)范，明確了地方政府在區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展中的主體責任，從而構(gòu)筑了驅(qū)動地方政府履職公共服務供給治理的制度安排與政治勢能。

然而，已有研究表明，即便是在經(jīng)濟發(fā)達的長三角地區(qū)，雖然近年來基本公共服務均等化總體水平得到持續(xù)攀升，但不同城市間的發(fā)展不均衡現(xiàn)象仍顯著，尤其是在公共服務供給質(zhì)量和效能方面存在較大的地區(qū)差距［2］，從而構(gòu)成了對新時代長三角地區(qū)追求共同富裕目標和率先實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的突出障礙。那么，在當前國家實施基本公共服務均等化戰(zhàn)略背景下，不同區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展差距的成因何在？對此，學界已從地區(qū)稟賦財力差距［3］、財政配置結(jié)構(gòu)［4］、政策供給水平［5］、公共服務數(shù)字化技術(shù)［6］等有形資源層面予以合理解釋，但較少關(guān)注地方政府治理能力這一無形要素。從屬性看，區(qū)域公共服務均等化發(fā)展程度體現(xiàn)了地方政府的公共服務決策及其治理過程，其既受到縱向體制與政治勢能的宏觀推動，也受到本地居民需求變遷的微觀拉動，但本質(zhì)上是地方政府治理能力因素的內(nèi)生驅(qū)動，這是因為地方政府承擔了區(qū)域公共服務治理的主體角色，其既是貫徹上級公共服務發(fā)展方針并轉(zhuǎn)化為本地政策的實施者，也是推動本地公共服務治理體制創(chuàng)新和均等化供給的決策者，同時更是區(qū)域公共服務協(xié)作治理網(wǎng)絡構(gòu)建的組織者和監(jiān)督人［7］。因此，邏輯意義上，提升地方政府的治理能力將有助于增強其履行公共服務供給治理水平。此外，基于中國特色的政治情境下，縱向府際監(jiān)督機制對有效規(guī)制地方政府行為發(fā)揮著重要作用，應發(fā)揮政府審計監(jiān)督對規(guī)范地方政府經(jīng)濟治理行為、防治基層違規(guī)腐敗和維護民眾權(quán)益等領(lǐng)域不可替代的專業(yè)監(jiān)督功能［8］。

基于此，本文嘗試構(gòu)建面板回歸模型和調(diào)節(jié)效應模型，實證分析2011-2021年長三角核心城市政府治理能力對基本公共服務均等化發(fā)展的影響。本文可能的邊際貢獻在于：第一，豐富和補充了地方政府治理能力和基本公共服務均等化發(fā)展的關(guān)系研究，將以往學者研究的政府治理能力內(nèi)涵進一步擴展，從總體與結(jié)構(gòu)層面分別探討政府治理能力因素對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展水平的影響效應；第二，從審計監(jiān)督視角出發(fā)，厘清并檢驗縱向?qū)徲嫳O(jiān)督對規(guī)制地方政府在區(qū)域公共服務均等化治理中的作用機制，為提升地方政府治理能力進而促進基本公共服務均等化發(fā)展提供新的思路。

二、文獻綜述

黨的十六屆五中全會首次提出基本公共服務均等化概念，自此之后，公共服務均等化主題一直是學界的研究熱點領(lǐng)域，積淀了豐富的研究成果。早期的研究側(cè)重于公共服務均等化理論內(nèi)涵，涉及基本公共服務的概念與劃分［9］，公共服務均等化涵義，具體包括結(jié)果均等［10］、機會與能力均等［11］和動態(tài)均等［12］等。隨著研究的深入，區(qū)域公共服務均等化發(fā)展水平評價也備受關(guān)注。學界分別從地區(qū)發(fā)展差距、公共服務投入產(chǎn)出效率、民眾滿意度和公共政策有效性等不同維度構(gòu)筑了區(qū)域公共服務均等化水平的評價模型，評價方法包括熵指數(shù)法、泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)等。近年來，伴隨國家公共服務均等化政策的演進，也有學者提出了新的評價理念和指標方法，比如姜曉萍和康?。?020）基于實現(xiàn)程度，構(gòu)建了包含政策環(huán)境公平、供給程度和民眾滿意的公共服務均等化水平三重評價維度與指標體系等等［13］。

大量文獻從不同視角對區(qū)域公共服務均等化發(fā)展水平的影響因素進行了探究，但基于地方政府層面的研究偏少，且現(xiàn)有相關(guān)文獻大多聚焦于府際財政體制和地方政府建設(shè)等因素的影響方面。在府際財政體制方面，Grisorio和Prota（2015）研究發(fā)現(xiàn)財政權(quán)力的下放會促使地方政府選擇擠壓民生類公共服務財政支出比例［14］，進而長期影響公共服務的供給質(zhì)量［15］。呂芳（2021）認為，受制于條塊差異與財政分權(quán)體制，地方公共服務政策擴散過程將呈現(xiàn)出不平衡性［16］。而府際財政轉(zhuǎn)移支付制度能調(diào)節(jié)地方政府間的財政能力差距，從而形成區(qū)域公共服務均等化供給的激勵效應［17］。在地方政府建設(shè)方面，開展服務型政府建設(shè)能提升公眾對地方政府公共服務均等化供給履職的信任度［18］；推動法治政府建設(shè)有利于把公共服務均等化納入法治軌道［19］，依法治理基層政府腐敗能顯著提升公共服務供給效能與公眾滿意度［20］；而數(shù)字化政府建設(shè)則從公共服務供給端進行創(chuàng)新［21］，為政府獲取公民需求并提供簡化和定制的公共服務創(chuàng)造新的途徑，從而有效促進基本公共服務均等化供給［22］，政務APP等數(shù)字化治理工具的使用也能顯著增強政府透明度以提升公共服務均等化供給效能［23］。

此外，也有學者關(guān)注審計監(jiān)督對地方政府公共服務供給的影響。Rosa等（2022）指出審計通過監(jiān)督和控制地方政府財政資源的利用績效進而提高公共服務的供給質(zhì)量［24］。黃海艷和張娜（2022）認為國家審計制度能夠通過揭示、處罰、整改和預防等作用機制賦能公共服務高質(zhì)量發(fā)展［25］；韓峰和吳雨桐（2018）的研究發(fā)現(xiàn)，推進政府審計治理不僅能提高本地公共服務水平，且能縮小地區(qū)間的差距［26］。針對政府公共服務PPP項目供給模式中面臨的多重風險問題，審計能夠通過事前審查、事中監(jiān)督與事后控制有效發(fā)揮對PPP項目全過程的風險治理機制［27］。

上述相關(guān)文獻成果為本研究提供了重要的學術(shù)基礎(chǔ)，但仍存在進一步拓展之處：首先，當前國內(nèi)圍繞公共服務均等化發(fā)展及其影響因素的研究雖極為豐富，但較少從地方政府治理角度切入?？紤]到地方政府是區(qū)域公共服務供給的責任主體與核心行動者，因此地方政府治理能力因素對區(qū)域公共服務均等化發(fā)展水平的深層次影響效應值得關(guān)注。其次，理論上政府治理能力是一個體系性概念范疇，存在著多維度結(jié)構(gòu)屬性，因此需引入結(jié)構(gòu)分析范式來考察政府治理能力及其作用機制，但學界對此研究并不多。最后，雖然少量學者也關(guān)注了審計監(jiān)督對地方政府公共服務治理行為的影響，但尚未發(fā)現(xiàn)將地方政府治理能力、審計監(jiān)督與區(qū)域公共服務均等化發(fā)展納入同一分析框架進行實證研究。

基于此，本文以長三角核心區(qū)域16個城市①為研究范圍，運用系統(tǒng)GMM動態(tài)面板模型方法，實證研究地方政府治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展水平的影響效應，進一步考察審計監(jiān)督在地方政府治理能力與區(qū)域公共服務均等化發(fā)展之間所起的調(diào)節(jié)作用，并探析其作用路徑機制，最后提出增強地方政府治理動能以提升區(qū)域基本公共服務均等化治理水平的建議。

三、理論機制與研究假設(shè)

（一）地方政府治理能力的內(nèi)涵及其結(jié)構(gòu)維度

地方政府治理轉(zhuǎn)型是指地方政府應轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理定位、重塑責權(quán)界限和變革職能運作方式，以適應區(qū)域內(nèi)多元復雜的社會公共事務治理要求。地方政府治理能力是推進其治理轉(zhuǎn)型的前提與保障，核心目標是致力于實現(xiàn)地方政府的內(nèi)在履職機制以及與外部環(huán)境互動機制的雙向契合，通過營造一個多元、開放的公共治理空間和高效的公共政策供給體系，提升政府與社會、市場等多元治理主體的協(xié)作水平，進而達到滿足民眾的公共品需求和實現(xiàn)區(qū)域社會公共事務高效治理等多重目標［28］。

嵌入治理理論與政府能力理論的雙重分析視域下，地方政府治理能力蘊含了“主體-資源-工具”三維要素的內(nèi)涵特征。一是主體要素。治理理論認為，地方治理職能不應局限于地方政府，還應涉及市場、社會等主體，而構(gòu)建基于多行為主體間信任、互動與合作關(guān)系下的區(qū)域網(wǎng)絡化治理機制至關(guān)重要，為此地方政府應具備引導相關(guān)方參與并激發(fā)其各自優(yōu)勢以打造區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡治理格局的能力［29］。二是資源要素。政府能力理論認為，地方政府的政策行動力本質(zhì)上由其輸入、輸出公共資源及其轉(zhuǎn)換過程所決定［30］，政府治理能力將集中體現(xiàn)為稀缺性治理資源的獲取、配置、整合和運用的能力。三是工具要素。地方政府實施公共治理目標還依賴多種形態(tài)的治理工具之運用能力［31］，而治理工具的選擇不僅要以目標、績效和價值為導向，更要注重其動態(tài)適應性。綜上，地方政府治理能力內(nèi)涵應體現(xiàn)為治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重塑、治理資源的合理調(diào)配與治理工具的創(chuàng)新運用的集合。

據(jù)此，可將地方政府治理能力體系細分為以下三層次的具體能力結(jié)構(gòu)：一是協(xié)同治理能力維度，意指地方政府應具備引導多元社會主體構(gòu)建和諧有序、高效參與區(qū)域公共事務協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的能力，以形成內(nèi)部多部門間協(xié)調(diào)配合、外部多主體間協(xié)同合作的治理架構(gòu)。協(xié)同治理能力是地方政府治理能力體系的關(guān)鍵內(nèi)核。二是資源治理能力維度，意指地方政府在治理過程中須具備對區(qū)域內(nèi)相關(guān)治理資源的統(tǒng)籌配置與供給決策能力，并通過獲取、整合和調(diào)配等政策手段將區(qū)域資源稟賦轉(zhuǎn)化為地方治理效能。資源治理能力為地方政府履行治理職能提供了必要物質(zhì)條件與保障。三是工具治理能力維度，意指地方政府應準確把握治理需求并具備有效運用治理工具加強應對的能力。工具治理能力能夠提高地方政府治理的科學化、精準化與效率水平，因此是地方政府實施治理行為的重要策略與手段。總之，地方政府治理能力體系將由協(xié)同治理能力、資源治理能力和工具治理能力等三維能力組成，而由三者發(fā)展水平的差異形成的結(jié)構(gòu)特征將對地方政府治理能力的系統(tǒng)功能發(fā)揮具有差異性影響效應。

（二）地方政府治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的影響機制分析

1. 地方政府總體治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的影響機制

實施公共服務均等化供給是地方政府為保障本地民生需求所須履行的一項基本法定職能，本質(zhì)上屬于公共治理行為范疇。能力稟賦是行為策略實施的條件與基礎(chǔ)，因此，地方政府治理能力因素既是影響地方政府基本公共服務均等化供給決策的基石，同時也構(gòu)成了均等化供給行動及其治理策略實施的動能。當?shù)胤秸傮w治理能力水平得以提升時，意味著其能夠?qū)崿F(xiàn)自身職能從管理向治理的轉(zhuǎn)變，有利于推動包括公共服務在內(nèi)的地方治理體系的持續(xù)改善，提高區(qū)域基本公共服務均等化政策目標的明晰度和政策推進的規(guī)范化，不斷優(yōu)化公共服務供需兩端的治理質(zhì)量，從而促進區(qū)域基本公共服務均等化供給水平的提高。據(jù)此，提出以下研究假設(shè)：

H1：地方政府總體治理能力的提升對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展具有正向影響效應。

2. 地方政府協(xié)同治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的影響機制

除了總體能力之外，不同維度的地方政府治理能力對區(qū)域公共服務均等化發(fā)展也具有某種差異性影響效應。首先是政府協(xié)同治理能力。區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展需要引入多元協(xié)同治理模式，其核心目標是形成“強政府、強市場、強社會”的區(qū)域公共服務供給治理結(jié)構(gòu)。因此，地方政府協(xié)同治理能力的提升，將有助于政府部門動員、整合多元社會主體參與公共服務治理，并依照各自稟賦優(yōu)勢構(gòu)筑職責分工明確的高效協(xié)同供給網(wǎng)絡，打造高質(zhì)量的基本公共服務共同生產(chǎn)機制，補齊現(xiàn)有供給短板，滿足區(qū)域城鄉(xiāng)民眾美好生活的公共品需求。具體表現(xiàn)為：一方面，地方政府通過改革行政運行體制，形成基于內(nèi)部的多部門協(xié)同機制的區(qū)域基本公共服務均等化治理政策體系；另一方面，地方政府還可通過購買公共服務、PPP等形式，建立起與市場、社會等外部治理主體的協(xié)同機制，發(fā)揮其公共服務供給的專業(yè)性與高效率優(yōu)勢，以填補區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展缺口。據(jù)此，提出以下研究假設(shè)：

H2：地方政府協(xié)同治理能力的提升對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展具有正向影響效應。

3. 地方政府資源治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的影響機制

提升資源治理能力，將有利于地方政府對區(qū)域內(nèi)公共治理資源進行統(tǒng)籌布局與優(yōu)化配置，加大對基本公共服務領(lǐng)域的資源投入，從而更好地促進區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展。具體體現(xiàn)為：一是財政資源治理能力。地方政府通過增強財政治理能力，不斷促使地方財政收入規(guī)模的持續(xù)擴大和財政支出結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌優(yōu)化，優(yōu)先保障民生領(lǐng)域公共服務供給的財政支持，將基本公共服務均等化目標納入政府財政績效考核內(nèi)容。二是人力資源治理能力。地方政府公共服務治理成效往往與官員的人力資源水平因素緊密相關(guān)。政府公務人員的專業(yè)素養(yǎng)和水平越高，越能增強其公共服務動機與意識，進而推動區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的科學決策與政策的有效實施。據(jù)此，提出以下研究假設(shè)：

H3：地方政府資源治理能力的提升對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展具有正向影響效應。

4. 地方政府工具治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的影響機制

工具治理能力的提升意味著地方政府在治理機制與手段上的持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，其對推動地方政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。胡顯根（2021）基于“制度-技術(shù)”視角提出地方政府治理工具存在制度革新和技術(shù)創(chuàng)新兩種路徑［32］。因此在公共服務領(lǐng)域，地方政府工具治理能力的影響效應具體體現(xiàn)為：一是制度治理能力。地方政府通過改革完善區(qū)域公共服務均等化政策及其實施體系，創(chuàng)新公共服務部門的服務理念與模式，從法治角度規(guī)范相關(guān)服務主體的供給行為，從而形成驅(qū)動區(qū)域公共服務均等化發(fā)展的制度賦能機制。二是技術(shù)治理能力。地方政府將數(shù)字技術(shù)嵌入公共服務治理，有助于實現(xiàn)公共服務供給的網(wǎng)絡化、數(shù)字化與智能化發(fā)展，從而極大地提高基本公共服務均等化供給治理效率。例如，借助物聯(lián)網(wǎng)、AI技術(shù)能及時精準識別公眾的公共需求，從而實現(xiàn)公共服務供需兩端的有效銜接；再如，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)可建立起區(qū)域城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務智能化平臺系統(tǒng)，使得城鄉(xiāng)居民能夠在線便捷地辦理各類公共服務事項，實現(xiàn)“居民最多跑一次”［33］，從而有利于提升基本公共服務供給的可及性與均衡化程度。據(jù)此，提出以下研究假設(shè)：

H4：地方政府工具治理能力的提升對基本公共服務均等化發(fā)展具有正向影響作用。

（三）審計監(jiān)督在地方政府治理基本公共服務均等化供給中的調(diào)節(jié)作用

黨的十八大以來，我國持續(xù)推進黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)，注重強化對各級政府部門公權(quán)力及其依法行使的全面監(jiān)督，而縱向政府審計監(jiān)督構(gòu)成了“1+9”監(jiān)督職能體系的其中一環(huán)，是指國家審計機關(guān)對地方政府及公共部門的財政財務收支狀況的合法性和真實性、運用公共資源開展公共治理政策行為的經(jīng)濟性與有效性，以及官員履職績效等進行專項審查的行政監(jiān)督行為［34］。審計監(jiān)督能夠通過發(fā)揮預防、揭示和抵御等“免疫”機制對政府治理系統(tǒng)運行進行有效監(jiān)督與控制［35］，規(guī)范和約束地方政府相關(guān)經(jīng)濟權(quán)力的運用，以實現(xiàn)依法行政與高效治理的目標。因此，地方政府在治理基本公共服務均等化項目供給過程中，政府審計可以參與全程監(jiān)督并發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用效應，具體表現(xiàn)在以下兩方面：

一方面，政府審計能夠發(fā)揮事前事中的揭示監(jiān)督功能。在公共服務項目的規(guī)劃階段，審計部門可通過開展對項目投資前期立項審計，依法披露地方政府公共服務項目的決策程序與可研報告的真實可靠性，為社會公眾監(jiān)督地方政府履職公共服務均等化治理提供重要的信息渠道，同時也倒逼政府部門回應民眾公共需求，優(yōu)化公共服務項目建設(shè)規(guī)劃。在項目建設(shè)運行階段，審計部門也可通過公共服務項目績效審計和政策實施過程審計等形式，審查公共服務項目建設(shè)運營的實際效果，評估民生政策投入效果，揭示發(fā)現(xiàn)政府公共服務項目化治理中的財務漏洞與問題，及時遏制各類“政績工程”“形象工程”等浪費公共資源的行為，優(yōu)化地方政府公共服務政策項目的規(guī)劃投資布局［36］，構(gòu)筑區(qū)域間公共服務資源統(tǒng)籌共享機制，縮小地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

另一方面，政府審計能夠發(fā)揮事后的糾偏監(jiān)督功能。審計部門可以對地方政府公共服務項目過程中所發(fā)現(xiàn)的各類違紀違規(guī)審計問題進行依法責任追究，同時也可協(xié)助紀檢監(jiān)察機構(gòu)和司法部門查處少數(shù)政府官員的公權(quán)力濫用、貪污受賄、挪用公款等腐敗行為，以發(fā)揮審計監(jiān)督對治理地方政府偏離行為的事后糾正功能，增強其對基本公共服務均等化發(fā)展的責任意識和科學決策能力，確?；竟卜枕椖控斦Y金投入的規(guī)范有效，并達到預期目標。同時，審計部門可建立公共服務項目后續(xù)運行的持續(xù)跟蹤審計制度，建立“反饋-改進”工作機制，動態(tài)監(jiān)察并修正地方政府履職公共服務供給治理中存在的能力缺陷與行為失范，以推動區(qū)域基本公共服務均等化長效發(fā)展。據(jù)此，提出以下研究假設(shè)：

H5a：審計監(jiān)督通過發(fā)揮揭示功能對政府治理能力促進基本公共服務均等化起到正向調(diào)節(jié)的作用。

H5b：審計監(jiān)督通過發(fā)揮糾偏功能對政府治理能力促進基本公共服務均等化起到正向調(diào)節(jié)的作用。

綜上所述，本文構(gòu)建了如圖1所示的研究框架。

四、實證研究設(shè)計

（一）計量模型設(shè)定

1. 基準回歸模型

以區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展程度為被解釋變量，以地方政府治理能力及其不同維度為核心解釋變量，并引入若干控制變量，建立起基準回歸模型?？紤]到基本公共服務均等化變量可能具有一定的內(nèi)生性，因此引入其滯后一期項，構(gòu)建了如下的基準動態(tài)面板回歸模型：

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCit+α3Xit+εit] （1）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCcollit+α3Xit+εit] （2）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCresit+α3Xit+εit] （3）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2GGCtoolit+α3Xit+εit] （4）

其中，[BPSit]為區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展水平，其中[i]表示各市，[t]表示年份；[GGCit]、[GGCcollit]、[GGCresit]、[GGCtoolit]分別代表[i]市[t]年份的地方政府總體治理能力、協(xié)同維度治理能力、資源維度治理能力和工具維度治理能力；[BPSi，t-1]為基本公共服務均等化發(fā)展的滯后一期項；[Xit]為控制變量；[ εit]為隨機擾動項。式（1）主要考察地方政府總體治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的影響效應，而式（2）～（4）將研究不同維度政府治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的結(jié)構(gòu)差異影響。

2. 調(diào)節(jié)效應模型

為了進一步探究審計監(jiān)督變量在地方政府治理能力影響區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展中是否存在著調(diào)節(jié)作用效應，我們在動態(tài)面板模型中進一步引入審計監(jiān)督與政府治理能力的交互變量項，建立調(diào)節(jié)效應模型：

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2govit+α3revealit+α4govit×revealit+α5Xit+εit] （5）

[BPSit=α0+α1BPSi，t-1+α2govit+α3rectifyit+α4govit×rectifyit+α5Xit+εit] （6）

其中，[revealit]和[rectifyit]分別表示審計監(jiān)督的揭示功能變量與糾偏功能變量，[govit]包括政府總體治理能力及其三個維度，[govit×revealit]和[govit×rectifyit]分別表示政府治理能力及其分維度與審計揭示功能變量、糾偏功能變量的交互項，其他變量含義同上。

（二）變量說明

1. 被解釋變量

實證研究模型的被解釋變量為區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展程度，聚焦于基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三個主要的基本公共服務領(lǐng)域，借鑒喬俊峰和陳榮汾（2019）［37］的研究方法，并考慮市域城市數(shù)據(jù)的可得性，共選取小學生均教師數(shù)等10項二級指標，構(gòu)建了區(qū)域基本公共服務均等化衡量指標體系（見表1），采用熵權(quán)法計算每年各市的基本公共服務均等化水平，以此反映基本公共服務均等化發(fā)展程度。

2. 解釋變量

核心解釋變量為地方政府治理能力，參考相關(guān)研究［38］，構(gòu)建了如表2所示的地方政府治理能力測度指標體系，具體包含協(xié)同治理能力、資源治理能力和工具治理能力三個維度。其中，協(xié)同治理能力維度從政府績效、企業(yè)和社會組織參與三個層面5項指標進行測度，體現(xiàn)了地方政府自身治理績效和協(xié)同社會主體能力；資源治理能力維度從地方官員素質(zhì)和財政能力兩個層面6項指標進行測度，反映了地方政府公共人力資源和財力資源的治理配置能力；工具治理能力維度主要從地方法治建設(shè)和數(shù)字政府發(fā)展兩個層面3項指標進行測度，反映了地方政府運用制度與技術(shù)治理工具的能力。在上述指標體系的基礎(chǔ)上，將采用熵權(quán)法分別計算出地方政府總體治理能力與分維度能力變量的指數(shù)值。

3. 調(diào)節(jié)變量

本文借鑒江世銀和王越（2023）［39］的研究，將審計監(jiān)督功能劃分為揭示監(jiān)督（lnreveal）與糾偏監(jiān)督（lnrectify）兩個變量進行衡量。其中，lnreveal變量以審計查出主要問題金額的對數(shù)值來測量，變量數(shù)值越大，表明審計的問題揭示監(jiān)督功能越強；lnrectify變量以審計處理處罰金額的對數(shù)值來測量，數(shù)值越大，表明審計的糾偏監(jiān)督功能越強。

4. 控制變量

在參考同類研究的基礎(chǔ)上［12］，模型將引入4個相關(guān)控制變量，具體變量涵義與測量方式為：（1）地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平（pergdp），以長三角各市年度人均GDP來衡量。經(jīng)濟發(fā)展水平更高的地區(qū)，能為基本公共服務均等化發(fā)展提供更強的物力保障。（2）地區(qū)人口密度（pop），以各市轄區(qū)年度每平方公里的人口數(shù)來衡量。地區(qū)擁有人口數(shù)量密度越大，意味著對基本公共服務均等化供需要求也越高。（3）地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（industry），以各市年度第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值除以地區(qū)生產(chǎn)總值的比值來衡量。當產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越合理，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量水平也越高，將推動政府財政收入持續(xù)提高，從而提升對基本公共服務的投入能力。（4）地區(qū)開放水平（open），采用各市年度進出口總額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值來衡量。通過擴大對外開放程度，既能增強地區(qū)經(jīng)濟活力，也能優(yōu)化營商服務環(huán)境，這些都有利于促進區(qū)域基本公共服務均等化建設(shè)。

（三）數(shù)據(jù)來源和描述性統(tǒng)計

模型相關(guān)變量指標的取值范圍為2011-2021年長三角核心區(qū)域16個城市，數(shù)據(jù)主要來源于相關(guān)年份的《中國城市統(tǒng)計年鑒》《長三角統(tǒng)計年鑒》《中國審計年鑒》、各城市政府網(wǎng)站以及人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心發(fā)布的全國各城市政務微博影響力報告等。為了消除異方差影響，對相關(guān)控制變量均取自然對數(shù)處理。所有變量數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表3。

為了初步揭示核心變量之間的關(guān)系，繪制了如圖2的變化趨勢圖。結(jié)果顯示，研究期內(nèi)長三角區(qū)域的基本公共服務均等化均值水平從0.305穩(wěn)步增長至0.474，但標準差為0.091，顯示了長三角不同城市間依然存在一定的地區(qū)差異性。而地方政府治理能力、資源維度治理能力和工具維度治理能力指數(shù)均值曲線與區(qū)域公共服務均等化發(fā)展水平曲線的變化趨勢相似，具有一定的關(guān)聯(lián)性，而相關(guān)性檢驗顯示，地方政府治理能力變量與區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展變量的Pearson相關(guān)系數(shù)值為0.185，表明二者可能存在某種正相關(guān)關(guān)系。但相比而言，協(xié)同維度治理能力變量的相關(guān)性卻不明顯。

五、實證結(jié)果分析

本文使用的數(shù)據(jù)為長三角核心區(qū)16市2011-2021年的短面板數(shù)據(jù)，為了克服短面板數(shù)據(jù)可能存在內(nèi)生性而造成模型估計偏差的問題，采用系統(tǒng)GMM方法建立動態(tài)面板回歸模型進行實證研究。

（一）基準回歸分析

表4模型（1）為地方政府治理能力影響區(qū)域公共服務均等化發(fā)展的基準回歸模型，其中，l.BPS為BPS的滯后一期，模型（2）～（4）分別為不同維度政府治理能力的回歸模型。從相關(guān)檢驗結(jié)果看，所有系統(tǒng)GMM模型的AR（1）的P值都小于0.1，且AR（2）的P值都大于0.1，表明擾動項的差分存在一階自相關(guān)，但不存在二階自相關(guān)，且Hansen檢驗的P值大于0.1，表明工具變量選擇合理有效，不存在過度識別問題，顯示了系統(tǒng)GMM模型的擬合效果較好。

由模型（1）基準回歸結(jié)果可知，l.BPS變量的回歸系數(shù)為正值，且通過1%水平的顯著性檢驗。這表明長三角地區(qū)基本公共服務均等化水平具有持續(xù)累積發(fā)展特征。GGC變量的回歸系數(shù)為0.23，且在1%水平上顯著，這表明提升地方政府治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展具有正向影響效應，故H1得到了驗證。

（二）分維度異質(zhì)性分析

為了進一步探究地方政府治理能力是否對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展具有異質(zhì)性影響，我們引入不同維度的政府治理能力變量進行異質(zhì)性分析，見表4中的模型（2）～（4）?；貧w結(jié)果顯示，變量GGCres和GGCtool的回歸系數(shù)分別為0.252與0.095，且均通過1%的顯著水平檢驗，表明資源治理能力和工具治理能力能顯著促進區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展程度的提升，其中資源治理能力的促進效應更大，故H3和H4得到驗證。究其原因，在資源治理能力方面，由于長三角地區(qū)社會經(jīng)濟總體較發(fā)達，擁有較為豐裕的人財物等治理資源優(yōu)勢，有利于地方政府集聚足夠的財政實力和高素質(zhì)專業(yè)化的人才隊伍，從而增強了其治理區(qū)域基本公共服務均等化的資源支持能力，這彰顯了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實施均等化戰(zhàn)略所具有的資源驅(qū)動優(yōu)勢。而在工具治理能力方面，近年來基于推進長三角區(qū)域一體化的國家戰(zhàn)略引領(lǐng)，長三角各市政府注重深化體制機制改革，不斷改革完善地方治理制度體系，并持續(xù)推進數(shù)字化政府建設(shè)，從而營造了制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動效應，助推區(qū)域基本公共服務均等化治理水平的顯著提升。

表4模型（2）顯示，協(xié)同治理能力變量GGCcoll的回歸系數(shù)雖為正值，但未通過顯著性檢驗，顯示了協(xié)同治理能力對基本公共服務均等化供給的作用不明顯，故不支持H2。其可能的解釋是，當前長三角一些地方政府在吸納區(qū)域內(nèi)其他主體參與公共政策過程的治理理念與意愿不足，政企社協(xié)作體制機制不夠健全，這導致政府吸納市場和社會主體參與區(qū)域公共服務供給的治理效能偏低［40］。

（三）穩(wěn)健性檢驗

本文采用三種不同替代模型對基準模型進行穩(wěn)健性檢驗，以驗證實證模型估計結(jié)果的可靠性，生成了表5中的模型（5）～（7），具體方法為：（1）縮尾。對所有變量的前后1%進行縮尾處理后重新檢驗，以消除極端值對模型估計結(jié)果的影響。（2）被解釋變量再度量。利用主成分分析法對被解釋變量BPS進行重新測度后，再引入回歸模型。（3）縮短樣本期。政府治理能力于2013年正式提出，因此將樣本期調(diào)整為2013-2021年后重新進行估計。表5結(jié)果顯示，在引入不同的替代模型后，地方政府治理能力變量對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展變量的始終保持為正向顯著影響關(guān)系，這與前文的基準回歸模型結(jié)果保持高度一致，表明本文研究結(jié)論具有較好的穩(wěn)健性。

（四）調(diào)節(jié)效應檢驗

為了考察審計監(jiān)督是否構(gòu)成對地方政府治理能力影響區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的正向調(diào)節(jié)作用，我們進一步引入了政府治理能力與審計監(jiān)督的交互項，其中把審計監(jiān)督細分為揭示監(jiān)督和糾偏監(jiān)督，回歸結(jié)果見表6。

表6模型（8）～（11）為審計揭示監(jiān)督功能的調(diào)節(jié)效應估計結(jié)果?？疾彀l(fā)現(xiàn)，政府治理能力與審計揭示功能交互項GGC×lnreveal的回歸系數(shù)為0.084，且在5%的水平下顯著；而資源治理能力、工具治理能力與審計揭示監(jiān)督交互項GGCres×lnreveal、GGCtool×lnreveal的回歸系數(shù)分別為0.099和0.149，均通過了顯著性檢驗，但協(xié)同治理能力與審計揭示監(jiān)督的交互項GGCcoll×lnreveal沒有通過顯著性水平檢驗。這表明現(xiàn)階段審計揭示監(jiān)督功能對地方政府治理能力促進區(qū)域公共服務均等化發(fā)展具有正向調(diào)節(jié)作用，故H5a得到驗證。其中對工具治理能力的作用效應最大，資源治理能力次之，但對協(xié)同治理能力的作用效應不顯著。究其原因，可能是現(xiàn)階段我國在對公共服務項目開展審計的過程中，僅將負責項目的政府單位納入審計范圍，而未對項目中涉及的企業(yè)、社會組織等主體開展全面、深入的審計工作［41］，這導致審計監(jiān)督對公共服務項目全過程中各主體違法違規(guī)問題的揭示作用尚未完全發(fā)揮，也難以發(fā)揮對政府協(xié)同其他社會主體參與公共服務供給治理能力的促進效應。

表6模型（12）～（15）為審計糾偏監(jiān)督功能的調(diào)節(jié)效應估計結(jié)果。考察發(fā)現(xiàn)，政府治理能力與審計糾偏監(jiān)督交互項GGC×lnrectify的回歸系數(shù)為0.244，且在1%的水平下顯著；協(xié)同治理能力、資源治理能力、工具治理能力與審計糾偏交互項GGCcoll×lnrectify、GGCres× lnrectify、GGCtool×lnrectify的回歸系數(shù)分別為0.194、0.099和0.121，均通過1%水平的顯著性檢驗，這表明當前長三角在推進基本公共服務均等化治理過程中，審計糾偏功能發(fā)揮了積極且重要的作用，即審計糾偏功能越強，越能增強地方政府治理能力進而促進區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展水平的提升，故H5b得到驗證。

六、結(jié)論與建議

本文基于地方政府治理視角，探討了地方政府治理能力影響區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的理論機制，并吸納審計監(jiān)督作為調(diào)節(jié)變量，構(gòu)建了一個分析框架與研究假設(shè)，基于長三角16個核心城市2011-2021年面板數(shù)據(jù)，運用系統(tǒng)廣義矩估計（GMM）模型方法進行實證研究，得出以下結(jié)論：（1）長三角地區(qū)基本公共服務均等化發(fā)展水平呈總體穩(wěn)步累積增長趨勢，但城市間仍存在一定的發(fā)展差距。（2）地方政府治理能力對基本公共服務均等化發(fā)展具有顯著的正向促進作用，且這一推動作用存在分維度異質(zhì)性，資源治理能力和工具治理能力能夠顯著促進基本公共服務均等化發(fā)展，而協(xié)同治理能力的影響尚不顯著。（3）發(fā)揮政府審計的揭示功能和糾偏監(jiān)督功能，能夠顯著提升政府治理能力對區(qū)域基本公共服務均等化發(fā)展的作用效應。為此，提出如下幾點建議：

第一，以地方政府治理能力建設(shè)為驅(qū)動力，構(gòu)筑區(qū)域基本公共服務均等化治理發(fā)展思路。一方面要發(fā)揮上級部門的宏觀引領(lǐng)作用，將政府治理能力建設(shè)納入政府政績考核體系，厘清各級政府間基本公共服務領(lǐng)域事權(quán)與支出責任劃分；另一方面，地方政府要確立需求引導、服務為先的治理理念，探索行之有效的公共服務治理模式，增強民生服務政策的需求回應力。

第二，持續(xù)提升地方政府資源治理能力和工具治理能力對區(qū)域公共服務均等化發(fā)展的作用效能。要依據(jù)地方政府承擔的治理職責配備相應的資源與行動能力，加大資源向基本公共服務供給不足地區(qū)和供給短板領(lǐng)域的傾斜力度，實現(xiàn)有限治理資源的最大化利用。通過創(chuàng)新政府治理工具運用方式，將數(shù)字化技術(shù)嵌入公共服務均等化治理，提升供需兩端的精準化管理水平，確保政府均等化供給基本公共服務行為的規(guī)范化與高效性。

第三，構(gòu)建以地方政府為核心、多元主體協(xié)同參與的區(qū)域公共服務均等化治理機制。當前長三角地方政府協(xié)同治理能力不足，未能整合內(nèi)外多方資源力量，形成治理合力，難以發(fā)揮對基本公共服務均等化發(fā)展的長效促進效應。因此，要推動政府行政體制改革、完善內(nèi)部治理機制。建立各公共服務部門間的信任與合作關(guān)系，有效整合部門間的信息和資源，通過互相配合、協(xié)同推進促成集體行動的有效實施。此外，地方政府應通過“放管服”改革，將部分公共服務治理權(quán)力有序委托給企業(yè)、社會組織等外部專業(yè)化服務主體，創(chuàng)造良好的政企社合作治理環(huán)境。

第四，強化縱向?qū)徲嫳O(jiān)督機制對地方政府公共服務治理行為的規(guī)制功能。一是拓展審計監(jiān)督對象與內(nèi)容。將參與公共服務項目的各級政府部門、相關(guān)企業(yè)、社會組織等主體以及項目政策的目標與執(zhí)行效果、項目財政資金的預算投入與使用效率等內(nèi)容納入審計范圍，建立全方位監(jiān)督機制。二是優(yōu)化審計流程功能，加強對地方政府及相關(guān)服務部門政策執(zhí)行全過程審計督查。前移審計關(guān)口，將事后審計與事前、事中審計相結(jié)合，突出審計的問題揭示和行為糾偏的綜合監(jiān)督功能。三是探索審計監(jiān)督的數(shù)字化模式與工具運用。推動審計監(jiān)督與政府電子政務系統(tǒng)、公共服務平臺之間的網(wǎng)絡互聯(lián)與數(shù)據(jù)交換，打造遠程智能化監(jiān)督模式與技術(shù)體系，以提高對地方政府的長效化審計監(jiān)督能力。

注 釋：

① 2003年長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會，首次明確了長三角經(jīng)濟圈概念，主要由16個核心城市構(gòu)成，分別為：上海，江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、揚州、南通、泰州八市與浙江省的杭州、湖州、嘉興、寧波、舟山、紹興、臺州七市。雖然2016年后長三角經(jīng)濟圈陸續(xù)擴容至包括安徽省在內(nèi)的26個城市，但基于本文的研究目的和數(shù)據(jù)連續(xù)性考慮，主要聚焦于長三角核心區(qū)16個城市。

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（責任編輯：盧 君）