○呂 穌

黨的二十大報告明確強調(diào)“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。2023年修正的《立法法》新增第55條對此進行了法律確認(rèn)，該條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。這一規(guī)定既對中央立法質(zhì)量提出了要求，也從方法論上為地方立法提高質(zhì)量指引了方向。在“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境”的共識和原則指導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域成為近年來地方立法的重點熱點，在地方制定和修改的立法文件中占比較大，并且未來仍將是地方立法的主要領(lǐng)域。(1)許安標(biāo)：《我國地方立法的新時代使命——把握地方立法規(guī)律提高地方立法質(zhì)量》，《中國法律評論》2021年第1期，第8頁。學(xué)界現(xiàn)有研究圍繞地方環(huán)境立法的縱向權(quán)限配置問題以及縱向立法重復(fù)等普遍現(xiàn)象展開了廣泛而深入的探討，(2)現(xiàn)有文獻對地方環(huán)境立法空間的專門研究較為有限，但圍繞“地方立法空間”展開的研究頗為豐富和深入，并且適用于環(huán)境立法。這一具體領(lǐng)域代表性研究包括：封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國實踐——兼析我國央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第6期，第16—32頁；俞祺：《重復(fù)、細(xì)化還是創(chuàng)制：中國地方立法與上位法關(guān)系考察》，《政治與法律》2017年第9期，第70—85頁；楊寅：《論中央與地方立法權(quán)的分配與協(xié)調(diào)——以上?？诎毒C合管理地方立法為例》，《法學(xué)》2009年第2期，第86—100頁；秦前紅、李少文：《地方立法權(quán)擴張的因應(yīng)之策》，《法學(xué)》2015年第7期，第11—18頁；陳國剛：《論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限——基于<立法法>的梳理與解讀》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期，第81—86頁；易有祿：《設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使的實證分析——以立法權(quán)限的遵循為中心》，《政治與法律》2017年第6期，第33—41頁。然而，隨著地方提高環(huán)境治理實效的現(xiàn)實需求愈發(fā)緊迫，各地環(huán)境立法實踐快速發(fā)展，高頻率出臺(包括制定、修訂及修正)環(huán)境立法的同時，不同程度地忽略了環(huán)境立法作為一個有機整體以解決地方環(huán)境問題為導(dǎo)向的系統(tǒng)性。當(dāng)前，推進環(huán)境法典等條件相對成熟的法典編纂工作已被列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的第一類項目，在實現(xiàn)國家層面環(huán)境立法體系化的法制背景下，地方層面環(huán)境立法系統(tǒng)性不足的問題亟待引起重視，通過分析成因并探尋出路，促進地方環(huán)境立法從“數(shù)量型立法”到“質(zhì)量型立法”的轉(zhuǎn)向。

一 地方環(huán)境立法系統(tǒng)性內(nèi)涵

地方環(huán)境立法系統(tǒng)就是指由各綜合性立法、污染防治單行立法、自然生態(tài)保護類立法等子領(lǐng)域，與各個立法環(huán)節(jié)共同組成的有機整體，各組成部分之間具有緊密關(guān)聯(lián)性和功能耦合性，(3)杜玉華：《增強改革系統(tǒng)性整體性協(xié)同性的主要依據(jù)和實踐路徑》，《馬克思主義研究》2022年第9期，第52頁。協(xié)同為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化夯實地方環(huán)境法治基礎(chǔ)。黨的二十大報告提出“增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”，與黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》所強調(diào)的“增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”具有內(nèi)在一致性，不僅表明了二者相互促進、相得益彰的密切聯(lián)系，而且從側(cè)面突出了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性這一方法論的重要意義。其中，立法的系統(tǒng)性是整體性、協(xié)同性、時效性的基礎(chǔ)。系統(tǒng)性要求用系統(tǒng)思維分析事物的本質(zhì)和內(nèi)在聯(lián)系，從整體上把握事物發(fā)展規(guī)律，提高分析和解決問題的科學(xué)性。(4)羅璨：《增強立法系統(tǒng)性整體性協(xié)同性時效性》，《光明日報》2022年11月17日，第6版。地方立法的系統(tǒng)性則是在系統(tǒng)思維的指導(dǎo)下，以立法體系化而非分散化為原則，通過立改廢釋纂等多種形式以及各立法環(huán)節(jié)的規(guī)范運行，使環(huán)境立法的組成部分在一致的價值目標(biāo)下相互銜接、協(xié)調(diào)，實現(xiàn)立法“1+1>2”的整體效果。一方面，系統(tǒng)觀要求客觀、全面、發(fā)展地看待事物，這是馬克思主義認(rèn)識論的內(nèi)在要求，(5)史宏波：《思想政治教育研究的系統(tǒng)性及其范式訴求》，《思想理論教育導(dǎo)刊》2022年第7期，第139頁。為立法與時俱進的時效性提供了哲學(xué)方法論基礎(chǔ)。另一方面，“環(huán)境”本身即強調(diào)自然要素之間的聯(lián)系性、共生性，以及生態(tài)系統(tǒng)的整體性，而環(huán)境立法以解決環(huán)境問題為使命擔(dān)當(dāng)，環(huán)境問題的整體性、系統(tǒng)性與所涉利益復(fù)雜性決定了環(huán)境立法的思維和方法必須堅持系統(tǒng)性觀念。因此，根據(jù)系統(tǒng)性的內(nèi)涵以及頂層設(shè)計對立法系統(tǒng)性所布置的功能定位，系統(tǒng)性蘊含著體系化、協(xié)調(diào)性、整體性、時效性等豐富內(nèi)涵，這為地方環(huán)境立法處理好其內(nèi)部各部分之間的關(guān)系，以提高系統(tǒng)性和立法質(zhì)量提供了鮮明指引。

二 系統(tǒng)論視角下地方環(huán)境立法的體系化考察

一般而言，地方環(huán)境立法在類型上包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種，層級上包括省級和市級兩級。(6)結(jié)合《立法法》(2023年修正)第四章的相關(guān)規(guī)定，省級地方立法包括省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要指定的地方性法規(guī)，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府根據(jù)上位法律法規(guī)制定的規(guī)章；市級地方立法包括設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會對部分事項制定的地方性法規(guī)以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)上位法律法規(guī)制定的規(guī)章。其中，省級地方立法向上需要處理其與憲法、法律、行政法規(guī)的關(guān)系，向下需要處理其與設(shè)區(qū)的市級地方立法的關(guān)系，調(diào)整的社會關(guān)系更具有代表性，并且是各地“實施環(huán)境法律、創(chuàng)新和發(fā)展環(huán)境保護制度的重要途徑”(7)劉長興：《中國環(huán)境立法年度觀察報告(2021)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第2期，第101頁。。盡管各省級行政單位(包括省、直轄市、自治區(qū)，以下簡稱為“各省”)面臨的突出環(huán)境問題和環(huán)境稟賦各有差異，但在《憲法》《立法法》的權(quán)限劃分基礎(chǔ)以及《環(huán)境保護法》等中央環(huán)境立法框架下，各省出臺的環(huán)境立法在立法選題和篇章結(jié)構(gòu)方面共性大于個性，且與上位法條文重復(fù)現(xiàn)象較為普遍，(8)封麗霞：《地方立法的形式主義困境與出路》，《地方立法研究》2021年第6期，第66—68頁。因此為考察全國各省地方環(huán)境立法體系化現(xiàn)狀，可選取典型省份的省級環(huán)境立法作為樣本展開系統(tǒng)性分析。福建省作為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要孕育地及首批國家生態(tài)文明試驗區(qū)之一，近年來圍繞“生態(tài)省”建設(shè)先后制定了40余部地方性法規(guī)和數(shù)十部省級政府規(guī)章，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法成果相對豐碩，居全國前列，具有代表性研究意義。為此，本部分將福建省省級環(huán)境立法視為一個整體，對該系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間的協(xié)調(diào)性與體系性進行考察。

(一)同一對象由多部地方環(huán)境立法交叉調(diào)整

基于各地的天然優(yōu)勢資源不同，地方主要通過加強相關(guān)立法的密度和強度對其予以重點保護。省級地方立法往往針對同一環(huán)境要素，或生態(tài)區(qū)域的不同表現(xiàn)形式和不同保護重點進行分別立法，導(dǎo)致立法項目之間具有較為明顯的重復(fù)或交叉。而重復(fù)和交叉實則立法割裂的表現(xiàn)，即在立法之初或立法之前未將該立法視為地方環(huán)境立法系統(tǒng)的一部分予以統(tǒng)籌規(guī)劃，主要表現(xiàn)為以下幾種形式。第一，同一立法機關(guān)針對同一對象的不同類型進行零散立法?！陡＝ㄊ∩謼l例》《福建省生態(tài)公益林條例》《福建省沿海防護林條例》《福建省林業(yè)有害生物防治條例》《福建省森林防火條例》均為針對林業(yè)資源的利用、保護所制定的省級地方性法規(guī)，即使其立法目標(biāo)和調(diào)整手段各有側(cè)重，但實際上，公益林與商品林同為森林的子類型，其中公益林又包括防護林和特種用途林。這種立法項目和保護對象的交叉，進一步造成不同立法文件之間條文規(guī)范的重復(fù)或者沖突，不僅損害立法權(quán)威、浪費立法資源，還會造成行政主管部門的執(zhí)法困境。第二，不同立法主體對同一對象分別制定不同層級法律文件。例如，福建省僅針對武夷山國家公園這一對象，就存在《武夷山國家公園條例(試行)》《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護條例》等地方性法規(guī)以及《福建武夷山國家級自然保護區(qū)管理辦法》《福建省武夷山景區(qū)保護管理辦法》等省級政府規(guī)章的多部立法。然而，根據(jù)資料顯示，武夷山國家公園整合了福建武夷山國家級自然保護區(qū)、武夷山國家級風(fēng)景名勝區(qū)、武夷山國家森林公園等多種類型保護地。(9)傅凱峰：《國家公園|武夷山：最具完整性的生命綠洲》，國家林業(yè)和草原局官網(wǎng)，(2011-10-13)[2023-06-14]，https：//www.forestry.gov.cn/main/5497/20211027/095210644204936.html.因此上述立法從文件名稱到規(guī)范內(nèi)容都存在不同程度的重合、交叉甚至沖突，例如針對同一違法行為由不同執(zhí)法部門進行監(jiān)管、處罰等，顯現(xiàn)了立法、修法的規(guī)劃性、制度性不足等體制機制層面的疏漏。第三，要素立法與區(qū)域流域保護立法之間存在重復(fù)與沖突。區(qū)分環(huán)境的資源面向與生態(tài)面向分別單獨立法是我國早期的環(huán)境立法特征，(10)劉長興：《體系化構(gòu)建：中國環(huán)境立法年度觀察報告(2022)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2023年第2期，第66頁。《福建省水污染防治條例》《福建省水資源條例》《福建省水土保持條例》《福建省水政監(jiān)察條例》《福建省濕地保護條例》《福建省閩江流域水資源保護條例(試行)》《福建省水文管理辦法》《福建省九龍江流域水污染防治與生態(tài)保護辦法》《敖江流域水源保護管理辦法》等不同時期延續(xù)傳統(tǒng)立法思維慣性而割裂制定的“水”立法并存，由此導(dǎo)致“水”立法之間在監(jiān)管制度、治理手段、法律責(zé)任等內(nèi)容上重復(fù)甚至沖突。當(dāng)前階段，系統(tǒng)治理技術(shù)大大進步，超越還原論的整體論立法思路明顯精進，有必要及時矯正上述立法偏差以避免造成更多執(zhí)法成本的損耗。

(二)不同地方環(huán)境立法之間協(xié)調(diào)性不足

第一，綜合性立法之間立法定位不明。近年來，中央層面出臺了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的改革方案和政策意見，各省在推進生態(tài)文明建設(shè)的過程中也分別結(jié)合自身實際情況積極制定生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法。目前，已有貴州、青海、江西、福建、云南等多個省份同時具有“生態(tài)文明建設(shè)促進條例”和“(生態(tài))環(huán)境保護條例”兩部現(xiàn)行綜合性地方法規(guī)。福建省2018年通過的《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》旨在從整體和全局的高度落實推進生態(tài)文明建設(shè)，將“堅持綠水青山就是金山銀山”、新發(fā)展理念、“五位一體”總體布局等頂層設(shè)計內(nèi)容以地方性法規(guī)的形式予以法律確認(rèn)。2022年修訂的《福建省生態(tài)環(huán)境保護條例》從法規(guī)名稱到實質(zhì)內(nèi)容都進行了優(yōu)化升級，統(tǒng)攬全省污染防治與生態(tài)保護兩個主要領(lǐng)域，整體推進生態(tài)環(huán)境綜合治理和系統(tǒng)治理。然而，就法規(guī)的體例和內(nèi)容而言，《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》的第三章“生態(tài)環(huán)境保護”總體上與《福建省生態(tài)環(huán)境保護條例》的第三章“保護和改善生態(tài)環(huán)境”和第四章“防治污染和其他公害”基本對應(yīng)，二者對大氣污染、噪聲污染光污染、森林資源、礦產(chǎn)資源、生物多樣性以及河長制和湖長制等相關(guān)條文均進行了重復(fù)設(shè)計，同時對于“環(huán)境公益訴訟”與“生態(tài)環(huán)境公益訴訟”等主要概念使用不一。這表明作為省級環(huán)境立法系統(tǒng)中同一子系統(tǒng)內(nèi)的重要組成部分，二者的功能定位并不清晰，導(dǎo)致子系統(tǒng)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，并使省級環(huán)境立法系統(tǒng)的權(quán)威性和整體效能有所削弱。第二，綜合性立法與單行法之間缺乏銜接。與上述立法之間內(nèi)容重復(fù)或沖突不同，地方綜合性環(huán)境立法與單行立法之間的系統(tǒng)性不足還表現(xiàn)為存在立法空白，即該立法系統(tǒng)作為一個有機整體應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的功能由于組成部分的不完整而未能充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)為兩方面。其一，雖然學(xué)界對環(huán)境法律體系的組成部分有不同的認(rèn)識，(11)不同學(xué)者的不同分類方法，具體可參見李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨立部門法地位》，《清華法學(xué)》2018年第5期，第45頁。但是對于自然生態(tài)保護立法屬于環(huán)境立法系統(tǒng)的子領(lǐng)域已基本達成共識。然而，不論是“生態(tài)文明建設(shè)促進條例”還是“生態(tài)環(huán)境保護條例”，地方綜合性環(huán)境立法均對環(huán)境要素的污染防治和資源要素的利用與保護規(guī)定得較為全面具體，而對國家公園、森林公園、濕地公園、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等已經(jīng)制定了單獨立法的生態(tài)區(qū)域?qū)ο蟮谋Ｗo制度提煉不足、缺少關(guān)注。因此，地方綜合性立法在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的失衡一定程度影響了生態(tài)區(qū)域立法子系統(tǒng)的實施效果。其二，綜合性立法的污染防治和自然資源保護對應(yīng)章節(jié)設(shè)置了具體而詳細(xì)的行為模式條款，而在法律后果的條款設(shè)計上相對模糊和粗糙，為單行立法留下了立法空間。但是地方環(huán)境單行立法不僅在行為模式的條文內(nèi)容上與綜合性立法具有較高的相似度，而且依然存在大量有行為模式規(guī)定而無對應(yīng)法律責(zé)任的不規(guī)范形態(tài)，尚未完成綜合性立法留給單行立法的具化任務(wù)，導(dǎo)致不同子系統(tǒng)之間銜接性不足，缺乏協(xié)調(diào)。

(三)地方環(huán)境立法內(nèi)部存在規(guī)范沖突或規(guī)范缺位

立法系統(tǒng)性的生命在于邏輯，(12)李興鋒：《系統(tǒng)論視野下我國應(yīng)對氣候變化立法研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》2013年第7期，第181頁。邏輯完整的規(guī)范性內(nèi)容通常由前提條件、行為模式、法律后果三要素有機組合而成，以微觀層面的法律后果規(guī)范作為最具體直觀的系統(tǒng)性表現(xiàn)進行梳理，發(fā)現(xiàn)規(guī)范沖突和規(guī)范缺位是導(dǎo)致地方環(huán)境立法邏輯不完整、內(nèi)容不系統(tǒng)的主要原因。第一，部分禁止性條款缺乏對應(yīng)的行為后果規(guī)定。如《福建省大氣污染防治條例》第18條規(guī)定有權(quán)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理“對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥”等行為，但法律責(zé)任部分并未規(guī)定執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)如何追究相對人的責(zé)任，加大了執(zhí)法主體的自由裁量空間，也不利于對該違法行為進行有效制止與預(yù)防。第二，基于生態(tài)系統(tǒng)本身的要素關(guān)聯(lián)性以及運行復(fù)雜性特點，某一行為模式往往會對多種環(huán)境要素或生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響，因此在不同立法中對同一行為模式規(guī)定不同的法律責(zé)任引起適用沖突在省級環(huán)境立法中相對常見。以福建省針對違法采砂行為在不同立法中對應(yīng)的處罰條款為例，《福建省防洪條例》第46條規(guī)定，“未辦理河道采砂許可證，擅自進行河道采砂的”，罰款一萬元到十萬元，而《福建省河道保護管理條例》第44條規(guī)定，“未辦理河道采砂許可證，擅自在河道管理范圍內(nèi)采砂的”罰款十萬到三十萬元，二者規(guī)定的幅度數(shù)額和范圍均相差巨大。而上位法中，《中華人民共和國河道管理條例》第44條僅規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)在河道管理范圍內(nèi)采砂的，縣級以上地方人民政府河道主管機關(guān)可以并處罰款，無法提供解決沖突的明確上位法依據(jù)。類似處罰條款的規(guī)范沖突為執(zhí)法實踐帶來了較大難題。

通過上述福建省的省級地方環(huán)境立法系統(tǒng)的體系化考察，結(jié)合其從宏觀選題項目到微觀具體規(guī)范的表現(xiàn)，整體上可以概括為立法重復(fù)、沖突和空白的普遍存在，導(dǎo)致地方環(huán)境立法內(nèi)部系統(tǒng)性不足，體現(xiàn)為協(xié)調(diào)性、體系性和銜接性的缺失。由此帶來的顯性危害：其一，地方立法資源有限，立法重復(fù)會造成地方環(huán)境立法資源的浪費。立法程序?qū)Υ罅恐貜?fù)立法和條款進行多次審議和檢驗，增加了立法環(huán)節(jié)的運行成本，而立法環(huán)節(jié)本身又是地方環(huán)境立法這一系統(tǒng)的動態(tài)組成部分，因此會最終損害整個系統(tǒng)擬解決環(huán)境問題的針對性和有效性，降低立法質(zhì)量。其二，地方環(huán)境立法作為有機整體，內(nèi)部的分散和無序會增加法律實施成本。地方立法是我國正式法律淵源，執(zhí)法、司法機關(guān)有義務(wù)在地方環(huán)境立法中依據(jù)相應(yīng)條款作出決定或裁決，不論是立法重復(fù)、沖突還是空白，均會增加適用成本，不利于地方環(huán)境治理效能的提升。

三 地方環(huán)境立法系統(tǒng)性不足原因分析

通過體系化考察以福建省為代表的省級環(huán)境立法的系統(tǒng)性，不同表現(xiàn)之間呈現(xiàn)出互為因果的特點。例如，立法項目和選題上的交叉必然會導(dǎo)致相應(yīng)制度設(shè)計存在一定重合，綜合性立法定位不明使得地方環(huán)境立法橫向空間分配不清，造成規(guī)范內(nèi)容的沖突或空白。進一步向內(nèi)探討前述表現(xiàn)的主要原因，除受到國家層面分散立法思路和缺乏協(xié)調(diào)的立法內(nèi)容影響之外，(13)國家層面環(huán)境立法體系化疏失的具體表現(xiàn)和分析可參見劉超、呂穌：《我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范體系化之疏失與完善》，《華僑大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第2期，第110—122+131頁。由于本文主要從地方層面探討地方環(huán)境立法系統(tǒng)性不足的成因與出路，故不在此對國家層面立法原因過多展開。地方層面環(huán)境立法的系統(tǒng)性不足與立法體制機制的疏失之間亦呈因果關(guān)系的復(fù)雜網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

(一)地方環(huán)境立法主體之間權(quán)限不清

第一，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限不清。生態(tài)環(huán)境事務(wù)管理具有復(fù)雜性與關(guān)聯(lián)性，即使是某一具體事項也往往涉及五個以上相關(guān)主管部門，行政立法權(quán)的擴張趨勢成為行政部門利益合法化的主要原因之一。(14)程慶棟：《新<立法法>視野下我國地方立法權(quán)的橫向配置》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2018年第1期，第54頁。而《立法法》與地方配套立法條例的模糊規(guī)定，使得地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在立法項目和范圍上互相交叉，造成地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)性與協(xié)同性。一方面，根據(jù)《立法法》對二者“管轄事項”的相關(guān)規(guī)定，省級地方性法規(guī)可以就“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項”作出規(guī)定；省級地方政府規(guī)章可以就“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”作出規(guī)定。然而，對于何為“地方性事務(wù)”、何為“具體行政管理事項”等，既無顯著列舉，也無具體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。(15)秦小建：《立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)》2017年第6期，第82頁。由于規(guī)定過于原則，并且核心法律概念的含義不清、容易引起理解歧義，導(dǎo)致二者權(quán)限界分不明。另一方面，《立法法》第93條第5款規(guī)定，“規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)”，立法形式和位階的可轉(zhuǎn)化再次模糊了二者權(quán)限劃分。表面上為地方政府規(guī)章自主創(chuàng)設(shè)公民環(huán)境義務(wù)留下了空間，實質(zhì)上反映了以何種形式和層級對公民克加環(huán)境義務(wù)的基礎(chǔ)法理問題。此外，對于設(shè)區(qū)市而言，還可能為規(guī)避省級人大常委會的批準(zhǔn)權(quán)控制而以“行政管理迫切需要”“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟”等“合法理由”為因，將帶有自利傾向的事項規(guī)定在地方政府規(guī)章中，從而能夠簡化地方立法的制定程序，并實現(xiàn)制定即生效的效果。第二，地方人大與其常委會的立法權(quán)限劃分不清。一是在我國現(xiàn)行中央層面的立法中，《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》暫未劃分地方人大和地方人大常委會的立法權(quán)限；《立法法》也僅在第86條規(guī)定，“本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過”，而“特別重大事項”概念的語境化極強，不同時空條件都會影響對“特別”這一程度副詞的理解，導(dǎo)致《立法法》對地方人大及其常委會的立法權(quán)限進行了十分有限的劃分。而在地方立法條例中，除了黑龍江省與山西省以外，(16)以黑龍江省制定的《黑龍江省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》(2016年)第8條、第9條規(guī)定為例。第8條省人民代表大會可以就下列事項制定地方性法規(guī)：(一)法律明確授權(quán)的事項；(二)本省政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護、民政、民族等方面的重大事項；(三)省人民代表大會的工作制度；(四)常務(wù)委員會報請的事項；(五)應(yīng)當(dāng)由省人民代表大會規(guī)定的其他事項。第9條常務(wù)委員會可以就下列事項制定地方性法規(guī)：(一)為了實施法律、行政法規(guī)，根據(jù)本省實際，需要作出具體規(guī)定的；(二)法律授權(quán)由常務(wù)委員會規(guī)定的；(三)除《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定的事項外，國家尚未制定法律或者行政法規(guī)，根據(jù)本省實際，需要先行作出規(guī)定的(四)本省的地方性事務(wù)，需要用法規(guī)加以規(guī)范和調(diào)整的；(五)規(guī)范常務(wù)委員會自身活動的；(六)應(yīng)當(dāng)由常務(wù)委員會規(guī)定的其他事項。其他各省尚未列舉或界定“特別重大事項”，二者權(quán)限劃分的明確立法依據(jù)缺位成為地方性法規(guī)制定主體內(nèi)部權(quán)限劃分不清的首要原因。二是地方人大常委會在會議制度、機構(gòu)設(shè)置等方面具有客觀優(yōu)勢，并且人大常委會是人大內(nèi)部權(quán)力的集中，在組織結(jié)構(gòu)上呈集權(quán)性，使得地方立法實踐中地方人大常委幾乎獨攬了地方立法權(quán)，地方人大立法權(quán)的權(quán)威性和主導(dǎo)性難以落實。有學(xué)者統(tǒng)計了自2000年以來省級地方性法規(guī)的制定和通過主體，99%以上均為省級人大常委會，相同現(xiàn)象同樣存在于設(shè)區(qū)市的立法實踐中。(17)龐凌：《論地方人大與其常委會立法權(quán)限的合理劃分》，《法學(xué)》2014年第9期，第13頁。然而，由于地方人大常委會委員組成具有局限性，組織機理和人員背景具有行政化特點，地方人大常委會作為地方人大的常設(shè)工作機構(gòu)，行政色彩相對濃厚，組成人員的官員化導(dǎo)致其更容易為行政機關(guān)“俘獲”。如此立法格局造成了地方立法過程中內(nèi)容部門利益化的傾向，(18)彭貴才、康?。骸兜胤饺嗣翊泶髸⒎?quán)的行使空間及實現(xiàn)路徑》，《北方法學(xué)》2019年第5期，第135頁。在生態(tài)環(huán)境等關(guān)涉人民基本生存和生活權(quán)益領(lǐng)域的地方立法中更容易受到影響，地方環(huán)境立法內(nèi)部因此形成了立法重復(fù)、沖突、空白等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，以及地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部不同組成部分之間定位混亂、立法空間配置不清等困境。

(二)矯正立法沖突和立法空白的事后機制不健全

第一，立法滯后性是導(dǎo)致地方環(huán)境立法內(nèi)部存在沖突和空白的主要原因。地方環(huán)境立法中，常見的立法滯后問題主要有兩個：一是地方環(huán)境立法滯后于現(xiàn)實需要。這一問題在執(zhí)法中尤為突出，主要表現(xiàn)為欲對實踐中的違法行為進行處罰，但無可以依據(jù)的法律后果條款，而僅能采取勸阻等方式，威懾、預(yù)防效果不理想；(19)例如，根據(jù)《水污染防治法》《福建省水污染防治條例》等法律法規(guī)，飲用水源一級保護區(qū)內(nèi)禁止游泳、垂釣、旅游等可能污染水源的行為，但在實際執(zhí)行中，由于福建省各地存在大量雖未劃定為飲用水源保護區(qū)但需重點保護的供水水庫，導(dǎo)致難以依據(jù)相關(guān)立法對違法行為進行明確處理。二是立法滯后于政策變化和社會需求。近年來，許多地方行政機構(gòu)職能調(diào)整變化較大，因機構(gòu)改革、合并造成立法不匹配的問題較為常見。(20)以海洋工程環(huán)境驗收為例，生態(tài)環(huán)境部已將海洋工程驗收改為備案制，但是國家海洋局仍然保留驗收權(quán)力，相應(yīng)地，在由不同部門主導(dǎo)的立法中針對上述事項所作規(guī)定存在矛盾。而各省環(huán)境立法未能充分結(jié)合生態(tài)文明體制改革取得的階段性成果，重視將執(zhí)法和司法實踐中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實問題和探索出的成熟經(jīng)驗及時于地方立法中確認(rèn)以解決沖突問題。第二，不同地方環(huán)境立法之間在調(diào)整對象、具體目標(biāo)、調(diào)整手段上各有差異，并且環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部的立法和修法時間跨度大，在不同立法主體主導(dǎo)下的立法技術(shù)和能力也存在差異，系統(tǒng)內(nèi)部不同立法之間的相關(guān)條款并非嚴(yán)格經(jīng)過綜合比對、系統(tǒng)考量、統(tǒng)籌安排，因此對于已制定的立法而言，難免發(fā)生彼此之間不協(xié)調(diào)、不成體系的問題。正是由于立法后常態(tài)化制度化工作機制的缺位，地方立法機關(guān)未能對“舊法”定期或不定期進行清理和修改。為此，《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出，對于法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問題，應(yīng)當(dāng)及時組織清理。2023年修正的《立法法》也在第116條規(guī)定，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要，對地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進行清理，為地方建立以地方性法規(guī)為主的立法清理制度確立了方向。因此，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法按照一定程序，對地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章進行系統(tǒng)地分析、分類、整理和審查，對某些內(nèi)容規(guī)定作出存廢的決定，重新確定效力，(21)徐靜琳、劉力銘：《地方性法規(guī)與政府規(guī)章關(guān)系論》，《政治與法律》2008年第1期，第128頁。或者通過改變某些內(nèi)容規(guī)定，以適應(yīng)地方環(huán)境治理需要。通過形成地方環(huán)境立法后穩(wěn)定的清理修改制度，保證地方環(huán)境立法體系科學(xué)、和諧、統(tǒng)一，盡量去除地方環(huán)境法規(guī)、規(guī)章之間的齟齬，及時矯正地方環(huán)境立法內(nèi)部因立法沖突和空白造成的系統(tǒng)性缺陷。

(三)缺乏預(yù)防立法重復(fù)和立法沖突的事前評估制度

地方環(huán)境立法活動本質(zhì)上是一種社會關(guān)系，其科學(xué)性主要聚焦于“地方性”特征。(22)李依林：《地方環(huán)境立法的科學(xué)性辨析》，《政法論叢》2022年第4期，第152頁。但是，地方在環(huán)境立法實踐中，因過度追求法制統(tǒng)一，在項目上盲目比照國家層面法律法規(guī)重復(fù)選題；因中央專屬立法權(quán)嚴(yán)格解釋和嚴(yán)格保留的權(quán)威格局，在內(nèi)容上保持著高度政治謹(jǐn)慎和保守謙抑。(23)向立力：《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》，《政治與法律》2015年第1期，第70—71頁。而地方立法將地方特色讓位于“正確”的同時，忽略了利用有限地方立法資源解決本地區(qū)環(huán)境問題的實質(zhì)意義，更忽視了系統(tǒng)論視角下的立法體系化和協(xié)調(diào)性。事后立法清理制度只能作為提高地方環(huán)境立法質(zhì)量“治標(biāo)不治本”的彌補之計，由于生態(tài)文明建設(shè)仍然是未來地方立法的重點領(lǐng)域，加強立法內(nèi)部系統(tǒng)性的根本方案還在于立法前預(yù)防制度的完善。立法前評估即為從源頭上提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵制度之一。以立法過程為參照系，可以劃分為立法前評估和立法后評估。其中，立法后評估是對立法的“質(zhì)量、實施效果等進行跟蹤調(diào)查和綜合研判，并提出意見的活動”(24)黃龍云主編：《廣東地方立法實踐與探索》，廣州：廣東人民出版社，2015年，第239頁。，受到了學(xué)界和地方立法實踐的較多關(guān)注，而立法前評估的相應(yīng)機制尚未成熟，其重要功能有待通過制度予以實現(xiàn)。對于各省急速擴張但系統(tǒng)性不足的環(huán)境立法而言，立法前評估的重點在于對立法的必要性、協(xié)調(diào)性和可操作性的評估。(25)席濤：《立法評估：評估什么和如何評估(上)——以中國立法評估為例》，《政法論壇》2012年第5期，第59—61頁。必要性論證既可以避免環(huán)境立法重復(fù)選題以及交叉項目的立項，還可以減少環(huán)境法律制度和規(guī)范的重復(fù)設(shè)計；協(xié)調(diào)性審查則可以避免地方環(huán)境立法的條文規(guī)范沖突，以及立法定位不清、立法空白等銜接性不足的情況；可操作性評估，可以改善行為模式無對應(yīng)法律后果規(guī)定的不規(guī)范形態(tài)，由此多層次綜合提高地方環(huán)境立法的體系化程度。

四 地方環(huán)境立法系統(tǒng)性出路試探

對于地方環(huán)境立法系統(tǒng)性困境的破解，首先要劃分地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部不同立法主體的權(quán)限，明確不同類型地方環(huán)境立法的立法主導(dǎo)主體；其次要通過建立事前評估制度，在進入立法環(huán)節(jié)之前即將立法項目置于既有系統(tǒng)中予以論證和考察，從源頭上預(yù)防地方環(huán)境立法系統(tǒng)的不穩(wěn)定；最后，針對已經(jīng)顯現(xiàn)出系統(tǒng)性不足的立法現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)通過健全地方立法清理制度予以改善，并適當(dāng)從地方層面通過“法典化”探索“纂”這一立法形式，增進地方環(huán)境立法體系化程度。從而使同一位階的地方環(huán)境法規(guī)之間立法定位清晰、減少重復(fù)與沖突，不同位階的地方環(huán)境法規(guī)與政府規(guī)章之間減少立法重復(fù)與空白，地方環(huán)境立法系統(tǒng)成為概念、制度、規(guī)范相互協(xié)調(diào)、互相協(xié)同的整體。

(一)以法定形式明晰地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)限劃分

第一，以法定形式明晰地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分。實踐中，由于地方人大及其常委會立法往往滯后于社會需求，政府作為公共行政管理機關(guān)，從提供公共管理服務(wù)職責(zé)出發(fā)，具有對社會需求做出及時回應(yīng)和規(guī)制的義務(wù)。因此，地方立法實踐中，不論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，仍然以政府職能部門主導(dǎo)為主要立法方式，使得部門利益存在法制化空間。為避免由立法主體主導(dǎo)和統(tǒng)籌立法各項環(huán)節(jié)和程序的權(quán)限不清造成的地方環(huán)境立法重復(fù)、交叉與空白，應(yīng)當(dāng)盡快以法定形式劃分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，地方各級政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。所以地方人大與同級政府是決策與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。同理，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章也并非縱向上的行政從屬關(guān)系，而是橫向的監(jiān)督關(guān)系，不同的是，前者是地方民主的反映，后者是執(zhí)行前者的產(chǎn)物。此外，《立法法》規(guī)定，地方政府規(guī)章只能“根據(jù)”上位法制定，一般不存在創(chuàng)制新的權(quán)利或義務(wù)的情況。因此，地方政府規(guī)章的制定權(quán)限的本質(zhì)是授權(quán)立法，(26)阮榮祥、趙浥主編：《地方立法的理論與實踐》(第2版)，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年，第99—103頁。以執(zhí)行性為主、兼顧地方性為功能定位，其相對于地方性法規(guī)而言應(yīng)當(dāng)具有實施性和配套性?！傲⒎ǖ谋举|(zhì)在于以法律形式對公民的強制性義務(wù)為具體權(quán)利的實現(xiàn)和社會秩序的維系提供條件”(27)秦小建：《立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)》2017年第6期，第85頁。，由于環(huán)境立法涉及利益多元，立法過程只有經(jīng)由民主程序，才能夠保證其可接受性，為具體環(huán)境治理規(guī)則的制定和優(yōu)化提供信息和理性基礎(chǔ)。為此，對于義務(wù)強制性程度高的，應(yīng)當(dāng)采取地方環(huán)境法規(guī)這一民主性更高的立法形式，由地方人大從事權(quán)劃分的角度，事先統(tǒng)籌各部門在具體環(huán)境治理過程中的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上完成立法。從而避免被單一政府部門主導(dǎo)而產(chǎn)生各自為政的情形，即從部門利益主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人民利益主導(dǎo)，克服政府部門過多參與立法程序帶來的立法重復(fù)、沖突與空白等不協(xié)調(diào)、不成體系問題?；诖?，地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限可以劃分為只能制定地方性法規(guī)的事項和二者的共同制定事項。(28)程慶棟：《新<立法法>視野下我國地方立法權(quán)的橫向配置》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2018年第1期，第60頁。由于地方立法機關(guān)的權(quán)限劃分屬于實施型立法，(29)閆然：《立法法修改五周年設(shè)區(qū)的市地方立法實施情況回顧與展望》，《中國法律評論》2020年第6期，第176—177頁。省人大可以通過地方立法條例具化《立法法》的相應(yīng)內(nèi)容，如采取列舉等方式確定“特別重大事項”的范圍或特征，界定《立法法》中“具體行政管理的事項”內(nèi)容，以法定形式明確地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。

第二，通過地方立法條例明確地方人大與其常委會的分工。首先在理論層面上，“立法權(quán)與司法權(quán)和行政權(quán)相比的最大特點在于民主性，其運行要以追求民主為根本的價值取向”(30)李林：《立法理論與制度》，北京：中國法制出版社，2005年，第305頁。。人民代表大會制度是承載和體現(xiàn)人民主權(quán)原則的制度形態(tài)，是實現(xiàn)民主立法的根本方式。環(huán)境立法對民眾的切身利益影響具有直接性，民主化應(yīng)當(dāng)成為地方環(huán)境治理現(xiàn)代化的基本屬性。立法代表人數(shù)眾多，能夠讓更多利益相關(guān)者參與到環(huán)境制度安排中進行更為廣泛、充分的利益博弈，為此，從地方環(huán)境立法的民主性角度考慮，逐步由人大常委會主導(dǎo)向人大主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)變是必要的。其次，從規(guī)范層面來看，《憲法》規(guī)定地方人大常委會是地方國家權(quán)力機關(guān)——地方各級人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，地方人大是根本的主體地位，地方人大常委會處于派生的服從地位。再次從歷史層面來看，1979年設(shè)立地方人大常委會的初衷是避免地方人民代表大會的權(quán)力因為閉會而落空。由此，應(yīng)將地方人大常委會的職能定位于為人民代表大會的履職提供更好的服務(wù)，而不是代替其行使立法等權(quán)力。(31)肖巧平：《地方人大與其常委會立法權(quán)限劃分研究》，北京：法律出版社，2015年，第 205—206頁。最后，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市、縣三級人大可根據(jù)需要設(shè)立人大法制工作委員會等專門委員會，并以研究、審議和擬定有關(guān)議案為主要職能，故而由地方人大行使立法權(quán)合法且可行。(32)袁明圣：《我國地方立法權(quán)的整合問題研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2016年，第212頁。通過構(gòu)建以專門委員會為主的地方立法工作機制，削弱常委會立法的絕對主導(dǎo)地位，避免立法機關(guān)行政化的程序設(shè)計，減少常委會組織機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)的行政化色彩。具體路徑上，可以在地方立法條例中明確何為“特別重大事項”，清晰劃分地方人大與其常委會的立法權(quán)限，矯正地方人大常委會在立法中的絕對優(yōu)勢地位。例如，通過列舉規(guī)定，本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護等工作中涉及全局的、有重大和長期影響的事項，對公民權(quán)利和利益有重大影響的事項等為地方人大的專屬立法范圍。(33)肖巧平：《地方人大與其常委會立法權(quán)限劃分研究》，第 190—191頁。同時，由于實體決定的不確定性，可參考《立法法》第17條、第18條，規(guī)定由地方人民代表大會主席團對“特別重大事項”進行認(rèn)定并列入地方人大會議議程，輔之以其他合理程序設(shè)計確立地方人大在立法中的主導(dǎo)地位。

(二)完善地方環(huán)境立法前評估制度預(yù)防立法割裂

立法前評估制度是地方環(huán)境立法質(zhì)量的“入門關(guān)”，即在正式進入立法過程之前，按照一定程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法，對立法目的、選題、內(nèi)容的必要性、可行性、有效性，以及實施的成本效益進行審查、預(yù)測、評估。(34)周怡萍：《立法前評估制度研究——以地方立法為視角》，《人大研究》2014年第8期，第36—40頁。對于制定、修改較為頻繁的地方環(huán)境立法而言，立法評估應(yīng)以立法機關(guān)為主導(dǎo)，以第三方機構(gòu)的參與為補充，加強對立法必要性、協(xié)調(diào)性、可操作性等方面的系統(tǒng)評估，從源頭預(yù)防立法項目或選題的重復(fù)，以及具體內(nèi)容的重復(fù)、沖突和缺位，以加強立法體系化和協(xié)調(diào)性為導(dǎo)向進行慎立。由于立法前評估的含義較為寬泛，各省可結(jié)合本地實際情況，盡快確立并實踐立法前評估制度，在相對成熟時總結(jié)經(jīng)驗，上升為由地方立法條例予以確認(rèn)的法定制度。

第一，充分論證和評估地方環(huán)境立法的項目選題。立法項目的選題是避免地方環(huán)境立法的重復(fù)與沖突的起點，其必要性必須經(jīng)過嚴(yán)格論證與審查?！傲⒎?，即以審慎刻意的方式制定法律，已被論者確當(dāng)?shù)孛枋鰹槿祟愃邪l(fā)明中充滿了最嚴(yán)重后果的發(fā)明之一?！?35)[英]弗里德利希·馮·哈耶克：《法律、立法與自由》(第1卷)，鄧正來等譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第113頁。因此，地方環(huán)境立法項目應(yīng)當(dāng)一方面滿足社會自足性和法律自足性，即確定某一環(huán)境治理問題無法被社會規(guī)范等其他規(guī)范形式所替代，且無法通過實施現(xiàn)行法律規(guī)定或通過法律解釋予以解決，由省人大進行嚴(yán)格把關(guān)。(36)楊銅銅：《地方小切口立法的形式主義困境及其破解》，《學(xué)術(shù)界》2022年第10期，第157頁。另一方面，立法選題應(yīng)從地方生態(tài)環(huán)境的實際出發(fā)、以解決“真”問題為切入，通過小切口立法避免“大而全”的形式主義導(dǎo)致的內(nèi)容重復(fù)、沖突與空白。最后，還須進一步排除重復(fù)立法問題。評估新立法的調(diào)整對象和范圍是否可能與已有立法交叉重疊，如果答案是肯定且必要的，還應(yīng)針對目標(biāo)部分在具體條文上進行協(xié)調(diào)性評估，避免浪費有限立法資源，同時提高地方環(huán)境立法的系統(tǒng)性。第二，系統(tǒng)評估和審查地方環(huán)境立法的條文內(nèi)容。首先，對于已有的條文規(guī)定，一般不必也不應(yīng)再重復(fù)。例如流域立法沒必要再重復(fù)水污染防治和水資源立法的一般性、原則性規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)聚焦重點于自身流域特性加以專門規(guī)定或保護，突出強調(diào)調(diào)整具體特定問題，明確自身立法功能與定位。其次，加強條文內(nèi)容的地方特色和可執(zhí)行性。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上，就地方立法工作重點和形式提出了要求，要求地方立法從地方實際出發(fā)，解決突出問題，具有地方特色；形式上則應(yīng)當(dāng)堅持“需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞‘鴻篇巨制’”(37)習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《中國民政》2021年第6期，第4—9頁。。為此，自主性地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)遵循問題意識原則，將無法體現(xiàn)地方環(huán)境特色的條款排除在規(guī)范體系之外，減少非實質(zhì)性條款設(shè)置也有利于緩解環(huán)境立法之間重復(fù)和沖突問題。實施性地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)以上位法規(guī)定抽象、模糊之處的具體化為主要任務(wù)，例如可通過量化法律責(zé)任規(guī)范的內(nèi)容等方式細(xì)化上位法條文，以提高可操作性。具體形式可參考《河南省道路交通安全條例》第42條對《中華人民共和國道路交通安全法》第76條中“適當(dāng)減輕”這一不確定概念的具化，該規(guī)范進行了相對明確的分類規(guī)定，(38)《河南省道路交通安全條例》第42條機動車與非機動車駕駛?cè)恕⑿腥酥g發(fā)生交通事故，機動車一方有事故責(zé)任的，對超出機動車交通事故責(zé)任強制保險責(zé)任限額的部分，由機動車一方按照下列規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任：(一)機動車一方在交通事故中負(fù)全部責(zé)任的，承擔(dān)百分之百的賠償責(zé)任；(二)機動車一方在交通事故中負(fù)主要責(zé)任的，承擔(dān)百分之八十的賠償責(zé)任；(三)機動車一方在交通事故中負(fù)同等責(zé)任的，承擔(dān)百分之六十的賠償責(zé)任；(四)機動車一方在交通事故中負(fù)次要責(zé)任的，承擔(dān)百分之四十的賠償責(zé)任。大大提高了法條的實用性。最后，重點審查地方環(huán)境立法文件中的條文協(xié)調(diào)性，以在進入立法環(huán)節(jié)之前及時矯正立法偏差，形成體系化的制度和規(guī)范設(shè)計。具體包括：針對立法中規(guī)定的行為模式，是否存在對應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)范；處于同一位階的不同環(huán)境立法之間，針對相同或相似行為模式，是否制定了相互沖突的法律后果；不同環(huán)境立法文件之間是否存在不相一致的概念表述等。

(三)健全地方立法清理制度適時消除立法沖突和重復(fù)

立法是一個包含“立改廢釋纂”等多種形式和活動的系統(tǒng)工程，地方環(huán)境立法達到一定數(shù)量后基本可以涵蓋當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理需要的主要方面，對于已制定立法的體系化改善，其重點任務(wù)主要體現(xiàn)在制定以外的修改、廢止、解釋和編纂等形式上。地方立法清理作為一項高效的法律變動機制，通過對一定時間內(nèi)的規(guī)范性立法文件進行系統(tǒng)審查，視情況對其進行補充、修改或廢止，可以在一次立法清理活動中批量化處理地方立法文件，具有周期短、效率高等制度優(yōu)勢。目前，地方立法的清理以“運動式”居多，具有隨意性，如果執(zhí)行機關(guān)未根據(jù)執(zhí)法情況及時反饋、匯報給立法機關(guān)，立法機關(guān)未對立法文件進行適時清理，將不利于地方立法質(zhì)量和效能的提升，(39)陳軍：《地方政府立法權(quán)研究》，北京：中國法制出版社，2012年，第209—211頁。因此有必要將清理機制制度化、法定化。地方立法清理制度主要針對的對象包括：地方不同立法之間針對關(guān)聯(lián)事項規(guī)定的不協(xié)調(diào)的法律規(guī)范；立法項目重復(fù)導(dǎo)致的具體規(guī)范矛盾和沖突問題；隨著我國生態(tài)文明體制改革的深入和生態(tài)文明建設(shè)的推進，不再適應(yīng)發(fā)展規(guī)律的具體制度措施等規(guī)定。近年來，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的改革政策文件相對較多，一方面，雖然法律的穩(wěn)定性難以滿足改革的變動性需要，但改革同樣以“增強系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”為目標(biāo)，需要立法提供指導(dǎo)，以減少改革的不規(guī)范性和任意性；另一方面，改革的實踐成果和成熟經(jīng)驗推進立法不斷完善，立法應(yīng)主動適應(yīng)改革和社會發(fā)展需要，與改革決策相銜接。因此，地方立法清理制度在適用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域時，應(yīng)當(dāng)著重承擔(dān)協(xié)調(diào)立法與改革張力的功能，消解環(huán)境立法對于現(xiàn)實需求的滯后性和不適應(yīng)性，通過建立常態(tài)化工作機制平衡好改革與立法之間的關(guān)系，使二者相互促進。

建立以定期清理為主、專項清理相結(jié)合的立法清理模式。地方立法清理常態(tài)化，即每隔一定時期對現(xiàn)行有效的立法進行審查，以適應(yīng)立法的生命周期，克服地方環(huán)境立法體系內(nèi)部由于概念不一致、法律責(zé)任條款沖突、立法大量重復(fù)等情形造成的“不系統(tǒng)”狀態(tài)，發(fā)揮清理制度的最大效能。同時，對生態(tài)環(huán)境這一上位法頻繁變動的領(lǐng)域，適當(dāng)增加清理頻率，可于新出臺中央立法等特殊情形發(fā)生之后進行專項清理，并及時向社會公布包括繼續(xù)有效、廢止和部分失效等結(jié)果在內(nèi)的立法文件目錄，以保證地方環(huán)境立法內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如在《長江保護法》《黃河保護法》等流域立法出臺之后，所涉省份可以結(jié)合上位法的立法價值、立法思維和具體制度內(nèi)容，將各省水事立法、流域立法、涉水立法之間存在交叉、重復(fù)、沖突的條款進行體系化梳理、修改與清理，(40)孟慶瑜、張思茵：《論流域生態(tài)安全的法學(xué)邏輯與法治保障》，《治理現(xiàn)代化研究》2022年第6期，第73頁。實現(xiàn)與社會發(fā)展相適應(yīng)、與中央立法精神相一致的地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)。

(四)探索“法典化”的地方經(jīng)驗以增強環(huán)境立法系統(tǒng)性

地方環(huán)境立法數(shù)量不斷增加，體系逐漸龐雜，加之立法、修法之間的時間跨度大，逐漸呈現(xiàn)出與中央環(huán)境立法相似的“歷時碎片化”與“共時碎片化”現(xiàn)象，同樣需要統(tǒng)籌立改廢釋篡，以提高地方環(huán)境立法內(nèi)部的協(xié)同性、時效性。(41)呂忠梅：《環(huán)境法治建設(shè)十年回顧與環(huán)境法典編纂前瞻》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2023年第1期，第28頁。但是，中央層面的立改廢釋纂和決定等立法形式都已實際運用，(42)童衛(wèi)東：《新<立法法>的時代背景與內(nèi)容解讀》，《中國法律評論》2023年第2期，第200頁。而地方層面的立法形式卻較為單一。在我國環(huán)境法典編纂的重要歷史機遇下，地方可以借此機會對龐雜的環(huán)境立法系統(tǒng)進行清理、匯編、分析和審查，按照系統(tǒng)化、體系化的目標(biāo)對地方環(huán)境法律規(guī)范進行修改、廢止、整合與完善，(43)田亦堯：《改革開放以來的地方環(huán)境立法：類型界分、深圳經(jīng)驗與雄安展望》，《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第6期，第70頁。以“法典化”形式制定法典化性質(zhì)的綜合條例。(44)實踐中，如珠海市在環(huán)境保護方面只制定了一部《珠海市環(huán)境保護條例》(2008年)，該條例在結(jié)構(gòu)體例上分為總則——環(huán)境保護規(guī)劃——污染物排放監(jiān)督管理——環(huán)境污染防治——節(jié)能減排——生態(tài)保護——法律責(zé)任——附則，共8章 123個條文，融合了環(huán)境保護一般性規(guī)則、污染防治和生態(tài)保護的具體規(guī)定，還包括了節(jié)能減排的規(guī)定，是具有某種法典化色彩的地方生態(tài)環(huán)境立法。由于國家環(huán)境法律和政策的發(fā)展變化頻繁且幅度較大，地方對已有生態(tài)環(huán)境保護立法進行廢、改、立的任務(wù)較重，對于福建、廣東、貴州等立法數(shù)量多、體系較為完整的省份而言，可以“法典化”為提高地方環(huán)境立法系統(tǒng)性的進階目標(biāo)，對現(xiàn)有環(huán)境立法進行保留、修改、刪除、增加等形式的適度整合，形成“地方性環(huán)境綜合條例+地方性單行立法”的立法體系。一方面，這一地方環(huán)境立法模式可以通過厘清不同環(huán)境立法之間的關(guān)系定位，相對全面地避免不必要的立法重復(fù)和沖突。以福建省為例，通過進一步梳理、整合《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》和《福建省生態(tài)環(huán)境保護條例》，作為綜合條例的總則部分。對于已在總則部分提取的公因式，原則上不再在分則中重復(fù)規(guī)定，以此減少各環(huán)境要素污染防治單行法之間以及其與綜合性立法之間的重復(fù)；對于自然生態(tài)保護單行法中重復(fù)規(guī)定的制度，也應(yīng)當(dāng)通過提取公因式的方式在綜合條例中予以規(guī)定。由此可以解決現(xiàn)行地方環(huán)境立法內(nèi)部，因綜合性立法之間定位不清、綜合性立法與單行立法之間空間分配不明導(dǎo)致的立法重復(fù)、沖突與空白的難題。此外，還可以通過“綜合條例+單行立法”這一動態(tài)的“適度法典化”形式，(45)呂忠梅：《中國環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開》，《東方法學(xué)》2021年第6期，第 75—76頁。保留必要的流域、生態(tài)區(qū)域立法，與綜合條例之間形成特別法與一般法的關(guān)系，對于自然要素和生態(tài)系統(tǒng)的客觀特性導(dǎo)致存在交叉的制度和規(guī)范進行充分協(xié)調(diào)。另一方面，這一立法模式還可以系統(tǒng)解決規(guī)范間的沖突，填補規(guī)范缺位和立法空白。以綜合條例中法律責(zé)任條款的設(shè)置為例，在行為模式條款基本完善的前提下，從內(nèi)部體系化、協(xié)調(diào)性原則考慮，其應(yīng)當(dāng)首先與行為模式中義務(wù)性條款或禁止性條款相對應(yīng)，并盡可能作出明確具體的規(guī)定；同一行為模式導(dǎo)致不同法律后果的關(guān)聯(lián)責(zé)任條款之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，盡量防止交叉執(zhí)法、多頭處罰，以此提升條文規(guī)范間邏輯融洽程度，加強地方環(huán)境立法體系的協(xié)調(diào)性以及規(guī)范的可實施性。

目前地方環(huán)境立法已初步形成較為完整的系統(tǒng)，類別上與中央立法相呼應(yīng)，包括綜合性立法、污染防治類立法、環(huán)境和生物多樣性立法、資源保護利用類立法、流域性生態(tài)環(huán)保類立法、特殊地理地域保護類等不同子系統(tǒng)；(46)《栗戰(zhàn)書在生態(tài)環(huán)保立法工作座談會上強調(diào) 深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想 加快完善中國特色社會主義生態(tài)環(huán)境保護法律體系》，中國人大網(wǎng)，(2022-01-14)[2023-06-15]，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/kgfb/202201/t20220114_315873.html.層級上，則由橫向上處于同一位階和縱向上處于不同位階的具體環(huán)境立法交錯組成。體系思維是系統(tǒng)性的內(nèi)在要求，它是一切法律體系的構(gòu)造基礎(chǔ)，(47)楊銅銅：《地方小切口立法的形式主義困境及其破解》，《學(xué)術(shù)界》2022年第10期，第163頁。只有其內(nèi)部不同組成部分之間協(xié)調(diào)一致、不相沖突，銜接順暢、不相重復(fù)，才能凸顯地方環(huán)境立法的系統(tǒng)優(yōu)勢，以提高地方環(huán)境立法質(zhì)量和法治水平，助力于地方環(huán)境治理效能。為此，應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部清晰的地方立法權(quán)限劃分、完善的立法前評估制度、常態(tài)化的立法清理制度、以及探索“法典化”的地方經(jīng)驗等，從立法體制機制的不同環(huán)節(jié)，協(xié)同避免從立法選題到立法制度再到立法規(guī)范的重復(fù)、沖突與空白。