呂慧敏

摘要：“關(guān)系”作為一種重要的非正式制度，在中國(guó)地方治理實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。日益完善的問(wèn)責(zé)監(jiān)督制度，縮小了政府項(xiàng)目制中不規(guī)范的“跑關(guān)系”空間?；诮Y(jié)構(gòu)—過(guò)程理論分析A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局?jǐn)?shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)案例，發(fā)現(xiàn)在正式制度帶來(lái)結(jié)構(gòu)約束的條件下，數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目中的關(guān)系運(yùn)作呈現(xiàn)出規(guī)范化轉(zhuǎn)向，關(guān)系運(yùn)作機(jī)制在于專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化和集約化，地方官員分別利用“同事”“市場(chǎng)”“上下級(jí)”關(guān)系完成了項(xiàng)目搶座上馬，獲得了項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)，并獲批試點(diǎn)示范項(xiàng)目。關(guān)系的規(guī)范化運(yùn)作是非正式關(guān)系與正式制度動(dòng)態(tài)調(diào)試的結(jié)果，其不僅降低了官員的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，而且使地方官員能夠發(fā)揮處理復(fù)雜事物所需的自主性與能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)干部“守規(guī)矩”與“干事業(yè)”的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：關(guān)系；結(jié)構(gòu)—過(guò)程理論；規(guī)范化運(yùn)作；數(shù)字政府

一、引言

隨著新制度主義的興起與發(fā)展，非正式制度對(duì)國(guó)家治理的作用與影響日益成為研究關(guān)注的熱點(diǎn)。制度的基本作用是約束和引導(dǎo)組織決策等行為，但由于正式制度與組織目標(biāo)及其任務(wù)執(zhí)行過(guò)程時(shí)常存在沖突，行動(dòng)者在組織運(yùn)行過(guò)程中往往試圖“變通”，一旦這種“變通”得到組織內(nèi)部成員的普遍認(rèn)可，形成行動(dòng)規(guī)范，非正式制度就會(huì)產(chǎn)生，并具有與正式制度相近的功能[1]。作為中國(guó)獨(dú)特的規(guī)范秩序，“關(guān)系”是一種重要的非正式制度[2]，不僅滲透到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面，也滲透到各類(lèi)正式科層組織體系中[3]。關(guān)系與正式制度存在錯(cuò)綜復(fù)雜的交織關(guān)系，存在互相作用的可能。

作為一種非正式制度，關(guān)系對(duì)正式制度具有雙重影響。一方面，關(guān)系構(gòu)成對(duì)正式制度的有益補(bǔ)充。當(dāng)正式制度尚不完善時(shí)，通過(guò)建立一種“可以依靠的、由感情紐帶聯(lián)結(jié)的關(guān)系網(wǎng)”，可以提高組織處理“不完備契約”的能力，進(jìn)而解決組織內(nèi)部信任和可靠性問(wèn)題[4]。關(guān)系運(yùn)作被用來(lái)獲取資源，為相關(guān)主體帶來(lái)收益，借此補(bǔ)充正式制度[5]。另一方面，關(guān)系還構(gòu)成對(duì)正式制度的部分替代。當(dāng)制度僅在形式上存在，而在實(shí)質(zhì)上失靈時(shí)，由于內(nèi)化準(zhǔn)則的執(zhí)行成本要低于外在強(qiáng)制規(guī)則的執(zhí)行成本，關(guān)系會(huì)成為正式制度以外的次優(yōu)治理工具[6]，在一定程度上削弱正式制度的權(quán)威，甚至降低對(duì)正式制度與規(guī)則的需求，形成對(duì)正式制度的擠出效應(yīng)[7]。

同樣，正式制度的完善與健全程度影響關(guān)系運(yùn)作的難易程度。不過(guò)，關(guān)于正式制度強(qiáng)化能否改變關(guān)系運(yùn)作的研究存在觀點(diǎn)分歧。一方面，部分研究認(rèn)為，關(guān)系得以發(fā)揮作用的前提在于正式制度供給相對(duì)不足，因此，隨著正式制度的不斷完善，關(guān)系的作用必然會(huì)逐漸式微，直至消失[8]。有學(xué)者指出，隨著改革的不斷深入，市場(chǎng)化程度不斷提高，關(guān)系的作用會(huì)日益減退，直至退出歷史舞臺(tái)[9]。另一方面，考慮到關(guān)系深深地根植于中國(guó)傳統(tǒng)文化中的儒家思想[10]，即使正式制度不斷完善，仍然難以完全阻礙關(guān)系持續(xù)發(fā)揮作用[11]。若市場(chǎng)存在短缺性，國(guó)家持續(xù)控制某些領(lǐng)域，關(guān)系就仍然具有運(yùn)作空間。此外，正式制度的不確定性越強(qiáng)，關(guān)系的重要性就越大[12]。

以上的觀點(diǎn)分歧引發(fā)我們對(duì)“正式制度強(qiáng)化背景下的關(guān)系運(yùn)作到底發(fā)生何種轉(zhuǎn)向”產(chǎn)生研究困惑。政府中的關(guān)系運(yùn)作可以增加治理韌性[13]，但是，在中國(guó)政府不斷強(qiáng)調(diào)要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的政治環(huán)境中，政府官員的關(guān)系運(yùn)作是否產(chǎn)生適應(yīng)性變化或創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化值得進(jìn)一步研究和探索。政府科層組織中的項(xiàng)目制恰好蘊(yùn)含了大量關(guān)系運(yùn)作，項(xiàng)目制為關(guān)系運(yùn)作研究提供了較多研究場(chǎng)景與理論挖掘可能。

二、文獻(xiàn)綜述

自分稅制改革以來(lái)，在常規(guī)財(cái)政體制的分配渠道與規(guī)模外，按照中央政策意圖通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)化資金自上而下進(jìn)行資源配置的項(xiàng)目制被視為是中國(guó)國(guó)家治理的重要機(jī)制[14]。項(xiàng)目制中的專(zhuān)項(xiàng)資金具有體外循環(huán)的特點(diǎn)，在再分配階段具有較大自主性和隨意性[15]。由于項(xiàng)目決策權(quán)多集中在上級(jí)部門(mén)，甚至個(gè)別官員手中，而項(xiàng)目資金并非必然覆蓋所有同類(lèi)部門(mén)，地方政府需要經(jīng)過(guò)自下而上的競(jìng)爭(zhēng)才能獲得資金分配。因此，項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程存在較大的不確定性，無(wú)論在項(xiàng)目爭(zhēng)取階段還是在項(xiàng)目落地階段，特定的、具體的上下級(jí)關(guān)系運(yùn)作都成為地方競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的重要手段。

但是，在政府項(xiàng)目制運(yùn)作中常常潛藏著大量違規(guī)違法的關(guān)系運(yùn)作，逐漸異化出恩庇、利益輸送、尋租設(shè)租、“走后門(mén)”等腐敗現(xiàn)象，造成政府公信力與權(quán)威性的下降[16]。由于領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”在項(xiàng)目立項(xiàng)與落地過(guò)程中具有較強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，項(xiàng)目該不該批、批給誰(shuí)、批多少經(jīng)費(fèi)都由“關(guān)鍵少數(shù)”決定，在很大程度上可影響項(xiàng)目、資金、設(shè)備、技術(shù)、批示等各類(lèi)資源的流向。因此，在“唯GDP論英雄”時(shí)代，部分地方官員為了追求政績(jī)，往往會(huì)通過(guò)“搞關(guān)系”“通門(mén)路”“托人打點(diǎn)”等違規(guī)的關(guān)系運(yùn)作方式向上級(jí)部門(mén)要資金、要項(xiàng)目、要政策，而擁有信息資源、人脈資源和政治資源的地方政府有更大機(jī)會(huì)拿到競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目[17]。學(xué)界將上述現(xiàn)象形象地稱(chēng)為“跑部錢(qián)進(jìn)”[18]。這種現(xiàn)象大量存在。例如，2004年，四川省15個(gè)省直部門(mén)因臨時(shí)追加資金和項(xiàng)目計(jì)劃等“跑部錢(qián)進(jìn)”問(wèn)題在被審計(jì)時(shí)“無(wú)一清白”[19]。

黨的十八大以來(lái)，黨中央通過(guò)頒布“八項(xiàng)規(guī)定”、作出全面從嚴(yán)治黨重大戰(zhàn)略部署，提出了一系列加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)的措施，將“關(guān)鍵少數(shù)”的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，強(qiáng)調(diào)用正式制度規(guī)范用權(quán)，由此開(kāi)啟從中央到地方對(duì)官員違規(guī)插手項(xiàng)目謀私貪腐問(wèn)題的整治歷程。既有研究顯示，問(wèn)責(zé)和監(jiān)督等正式制度不斷強(qiáng)化削弱了關(guān)系運(yùn)作。隨著制度剛性不斷加強(qiáng)，干部的規(guī)矩意識(shí)及治理行為的規(guī)范性不斷提高，關(guān)系運(yùn)作的空間被壓縮，以往通過(guò)不規(guī)范的關(guān)系運(yùn)作獲得項(xiàng)目的行為變得風(fēng)險(xiǎn)極大[20]。與此同時(shí)，部分對(duì)關(guān)系非規(guī)范運(yùn)作存在路徑依賴(lài)的干部陷入“老辦法不敢用，新辦法想不到”的困境[21]，甚至借嚴(yán)格執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”之名，以“不吃不要也不干”的錯(cuò)誤態(tài)度對(duì)待職責(zé)范圍內(nèi)的工作[22]，采取了從“跑項(xiàng)目”到“躲項(xiàng)目”、從“經(jīng)營(yíng)關(guān)系”到“保持距離”、從“亂作為”到“不作為”的應(yīng)對(duì)策略，出現(xiàn)“上級(jí)躲著下級(jí)，官員躲著商人”等矯枉過(guò)正行為?？梢?jiàn)，在問(wèn)責(zé)和監(jiān)督等正式制度不斷強(qiáng)化的環(huán)境中，關(guān)系運(yùn)作難以為繼，甚至在一定程度上導(dǎo)致干部躺平現(xiàn)象的出現(xiàn)。

已有研究為理解政府項(xiàng)目制中的關(guān)系運(yùn)作提供了豐富的洞見(jiàn)，有助于增進(jìn)對(duì)關(guān)系重要性的理解。但是，關(guān)于關(guān)系作用的討論不應(yīng)僅停滯在其是否會(huì)隨著正式制度的完善而下降或保持，而應(yīng)關(guān)注在不斷制度化過(guò)程中，關(guān)系運(yùn)作機(jī)制會(huì)發(fā)生怎樣的適應(yīng)性變化或創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。關(guān)系運(yùn)作與正式制度的互動(dòng)及其作用機(jī)制的討論仍存不足，關(guān)系運(yùn)作研究依然存在較大的理論空間。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的過(guò)程中，其局長(zhǎng)利用“同事”“市場(chǎng)”“上下級(jí)”關(guān)系，合法合規(guī)地完成了上馬數(shù)字機(jī)關(guān)項(xiàng)目，解決了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程所需的資金問(wèn)題，且該項(xiàng)目得到了上級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的肯定與認(rèn)可，獲批試點(diǎn)示范建設(shè)項(xiàng)目。利用關(guān)系但又合法合規(guī)地完成項(xiàng)目任務(wù)的現(xiàn)象可以被稱(chēng)為“關(guān)系的規(guī)范化運(yùn)作”。A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局提供了一個(gè)反常識(shí)的關(guān)系運(yùn)作案例，其創(chuàng)造出何種關(guān)系運(yùn)作方式及其運(yùn)作機(jī)制成為值得研究的重要內(nèi)容，這為理解關(guān)系運(yùn)作的多樣性提供了新的案例，也為關(guān)系運(yùn)作的既有理論研究提供新的視角補(bǔ)充。

三、分析框架

結(jié)構(gòu)功能主義的研究成果已十分豐碩，帕森斯（Parsons）提出社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)揮適應(yīng)—目的—整合—模式維持功能（AGIL理論模型）[23]，莫頓（Merton）繼續(xù)深化該理論模型，認(rèn)為不同的結(jié)構(gòu)存在不一致的功能，結(jié)構(gòu)與功能存在互動(dòng)關(guān)系[24]。后期，較多學(xué)者在批判結(jié)構(gòu)功能主義的基礎(chǔ)上，不斷提出新的理論范式，如結(jié)構(gòu)—制度分析范式[25]、事件—過(guò)程分析范式[26]等，但這些分析范式仍然沒(méi)有將結(jié)構(gòu)與行動(dòng)、宏觀與微觀連接起來(lái)。為填補(bǔ)這一理論空間，結(jié)構(gòu)—過(guò)程分析范式被提出。在這一理論框架中，結(jié)構(gòu)為行動(dòng)設(shè)定邊界和條件，行動(dòng)者常處于規(guī)則、規(guī)范、制度等帶來(lái)的行為約束中；“非制度行為”增多意味著制度不健全，要求人們重組結(jié)構(gòu)。過(guò)程則強(qiáng)調(diào)將分析切入具體行動(dòng)過(guò)程中，過(guò)程也是連接行動(dòng)者自主性與結(jié)構(gòu)約束性的場(chǎng)域。結(jié)構(gòu)建設(shè)秩序，提供了特定模式或壓力中心進(jìn)而影響到行動(dòng)；過(guò)程則負(fù)責(zé)“適應(yīng)”或“打破”，指向行動(dòng)者的能動(dòng)性，行動(dòng)者在具體過(guò)程中“試探”制度邊界[27]。

A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)將關(guān)系運(yùn)作與遵守制度有機(jī)結(jié)合在一起，在沒(méi)有打破正式制度約束的前提下，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極開(kāi)展關(guān)系運(yùn)作，最終完成數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)。這種“關(guān)系的規(guī)范化運(yùn)作”離不開(kāi)非正式關(guān)系與正式制度的動(dòng)態(tài)調(diào)試。在結(jié)構(gòu)功能主義基礎(chǔ)上發(fā)展出的結(jié)構(gòu)—過(guò)程理論框架恰好提供了一個(gè)理解行動(dòng)者受到結(jié)構(gòu)約束但能在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮能動(dòng)性和自主性的理論視角?；诖?，結(jié)構(gòu)—過(guò)程框架對(duì)A市案例具有較好的適應(yīng)性。

結(jié)構(gòu)指的是行動(dòng)者面臨制度壓力，需要遵循正式制度所創(chuàng)設(shè)的結(jié)構(gòu)。問(wèn)責(zé)等正式制度約束行動(dòng)者，項(xiàng)目制度定義了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的規(guī)范化，干部不作為等問(wèn)責(zé)制度則強(qiáng)化了干部出政績(jī)的負(fù)向激勵(lì)，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)需要在制度規(guī)定范圍內(nèi)合法合規(guī)地完成數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)。過(guò)程指的是A 市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)發(fā)揮能動(dòng)性，在推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中，即使面臨既有結(jié)構(gòu)造成的約束，仍積極開(kāi)展與屬地政府領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)、上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的關(guān)系運(yùn)作，獲取了領(lǐng)導(dǎo)注意力，提高了政府與技術(shù)企業(yè)合作可能性，相繼完成項(xiàng)目立項(xiàng)、解決項(xiàng)目資金問(wèn)題、獲批試點(diǎn)示范項(xiàng)目。由此提出分析框架，如圖1所示。這一分析框架為理解正式制度與關(guān)系運(yùn)作的動(dòng)態(tài)調(diào)試提供了基礎(chǔ)。

四、實(shí)證分析：A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的實(shí)踐

（一）案例選擇與資料收集

A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的案例具有較高的研究?jī)r(jià)值。一方面，A市位于我國(guó)東北部，受多重因素影響，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。而機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在一段時(shí)間里被視為“非核心部門(mén)”，地方政府缺乏對(duì)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的關(guān)注。在這一背景下，A市通過(guò)關(guān)系的規(guī)范化運(yùn)作克服了資金短缺和注意力不足的困境，順利推進(jìn)了數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)。與通過(guò)項(xiàng)目立項(xiàng)獲得財(cái)政資金支持而建設(shè)的政府信息化項(xiàng)目相比較，A市案例具有一定典型性。另一方面，本研究團(tuán)隊(duì)自2017年起開(kāi)始關(guān)注國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局標(biāo)準(zhǔn)化與數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)工作，先后調(diào)研了五省部分地市的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，座談對(duì)象涉及數(shù)十個(gè)市的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與工作人員，積累了豐富的一手和二手資料，奠定了較好的研究基礎(chǔ)。同時(shí)，研究團(tuán)隊(duì)獲取了調(diào)研對(duì)象的信任，與調(diào)研對(duì)象保持較多聯(lián)系，于2023年先后4次對(duì)A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局W局長(zhǎng)進(jìn)行了電話(huà)訪(fǎng)談，案例研究具有較高的可進(jìn)入性。

（二）案例背景

2016年，A市將“智慧城市建設(shè)”寫(xiě)入政府工作報(bào)告。在具體實(shí)踐中，A市政府強(qiáng)調(diào)以“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以提升民生服務(wù)、城市治理和政府管理水平為目標(biāo)，大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)中心、智慧城市運(yùn)行管理中心和各政府部門(mén)智慧化應(yīng)用平臺(tái)等項(xiàng)目建設(shè)。與此同時(shí)，各部門(mén)的智慧化應(yīng)用平臺(tái)構(gòu)成數(shù)字政府的核心內(nèi)容。智慧城市建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，A市在統(tǒng)籌智慧城市建設(shè)過(guò)程中采用了“項(xiàng)目制”的運(yùn)作方式，形成市級(jí)政府“發(fā)包”、職能部門(mén)“抓包”的運(yùn)作機(jī)制。首先，市政府對(duì)智慧城市建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌推進(jìn)，通過(guò)項(xiàng)目制將工作目標(biāo)和任務(wù)發(fā)包給市直部門(mén)，并給予職能部門(mén)相應(yīng)的資金支持；其次，作為信息化項(xiàng)目的需求單位，各職能部門(mén)需要在市政府統(tǒng)籌推進(jìn)過(guò)程中各顯神通，力爭(zhēng)更早被納入市政府智慧城市建設(shè)規(guī)劃，以獲得項(xiàng)目資金支持。最后，各部門(mén)依托智慧城市建設(shè)項(xiàng)目獲取財(cái)政資金，尋找技術(shù)企業(yè)作為項(xiàng)目建設(shè)的外包對(duì)象，共同完成部門(mén)智慧化應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)。

作為一個(gè)長(zhǎng)期處在“幕后”的職能部門(mén)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在一段時(shí)間里被視為“非核心部門(mén)”，對(duì)數(shù)字化建設(shè)需求不大，地方政府也缺乏對(duì)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的關(guān)注，這導(dǎo)致其在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)。然而，在未被納入市政府統(tǒng)一數(shù)字化建設(shè)的情況下，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局官員通過(guò)關(guān)系運(yùn)作合法合規(guī)地推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，即在財(cái)政資金有限的大環(huán)境下，地方官員積極利用與屬地政府的關(guān)系、與技術(shù)企業(yè)的關(guān)系以及與上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的關(guān)系，有效推進(jìn)了數(shù)字化建設(shè)。這表明，在正式制度不斷完善的背景下，關(guān)系運(yùn)作在中國(guó)地方治理實(shí)踐中仍然具有重要作用，且呈現(xiàn)出新的作用機(jī)制，本質(zhì)上是科層組織內(nèi)部逐步將關(guān)系的“無(wú)序運(yùn)作”轉(zhuǎn)向“有序運(yùn)作”的規(guī)范化過(guò)程。在新的治理情境中，關(guān)系的規(guī)范化運(yùn)作不僅使官員規(guī)避了問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還適度保留了地方的自主性與能動(dòng)性，最終完成了數(shù)字機(jī)關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。

（三）基于結(jié)構(gòu)—過(guò)程理論的案例分析

1結(jié)構(gòu)中的制度約束

就A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的案例而言，局長(zhǎng)行為面臨兩個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性壓力，違規(guī)問(wèn)責(zé)壓力導(dǎo)致官員“不敢為”，躺平問(wèn)責(zé)壓力使得官員“不得不為”。

一方面，由于問(wèn)責(zé)監(jiān)督制度不斷強(qiáng)化，項(xiàng)目制中的官員“跑關(guān)系”行為變得“不敢為”。黨的十八大以來(lái)，黨中央作出全面從嚴(yán)治黨重大戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以嚴(yán)格約束和監(jiān)督官員的權(quán)力濫用行為。在政府項(xiàng)目制中，問(wèn)責(zé)制度強(qiáng)化體現(xiàn)為一系列正式制度頒發(fā)。自2012年以來(lái)，A市陸續(xù)發(fā)布了《機(jī)關(guān)及工作人員問(wèn)責(zé)暫行辦法》《行政審批違規(guī)問(wèn)責(zé)暫行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)項(xiàng)目管理實(shí)施意見(jiàn)的通知》等多項(xiàng)制度規(guī)定，不僅強(qiáng)化了對(duì)官員“跑關(guān)系”等違法違規(guī)行為的監(jiān)督，而且對(duì)政府信息化項(xiàng)目的立項(xiàng)申報(bào)、經(jīng)費(fèi)審批、監(jiān)督評(píng)估等工作做了一系列規(guī)定，從制度上規(guī)范了政府信息化項(xiàng)目的建設(shè)流程。制度健全壓縮了官員“跑關(guān)系”的操作空間，也使得官員不敢接受來(lái)自“跑關(guān)系”帶來(lái)的“禮物”?？梢哉f(shuō)，制度約束使得官員行為規(guī)范化，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)在利用關(guān)系方面也必須遵循各項(xiàng)項(xiàng)目制度，不能逾越制度規(guī)定。

另一方面，干部“躺平”也成為問(wèn)責(zé)的重要內(nèi)容，官員在干事業(yè)方面變得“不得不為”。健全的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度導(dǎo)致部分官員從“亂作為”轉(zhuǎn)向“不作為”，認(rèn)為“啥都不干難找缺陷，不做事情不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，“躺平式”干部增多。為整治干部不作為現(xiàn)象，2014年起，國(guó)務(wù)院開(kāi)展多次全面大督查，對(duì)不作為的干部給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。同年，A市所在L省發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不作為不擔(dān)當(dāng)問(wèn)責(zé)辦法》，L省把“為官不為”納入“四風(fēng)”整治的重要內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)官員“不作為”問(wèn)題的問(wèn)責(zé)力度。隨后，A市于2015年開(kāi)展干部“不作為、不擔(dān)當(dāng)”問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。特別對(duì)于快速發(fā)展的政府信息化項(xiàng)目而言，若因不積極作為而沒(méi)能抓住項(xiàng)目上馬機(jī)會(huì)，極易導(dǎo)致無(wú)法跟得上橫向其他部門(mén)的信息化發(fā)展速度?；诖?，在躺平問(wèn)責(zé)壓力驅(qū)使下，官員在干事業(yè)方面也變得“不得不為”。面對(duì)如火如荼的智慧城市、數(shù)字政府建設(shè)，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)不得不抓住任何一個(gè)能讓項(xiàng)目上馬的機(jī)會(huì)，積極拓展各種關(guān)系，克服數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)過(guò)程中的層層困難。

綜上所述，以上兩種結(jié)構(gòu)壓力要求A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)規(guī)范化地開(kāi)展關(guān)系運(yùn)作，在不能打破制度規(guī)定的同時(shí)利用關(guān)系運(yùn)作完成數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)。

2過(guò)程中的關(guān)系運(yùn)作

一般而言，政府信息化項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程有著嚴(yán)格的制度規(guī)定，事前需在信息化項(xiàng)目統(tǒng)籌部門(mén)進(jìn)行立項(xiàng)申報(bào)，事中則需獲得財(cái)政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)審批，事后獲批試點(diǎn)示范項(xiàng)目則能贏得上級(jí)持續(xù)關(guān)注，獲取項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)建設(shè)的動(dòng)力。A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在沒(méi)有打破嚴(yán)格制度約束的前提下利用多種關(guān)系運(yùn)作完成了數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)，其中的關(guān)系運(yùn)作機(jī)制在于專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化和集約化。

（1）專(zhuān)業(yè)化：爭(zhēng)取項(xiàng)目上馬中的關(guān)系運(yùn)作

在行政資源緊張的情況下，被納入市政府智慧城市建設(shè)項(xiàng)目制管理是適應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)重要機(jī)遇期的客觀需要。2016年，A市市政府決定將全市47家市直部門(mén)中的45家納入智慧城市建設(shè)中。然而，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局并未列入其中。通過(guò)私下渠道了解到這一信息后，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局W局長(zhǎng)“主動(dòng)融入、搶座上車(chē)”，成為第46家被納入A市智慧城市建設(shè)大盤(pán)子中的市直部門(mén)。W局長(zhǎng)指出：

大家都稱(chēng)機(jī)關(guān)事務(wù)為后勤，對(duì)后勤也不那么重視。領(lǐng)導(dǎo)們也覺(jué)得數(shù)字化、信息化、智慧化這些東西跟后勤沒(méi)什么關(guān)系，所以45家單位都沒(méi)有我們局。我一看，這不行，我就找到我們市領(lǐng)導(dǎo)了。我跟市領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)，我剛上任2年，您得支持我工作，機(jī)關(guān)事務(wù)也是政府治理體系的重要組成部分，我們也得借著這個(gè)機(jī)會(huì)搭上政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的快車(chē)，要不以后工作我也不好開(kāi)展。（訪(fǎng)談資料：20230603）

在2014年被任命為A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)之前，W局長(zhǎng)一直任A市政府辦副主任，長(zhǎng)期服務(wù)市領(lǐng)導(dǎo)，與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系較近。而A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局之所以能成功“搶座上車(chē)”，除了W局長(zhǎng)與市領(lǐng)導(dǎo)能“說(shuō)得上話(huà)”外，更關(guān)鍵的在于該局具有扎實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化基礎(chǔ)，在推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型方面較其他部門(mén)具有專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。

據(jù)2016年A市對(duì)黨政干部的問(wèn)卷調(diào)查顯示，關(guān)于對(duì)智慧城市概念的了解程度這一問(wèn)題，58%的干部回答“一般了解”，32%的干部回答“不太了解”，10%的人表示“沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)”?？梢?jiàn)，在2016年A市全面推進(jìn)智慧城市建設(shè)時(shí)，全市領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字素養(yǎng)還明顯不夠高。與之相比，2014年起，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局就著手推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并在全國(guó)首創(chuàng)了機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)基礎(chǔ)上，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局于2016年A市啟動(dòng)智慧城市建設(shè)之前，率先開(kāi)發(fā)了全國(guó)第一個(gè)智慧機(jī)關(guān)APP，能夠有效開(kāi)展數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)使用等工作，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)接待、資產(chǎn)管理、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理、機(jī)關(guān)建設(shè)、機(jī)關(guān)社會(huì)化服務(wù)、機(jī)關(guān)事務(wù)經(jīng)費(fèi)管理、公務(wù)用車(chē)管理等各項(xiàng)職能的全覆蓋?？傊珹市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局干部的數(shù)字素養(yǎng)相對(duì)較高，具有較好的數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。訪(fǎng)談中，W局長(zhǎng)講到：

從標(biāo)準(zhǔn)化到數(shù)字化是一個(gè)發(fā)展過(guò)程。標(biāo)準(zhǔn)化是數(shù)字化的基礎(chǔ)，想要做好數(shù)字化，必須做好標(biāo)準(zhǔn)化。我們局標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是2014年開(kāi)始的，等市里2016年提出智慧化、數(shù)字化建設(shè)的時(shí)候，我們基礎(chǔ)已經(jīng)打牢了，智慧APP也成型了。當(dāng)時(shí)全市那45家單位都不知道數(shù)字政府建設(shè)怎么建，都摸不到頭緒，但我已經(jīng)兩化融合了，打好樣兒了，這樣，我跟市領(lǐng)導(dǎo)提要求也有底氣。幾次溝通后，市領(lǐng)導(dǎo)一看這種情況，我們就順理成章成為第46家單位了。（訪(fǎng)談資料：20230602）

可見(jiàn)，一方面，市政府辦副主任的任職經(jīng)歷使W局長(zhǎng)與市領(lǐng)導(dǎo)建立了信任關(guān)系，雙方溝通過(guò)程更順利，這成為機(jī)關(guān)事務(wù)管理局得以納入政府?dāng)?shù)字化建設(shè)項(xiàng)目的催化劑。另一方面，在向市領(lǐng)導(dǎo)爭(zhēng)取項(xiàng)目的過(guò)程中，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局在數(shù)字化轉(zhuǎn)型上的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)也成為W局長(zhǎng)游說(shuō)得以成功的核心因素。畢竟，在項(xiàng)目發(fā)包的制度邏輯下，并非誰(shuí)最需要項(xiàng)目，而是誰(shuí)最可能完成項(xiàng)目才能得到項(xiàng)目[28]?？傊?，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)期，在機(jī)關(guān)事務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)之上，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)憑借與市領(lǐng)導(dǎo)共事期間所建立的信任關(guān)系，擺脫了沒(méi)有被納入政府?dāng)?shù)字化項(xiàng)目建設(shè)部門(mén)的困境，最終在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)合法合規(guī)地獲得了項(xiàng)目上馬機(jī)會(huì)。

（2）市場(chǎng)化：克服資金難題中的關(guān)系運(yùn)作

政府信息化項(xiàng)目建設(shè)所需成本較高，被納入A市智慧城市建設(shè)項(xiàng)目?jī)H是數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的開(kāi)端，項(xiàng)目的落地還需要克服資金短缺和人才匱乏等諸多難題。特別是機(jī)關(guān)事務(wù)并不直接產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，因此并不具有獲得財(cái)政支持的優(yōu)先權(quán)。W局長(zhǎng)指出：

開(kāi)始著手搞數(shù)字化建設(shè)時(shí)，恰好趕上省里搞公車(chē)改革，鼓勵(lì)建車(chē)輛管理平臺(tái)。市長(zhǎng)批示，讓我抓好落實(shí)。我就先跟一家民企談，民企跟我要了2800萬(wàn)。如果是燒錢(qián)搞數(shù)字化建設(shè)，那并不難。但我們沒(méi)錢(qián)，況且我是“搶座上車(chē)”的，我也不好意思跟市里要錢(qián)要人。就得琢磨，沒(méi)錢(qián)怎么辦好事。（訪(fǎng)談資料：20230602）

任政府辦副主任期間，W局長(zhǎng)分管過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展科，與通信行業(yè)三大運(yùn)營(yíng)商工作聯(lián)系較為密切。為了克服平臺(tái)建設(shè)中的資金難題，W局長(zhǎng)通過(guò)在以往工作中建立起的關(guān)系，邀請(qǐng)三大運(yùn)營(yíng)商上門(mén)談合作，并充分利用企業(yè)迫切希望搶占政務(wù)市場(chǎng)的心理，營(yíng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍，達(dá)到以最低成本建成數(shù)字化平臺(tái)的目的。W局長(zhǎng)指出：

我把三大運(yùn)營(yíng)商叫過(guò)來(lái)跟他們說(shuō)，你們不是做生意么？給你們出個(gè)題，現(xiàn)在國(guó)家搞車(chē)改，全國(guó)都要建平臺(tái)，你們趕緊跟總部反映，抓緊做方案。哪家預(yù)算少，誰(shuí)能先建好，我就先租用你們的平臺(tái)。（訪(fǎng)談資料：20230602）

不到三個(gè)月時(shí)間，中國(guó)電信率先完成了車(chē)輛管理軟件系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)，并以每臺(tái)車(chē)每月50元的價(jià)格租用給機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。同時(shí)，在W局長(zhǎng)溝通下，中國(guó)電信還額外贊助了車(chē)輛管理系統(tǒng)監(jiān)控大屏。在與中國(guó)電信工作人員的溝通中，W局長(zhǎng)說(shuō)道：

光建成軟件沒(méi)什么用，還得有個(gè)大屏幕展示出來(lái)。我現(xiàn)在用你們的系統(tǒng)，用得好，大家都來(lái)調(diào)研參觀，也就是在全國(guó)給你打樣兒了，相當(dāng)于在幫你們做宣傳推廣，全國(guó)各級(jí)政府這個(gè)市場(chǎng)這么大，要不你給我免費(fèi)建個(gè)大屏幕吧？不然我還得與移動(dòng)和聯(lián)通再談。（訪(fǎng)談資料：20230607）

為了搶占政務(wù)市場(chǎng)，中國(guó)電信答應(yīng)了W局長(zhǎng)的提議，最終，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以每年不足3萬(wàn)元的成本完成了公車(chē)管理平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了市四大機(jī)關(guān)及市直各部門(mén)公務(wù)用車(chē)“零延誤”、全市1940輛公務(wù)用車(chē)實(shí)時(shí)監(jiān)控“全覆蓋”，優(yōu)化了派車(chē)流程，審批人員較使用平臺(tái)之前減少2/3，派車(chē)效率提高70%，切實(shí)做到了公務(wù)用車(chē)監(jiān)控“無(wú)盲區(qū)”、調(diào)度“精準(zhǔn)化”?？梢?jiàn)，地方官員充分利用工作過(guò)程中所建立的與技術(shù)企業(yè)的關(guān)系，構(gòu)建明顯的不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)關(guān)系，企業(yè)則以早日搶占政務(wù)市場(chǎng)為目標(biāo)，給予平臺(tái)建設(shè)的價(jià)格優(yōu)惠，助力A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局完成公車(chē)管理平臺(tái)建設(shè)。

（3）集約化：獲批試點(diǎn)示范中的關(guān)系運(yùn)作

政策試點(diǎn)被視為是中國(guó)獨(dú)特的治理模式，也是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)提供潛在愛(ài)護(hù)和保障的表現(xiàn)。對(duì)于地方政府而言，獲批試點(diǎn)不僅意味著項(xiàng)目建設(shè)能獲得政策優(yōu)惠和經(jīng)費(fèi)支持[29]，更意味著上級(jí)對(duì)地方政績(jī)的肯定，而受到上級(jí)注意并認(rèn)可是官員晉升所必需的“政績(jī)”[30]，地方官員有動(dòng)力積極爭(zhēng)取項(xiàng)目試點(diǎn)。

2018年，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局提出“一體兩翼”管理體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)，要求各地堅(jiān)持集中統(tǒng)一管理，以標(biāo)準(zhǔn)化和信息化兩化融合為支撐推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理。此前，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局就以數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的集約化成效為核心亮點(diǎn)，先后獲批“機(jī)關(guān)事務(wù)職能化建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)”“標(biāo)準(zhǔn)化信息化‘兩化融合試點(diǎn)”等四個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。截至2023年5月，美國(guó)、日本等9個(gè)國(guó)家，全國(guó)23個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)部委、31個(gè)省（區(qū)、市）、5個(gè)單列市以及200多個(gè)城市單位超一萬(wàn)人次到A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局取經(jīng)學(xué)習(xí)，掀起“考察熱”。獲批試點(diǎn)不僅表明了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局?jǐn)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐的肯定，也為推動(dòng)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)提供了持續(xù)動(dòng)力。

之所以能夠獲批試點(diǎn)并被樹(shù)為典型，得益于兩方面原因。一方面，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局立足于公務(wù)用車(chē)、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、辦公用房、公務(wù)接待等10項(xiàng)機(jī)關(guān)事務(wù)的集中統(tǒng)一管理，推動(dòng)各類(lèi)數(shù)據(jù)的集中與共享。同時(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)重視的情況下，A市機(jī)關(guān)事務(wù)數(shù)據(jù)通過(guò)分業(yè)務(wù)、分層級(jí)梳理數(shù)據(jù)清單，細(xì)化數(shù)據(jù)開(kāi)放共享目錄，推動(dòng)數(shù)據(jù)在層級(jí)權(quán)限范圍內(nèi)依授權(quán)共享。W局長(zhǎng)指出：

只有實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)集中共享才能說(shuō)這個(gè)平臺(tái)建得有用。想要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中，首先要實(shí)現(xiàn)職能的集中統(tǒng)一。為了做到“十統(tǒng)一”，我們分管副市長(zhǎng)多次召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，有一次還邀請(qǐng)市長(zhǎng)參會(huì)了。（訪(fǎng)談資料：20230607）

截至2023年，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局已錄入100余家市直單位辦公用房信息，錄入全市2000余輛公務(wù)用車(chē)信息，可實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)100余家市直單位的能耗數(shù)據(jù)，在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)應(yīng)匯盡匯的基礎(chǔ)上，使得機(jī)關(guān)事務(wù)降本增效目標(biāo)有了技術(shù)支撐。在集約化基礎(chǔ)上，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局抓住經(jīng)濟(jì)下行壓力環(huán)境中政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型必須算好經(jīng)濟(jì)賬這一主要矛盾，堅(jiān)持“降低成本、提高質(zhì)量”的基本原則，節(jié)約建設(shè)數(shù)字機(jī)關(guān)。W局長(zhǎng)指出：

現(xiàn)在存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，好像數(shù)字機(jī)關(guān)項(xiàng)目資金投入越大，越說(shuō)明工作開(kāi)展得好。但這其實(shí)脫離了地方發(fā)展實(shí)際。我們地市、縣區(qū)都在想辦法省錢(qián)，我們不僅是樹(shù)牢“過(guò)緊日子”的思想，而是真正過(guò)緊日子，還得過(guò)好緊日子。在這種背景下，與密切關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的部門(mén)相比，機(jī)關(guān)事務(wù)工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型更要注重“三實(shí)”，即實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效。如果不能降本增效，機(jī)關(guān)事務(wù)根本不需要數(shù)字化，也沒(méi)有人會(huì)支持我們搞數(shù)字化。（訪(fǎng)談資料：20230609）

在這一理念影響下，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局通過(guò)打造數(shù)字機(jī)關(guān)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)用集中、數(shù)據(jù)集中、制度集中的集約化管理保障服務(wù)新模式，提高了工作的便利性和便捷度，服務(wù)水平和質(zhì)量效率不斷提升，每年節(jié)約運(yùn)行成本超3000萬(wàn)元，自建成至2023年共節(jié)約各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)21億元，以實(shí)際行動(dòng)踐行了節(jié)約型數(shù)字政府建設(shè)的初衷。

另一方面，W局長(zhǎng)以數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的集約化成效為核心亮點(diǎn)，加緊向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)成效，多次邀請(qǐng)上級(jí)調(diào)研視察，爭(zhēng)取上級(jí)公開(kāi)鼓勵(lì)、主動(dòng)搭線(xiàn)、非正式支持A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局申報(bào)試點(diǎn)。W局長(zhǎng)提到：

我在網(wǎng)上搜集信息，把這些年各省各市花了多少錢(qián)去搞數(shù)字化建設(shè)都摘錄下來(lái)，列好一筆賬拿給市長(zhǎng)看。市長(zhǎng)一看，從幾百萬(wàn)到幾十億都有。我這兒就花了幾萬(wàn)塊錢(qián)，每年還能省那么多，市長(zhǎng)特別高興，拍拍我肩膀說(shuō)，這事做得好，值得大家學(xué)。（訪(fǎng)談資料：20230610）

在市里支持和安排下，省里領(lǐng)導(dǎo)也多次到A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局視察調(diào)研，并公開(kāi)表達(dá)對(duì)A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局工作的肯定和鼓勵(lì)。W局長(zhǎng)指出：

我們做的很多工作在省里都具有示范引領(lǐng)效應(yīng)。2020年，全國(guó)首個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)實(shí)踐基地落戶(hù)我們這兒，這也是全國(guó)首家省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量管理實(shí)訓(xùn)基地。2021年，我們獲批了標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)訓(xùn)試點(diǎn)。我們工作做得好，省里領(lǐng)導(dǎo)也需要我們做出點(diǎn)成績(jī)，經(jīng)常到我這兒來(lái)視察。省領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研時(shí)公開(kāi)表示，要集中投入，全力把我們的經(jīng)驗(yàn)推出去，打造L省樣板，輸出L省經(jīng)驗(yàn) 。（訪(fǎng)談資料：20230612）

除了在科層組織內(nèi)部加緊游說(shuō)外，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局還在上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的牽線(xiàn)下，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)知名高校及科研院所的合作，深度挖掘提煉典型經(jīng)驗(yàn)，數(shù)字機(jī)關(guān)運(yùn)行降本增效創(chuàng)新實(shí)踐多次被權(quán)威媒體選編轉(zhuǎn)載。同時(shí)，通過(guò)學(xué)術(shù)顧問(wèn)及相關(guān)調(diào)研人員等中間人撰寫(xiě)報(bào)告，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局積極向國(guó)家層面展示集約化成效，這促進(jìn)上級(jí)部門(mén)對(duì)其試點(diǎn)申報(bào)工作的積極反饋。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“堅(jiān)持勤儉辦一切事業(yè)”指示精神的主要部門(mén)。在A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)過(guò)程中，集約化建設(shè)不僅實(shí)現(xiàn)了技術(shù)平臺(tái)的整合發(fā)展，節(jié)約了數(shù)字化項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)費(fèi)，更加適應(yīng)了機(jī)關(guān)事務(wù)“堅(jiān)持勤儉辦一切事業(yè)，推進(jìn)降本增效”的業(yè)務(wù)需求。更為重要的是，集約化建設(shè)成為全國(guó)數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)的典型案例，充分體現(xiàn)了機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)將習(xí)近平總書(shū)記指示精神落在實(shí)處，由此吸引了上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，助推試點(diǎn)示范項(xiàng)目的申報(bào)，為數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)注入了持續(xù)推進(jìn)動(dòng)力。

五、結(jié)論與討論

在強(qiáng)化監(jiān)督之前，部分地方官員為了追求政績(jī)，往往會(huì)通過(guò)“搞關(guān)系”“通門(mén)路”“托人打點(diǎn)”等方式到上級(jí)部門(mén)要項(xiàng)目，甚至異化為不守規(guī)矩、利益輸送等腐敗行為。黨的十八大以來(lái)，黨中央不斷完善和健全問(wèn)責(zé)監(jiān)督等紀(jì)律性制度，這種結(jié)構(gòu)性壓力使得官員“跑關(guān)系”時(shí)“不敢為”，規(guī)范行使權(quán)力成為官員行為過(guò)程中必須緊繃的弦。與此同時(shí)，部分官員因問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)而選擇躺平，干部不作為同樣也是問(wèn)責(zé)的重要內(nèi)容?；诖?，官員需要在不突破正式制度規(guī)定下，積極主動(dòng)作為，創(chuàng)造工作政績(jī)。尤其是信息技術(shù)迅速發(fā)展的時(shí)代，政府?dāng)?shù)字化項(xiàng)目建設(shè)更需要及時(shí)“上車(chē)”。

A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的案例研究顯示，在正式制度不斷強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)性壓力中，且在財(cái)政資金有限的大環(huán)境下，官員借助與地方領(lǐng)導(dǎo)、通信行業(yè)三大運(yùn)營(yíng)商及上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)建立的“同事”“市場(chǎng)”“上下級(jí)”關(guān)系，使A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局得以通過(guò)專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)推動(dòng)項(xiàng)目“搶座上車(chē)”，通過(guò)市場(chǎng)化思路解決項(xiàng)目建設(shè)所需的資金問(wèn)題，通過(guò)與上級(jí)部門(mén)積極匯報(bào)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的集約化成效，獲批試點(diǎn)示范項(xiàng)目，推動(dòng)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)持續(xù)化。綜上，地方官員既沒(méi)有打破正式制度的剛性約束，又通過(guò)關(guān)系運(yùn)作爭(zhēng)取到資源，完成數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)。

可見(jiàn)，在不斷強(qiáng)化正式制度的環(huán)境中，關(guān)系運(yùn)作在中國(guó)地方治理實(shí)踐中仍然具有重要作用，這是由中國(guó)社會(huì)的構(gòu)成及其歷史運(yùn)行模式而決定的[31]。正如費(fèi)孝通所言：“親密社群的團(tuán)結(jié)性就倚賴(lài)于各分子間都相互的拖欠著未了的人情……‘算賬‘清算等于絕交之謂，因?yàn)槿绻嗷ゲ磺啡饲?，也就無(wú)需往來(lái)了?！盵32]如圖2所示，在正式制度不斷強(qiáng)化壓縮關(guān)系運(yùn)作空間的過(guò)程中，關(guān)系運(yùn)作的具體機(jī)制出現(xiàn)適應(yīng)性調(diào)整，呈現(xiàn)出規(guī)范化轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)關(guān)系與正式制度的動(dòng)態(tài)調(diào)試。關(guān)系得以建立與維系的基礎(chǔ)也發(fā)生了變化，即從過(guò)去依賴(lài)人情和禮物的交換轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下依賴(lài)知識(shí)和信息的分享。關(guān)系的規(guī)范化運(yùn)作不僅降低了官員的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)適度保留了地方官員處理復(fù)雜事物的自主性與能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)“守規(guī)矩”與“干事業(yè)”的有機(jī)統(tǒng)一。

以結(jié)構(gòu)—過(guò)程理論框架為分析基礎(chǔ)，A市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局推進(jìn)數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)的案例論證了地方官員面臨的正式制度約束是關(guān)系運(yùn)作規(guī)范化轉(zhuǎn)向的結(jié)構(gòu)性壓力，并挖掘出專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化和集約化三種關(guān)系運(yùn)作的具體機(jī)制，為關(guān)系運(yùn)作理論研究提供了合法合規(guī)的新視角，也為理解地方政府運(yùn)作靈活性提供了案例支撐。未來(lái)研究仍可以從以下兩個(gè)方面拓展理論空間：一方面，除了具有技術(shù)快速更新特點(diǎn)的政府信息化項(xiàng)目，其他領(lǐng)域項(xiàng)目制中的地方政府官員關(guān)系運(yùn)作是否同樣具有規(guī)范化轉(zhuǎn)向，其規(guī)范化轉(zhuǎn)向的動(dòng)力及其具體關(guān)系運(yùn)作機(jī)制值得進(jìn)一步挖掘。另一方面，在信息與知識(shí)變得極為重要的時(shí)代背景下，從知識(shí)或信息角度分析地方政府官員與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及技術(shù)企業(yè)之間的關(guān)系運(yùn)作和溝通互動(dòng)具有重要意義，期待未來(lái)研究深入探析此議題。

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The Standardized Shift of Guanxi Operation：

A Case Study of the Construction of Digital Agency in City A

Lyu Huimin /Ju Hua

Abstract：As an important informal system，guanxi plays an important role in the practice of local governance in ChinaThe increasing improvement of the accountability and supervision system has narrowed the space for nonstandardized“guanxi operation”in the government project systemBased on the structureprocess theory analysis，it was found that under the conditions of structural constraints brought by formal systems，the guanxi operation in digital agency projects has shown a standardized shiftThe guanxi operation mechanism lies in specialization，marketization and intensificationLocal officials have used“colleague”，“market”，and“superior and subordinate”guanxi to complete the project and obtain funding for project construction，and have been approved as pilot demonstration projectsThe standardized operation of guanxi is the result of the dynamic adjustment of guanxi and formal systems，which not only reduces the accountability risk of officials，but also enables local officials to exert the autonomy and initiative needed to handle complex matters，and realize the organic unity of officials“abiding by rules”and“doing business”

Keywords：Guanxi；StructureProcess Theory；Standardized Operation；Digital Government

（責(zé)任編輯王玉）