彭洋 彭小兵

摘要：地方創(chuàng)新政策縱向擴(kuò)展成為國(guó)家政策，是中國(guó)國(guó)家制度變遷和發(fā)展的重要路徑。采用清晰集定性比較分析（csQCA）方法，選取涉及“生態(tài)建設(shè)、社會(huì)治理、公共服務(wù)、行政改革”四個(gè)領(lǐng)域的32個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目，從影響政策創(chuàng)新擴(kuò)散的因素入手，構(gòu)建了“政策屬性政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境”的三維框架，以“議題顯著性、可試驗(yàn)性、橫向組織學(xué)習(xí)、縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)、政策企業(yè)家、新聞媒體”為條件變量，實(shí)證分析地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央“吸納推廣”的擴(kuò)散機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：議題顯著性、新聞媒體對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策具有顯著性影響；地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)縱向傳播、擴(kuò)散的路徑可以分為“關(guān)鍵行動(dòng)者助推模式和條塊建構(gòu)模式”兩種類型，其中條塊建構(gòu)模式是政策創(chuàng)新建構(gòu)與發(fā)展的一般環(huán)節(jié)。在擴(kuò)散機(jī)制上，地方政策創(chuàng)新是對(duì)高層既定注意力關(guān)注的理解與再分配，府際間的組織學(xué)習(xí)、模仿性同行使得政策原型的有效性得到放大，而縱向維度上的權(quán)威調(diào)適則賦予了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)以正當(dāng)?shù)暮戏ㄐ浴Ｔ谶@種復(fù)雜機(jī)制的作用下，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)最終實(shí)現(xiàn)由“地方”到“中央”的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)；吸納推廣；擴(kuò)散機(jī)制；定性比較分析

一、問題的提出：中國(guó)之治與地方政府創(chuàng)新

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)令世界矚目，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)“中國(guó)之治”的思考與討論。錢穎一和溫加斯特（Barry Weingast）等人認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大成功在于“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義”[1]，即中央通過行政性分權(quán)和財(cái)政包干制實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的激勵(lì)和控制。分權(quán)式改革的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得地方政府在晉升錦標(biāo)賽中相互競(jìng)爭(zhēng)、彼此追趕，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出努力。王紹光認(rèn)為正是這種不斷學(xué)習(xí)與適應(yīng)的能力塑造了中國(guó)改革的種種可能[2]。韓博天（Sebastian Heilmann）則從政策過程的視角提出了“分級(jí)制政策試驗(yàn)”[3]的論斷，認(rèn)為地方分散進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn)、積累政策經(jīng)驗(yàn)，中央篩選方案、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、向全國(guó)推廣是中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵。政策試驗(yàn)作為漸進(jìn)式改革的具體形式，體現(xiàn)了中國(guó)體制的高適應(yīng)性與高靈活性[4]。一般來說，政策試驗(yàn)包括兩種類型：一種是高位推動(dòng)的政策測(cè)試，另一種是地方自主進(jìn)行的創(chuàng)新探索。對(duì)于共性的地方治理困境，中央通過“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”指派特定地區(qū)先行先試，尋求解決問題的普適性方案；針對(duì)特定的屬地管理問題，地方政府向上獲批行政授權(quán)，自主探尋可行之策，也即政策擴(kuò)散中自上而下的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣與自下而上的層級(jí)吸納擴(kuò)散兩種路徑。

地方政府自主進(jìn)行的創(chuàng)新探索不同于高位推動(dòng)的政策測(cè)試，下級(jí)政府在政策的創(chuàng)新活動(dòng)中具有首創(chuàng)性與較強(qiáng)的主動(dòng)性，并非僅僅依靠上級(jí)政府及其相關(guān)職能部門關(guān)于特定公共政策的行政指令。在自下而上的層級(jí)吸納擴(kuò)散中，地方政府自主性的創(chuàng)新探索既是試驗(yàn)改革的重要基礎(chǔ)，也是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的首要環(huán)節(jié)。因而在不確定的發(fā)展環(huán)境中，如何激勵(lì)地方政府的創(chuàng)新熱情，實(shí)現(xiàn)有益經(jīng)驗(yàn)的輻射推廣，是中央政府面臨的重大議題。2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選活動(dòng)。該活動(dòng)旨在發(fā)掘地方有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)府際交流學(xué)習(xí)，曾備受關(guān)注?！爸袊?guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”至今已舉辦過八屆（每?jī)赡暌粚茫?015年舉辦最后一屆），累計(jì)評(píng)選出178個(gè)創(chuàng)新入圍獎(jiǎng)，其中有80個(gè)獲得優(yōu)勝獎(jiǎng)。然而，有研究認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新不可持續(xù)，且部分創(chuàng)新項(xiàng)目也早已名存實(shí)亡[5]。雖然“地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”在爭(zhēng)議中走向終止，但地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目依然層出不窮，在央地互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)由“地方”到“中央”的躍變，成為國(guó)家政策的重要來源。

地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)向周圍擴(kuò)散、向上傳遞能產(chǎn)生更大的學(xué)習(xí)與示范效應(yīng)，但結(jié)果往往是僅有為數(shù)不多的創(chuàng)新項(xiàng)目能夠突破層級(jí)限制、躍升為國(guó)家政策并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施，而多數(shù)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目囿于有限的政策效力在向外推廣的過程中逐漸走向凋零。那么，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策、在更大范圍內(nèi)推廣實(shí)施，其中的核心限制條件是什么，需要經(jīng)歷什么樣的程序？由此，提出本研究的問題：在自下而上的層級(jí)吸納擴(kuò)散中，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的擴(kuò)散機(jī)制是什么？

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

（一）相關(guān)研究進(jìn)展

1地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)縱向傳播擴(kuò)散的影響因素

地方政策創(chuàng)新產(chǎn)生價(jià)值后，會(huì)形成特定的經(jīng)驗(yàn)、模式在府際間傳播開來。其縱向傳播擴(kuò)散的影響因素可以從政策屬性、個(gè)體層面、組織層面和政策環(huán)境四個(gè)方面展開。首先，在政策屬性方面，主要關(guān)注和回答的一個(gè)問題是：何種政策更能被擴(kuò)散？Crotty等將政策屬性分為復(fù)雜性和凸顯性兩類，政策主體在短期收益偏好的影響下選擇吸納更能引起上級(jí)注意的政策[6]。Balsiger等對(duì)歐洲區(qū)域山區(qū)倡議的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政策原型以一種“形式化”和“制度化”的方式出現(xiàn)，往往更能獲得上級(jí)政府的認(rèn)可[7]。其次，在個(gè)體層面，政策擴(kuò)散活動(dòng)的開啟需要成熟的議程設(shè)置和共識(shí)性的決策方案[8]。作為政策企業(yè)家的地方主政官員在制度性流動(dòng)中將其本身所擁有的支配性權(quán)威與合法性認(rèn)定分配到不同的政府部門與政策議題當(dāng)中[9]，客觀上實(shí)現(xiàn)了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的異地傳播、擴(kuò)散。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是中央決策者的態(tài)度和行為在地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的縱向傳播擴(kuò)散中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[10]。再次，在組織層面，不同組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)與文化特征對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的作用也有所不同。結(jié)構(gòu)化水平高、依賴性較強(qiáng)的政府組織更有利于政策擴(kuò)散現(xiàn)象的發(fā)生，行政命令在專制集權(quán)政體中更容易發(fā)揮作用[11]。最后，政策環(huán)境中的公眾需求、傳播渠道也為地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的縱向傳播與橫向擴(kuò)散提供了外部條件，不同層級(jí)的政府基于特定的政策需求理性選擇、策略吸收[12]。

2地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的路徑與模式

屬地范圍內(nèi)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)從地方到中央的躍變需要經(jīng)歷從“低有效性低合規(guī)性”到“高有效性高合規(guī)性”的轉(zhuǎn)變[13]，也即地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)通過有效性的累積來提升其合規(guī)性，以此來獲取前后、左右、上下政府的政治認(rèn)同，在縱向傳播、擴(kuò)散的過程中被中央吸納并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣學(xué)習(xí)。楊宏山、李娉將這種“地方自主探索中央介入推廣學(xué)習(xí)”的擴(kuò)散路徑概括為“M”型學(xué)習(xí)路徑[14]。在該路徑中，地方政府率先發(fā)動(dòng)政策創(chuàng)制，為第一行動(dòng)集團(tuán)，中央政府充當(dāng)著守門員的角色，為第二行動(dòng)集團(tuán)，兩者以問題建構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)采納為關(guān)聯(lián)機(jī)制。張繼亮、張敏從制度化的視角，將地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在府際間的橫向縱向擴(kuò)散路徑概括為“制度創(chuàng)新模仿性同行強(qiáng)制度性同行再制度化”的邏輯式鏈條[15]。此外，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散路徑還表現(xiàn)為“請(qǐng)示授權(quán)”模式[16]。為了解決特定的屬地管理問題，地方政府將創(chuàng)新意愿形成實(shí)踐方案，請(qǐng)求上級(jí)政府授權(quán)，獲批后在一定范圍內(nèi)進(jìn)行自主試驗(yàn)，并將成功經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。這種擴(kuò)散路徑也同樣內(nèi)嵌于“地方政府創(chuàng)新上級(jí)采納推廣實(shí)行”的框架當(dāng)中，并以中央的權(quán)威認(rèn)定為核心要素。楊志、魏姝根據(jù)地方政府的行為邏輯（合法性機(jī)制或效率機(jī)制）與政策擴(kuò)散的府際運(yùn)行向度（垂直或水平）的二維變量，將地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的路徑分為象征采納、理性學(xué)習(xí)、上層吸納與壓力輻射四種類型[17]。其中，上層吸納與壓力輻射形成的“吸納輻射”模式，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新持續(xù)性和空間擴(kuò)散力。由此可見，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣是一個(gè)復(fù)雜的多層級(jí)過程，且受制于不同的結(jié)構(gòu)因素，呈現(xiàn)出不同的政策擴(kuò)散圖景。

已有關(guān)于地方政策創(chuàng)新的研究形成了以影響因素和擴(kuò)散路徑為主的兩條相互關(guān)聯(lián)的脈絡(luò)，且主要表現(xiàn)為橫向府際間的擴(kuò)散效應(yīng)研究，對(duì)于縱向上的吸納推廣機(jī)制并沒有太多的關(guān)注。王浦劬和賴先進(jìn)將中國(guó)公共政策的擴(kuò)散模式分為自上而下的層級(jí)擴(kuò)散、自下而上的政策采納和推廣、區(qū)域和部門之間的擴(kuò)散以及先進(jìn)地區(qū)向跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散四種模式[18]。地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的縱向傳播擴(kuò)散則貫穿于這四種模式之中，區(qū)域和部門擴(kuò)散在前、政策采納和推廣在中間、自上而下的層級(jí)擴(kuò)散在后，跟進(jìn)擴(kuò)散時(shí)空伴隨。因此，研究地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)如何被中央吸納推廣不應(yīng)該只局限于縱向的央地關(guān)系視角，也要考慮橫向的府際學(xué)習(xí)等其他因素，進(jìn)而建立整合性的分析框架，以探究影響因素和擴(kuò)散路徑背后所蘊(yùn)含的深層機(jī)制。

（二）理論框架：地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的三維分析框架

從制度變遷的視角來看，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣是多方主體達(dá)成政策共識(shí)的結(jié)果。不同場(chǎng)域中的行動(dòng)者根據(jù)問題的情境設(shè)定與政策的配置條件對(duì)創(chuàng)新內(nèi)容進(jìn)行選擇吸收，以實(shí)現(xiàn)新政策對(duì)舊政策的覆蓋[19]。在自下而上的層級(jí)吸納擴(kuò)散中，地方政府基于治理情境的需要，開展創(chuàng)新試驗(yàn)，在制度變遷中扮演“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色。上級(jí)政府（尤其是省級(jí)政府）在其職權(quán)范圍內(nèi)向下進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)向上傳送政策經(jīng)驗(yàn)，成為地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)縱向傳播、擴(kuò)散的“中間經(jīng)紀(jì)人”。中央則處于政策體系的最高層，在自下而上的層級(jí)吸納擴(kuò)散中起著權(quán)威評(píng)定的作用，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)只有獲得中央的認(rèn)可才能以更快的速度在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開來。由此可見，府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中不同的政策行動(dòng)者構(gòu)成了推動(dòng)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的主體力量，且創(chuàng)新擴(kuò)散活動(dòng)的各個(gè)方面都要受到擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)性約束與動(dòng)態(tài)調(diào)整[20]。在政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)之外，政策本身也是影響創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)傳播、擴(kuò)散的重要因素。只有當(dāng)政策方案滿足“價(jià)值可接受性”和“技術(shù)可行性”時(shí)，才會(huì)進(jìn)入政策議程[21]。具體而言，價(jià)值可接受性決定了該項(xiàng)政策備選方案是否有機(jī)會(huì)被采納，而技術(shù)可行性則決定了決策者采納這項(xiàng)政策而不采納其他政策。此外，也應(yīng)當(dāng)注意到上述政策活動(dòng)通常發(fā)生于特定的組織環(huán)境，離不開新聞媒體的宣傳推廣。

在具體的擴(kuò)散模型上，Boushey將政策科學(xué)與流行病學(xué)相結(jié)合，提出了經(jīng)典的政策擴(kuò)散動(dòng)力機(jī)制的流行病學(xué)分析框架。在該框架中，政策擴(kuò)散如同流行病傳播一樣，傳染源通過特定的傳播渠道在受眾之間進(jìn)行擴(kuò)散[22]。朱旭峰等中國(guó)學(xué)者對(duì)西方主流的政策創(chuàng)新擴(kuò)散的動(dòng)力模型進(jìn)行了修正，構(gòu)建了以主體、背景、客體和媒體為一體的政策擴(kuò)散模型。該模型系統(tǒng)地考慮了中國(guó)政策體系背后運(yùn)作的科層關(guān)系與組織架構(gòu)，成為研究地方政策創(chuàng)新擴(kuò)散的一般參照[23]。張海柱、林華旌則從組織內(nèi)部因素、組織外部環(huán)境和組織間關(guān)系三個(gè)維度出發(fā)，選取了行政指令、政策信號(hào)、橫向競(jìng)爭(zhēng)、官員調(diào)任、政府經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)需求、政策企業(yè)家等7個(gè)變量來分析政策擴(kuò)散中“政策再創(chuàng)新”的生成路徑與內(nèi)在邏輯[24]。上述研究都強(qiáng)調(diào)了政策創(chuàng)新的擴(kuò)散是一個(gè)復(fù)雜的多層級(jí)治理問題，并受組織內(nèi)外各種因素的影響。因此，本研究以創(chuàng)新擴(kuò)散理論為支撐，在綜合前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的一般程序，提出“政策屬性政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境”的三維分析框架，參見圖1。在該框架中，政策屬性代表了政策本身對(duì)創(chuàng)新擴(kuò)散的影響，政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)是組織內(nèi)部不同行動(dòng)者構(gòu)成的復(fù)雜關(guān)系，而政策環(huán)境則與組織外部因素相關(guān)聯(lián)。

1政策屬性

政策屬性指政策本身所具有的特點(diǎn)、屬性和特質(zhì)，它揭示了不同政策之間的差異性。Rogers將政策屬性分為相對(duì)優(yōu)勢(shì)性、兼容性、可觀察性、復(fù)雜性和可試驗(yàn)性五個(gè)方面[25]。對(duì)同一項(xiàng)政策而言，不同的屬性特征對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響也不一樣。政策的相對(duì)優(yōu)勢(shì)性、可觀察性與政策擴(kuò)散的速度成正比，而復(fù)雜性則可能會(huì)反向影響政策創(chuàng)新的擴(kuò)散。楊正喜和周海霞研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村試驗(yàn)區(qū)改革中，相對(duì)優(yōu)勢(shì)性對(duì)政策擴(kuò)散的作用力要大于兼容性和可觀察性[26]，復(fù)雜性和可試驗(yàn)性呈現(xiàn)反作用力，即相對(duì)優(yōu)勢(shì)性>兼容性>可觀察性>復(fù)雜性>可試驗(yàn)性。

本研究選取議題顯著性和可試驗(yàn)性作為地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的解釋條件。這是因?yàn)樽h題顯著性、可試驗(yàn)性與“價(jià)值可行性”“技術(shù)可行性”具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。首先，地方政策創(chuàng)新是在中央選擇性控制下進(jìn)行的，上級(jí)政府的議題關(guān)注和政策試點(diǎn)不可避免地會(huì)對(duì)地方政策創(chuàng)新產(chǎn)生引導(dǎo)和約束作用。其次，在晉升錦標(biāo)賽和壓力型體制中，同級(jí)政府之間處于相互競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，為了贏得上級(jí)政府的政治信賴與資源支持，地方政府會(huì)策略性地回應(yīng)中央的議題關(guān)注。而議題顯著性則顯示了某項(xiàng)政策正式產(chǎn)生前與之相關(guān)的議題關(guān)注度與話題討論程度，議題顯著性越高，就越容易觸發(fā)地方政府在相應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的政策創(chuàng)新，其價(jià)值可行性也就越高。同時(shí)，地方政府進(jìn)行的創(chuàng)新探索并不獨(dú)立于政策測(cè)試，中央主導(dǎo)下的設(shè)計(jì)試驗(yàn)為地方政策創(chuàng)新提供范式參考，地方政府則理性選擇是否在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開展創(chuàng)新活動(dòng)。因而，議題顯著性與可試驗(yàn)性構(gòu)成了政策屬性下的二維指標(biāo)。

2政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)

地方創(chuàng)新政策孕育于特定的組織環(huán)境，而創(chuàng)新的擴(kuò)散則有賴于“由垂直的央地關(guān)系和水平的同級(jí)政府關(guān)系構(gòu)成的立體府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”[27]。府際間橫向的組織學(xué)習(xí)與縱向的業(yè)務(wù)建構(gòu)構(gòu)成了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的立體政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)。作為一種溝通傳播的渠道，政府間的組織學(xué)習(xí)將政策原型以隱性知識(shí)的形式擴(kuò)散到其他地方，一來加強(qiáng)了政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)密度與府際互動(dòng)頻率，二來提高了政策創(chuàng)新的有效性。當(dāng)越來越多的地方政府采納某項(xiàng)政策，則會(huì)產(chǎn)生“滾雪球效應(yīng)”，進(jìn)而推動(dòng)上級(jí)政府也開始關(guān)注并有可能采納該項(xiàng)政策[28]。在政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)中，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣還要經(jīng)歷上級(jí)政府及相應(yīng)職能部門的篩選與過濾：條線部門在實(shí)地調(diào)研、考察評(píng)估的基礎(chǔ)上向相關(guān)責(zé)任人匯報(bào)，決策部門在業(yè)務(wù)分析之后決定是否向上一級(jí)政府推送屬地內(nèi)的創(chuàng)新政策。一旦地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在條線互動(dòng)中獲得有效認(rèn)可，其在橫向上的擴(kuò)散速度與縱向上的擴(kuò)散層級(jí)就會(huì)發(fā)生較大變化[29]。因此，本研究選取橫向組織學(xué)習(xí)和縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)作為政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)中的影響因素。

3政策環(huán)境

本研究中的政策環(huán)境是指由影響地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的外部結(jié)構(gòu)性因素構(gòu)成的場(chǎng)域環(huán)境，區(qū)別于廣義上的政策環(huán)境（經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、制度與文化環(huán)境等）。地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的縱向傳播擴(kuò)散依賴于政策環(huán)境中特定的傳播者和傳播渠道。政策企業(yè)家作為地方政策創(chuàng)新的推動(dòng)者和傳播者，主要是指“那些通過組織、運(yùn)用集體力量改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”[30]。他們以個(gè)人或團(tuán)體的形式存在，分布于政府組織內(nèi)外，既可以是各層級(jí)的政府官員、特定行業(yè)的利益代表、專家學(xué)者，又可以是為公眾發(fā)聲的媒體人。政策企業(yè)家具有“首次創(chuàng)新推動(dòng)者”和“持續(xù)創(chuàng)新主導(dǎo)者”的復(fù)合身份[31]，他們借助自身的專業(yè)和信息優(yōu)勢(shì)，與系統(tǒng)內(nèi)外的各個(gè)行動(dòng)者進(jìn)行策略互動(dòng)，將政策流、問題流與政治流結(jié)合起來，促成“政策之窗”的開啟。在實(shí)體行動(dòng)者的推動(dòng)之外，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的傳播擴(kuò)散還需要借助特定的傳播渠道。大眾傳媒賦予事件形象、引導(dǎo)公眾行為，在必要時(shí)還引領(lǐng)著公共政策的議程走向[32]。當(dāng)?shù)胤絼?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被新聞媒體集中報(bào)道時(shí)，會(huì)形成“輿論漩渦”，尤其是被中央級(jí)別的媒體轉(zhuǎn)載時(shí)（如“人民網(wǎng)”“新華社”“光明日?qǐng)?bào)”等），會(huì)在短時(shí)間內(nèi)引發(fā)政策創(chuàng)新的爆炸式擴(kuò)散，繼而成為其他地方政府學(xué)習(xí)對(duì)照的標(biāo)桿。

中國(guó)政策體系層級(jí)化的特點(diǎn)決定了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散受到多重因素的影響，不同的影響因素又在地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的過程中發(fā)揮著不同作用。從“政策屬性政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境”的三維分析框架來看，政策屬性影響政策創(chuàng)新的走勢(shì)，政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的有效性和合規(guī)性進(jìn)行府際檢驗(yàn)，而政策環(huán)境中的政策企業(yè)家和新聞媒體則為創(chuàng)新擴(kuò)散提供傳播條件。進(jìn)一步地，政策屬性中的“議題顯著性、可試驗(yàn)性”、政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)中的“橫向組織學(xué)習(xí)、縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)”以及政策環(huán)境中的“政策企業(yè)家、新聞媒體”構(gòu)成了本研究中的二級(jí)指標(biāo)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

定性比較分析方法（QCA）是一種介于案例導(dǎo)向和變量導(dǎo)向之間，能夠兼得定性研究和定量研究?jī)?yōu)勢(shì)的綜合研究策略[33]。從實(shí)踐原理來看，QCA建立在“組態(tài)分析”與“集合論”的基礎(chǔ)之上，其操作演化遵循布爾邏輯簡(jiǎn)化的規(guī)則。定性比較分析方法認(rèn)為變量之間是相互交叉的，其對(duì)結(jié)果的影響不是獨(dú)立的線性關(guān)系。這也決定了其結(jié)果輸出主要是以組態(tài)的形式加以呈現(xiàn)，而組態(tài)分析又是通過集合分析實(shí)現(xiàn)的。也即QCA把復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象背后的原因條件和結(jié)果通過概念化的方式轉(zhuǎn)化為集合，再通過計(jì)算集合之間的關(guān)系，從而確定各條件變量對(duì)結(jié)果的影響是必要性的還是充分性的。其目的在于通過案例之間的比較，找出條件組態(tài)與結(jié)果間的因果關(guān)系，進(jìn)而回答“條件的哪些組態(tài)可以導(dǎo)致期望的結(jié)果出現(xiàn)？哪些組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果的不出現(xiàn)？”QCA對(duì)于案例間異質(zhì)性、非對(duì)稱關(guān)系、等效性路徑等復(fù)雜的管理問題能夠提供精細(xì)化的分析[34]，在公共管理研究中得到廣泛運(yùn)用。

本研究采用清晰集定性比較分析方法（csQCA）作為分析方法的原因有三：一是地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的現(xiàn)象發(fā)生于科層結(jié)構(gòu)中，其中的因果關(guān)系是復(fù)雜的，并非單純的線性關(guān)系，QCA采用組態(tài)的分析視角，能夠?qū)⒌胤絼?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的內(nèi)在機(jī)制以不同的路徑呈現(xiàn)出來，具有較強(qiáng)的適用性；二是QCA對(duì)小樣本（一般要求案例數(shù)量為1040個(gè)）的統(tǒng)計(jì)分析具有較強(qiáng)的靈敏性；三是本研究的結(jié)果變量為“是否被中央吸納推廣”，屬于二分取值，且條件變量的取值不是連續(xù)的，難以用確切的數(shù)值來衡量某一維度上具體指標(biāo)的大小，多數(shù)情況下只能以“存在”或“不存在”來判定，不宜采用模糊集定性比較分析（fsQCA）和多值集定性比較分析（mvQCA）。因此，本研究選取csQCA作為具體的分析方法。

（二）案例選取原則及來源

定性比較分析方法要求選擇的案例之間既有一定的異質(zhì)性，又有一定的相似性。異質(zhì)性指案例的多樣化程度，相似性則反映了不同案例在研究主題上的事實(shí)一致性。本研究在篩選地方創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)遵循以下原則：一是案例的典型性。所選案例具有特定的問題指向，即地方創(chuàng)新項(xiàng)目是針對(duì)某一具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題所制定的政策規(guī)范，并產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)。二是案例的覆蓋度與異質(zhì)性。所選案例來自不同的地方、不同的政策領(lǐng)域，以保障案例在條件變量上和結(jié)果條件上的均衡分布。三是案例的時(shí)效性與關(guān)注度。所選案例執(zhí)行都已經(jīng)超過1年，政策效力均已顯現(xiàn)，且有媒體報(bào)道過，具有一定的社會(huì)關(guān)注度。四是數(shù)據(jù)的可獲得性。定性比較分析方法要求待分析的案例有充分且準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，能夠清楚地判定其在條件變量和結(jié)果變量上的取值。

本研究所選取的案例主要來源于地方政府的創(chuàng)新項(xiàng)目?？紤]到“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”在2016年后停辦，但地方政策創(chuàng)新依然在發(fā)生，本研究對(duì)2016年后出現(xiàn)的地方創(chuàng)新項(xiàng)目也進(jìn)行了搜尋（如“健康碼”），最終得到189個(gè)相關(guān)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目。在篩選過程中，首先基于“案例的典型性、覆蓋度與異質(zhì)性、時(shí)效性與關(guān)注度、數(shù)據(jù)的可獲得性”的原則，從189個(gè)地方創(chuàng)新項(xiàng)目中挑選得到76個(gè)有效案例；其次，以“生態(tài)建設(shè)、社會(huì)治理、公共服務(wù)、行政改革”為分類標(biāo)準(zhǔn)，去掉類別歸屬不清楚的，得到46個(gè)；然后，判斷所選取案例是否全部覆蓋“議題顯著性、可試驗(yàn)性、橫向組織學(xué)習(xí)、縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)、政策企業(yè)家、新聞媒體”6個(gè)條件變量，且能清晰地判斷其是否被中央吸納推廣，得到35個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目；最后，為了避免因個(gè)人的主觀判斷對(duì)研究設(shè)計(jì)造成影響，本研究以權(quán)威文獻(xiàn)為結(jié)果變量（是否被中央吸納推廣）的驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)，選定了32個(gè)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散案例（19個(gè)被中央吸納推廣，13個(gè)未被中央吸納推廣）。其分布情況如表1所示。其中生態(tài)建設(shè)對(duì)應(yīng)的案例為C01C04，社會(huì)治理對(duì)應(yīng)的案例為C05C12，公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的案例為C13C22，行政改革對(duì)應(yīng)的案例為C23C32。

（三）變量設(shè)計(jì)及真值表構(gòu)建

1條件變量的操作化與測(cè)量

（1）議題顯著性（Issue Significance）

中國(guó)公共政策體系的變遷與發(fā)展是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，高層決策者的議題關(guān)注會(huì)影響地方政府的議程設(shè)置與創(chuàng)新擴(kuò)散走勢(shì)。議題顯著性代表著政策創(chuàng)新所涉及核心議題的重要性和緊迫性，“它決定了決策者對(duì)信息的優(yōu)先關(guān)注程度”[35]，那些與國(guó)家宏觀治理議題相關(guān)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目更容易獲得高層決策者的注意力關(guān)注。因此本研究將地方創(chuàng)新項(xiàng)目受中央層面的關(guān)注程度視為其議題顯著性高低的核心判定標(biāo)準(zhǔn)。具體的測(cè)量方法為，如果與地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)相關(guān)的議題出現(xiàn)在5年內(nèi)（中央領(lǐng)導(dǎo)班子的任期為5年一屆）的中央政策文件（政府工作報(bào)告、發(fā)展規(guī)劃、專題會(huì)議等）里，則賦值為“1”；否則，賦值為“0”。

（2）可試驗(yàn)性（Experimental）

在中國(guó)特色的政策制定過程中，高位推動(dòng)的政策測(cè)試與地方政府進(jìn)行的自主探索是交織進(jìn)行的。政策試點(diǎn)的設(shè)立代表了中央政府對(duì)相關(guān)政策議題的認(rèn)定，也間接影響著地方政府的創(chuàng)新議程。相比于一般的創(chuàng)新項(xiàng)目，建立在試點(diǎn)之上的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)更容易被中央吸納推廣。若地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)是在試點(diǎn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，則賦值為“1”；否則，賦值為“0”。

（3）橫向組織學(xué)習(xí)（Horizontal Organizational Learning）

府際間橫向的組織學(xué)習(xí)通過外部化、社會(huì)化和整合化的知識(shí)獲取機(jī)制加快創(chuàng)新采納者對(duì)政策創(chuàng)新源的認(rèn)知過程，促進(jìn)了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在省際的傳播擴(kuò)散[36]。地方主政官員在異地交流學(xué)習(xí)中對(duì)外來的政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行吸收與再建構(gòu)，釋放了創(chuàng)新原型的政策效力，為中央的介入推廣積累聲勢(shì)。在實(shí)踐中，橫向組織學(xué)習(xí)廣泛存在于“美麗鄉(xiāng)村”“三明醫(yī)改”等地方創(chuàng)新項(xiàng)目的擴(kuò)散案例中。因此本研究將政策擴(kuò)散過程中存在廣泛的府際考察學(xué)習(xí)的案例編碼為“1”；其他為“0”。

（4）縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)（Vertical Business Construction）

縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)是地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的中間環(huán)節(jié)。上級(jí)條塊部門根據(jù)政策執(zhí)行的實(shí)際情況開展內(nèi)容建構(gòu)，通過調(diào)研考察和組織專家座談會(huì)等形式圍繞地方創(chuàng)新項(xiàng)目的合規(guī)性、有效性和需求性進(jìn)行對(duì)話協(xié)商[37]，為地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策提供必要的技術(shù)支持和行政許可。若地方創(chuàng)新項(xiàng)目在本區(qū)域內(nèi)經(jīng)過上一級(jí)地方政府或相關(guān)職能部門的研討、論證與再建構(gòu)，則編碼為“1”；未經(jīng)過該環(huán)節(jié)的編碼為“0”。

（5）政策企業(yè)家（Policy Entrepreneur）

政策企業(yè)家是地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)向外傳播擴(kuò)散的具體行動(dòng)者，他們運(yùn)用自身具備的專業(yè)知識(shí)、合規(guī)的意見表達(dá)在政策過程中向下鏈接社會(huì)公眾的意見，向外宣傳推廣地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策議程產(chǎn)生直接影響[38]。本研究將地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)向上傳播擴(kuò)散過程中存在政策企業(yè)家作用（尤其是專家學(xué)者、行業(yè)組織的代表等）的案例設(shè)定為“1”；不存在為“0”。

（6）新聞媒體（Media）

網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等新聞媒體的宣傳報(bào)道可以提升公眾意識(shí)、擴(kuò)大政策影響力，成為地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)縱向傳播擴(kuò)散的重要介質(zhì)。決策者在最初對(duì)某項(xiàng)創(chuàng)新并不了解，往往是新聞媒體讓他們對(duì)該項(xiàng)創(chuàng)新產(chǎn)生某種印象。如果媒體營(yíng)造的印象是好的，就會(huì)為其他學(xué)習(xí)者的采納與推廣提供契機(jī)，且報(bào)道的次數(shù)越多、媒體的級(jí)別越高，地方創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行國(guó)家政策議程的概率就越大。若地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在擴(kuò)散過程中出現(xiàn)市級(jí)媒體以上的官方報(bào)道，則賦值為“1”；否則為“0”。

2結(jié)果變量的操作化與測(cè)量

本研究的結(jié)果變量為地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)是否被中央吸納推廣。若地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在“政策屬性政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境”框架下，經(jīng)過“議題顯著性、可試驗(yàn)性、橫向組織學(xué)習(xí)、縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)、政策企業(yè)家、新聞媒體”的作用而上升為國(guó)家政策，則編碼為“1”；未上升為國(guó)家政策的地方創(chuàng)新項(xiàng)目則編碼為“0”。需要說明的是，有的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策可能并未在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開來，但因其也被中央吸納，故本研究也將其納入結(jié)果為“1”的集合中。條件變量與結(jié)果變量的操作化與測(cè)量方式如表2所示。

四、結(jié)果分析

（一）單變量必要性分析

一致性（consistency）與覆蓋度（coverage）是檢驗(yàn)單因素變量是否構(gòu)成結(jié)果變量必要性條件的關(guān)鍵指標(biāo)。根據(jù)定性比較分析的研究步驟，在對(duì)結(jié)果變量進(jìn)行原因組態(tài)分析之前，需要進(jìn)行單變量的必要性分析和充分性分析（在本研究中只涉及必要性分析），檢驗(yàn)是否有條件為結(jié)果發(fā)生的必要條件，即沒有該條件，該結(jié)果就無法產(chǎn)生。通過將對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)編碼形成的真值表導(dǎo)入到fsQCA30軟件，操作特定的計(jì)算按鈕得到了表4的分析數(shù)據(jù)。

由上表可知，“議題顯著性”與“新聞媒體”的一致性均大于09（一般認(rèn)為，如果一致性超過09，則該條件就成為必要性條件），構(gòu)成了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的必要條件，其覆蓋度分別為0655172與0620690，說明兩者作為單一因素對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策具有較強(qiáng)的解釋力。值得注意的是，“議題顯著性”與“新聞媒體”兩個(gè)變量分別代表了中央的注意力關(guān)注與創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散中的傳播媒介。也即地方政策創(chuàng)新是在既定議題關(guān)注里進(jìn)行的策略選擇，且上升過程需要借助特定的傳播渠道。此外，“橫向組織學(xué)習(xí)”與“縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)”的一致性雖然沒有達(dá)到相關(guān)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，但其系數(shù)分別為0736842與0789474，說明二者在地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的縱向傳播擴(kuò)散中也發(fā)揮著重要作用。

（二）充分條件組合分析

QCA條件組合分析的輸出結(jié)果存在復(fù)雜解（complex solution）、中間解（intermediate solution）和簡(jiǎn)約解（parsimonious solution）三種類型。通過標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)算分析，本研究共輸出6條路徑，其中簡(jiǎn)約解2條、中間解4條（中間解與復(fù)雜解的路徑相一致），如表5所示。中間解輸出的四條路徑與簡(jiǎn)約解輸出的兩條路徑的一致性均大于085，對(duì)結(jié)果變量具有一定的解釋力。“議題顯著性”與“新聞媒體”構(gòu)成了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的必要性條件，這也意味著缺少該條件，結(jié)果就一定不存在。反觀簡(jiǎn)約解輸出的兩條路徑M5與M6，其并不完全包含“議題顯著性”和“新聞媒體”兩個(gè)條件變量。簡(jiǎn)約解中的M5：政策企業(yè)家，代表著僅僅依靠政策企業(yè)家便可實(shí)現(xiàn)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣，這顯然與實(shí)際情況是不相符合的。產(chǎn)生這種情況的原因可能與簡(jiǎn)約解的產(chǎn)生過程有關(guān)：其納入了所有的“容易”和“困難”的“邏輯余項(xiàng)”，使結(jié)果過于簡(jiǎn)化，沒有根據(jù)理論和實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)估[39]。因此，本研究選擇中間解（復(fù)雜解）作為解釋地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的分析路徑。

為了抽取提煉地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的模式，本研究參照Fiss的做法，將同時(shí)出現(xiàn)在簡(jiǎn)約解和中間解的條件視為核心條件，只存在于中間解的認(rèn)定為邊緣條件[40]，進(jìn)而根據(jù)條件變量的分布情況以及交互項(xiàng)之間的邏輯關(guān)聯(lián)對(duì)上述四條路徑進(jìn)行合并，將中間解中的M1與M2、M3合并，并與特定的政策創(chuàng)新擴(kuò)散案例相結(jié)合，歸納總結(jié)出中國(guó)治理場(chǎng)景中地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的兩條路徑：關(guān)鍵行動(dòng)者助推模式和條塊建構(gòu)模式，具體如表6所示。

1關(guān)鍵行動(dòng)者助推模式

關(guān)鍵行動(dòng)者助推模式包含了三條路徑。其中，路徑M1：議題顯著性*～可試驗(yàn)性*～橫向組織學(xué)習(xí)*～縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)*政策企業(yè)家，其一致性為1，能解釋526%的案例；路徑M2：議題顯著性*～橫向組織學(xué)習(xí)*縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)*政策企業(yè)家*新聞媒體，其一致性為1，能解釋1579%的案例；路徑M3：議題顯著性*～可試驗(yàn)性*橫向組織學(xué)習(xí)*政策企業(yè)家*新聞媒體，其一致性為1，能解釋2103%的案例。該模式顯示了在一定條件下，政策企業(yè)家的參與、作用可推動(dòng)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策。作為政策過程中的關(guān)鍵行動(dòng)者，政策企業(yè)家主要是通過模仿機(jī)制和咨詢機(jī)制來推動(dòng)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣。模仿機(jī)制多與業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)政府官員的行政活動(dòng)密切相關(guān)。地方主政官員為了在同行競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，會(huì)選擇借鑒、吸收外來政策經(jīng)驗(yàn)以降低因創(chuàng)新的不確定性帶來的高額損失、提高政策執(zhí)行的合法性和社會(huì)接受度[41]。專家學(xué)者、社會(huì)組織、媒體人等利益相關(guān)者作為行政系統(tǒng)外的社會(huì)力量，則是以知識(shí)生產(chǎn)和決策咨詢?yōu)槠鯔C(jī)，向中央遞交相關(guān)的咨詢報(bào)告、政策建議，客觀上也加快了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的縱向傳播擴(kuò)散。

“三明醫(yī)改”政策經(jīng)驗(yàn)的成功推廣為觀察、理解政策企業(yè)家在創(chuàng)新擴(kuò)散中的助推作用提供了一個(gè)典型案例。2001年起，詹積富開始擔(dān)任三明市藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)并兼任黨組書記。一線的工作經(jīng)歷讓他認(rèn)識(shí)到了三明醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的深層矛盾：居民巨大的醫(yī)療服務(wù)需求與緊張的醫(yī)?；鸩幌嗥ヅ?，“看病貴，看病難”問題持續(xù)加重，醫(yī)療衛(wèi)生體制到了不改不行的地步。2012年2月，三明市召開專題會(huì)議講座，明確了“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”的改革路徑，即在政府的行政主導(dǎo)下，以提高辦醫(yī)效率、降低居民看病費(fèi)用為目標(biāo)，對(duì)醫(yī)藥、醫(yī)保、醫(yī)療進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管、轉(zhuǎn)移支付和員工薪酬考核制度等方面的改革。在詹積富大刀闊斧的改革下，三明醫(yī)改成效顯著。那么，三明醫(yī)改為何會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散開來，并上升為國(guó)家政策？一是得益于主政官員的行政推動(dòng)。時(shí)任福建省委書記的尹力在調(diào)研三明醫(yī)改時(shí)曾多次明確強(qiáng)調(diào)，希望將改革進(jìn)行到底，并動(dòng)員省內(nèi)其他地市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。二是國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦安排常駐聯(lián)絡(luò)員和相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者進(jìn)駐醫(yī)改小組，為決策過程提供智庫支撐，以保證三明醫(yī)改能在解決本地實(shí)際問題的基礎(chǔ)上產(chǎn)生更大的示范效應(yīng)。在政府官員、專家學(xué)者、新聞媒體等關(guān)鍵行動(dòng)者的推動(dòng)下，三明醫(yī)改的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)成功上升為國(guó)家政策，并在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散開來。

2條塊建構(gòu)模式

路徑M4：議題顯著性*可試驗(yàn)性*橫向組織學(xué)習(xí)*縱向業(yè)務(wù)建構(gòu)*～政策企業(yè)家構(gòu)成了條塊建構(gòu)模式，其一致性為1，能夠解釋1042%的案例。該模式顯示了建立在試點(diǎn)基礎(chǔ)上的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策時(shí)需要經(jīng)歷條塊系統(tǒng)的層次建構(gòu)。條塊系統(tǒng)的層次建構(gòu)大多是以上級(jí)政府的決策部門與相應(yīng)的職能部門為主展開的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、內(nèi)容分析與科學(xué)論證，其目的是為了驗(yàn)證地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的有效性，以不斷拓展其適用邊界。條塊分割的業(yè)務(wù)職能劃分使得不同場(chǎng)域內(nèi)的責(zé)任主體和業(yè)務(wù)主體參與到政策過程當(dāng)中，就創(chuàng)新方案發(fā)表不同意見，在組織化學(xué)習(xí)中凝練形成系統(tǒng)性知識(shí)，經(jīng)由上級(jí)政府及相關(guān)職能部門的“建構(gòu)、編碼、轉(zhuǎn)譯”，進(jìn)而傳輸?shù)街醒胝邔用妗?/p>

此處選擇新農(nóng)保政策作為條塊建構(gòu)模式的解釋案例。2007年寶雞市獲批成為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，在不斷摸索的過程中逐步形成了以個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，家庭養(yǎng)老、土地保障和社會(huì)救助為補(bǔ)充的綜合型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系。為進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)保政策的落地實(shí)施，寶雞市成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、處理新政策的具體操作問題。政策出臺(tái)后，專項(xiàng)工作小組又走家串戶，了解農(nóng)戶的后顧之憂，把政策帶到基層去。之后，陜西省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳在考察、聽取了寶雞市的工作匯報(bào)與政策實(shí)施情況后，將新農(nóng)保政策與其他社會(huì)保障政策相銜接，形成了政府支持下的多級(jí)政策兼容體系。隨著試點(diǎn)改革成效的不斷凸顯，國(guó)務(wù)院分管部門（財(cái)政部和人社部）多次下駐到寶雞市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、項(xiàng)目評(píng)估，參與審議方案內(nèi)容，針對(duì)報(bào)銷比例、覆蓋人群等專業(yè)問題提出相關(guān)建議，推動(dòng)新農(nóng)保制度形成穩(wěn)固的政策結(jié)構(gòu)。2009年，寶雞市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”三結(jié)合模式被寫入中央政策文件，并在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了盡可能地降低因參數(shù)設(shè)定給結(jié)果分析帶來的影響，本研究采用刪減案例數(shù)和調(diào)整一致性閾值兩種方法來檢驗(yàn)輸出的組態(tài)路徑是否具有穩(wěn)健性。具體操作為：（1）隨機(jī)刪除C02、C07、C09、C12、C16、C20、C24這7個(gè)案例，在一致性閾值不變的前提下，再次進(jìn)行組態(tài)分析；（2）在保持頻數(shù)不變的前提下，將軟件默認(rèn)的一致性水平閾值由原來的08調(diào)整到085，對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的路徑進(jìn)行二次輸出。經(jīng)驗(yàn)證，調(diào)適后的結(jié)果輸出未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，且調(diào)整后輸出的組態(tài)是原始組態(tài)的子集，則認(rèn)為分析結(jié)果具有穩(wěn)健性。

五、地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的擴(kuò)散機(jī)制分析

上述分析表明，議題顯著性與新聞媒體構(gòu)成了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的顯著性條件，且不同的條件變量組合形成了關(guān)鍵行動(dòng)者助推模式和條塊建構(gòu)模式，這兩種模式顯示了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)向外擴(kuò)散過程中所受影響因素的結(jié)構(gòu)性差異?；谏鲜鲅芯堪l(fā)現(xiàn)，本研究結(jié)合具體的案例，在理論對(duì)話的基礎(chǔ)上，將地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的擴(kuò)散機(jī)制概括為注意力驅(qū)動(dòng)機(jī)制、模仿性同行機(jī)制與權(quán)威調(diào)適機(jī)制。這三種機(jī)制相互關(guān)聯(lián)、共同作用，形成了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的漏斗模型，如圖2所示。

（一）注意力驅(qū)動(dòng)機(jī)制：地方政府的回應(yīng)式創(chuàng)新

中國(guó)公共政策議程的設(shè)置呈現(xiàn)為一種回應(yīng)式議程設(shè)置模式，各級(jí)地方政府在有限的時(shí)間內(nèi)將自主進(jìn)行的創(chuàng)新探索作為回應(yīng)上下關(guān)注、處理某一突發(fā)事件與社會(huì)問題的工具[42]。在具體的政策過程中，高層決策者的注意力關(guān)注對(duì)地方政策議程設(shè)置和創(chuàng)新政策的擴(kuò)散起著目標(biāo)引導(dǎo)與價(jià)值約束的作用。對(duì)于某項(xiàng)重要或緊迫的社會(huì)問題，中央通過“主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門協(xié)調(diào)、召開專題會(huì)議、設(shè)立政策試點(diǎn)”等穩(wěn)定的治理工具向地方傳達(dá)特定工作階段的政策安排與重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)而影響地方政府的政策行為選擇。注意力約束下的議題顯著性對(duì)地方政府行為選擇的影響分為兩個(gè)階段：一是任務(wù)感知階段的議題捕捉，二是創(chuàng)新擴(kuò)散階段的優(yōu)勢(shì)地位競(jìng)爭(zhēng)。在議程開始階段，地方政府以中央釋放的政策信號(hào)為導(dǎo)向，就領(lǐng)導(dǎo)高度重視、民眾熱切關(guān)注的問題，如醫(yī)藥改革、住房保障、環(huán)境治理等問題展開深入討論。在組織規(guī)則、官僚利益和外部壓力的影響下，主政官員根據(jù)地方的實(shí)際情況進(jìn)行政策創(chuàng)新的“成本收益”考量，選定合適的政策方案[43]。當(dāng)預(yù)判的創(chuàng)新收益大于創(chuàng)新成本時(shí)，地方政府就會(huì)開啟政策創(chuàng)新活動(dòng)，以回應(yīng)中央的議題關(guān)注，形成領(lǐng)先于其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

盡管地方政府的創(chuàng)新形式不一、作用強(qiáng)度有別，但其都受到中央政府的注意力約束。從選定的32個(gè)樣本案例來看，受議題顯著性影響的占比9063%。其中，具有代表性的案例是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。2008年，根據(jù)中央新一輪新農(nóng)村建設(shè)要求和浙江省委部署，湖州市安吉縣以習(xí)近平總書記提出的“兩山理論”為支撐，在全國(guó)率先開展以“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為載體的新農(nóng)村建設(shè)探索行動(dòng)。2015年，安吉模式迅速走紅，其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被寫入《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》，成為規(guī)范和引導(dǎo)全國(guó)各地實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要政策指南。

（二）模仿性同行機(jī)制：組織之間的多維學(xué)習(xí)、擴(kuò)散

在新制度主義看來，當(dāng)一個(gè)組織解決問題的方案不清晰或面臨不確定性時(shí)，其他組織相似的制度或做法提供了友好的替代性方案，可有效降低因創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)不足帶來的風(fēng)險(xiǎn)和成本損失[44]。在政策企業(yè)家、新聞媒體的宣傳推廣下，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)突破屬地的邊界限制向外擴(kuò)散，受創(chuàng)新擴(kuò)散影響的地方政府對(duì)外來的創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行邊際調(diào)適，使其嵌入到本土的政策體系。不同政府之間的模仿學(xué)習(xí)與創(chuàng)新吸納使得政策原型的效能得到放大，進(jìn)而為地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家政策創(chuàng)造機(jī)會(huì)。河長(zhǎng)制這一創(chuàng)新政策于2007年在無錫市率先實(shí)施，隨后江蘇省內(nèi)宿遷、鹽城、泰州、淮安4個(gè)地市相繼跟進(jìn)、采納。2010年，河長(zhǎng)制被江蘇省確立為應(yīng)對(duì)水污染、加強(qiáng)流域保護(hù)的重要制度方案。20132016年間，浙江、天津、福建、海南等7個(gè)省（市）陸續(xù)推行河長(zhǎng)制，并取得顯著成效。這種由省內(nèi)的模仿性同行到省際的學(xué)習(xí)擴(kuò)散增強(qiáng)了上級(jí)部門和社會(huì)公眾對(duì)創(chuàng)新政策的認(rèn)可度。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》。至此，河長(zhǎng)制上升為國(guó)家政策并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

（三）權(quán)威調(diào)適機(jī)制：政策上升的結(jié)構(gòu)性修正

從實(shí)踐來看，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)由“地方”到“中央”的轉(zhuǎn)變需要經(jīng)歷嚴(yán)格的科層篩選與權(quán)威調(diào)適。在政策上升的過程中，中央對(duì)來自不同地方、不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的創(chuàng)新政策進(jìn)行權(quán)威調(diào)適，發(fā)揮著“閘口”作用。這一作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)于有重大社會(huì)需求、政策效果明顯的地方創(chuàng)新項(xiàng)目，中央會(huì)強(qiáng)化注意力關(guān)注，通過指派專家、舉辦專題研討會(huì)等形式對(duì)其進(jìn)行干預(yù)指導(dǎo)，使得創(chuàng)新政策能夠與已有的政策體系相銜接，并被全國(guó)其他地方所接納、吸收。譬如，2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“網(wǎng)格化”寫入其中，提出“要以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”。2017年8月，原國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布了《城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理規(guī)范》，該文件進(jìn)一步明確了網(wǎng)格化管理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)于未達(dá)到預(yù)期效果、存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的地方創(chuàng)新項(xiàng)目，上級(jí)政府和中央則會(huì)根據(jù)創(chuàng)新走勢(shì)適時(shí)調(diào)整政策安排，或是叫停不可持續(xù)的項(xiàng)目。如曾經(jīng)火爆一時(shí)的“公共自行車項(xiàng)目”就因用戶資金被挪用、車輛違規(guī)亂停亂放等問題一度被各地叫停。2017年8月，中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》就明確提出“不鼓勵(lì)發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動(dòng)自行車”。中央的這種政治性介入與結(jié)構(gòu)性修正既賦予了地方創(chuàng)新項(xiàng)目以更高的合法性、打消了因創(chuàng)新的模糊性和不確定性給地方政府帶來的顧慮，又在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的前提下加速了創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散推廣[45]。

六、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣是一個(gè)復(fù)雜的多層級(jí)治理過程。受組織內(nèi)外多重因素的影響，不同地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)向周圍擴(kuò)散、向上傳遞的結(jié)果存在差異，并形成了組態(tài)化的上升路徑。本研究運(yùn)用csQCA對(duì)32個(gè)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散案例進(jìn)行定性比較分析，研究發(fā)現(xiàn)：

一是在“政策屬性政策擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)政策環(huán)境”的三維分析框架下，“議題顯著性”和“新聞媒體”兩個(gè)條件變量在地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的過程中具有顯著性影響。這也說明了中央的議題關(guān)注以及特定的傳播渠道對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的傳播擴(kuò)散有著重要的推動(dòng)作用。二是地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的組合路徑呈現(xiàn)為關(guān)鍵行動(dòng)者助推模式和條塊建構(gòu)模式兩種類型。其中，條塊建構(gòu)模式顯示了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的一般程序，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的縱向傳播擴(kuò)散會(huì)經(jīng)歷上級(jí)政府及相應(yīng)職能部門的業(yè)務(wù)建構(gòu)。這種屬地性的圈層建構(gòu)反映了政策變遷的層級(jí)上升特性，即上級(jí)政府對(duì)更下一級(jí)地方政府的政策創(chuàng)新活動(dòng)負(fù)有責(zé)任，并通過特定的方式檢驗(yàn)政策適用的科學(xué)性與穩(wěn)定性。關(guān)鍵行動(dòng)者助推模式則與“政策企業(yè)家”相關(guān)聯(lián)，某些地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)生、向上傳遞依賴于特定行動(dòng)者的力量。三是從政策過程的整體性視角來看，地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣受注意力驅(qū)動(dòng)機(jī)制、模仿性同行機(jī)制和權(quán)威調(diào)適機(jī)制的綜合作用。特定時(shí)期內(nèi)高層既定的注意力關(guān)注對(duì)地方政府的創(chuàng)新議題產(chǎn)生引導(dǎo)作用，組織之間的多維學(xué)習(xí)、擴(kuò)散使得政策原型的有效性得到放大，而中央對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的結(jié)構(gòu)性調(diào)適與權(quán)威認(rèn)可則決定了其最終能否在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

（二）不足與展望

政策的創(chuàng)新與擴(kuò)散是當(dāng)代公共管理學(xué)研究的核心命題之一。本研究基于中國(guó)國(guó)家治理的場(chǎng)景，采用清晰集定性比較分析方法對(duì)地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)被中央吸納推廣的擴(kuò)散機(jī)制做了深入分析，突破了單案例研究的局限性，對(duì)解釋中國(guó)政策體系的變遷與發(fā)展具有重要的理論意義。然而，本研究也存在以下不足：一是設(shè)定的條件變量相對(duì)有限，且編碼過程具有一定的主觀性，這可能在一定程度上限制了研究結(jié)論的解釋力。二是定性比較分析方法缺乏對(duì)時(shí)間維度的考察，可能會(huì)出現(xiàn)理論不飽和與組態(tài)不穩(wěn)定的問題。此外，被中央吸納的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)一定會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣嗎？如果不是，又是什么原因影響了地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的推廣進(jìn)程？上述問題仍需在今后的研究中作進(jìn)一步回答。

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A Study on the Diffusion Mechanism of Local Innovation Experience

Absorbed and Promoted by the Central Government：Qualitative

Comparative Analysis of Clear Sets Based on 32 Cases

Peng Yang / Peng Xiaobing

Abstract：The vertical expansion of local innovation policies into national policies is an important path for the transformation and development of Chinas national system In order to empirically analyze the diffusion mechanism of local innovation experience being absorbed and promoted by the central government， this paper adopts the Clear Set Qualitative Comparative Analysis （csQCA） method and selects 32 local government innovation projects involving four areas： “ecological construction， social governance， public services， and administrative reform” According to factors affecting the diffusion of policy innovation， we construct a threedimensional framework of “policy attributespolicy diffusion networkpolicy environment”， using “issue significance， experimental， horizontal organizational learning， vertical business construction， policy entrepreneur， and media” as conditional variables The research has found that the issue significant and the media have a significant impact on the transformation of local innovation experience into national policies The vertical dissemination and diffusion path of local innovation experience can be divided into two types： the key actor assistance model and the block construction model， among which the block construction model is a general link in policy innovation construction and development In terms of diffusion mechanism， local policy innovation is the understanding and redistribution of established attention from senior management Inter governmental organizational learning and imitation of peers amplify the effectiveness of policy prototypes， while authoritative adjustment in the vertical dimension endows local policy innovation with legitimate legitimacy Under the influence of these complex mechanisms， local innovation experience ultimately achieves transformation from “l(fā)ocal” to “central”

Keywords：Local Innovation Experience;Absorptionpromotion;Diffusion Mechanism;Qualitative Comparative Analysis

（責(zé)任編輯矯海霞）