摘 要：中央部門構成的社會工作政策網絡結構特征與角色位置關系演變體現了“大社會工作”框架下的中國社會工作發(fā)展特點，同時是社會工作本土化實踐的表征。搜集整理1987—2022年間中央部門合作頒布有關社會工作政策文本并劃分階段，運用網絡分析指標與戰(zhàn)略坐標方法對各階段的特征與角色進行分析，并用反事實推理進行政策網絡穩(wěn)定性的趨勢分析。研究發(fā)現：（1）合作政策在數量上呈現出由少到多，政策主體范圍不斷擴大，政策網絡呈現由簡單到復雜的特點；（2）少數中央部門形成核心合作關系，民政部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會逐漸形成政策“鐵三角”；（3）時間序列上，具有社會工作實務應用特征的部門數量不斷增多；（4）通過網絡關鍵節(jié)點的反事實推理，政策網絡的穩(wěn)定性在不斷增強。最后，基于社會工作的認可與推行的討論，認為國家對其發(fā)展定位形塑了政策網絡的結構與角色位置演變；中央社會工作部的職能設置將填補政策網絡的“守門人”角色空缺，政策網絡角色將完備，驗證了機構設置的科學性；政策網絡的形成過程是社會工作參與國家治理體系現代化的過程，也是社會工作本土化實踐的過程。

關鍵詞：政策網絡" 政策“鐵三角”" 結構與位置" 本土化實踐

基金項目：重慶市社會科學規(guī)劃一般項目（項目編號：2023NDYB97）、“西南大學創(chuàng)新研究2035先導計劃”（項目編號：SWUPilotPlan030）項目資助。

[中圖分類號] C916" [文獻標志碼] A" [文章編號] 1672-4828（2024）04-021-26

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4828.2024.04.002

張國棟，西南大學國家治理學院講師，西南大學全國民政政策理論研究基地、南開大學馬克思主義社會學研究中心成員（重慶 400715）。

一、引言與文獻綜述

新的歷史時期，社會工作正在積極回應高質量發(fā)展和共同富裕的時代要求，其政策制定正在向科學化、精細化、制度化的方向發(fā)展，并呈現制定部門的多元化復雜化趨勢。在構建“大社會工作”框架下的社會工作發(fā)展更趨于均衡，機構設置進一步完備，完善“結合性建構”對推進社會工作發(fā)展及發(fā)揮作用形成新格局具有重要意義（王思斌，2023b，2024），由機構部門組成的政策主體間合作網絡隱藏的政策知識需要不斷被挖掘和發(fā)現。

社會工作政策是指政府或相關機構為推動社會工作發(fā)展、規(guī)范社會工作行為、保障社會成員權益而制定的一系列規(guī)章制度和行為準則（關信平，2015）。其目的是促進社會公平正義，提高社會治理水平，構建和諧社會，通常涵蓋社會工作的各個方面，包括但不限于社會福利、社會救助、社區(qū)建設、特殊群體服務等。

中國社會工作發(fā)展具有特殊性，主要原因是傳統(tǒng)具有民政特色的“本土社會工作”不能滿足社會發(fā)展需要，需要專業(yè)社會工作介入（王思斌，2001，2011），在其發(fā)展中混合著對“專業(yè)化、行政化和社會化”討論（王思斌，2011；尹阿靂、趙環(huán)、徐選國，2016；任文啟、李灝哲，2015）。投射到中國社會工作發(fā)展過程中的政策研究也相對分散不集中，或集中于某一分支政策領域，或集中于某一特定時期特定階段的政策分析。

從現有研究來看，對社會工作政策的研究可以概括為間接論述和直接論述，后者還較為薄弱，僅有少數學者直面社會工作政策相關議題，其系統(tǒng)化研究不足。當前有關研究可以概括為四個向度。一是厘清社會工作政策與社會政策關系。有學者認為社會工作政策是社會政策重要組成部分（李迎生、李冰，2016），社會工作是承接社會政策實施的重要載體（王思斌，2006，2021；馬鳳芝，2022），并為社會政策實施與社會工作實務開展提供規(guī)范性指導。二是對我國社會工作政策發(fā)展歷程分段。把社會工作在中國的發(fā)展放在建黨百年的時間框架內，分為萌芽期（1921—1949）、民政覆蓋期（1949—1987）、依附式發(fā)展期（1987—2006）、邁向共享發(fā)展期（2006至今）4個階段（張昱、滕明君，2021），還有學者結合社會工作在中國發(fā)展的特殊境遇，從社會工作的“馬甸會議”開始，根據不同時期政策側重，劃分為社會工作專業(yè)教育政策階段、社會工作者職業(yè)建設政策階段、社會工作（專業(yè)）人才隊伍建設政策階段、社會工作服務的政策規(guī)劃階段（陳鋒、陳濤，2014；徐選國、趙陽，2018）。三是對社會工作政策分類研究。依據大衛(wèi)·豪關于社會工作理論的二分法，社會工作政策分為“為社會工作發(fā)展服務的政策”和“社會工作發(fā)展的政策”（馮元、彭華民，2016），沿著這一思路，進一步劃分為社會工作的教育政策、職業(yè)建設政策、人才隊伍建設政策、服務發(fā)展政策、社會工作行政政策、社會工作實務政策（陳福宗，2016；李迎生、李冰，2016），以及在政策分支意義上的醫(yī)務社會工作政策（成婭，2018；柴雙，2019）、老年社會工作政策（麥穎特，2022）等。四是社會工作政策趨勢與意義。從政策推行層面來看，社會工作政策由頂層設計的總體規(guī)劃向中層的協同配合系統(tǒng)推進，到基層的地方性社會工作政策創(chuàng)新發(fā)展（李迎生、李冰，2016），另外隨著社會政策復雜多元化，將會出現更多的專項社會工作政策（朱敏青、廖年忠、甘燕飛，2019）。四種向度的社會工作政策研究分別試圖解決與更大的政策體系關系問題、發(fā)展歷史問題、自身政策體系建設問題和未來發(fā)展方向問題。

我國正處于新發(fā)展階段，國家對社會工作參與“共建共治共享”社會治理格局的要求不斷提升，社會工作服務對象也面臨多元化需求（鄧鎖，2011；王思斌，2019），與社會工作相關的政策制定逐漸趨于多元化與復雜化。本研究在“大社會工作”框架下，以社會工作相關的政策文本為基礎，對社會工作政策網絡進行分析。同時，適當放寬社會工作政策定義范圍，以便捕捉提煉政策演變過程中主色基調特征。

政策網絡是將網絡理論與方法引入政策科學而形成的分析復雜政策過程的新工具和新視角，是揭示政府部門之間關系的有效工具，其理論來源主要是社會學和政治學，前者多研究組織間關系，后者多研究次系統(tǒng)和政策社群（朱亞鵬，2006；李玫，2013；Cheeseman et al.，2019）。政策網絡的形成依賴于資源交換、信息意見交流、結盟、權力和協調，網絡主體通過網絡來協調觀念和利益，在政策過程中形成一致行動（Sandstr?m amp; Carlsson，2008；毛壽龍、鄭鑫，2018）。對政策主體合作而形成的政策網絡可以討論政策主體的地位、權力與影響力、互動演化、特殊結構、網絡協同程度等問題（Zheng et al，2010；黃萃、任弢、李江等，2015；于琦、常江毅、邰楊芳等，2019；林順浩，2021；劉鳳、傅利平、許凱渤，2021；陳新明、張睿超、亓靖，2022）。政策網絡的形成是自身所具有的社群主義傾向表達，立足關系視角解讀政策社群整體走向，可以彌補以往政策研究的孤立特征，以及所帶有的主觀性和不確定性缺陷，有助于從政策主體間的關系視角中挖掘和獲取政策知識。

本文試圖研究中央部門構成的社會工作政策網絡在時間序列上發(fā)生了哪些變化，以量化的方式識別部門合作潛在模式，識別政策網絡角色位置以及內在關系。在此基礎上通過反事實推理，從政策網絡穩(wěn)定性角度討論變化趨勢。然后結合認可與推行框架，解釋網絡結構演化的階段特征、角色位置、網絡形成的邏輯，并依據中央社會工作部的功能設置，推測其政策網絡中的位置角色。對于這些問題的回答具有重要的理論意義和實踐意義。

二、研究設計：模型構建、數據搜集與解釋概念

（一）模型構建

網絡分析緣起于社會學領域，又稱為社會網絡分析，伴隨圖論、計算機科學、統(tǒng)計學等學科的發(fā)展日趨成熟（劉軍，2014；斯坦利·沃瑟曼、凱瑟琳·福斯特，2012）。網絡分析既可以作為一種理論視角，也可以作為一種具有計算功能的研究分析方法，有唯名和唯實之分（約翰·斯科特，2018），后者側重于網絡結構內部分析，與圖論、統(tǒng)計學、計算機科學等學科親近。作為一種研究方法以行動者間的關系及網絡結構為研究對象，關注重點在于關系數據而非行動者個體屬性（劉軍，2014）。社會網絡分析技術應用于政策研究形成了一個特定的領域，活躍在社會學、政治學、組織研究、公共政策等多個學科（Sandstr?m amp; Carlsson，2008；杜興洋，2015）。政策制定過程涉及政府角色，對于政府角色的理解一般達成了這樣的共識：政府是由各部門構成的有機行政體系，部門在政策網絡中的角色決定著體系的功能（Robins et al.，2012；呂立遠、黃萃，2022）。社會工作相關政策順利實施，依靠參與政策制定的各個部門，其職責范圍的局限性和相互間的資源依賴性，使得政策主體間合作成為必然（Sun amp; Cao，2015）。

本研究運用網絡分析指標，解析中央政府部門所構成的社會工作政策網絡結構特征與位置關系。借助網絡分析在政策文獻中的運用，既能夠揭示網絡特征，發(fā)掘網絡中權力較大的部門，識別和分析政府部門合作中不同類型及其演化特征，又能在政府部門合作情況的基礎上刻畫某一政策領域的發(fā)展特點，進而預判未來政府部門合作的可能趨勢。

研究運用政府部門間的聯合行文數據構建政策網絡。政策文件是各級政府重要的治理工具，通常由一個主要的政府部門起草，多個部門聯合行文。為此，一個文件由多個部門共同簽署，可以表征部門間的政策合作，其數據是觀察部門間合作的一個有效窗口。

假設4個部門（1、2、3、4）參與制定3個政策文件（A、B 和 C）。政策文件A由部門1、部門2和部門3制定，政策文件B由部門3和部門4制定，政策文件C由部門3單獨制定。因此，4個部門形成4個網絡關系：1-2、1-3、2-3和3-4，部門3形成了一個循環(huán)（見圖1）。政策網絡中主體是政府部門，關系是部門間聯合發(fā)文。政策主體間合作關系矩陣構建和文獻計量中科研合作具有相似性（黃萃、任弢、李江等，2015），有學者把這個領域命名為政策計量（呂立遠、黃萃，2022），其合作關系如圖1所示，構建出政策網絡。

將政府部門看作網絡中的“行動者”，以部門間的聯合發(fā)文建立“行動者”之間的關聯關系。為此，對每一份政策文獻的發(fā)文部門進行提取分離，構建部門間聯合發(fā)文關系矩陣。研究中所指的聯合發(fā)文關系矩陣包括區(qū)分二值的關系網絡矩陣與多值的強度網絡矩陣。關系網絡矩陣構建的依據是組織是否存在聯合發(fā)文，即矩陣中各元素的值只有0和1，0代表著部門間無聯合發(fā)文關系，反之代表存在發(fā)文關系。強度網絡矩陣的構建不僅考慮了部門間是否存在發(fā)文關系，還考慮了部門間關系的強度，即聯合發(fā)文次數為多值型矩陣，值大小代表著部門間聯合發(fā)文次數的多少。

（二）數據搜集

政策文本的搜集途徑較多，對中央部門的社會工作政策文本擇取，通常在民政部、人力資源和社會保障部、教育部等官方政策文庫，通過這種途徑搜集的政策文本一般比較權威，但面臨時效性問題，如新舊文件更替帶來的遺漏。通過北大法寶搜集關于政策文本可以有效避免上述問題，但更多時候需要針對檢索結果進行識別辨認，剔除重復文件、刪減不相關文件。本文使用后者通過“全文+附件”的檢索格式，選取中央部門發(fā)布的政策文本中包含關于“社會工作”的文件。采用這種方式篩選出于這樣的考慮：我國社會工作發(fā)展是從國家頂層設計層面的推廣開始，部門在相關文件中提到“社會工作”在一定程度有某種“認可”成分存在，盡管可能混合著社會工作自身的行政性、專業(yè)性和社會性等因素1。如國家統(tǒng)計局對就業(yè)統(tǒng)計過程中，把“社會工作”列為統(tǒng)計對象，農業(yè)農村部、國家衛(wèi)生健康委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部等部門在相關工作文件中出現社會工作，是社會工作實務參與部門工作的體現，也在某種程度上是對社會工作的“認可”。

檢索到的政策文件包括規(guī)章、通知、決定、解釋、指導、批復、函、公告、答復等，經過去除不相關文獻共獲得1 394條記錄，最早的記錄是1987年，國家教育委員會發(fā)布的《普通高等學校社會科學本科專業(yè)目錄》。觀察每年發(fā)布記錄，2006年之前文件多以單獨部門發(fā)布，多部門聯合發(fā)布文件較少，檢索日期是2022年12月17日。對檢索的政策文本中有“社會工作”的進行定位，結合上下文語境保留具有名詞意義“社會工作”的政策文本（李迎生、李冰，2016），保留至少由兩個部門共同發(fā)布的文件，共獲得政策文本271篇。

自2006年11月十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》作出了“建設宏大的社會工作人才隊伍”重大戰(zhàn)略部署以來，我國社會工作得到長足發(fā)展，社會工作政策也進入密集出臺期。2010年中共中央、國務院頒布《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，將社會工作列為經濟社會發(fā)展急需的六大專業(yè)人才隊伍之一，明確提出“培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作人才隊伍”。2014年國務院令第649號《社會救助暫行辦法》出臺，第一次將“社會工作”寫入國家法律法規(guī)。2020年頒布系列新冠疫情防控文件，在疫情防控期間發(fā)揮著重要作用。為了更好考察政策網絡演化過程并歸納特征，本研究在前人對我國社會工作發(fā)展階段劃分基礎上，以社會工作政策頒布的關鍵節(jié)點為時間段劃分依據，筆者將社會工作發(fā)展劃分為5個階段：1987—2005年，2006—2009年、2010—2013年、2014—2019年、2020—2022年（見表1）。

結合表1階段劃分，對獲取數據進行分析，見表2。合作政策文獻的數量在逐步增加，整體上看合作政策占比大概在20%左右，基本符合二八原則。

（三）解釋概念

網絡分析有整體網和個體網之分。在進行整體網分析時，使用二值矩陣和多值矩陣，前者測算其合作廣度，后者測算其合作強度。有助于分析整體網絡對核心部門的依賴程度和組織間合作關系的密切程度。在個體網分析中，使用多值網絡對不同部門在網絡中的位置關系進行分析。下文分別使用社會網絡分析理論中相關概念表征中央部門的社會工作政策網絡結構特征與位置關系。

連接廣度與連接強度。在二值矩陣中政策主體間兩兩合作構成的網絡，網絡節(jié)點數量多少代表連接廣度，一定程度上代表了政策制定的部門合作廣度和協作程度；在多值矩陣所構成的網絡中，不同節(jié)點間連接的次數不同，代表了網絡中的活躍程度，反映了節(jié)點間的合作偏好。

網絡密度。是指一個集體的全部成員通過特定關系聯系在一起的程度，這里是政策主體合作關系。其公式是2M/n（n-1），M是指實際存在的邊的數量，n是指節(jié)點數量，n（n-1）代表網絡節(jié)點連線的可能數量，無向網絡乘以1/2。密度可以表征網絡凝聚力大小，凝聚力低的網絡權力和信息集中，行動者不平等，容易受到個別點的影響，更傾向分成不同派系的結構，凝聚力高的則相反（林聚任，2009）。

角色位置。依據節(jié)點中心度與中介中心度兩個指標，以對半高低為界限，構造四象限直角坐標系（Freeman，1978；Fernandez amp; Gould，1994；張海波、陶志剛，2021；孫玉濤、張宏燁、姜琳，2022）。高中心度－高中介中心度為政策網絡主導者，高中心度－低中介中心度為政策貢獻者、低中心度－高中介中心度為政策“守門人”，低中心度－低中介中心度為政策跟隨者，測算不同階段政策角色演變。

反事實推理。又稱反事實思維，是指對過去已經發(fā)生的事實進行否定而重新表征，或對過去事實的替代性選擇的想象，以建構一種可能性假設的思維活動（Neal J. Roese，1997）。“反事實”分析借助邏輯的方式考察某一因素在復雜社會系統(tǒng)中的作用（強舸、唐睿，2012），有學者篤信反事實是因果推理的特例，反事實思維可以作為歸因推理理論的一種框架（謝宇，2006；劉林平，2014）。網絡分析領域的反事實推理應用是基于網絡穩(wěn)定性測量的方法，一般通過網絡指標找到網絡關鍵節(jié)點（Borgatti，2006），通過刪除網絡中關鍵節(jié)點來測算節(jié)點的重要程度，以及對網絡穩(wěn)定性影響（王程韡，2015；杜松華、羅子嬋、陳揚森，2020；Xiao et al.，2023）。

三、社會工作政策網絡的基本特征

在構建政策主體間合作網絡矩陣基礎上，分別從整體網和個體網對中央部門的社會工作政策網絡進行特征歸納。其中整體網選用節(jié)點連線數和節(jié)點度數，并結合繪制不同時段網絡圖，解讀整體網絡特征；個體網絡視角對網絡中政策主體角色位置關系進行分析，解讀不同政策主體網絡角色位置的階段演變。

（一）社會工作政策網絡特征分析

從表3可知，整體看參與政策制定的部門數量在增加1。從第一階段1987—2005的7個政策文本，到最近2020—2022年階段81份政策文本，說明政策制定有越來越多的部門協作；參與合作制定社會工作政策的中央部門數量也在增加，從階段劃分來看，增幅最大的在第一階段到第二階段，從7個部門到25個部門，增幅超過3倍；節(jié)點數量和節(jié)點關系數量反映出社會工作政策制定的部門合作的廣度和強度都在增加。

值得注意的是，在2006—2020年，政策合作網絡的密度變化不大，維持在0.11—0.17之間；2020—2022年政策網絡密度大幅增加，相對于上個階段增長了大約100%，意味著政策合作網絡正在經歷一次較大的合作模式轉變。

為更好揭示政策網絡的階段特征，使用網絡圖以及節(jié)點間連線與節(jié)點度數進行分析。其中合作網絡圖的節(jié)點大小代表度數大小，代表政策主體參與合作次數的多少，表征合作網絡中的重要程度；節(jié)點間連線粗細代表合作次數多少，表征部門政策合作傾向性，結合圖2到圖6進行分析。

圖2中，1987—2005年的政策網絡成員數量只有7個部門，通過網絡節(jié)點大小和位置可以看出民政部在整個政策網絡中處在核心位置，部門間的合作以民政部為主導，連接兩個政策社群，一個是民政部為主導的“本土社會工作”社群，包括公安部、中國殘疾人聯合會等；另外一個是由教育部、國家發(fā)展和改革委員會等部門組成“專業(yè)社會工作”社群，同時教育部、國家發(fā)展和改革委員會之間政策合作次數較高，說明中國社會工作發(fā)展以教育改革為突破口，也從側面印證了其他研究者把這一階段視為社會工作的專業(yè)化發(fā)展階段的論斷（張昱、滕明君，2021）。

圖3中，政策成員的數量增加到25個成員，對比上一階段，民政部依舊處在網絡的核心位置，結合節(jié)點間連線和節(jié)點大小，出現了兩個較大的節(jié)點——民政部與國家發(fā)展和改革委員會，各自連接兩個較大的政策社群。另外值得注意的是兩條較粗的節(jié)點連線：民政部與人力資源和社會保障部的合作；國家發(fā)展和改革委員會與財政部的合作。前者合作更傾向于解決社會工作人才與職業(yè)的政策問題；后者是國家決策部門和財政保障部門的合作，更能夠推動整體社會工作的發(fā)展。如，2006年11月頒布的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》在中國社會工作發(fā)展過程中具有里程碑意義，同樣也反映在上述部門頻繁合作的行動中，揭示這一階段中國社會工作發(fā)展重心在職業(yè)化和專業(yè)化的發(fā)展。

圖4政策合作網絡的突出特征是財政部在這一階段成為政策網絡合作中最為活躍的部門，財政部作為經費支撐保障部門合作頻繁，反映出社會工作發(fā)展進入繁榮期；國家衛(wèi)生健康委員會、司法部、中央綜治辦等具有社會工作實務應用特征的部門進入政策網絡。若以2010年6月頒布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》為政策網絡的解讀背景，政策網絡中對于社會工作人才的供需有所反映，具有社會工作實務應用特征的中央部門在網絡社群中出現；國家稅務總局以較高合作頻率加入政策網絡，反映出有關社會工作的社會公益事業(yè)在不斷發(fā)展，涉及市場化、捐贈、社會保險等事業(yè)發(fā)展。另外，財政部、民政部、國家發(fā)展和改革委員會三個較大的節(jié)點，以及三者較為頻繁的合作，結合三部門特征，具體“分工”為，財政部提供資金保障，國家發(fā)展和改革委員會是決策部門，民政部作為執(zhí)行部門（鄞益奮，2007；閆文仙、尹廣義，2014），開始形成中央部門的“決策－執(zhí)行－保障”政策“鐵三角”。

圖5中，政策網絡成員達58個部門，更多的部門參與到政策網絡中，社會工作政策制定與實施需要更多部門資源信息等支持合作來完成；節(jié)點連線數以及連線頻次相較于前三個階段有了較大提升，意味著部門間合作趨于頻繁；節(jié)點連線粗細代表合作頻次，表征了政策部門間的合作傾向，形成了具有層次性的合作網絡，較多合作頻次部門處在網絡合作的中心，較為稀疏的合作處在網絡的邊緣，在網絡分析中稱為“核心－邊緣”結構（劉軍，2014）。結合黨的十八屆五中全會提出的“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”大背景，國務院扶貧辦、住房和城鄉(xiāng)建設部、應急管理部、交通運輸部等新的具有社會工作實務應用特征的部門進入政策網絡之中，說明了社會工作在社會治理格局中發(fā)揮越來越重要的作用。

圖6政策網絡突出特征是合作更為緊密。節(jié)點大小來看，有多個和民政部節(jié)點大小接近的部門，節(jié)點連線粗細相近的合作出現，意味著在政策網絡中權力的核心由原來較為單一的核心（民政部），到現在多個核心，出現了多中心政策網絡；結合新冠疫情防控的社會背景對這一階段政策合作網絡的解讀，更多具有社會工作實務應用特征的部門進入網絡，開展頻繁的合作；網絡中以較大節(jié)點出現的國家衛(wèi)生健康委員會、國家醫(yī)療保障局、應急管理部、交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設部等部門，反映出社會工作在疫情防控中的積極響應性，也有學者通過其他途徑佐證了社會工作在疫情防控過程中發(fā)揮的重要作用（王思斌，2020a，2020b）。

（二）政策網絡的部門角色位置分析

在網絡分析中，點度大小代表網絡節(jié)點直接與其他節(jié)點連接頻次的多少，在社會網絡分析中常常被稱為“明星”，相應的具有較高的影響力，也是權力的中心；中介中心性的核心思想是，如果一個節(jié)點在其他節(jié)點的多條最短路徑上，那么該節(jié)點就具有較大中介中心性，相對于兩端節(jié)點具有“更大的人際關系影響力”（Hamilton et al.，2020）。

在政策網絡分析中，高點度數代表具有較高活力的部門，是政策網絡中的“權力與明星”；高中介度數表征了政策網絡中那些具有較強“整合能力”的節(jié)點，是政策網絡中的“信息、資源”傳遞者，又被稱為政策“守門人”。在政策網絡分析中，政策部門角色的劃分通常使用戰(zhàn)略坐標圖，以網絡度數中心度和中介中心度最大值的一半表征中心性與中介性，并作為部門角色相對位置的劃分依據，構成四象限的二維坐標圖，詳見圖7。其中高中心性高中介性的高－高組合定義為政策主導者，依次有高－低組合的政策貢獻者、低－高組合的政策“守門人”、低－低組合的政策跟隨者。位于高－高象限的政策主導者在政策網絡中占據權力的中心，既能夠直接與眾多部門開展合作，又是掌握了重要信息和資源的中間人；高－低象限的貢獻者角色在政策網絡中建立了較多的直接合作關系，但未能發(fā)揮傳遞信息、資源橋接的作用；低－高象限的政策“守門人”角色與貢獻者相反，該類部門在政策網絡中作為部門間合作的中間人，起到資源整合信息傳遞的作用；低－低象限的政策跟隨者角色，該類部門僅在政策網絡中建立了極少的合作關系，在政策網絡中扮演跟隨者角色。政策網絡中角色不是固定的，受到制度環(huán)境的影響，角色會有階段性轉換。

第1階段（1987—2005年）民政部單獨主導政策網絡。第2階段（2006—2009年）國家發(fā)展和改革委員會、民政部、教育部3個主導者，國家發(fā)展和改革委員會在這個階段發(fā)揮中間人的作用較民政部大。從貢獻者角度看，財政部、最高人民法院和公安部是直接合作者，自此之后政策跟隨者數量逐漸增多。第3階段（2010—2013年）主導角色為民政部、財政部、中央綜治辦3個部門，民政部這個階段發(fā)揮高中間人特性和高資源鏈接的作用，財政部發(fā)揮了高合作特性，直接提供財政經費支持力度，值得注意的是，中央綜治辦作為具有社會工作實務應用特征部門進入主導者角色；同時國家發(fā)展和改革委員會、教育部由上一階段的主導者，回到了貢獻者角色。第4階段（2014—2019年）政策主導者民政部、人力資源和社會保障部兩個部門，政策合作的重心在人才職業(yè)建設方面；中央社會治安綜合治理委員會和國家稅務總局進入貢獻者角色，是購買社會工作服務的市場化階段，社會工作繼續(xù)深入參與社會治理。第5階段（2020—2022年）政策主導者是民政部、國家發(fā)展和改革委員會、人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生健康委員會4個部門；政策貢獻者數量達到13個部門，更多的部門成為直接合作者，意味著社會工作將在參與“共建共治共享”的國家治理體系中發(fā)揮重要作用。

同時，值得強調的是，在政策網絡5個階段，政策“守門人”一直處在缺失狀態(tài)，政策網絡角色并不完備，潛在地影響了政策網絡最佳效能的發(fā)揮。

（三）社會工作政策網絡的關鍵節(jié)點的反事實推理

網絡中的反事實推理一般是通過“隱去”關鍵節(jié)點，測試整個網絡穩(wěn)定性。民政部在中國社會工作發(fā)展歷程中具有核心地位，對政策網絡的形成發(fā)揮關鍵作用，是網絡中的關鍵節(jié)點。通過計算去除關鍵節(jié)點的網絡密度與原來的網絡密度的比值，計算網絡穩(wěn)定性指數，其數值范圍在大于等于0小于1之間，來表征不同階段政策網絡穩(wěn)定性大小趨勢，如圖8所示，呈現出不同階段政策網絡穩(wěn)定性變化，同時結合圖2到圖6進行解讀。

在第1階段（1987—2005年），民政部在整個網絡中處于核心位置，結合圖2，隱去關鍵節(jié)點民政部之后，連通網絡分裂為兩個子網絡，民政部是網絡穩(wěn)定的關鍵因素。在第2階段（2006—2010年），民政部在整個政策網絡中發(fā)揮著重要作用，作為中介橋梁存在，若隱去關鍵點民政部，網絡穩(wěn)定性也逐漸下降，網絡同樣分裂成兩個子網絡。從第3個階段（2010—2013年）之后，2014—2019年和2020—2022年即使隱去關鍵節(jié)點民政部，網絡穩(wěn)定性雖有波動但仍處在相對的高位。

通過反事實推理認為，政策網絡穩(wěn)定有兩次較大幅度的躍升，并有不斷增強的趨勢，提升了社會工作政策網絡的整體效能，同時也意味著，社會工作相關政策制定與實施過程需要協調更多部門的信息資源利益，政策網絡趨于復雜化。

四、結論與討論

（一）主要結論

依托1987—2022年中央政府部門聯合行文的社會工作政策文本數據，運用多種政策網絡量化分析指標，對由中央政府部門構成的政策網絡關系進行定量分析。通過整體網和個體網兩種視角對政策網絡結構與角色位置進行分析，并通過反事實推理分析不同階段政策網絡的前后變化，得出以下主要結論。

第一，中央部門構成的社會工作政策網絡從簡單到復雜。表現在合作政策文本數量逐年增多，參與單個政策文本制定的部門數量也有增長趨勢，政策主體間合作頻次在不斷增加，近年的政策網絡密度增長趨勢明顯；另外具有社會工作實務應用特征的部門數量增長明顯；政策網絡逐步復雜化折射出社會工作政策制定和實施需要更多的部門相互依賴協作。

第二，少數關鍵部門成為政策網絡合作的核心。政策網絡部門間合作對象相對固定且頻繁，民政部、財政部與國家發(fā)展和改革委員會組成政策“鐵三角”，形成政策網絡核心力量；不同階段存在高頻度的部門合作，既是社會工作政策網絡的階段特征，也是社會工作發(fā)展的階段特征。

第三，政策“守門人”缺失與角色轉換。盡管政策主導者角色可以發(fā)揮中間人的功能，但從角色分工來看，存在“分身乏術”的可能，未處在最優(yōu)分工的狀態(tài)；另外，政策網絡中信息傳遞與資源整合作用的角色缺失，不利于相對穩(wěn)定的政策網絡形成和發(fā)揮最佳效能；同時政策網絡主體角色的轉換，表征了不同階段政策重心調整，側面反映出中國社會工作的本土化實踐特征。

第四，政策網絡的穩(wěn)定性在提升。結合反事實推理，隱去關鍵節(jié)點民政部測試網絡的穩(wěn)定性，得出隨著時間的推移，其穩(wěn)定性在不斷提升；越來越多具有社會工作實務應用特征的部門出現在政策網絡中，逐漸成為政策網絡中的主導者和貢獻者，反映社會工作正在深度參與“共建共治共享”社會治理格局建設；同時也折射出社會工作政策制定與實施需要更為多元的部門提供資源信息支持，拓展社會工作發(fā)展空間。

（二）討論

歷史地看，國家對專業(yè)社會工作的態(tài)度經歷了排斥到扶持再到承認的過程（王思斌，2013；任文啟，2019），后續(xù)社會工作的推行模式始于試點、擴大試點、全國試行，到最后的全面推廣（任文啟，2014），在社會工作的行政性與專業(yè)性之間也形成了關于“紅”與“?！标P系的討論（鄭廣懷、王曄安、馬銘子，2021）。在中央部門組成的社會工作政策網絡形成過程中，一般認為民政部和財政部的合作，與民政部與國家衛(wèi)生健康委員會的合作是有區(qū)別的?？v向地看，部門建立合作關系及其合作頻率在時間序列反映出其內在連接優(yōu)先等級和合作傾向性，橫向地看，則影響網絡結構與位置關系演變。

社會工作的國家認可延伸到各個部門，是以部門責任的形式推行，同時若從部門自主性出發(fā)，進入政策網絡的部門本身也是一種認可行為，涉及不同階段進入政策網絡的數量和速度。政策網絡的整體演化、角色類型轉換，也植根于這種認可與推行之內。

1. 社會工作政策網絡演變的動力來自國家定位

國家對社會工作的發(fā)展定位影響中央部門在社會工作政策網絡中的結構與位置演變。國家對社會工作的認可與推行并不是同步進行，社會工作的國家認可始于教育領域，在實踐領域是“本土化社會工作”——民政工作主導的階段；國家認可之后中央部門開始推行，國家發(fā)展和改革委員會作為政府決策部門開始進入政策網絡并成為主導者，民政部作為主管部門負責決策執(zhí)行，與財政部作為提供經費保障的部門，組成了“決策－執(zhí)行－保障”的政策“鐵三角”。

國家在中央頂層設計中“建設宏大的社會工作人才隊伍”定位，開始走向職業(yè)化推行階段，人力資源和社會保障部進入政策主導者角色，解決“專業(yè)”到“職業(yè)”的問題；黨的十八屆三中全會之后提出構建“國家治理體系和治理能力現代化”，社會工作定位為國家和市場之外的重要社會力量，是“共建共治共享”一分子，實現社會工作“人”到“事”的轉變，并以“事”為中心推行，這一時期中央眾多具有社會工作實務應用特征的部門出現在政策網絡中，如國家衛(wèi)生健康委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、中央綜治辦等。2020年新冠疫情暴發(fā)后，國家衛(wèi)生健康委員會等多個部門進入政策網絡主導者角色中，正是社會工作深度參與疫情防控的體現。

2. 中央社會工作部將填補政策網絡“守門人”空缺

中央部門組成的社會工作政策網絡對中國社會工作自身發(fā)展具有重要影響，是地方社會工作政策生產的基礎，起到指導、規(guī)范、引導的作用。政策網絡中角色完備性可以提升政策網絡整體效能和維持網絡穩(wěn)定性，政策主導者、貢獻者和跟隨者數量在不斷增加，其部門角色不斷調整與轉換，但作為資源整合者、信息傳遞者的政策“守門人”一直處在缺失狀態(tài)，影響了政策網絡的角色完備性。

2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《黨和國家機構改革方案》，組建中央社會工作部，其背景是我國社會工作相關職責分散在不同黨政部門，缺乏集中統(tǒng)一領導和高效統(tǒng)籌協調，社會工作力量沒有得到有效整合，難以形成合力并發(fā)揮有力作用。中央社會工作部的成立是構建“大社會工作”框架，雖然并不是指專業(yè)社會工作，但是基于現實和目標，專業(yè)社會工作和有一定專業(yè)性的社會服務卻是十分重要的（王思斌，2023b，2023c）。國家機構改革不斷深入，為社會工作深度參與“共建共治共享”的實踐提供良好契機，從中央社會工作部的職能設定來看，將擔當政策網絡的“守門人”角色，起到資源整合、信息傳遞的作用，能夠進一步提升政策網絡的整體效能以及穩(wěn)定性。

3. 社會工作本土化實踐是政策網絡形成與擴大的基本邏輯

政策網絡的形成是資源、信息、權力相互依存的體現，政策主體在相互協商、妥協、談判中不斷博弈形成相對穩(wěn)定的政策網絡，通過政策網絡中角色演變可以窺見政策網絡動態(tài)變化的路徑邏輯。社會工作成為眾多治理行動者一員，需要發(fā)揮自身優(yōu)勢，響應國家要求，應對逐漸趨于復雜多元的社會需求，同時也受到內在制約，進入新發(fā)展階段本土化實踐（王思斌，2023a）。

社會工作本土化實踐嵌入國家治理體系現代化進程，其參與相關政策的制定是一個多方協商博弈的過程，面臨“自我”與“他者”之間的相互建構問題。簡言之，社會工作本土化實踐是自我建構的，國內學者在對社會工作的實踐性探討就集中在反身性建構層面的討論（郭偉和，2018；何雪松、王天齊，2021；唐立、費梅蘋，2023），其核心觀點是實踐中的反身性建構受到特定社會歷史脈絡中場景和在地性的形塑，其實踐過程受到社會關系位置影響，是把個體經驗與自身所處的社會位置連接起來（肖瑛，2004a，2004b，2005）。由中央部門不斷編織的社會工作政策網絡，發(fā)揮指導、規(guī)范、引導社會工作實踐的作用，影響具體的社會工作實踐，在構建“大社會工作”框架下，在與其他政策主體互動過程中共同形塑社會工作的本土化實踐。

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