德國(guó)職業(yè)教育政策框架分析及對(duì)我國(guó)的啟示

［摘要］職業(yè)教育的發(fā)展離不開(kāi)教育政策的支持。德國(guó)“雙元制”職業(yè)教育的發(fā)展，是與德國(guó)職業(yè)教育政策的演進(jìn)相伴始終的。文章運(yùn)用歷史還原法和歷史情景主義，回溯和評(píng)估了德國(guó)教育政策在其職業(yè)教育子領(lǐng)域的運(yùn)行特征和運(yùn)行效果，討論了德國(guó)職業(yè)教育政策的“價(jià)值選擇—工具性質(zhì)—實(shí)施路徑”三維分析框架，從共同特征和差異比較中提出優(yōu)化教育政策推動(dòng)我國(guó)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的路徑建議。

［關(guān)鍵詞］教育政策；德國(guó)；職業(yè)教育；框架分析

［作者簡(jiǎn)介］王茂莉（1974- ），女，重慶人，深圳職業(yè)技術(shù)大學(xué)技術(shù)與職業(yè)教育研究所，副研究員；王曉林（1990- ），女，山東平度人，深圳職業(yè)技術(shù)大學(xué)技術(shù)與職業(yè)教育研究所，博士；袁禮（1987- ），男，湖南衡陽(yáng)人，深圳職業(yè)技術(shù)大學(xué)新時(shí)代中國(guó)職業(yè)教育研究院，副研究員，博士。（廣東" 深圳" 518055）

［基金項(xiàng)目］本文系2023年度教育部人文社科規(guī)劃課題“基于多重因果機(jī)制框架的職業(yè)本科課程體系構(gòu)建過(guò)程追蹤研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23YJA880048）、2022年度廣東省教育規(guī)劃課題“數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下職業(yè)本科課程體系建設(shè)路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022GXJK581）和深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院教育科學(xué)研究2022年度重大課題“職業(yè)本科教育人才培養(yǎng)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022-12）的研究成果。

［中圖分類(lèi)號(hào)］G719.3/.7" " ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" " ［文章編號(hào)］1004-3985（2024）17-0083-08

在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著中國(guó)教育現(xiàn)代化理論研究與實(shí)踐探索的深入，教育領(lǐng)域綜合改革急需系統(tǒng)思維與協(xié)同發(fā)展。2024年1月召開(kāi)的全國(guó)教育工作會(huì)議指出，“必須跳出教育看教育，聚焦推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化這個(gè)最大的政治，深刻認(rèn)識(shí)教育強(qiáng)國(guó)的主攻方向和戰(zhàn)略布局”。因此，中國(guó)特色教育政策體系的建立和發(fā)展受到中國(guó)社會(huì)及教育界的高度關(guān)注。與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的改革相比，教育領(lǐng)域的實(shí)踐與政策演變過(guò)程具有特殊性，更能體現(xiàn)“政策試驗(yàn)”式改革的特點(diǎn)。

本文以德國(guó)職業(yè)教育為案例，通過(guò)對(duì)其職業(yè)教育組織制度化發(fā)展和改革演變歷程中的教育政策推進(jìn)歷程進(jìn)行梳理，明晰教育政策機(jī)制是如何在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化情境的演進(jìn)變遷中進(jìn)行漸進(jìn)變遷，力求在歷史情境層面對(duì)教育政策的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行探析，對(duì)教育政策的價(jià)值功能進(jìn)行識(shí)別，對(duì)形成具有中國(guó)特色教育政策體系和試驗(yàn)性教育治理體系提供借鑒，從而推動(dòng)中國(guó)教育現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

一、德國(guó)教育政策在其職業(yè)教育發(fā)展中的作用

德國(guó)的職業(yè)教育體系，也被稱(chēng)為“雙元制”職業(yè)教育（Dual System），指的是由企業(yè)特別是中小企業(yè)作為“一元”，與公立職業(yè)學(xué)校作為另“一元”，合作培養(yǎng)技能人才的職業(yè)教育制度。德國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)由法律進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范。宏觀層面，國(guó)家層面負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，制定政策、建立標(biāo)準(zhǔn)、提供保障、進(jìn)行指導(dǎo)與支持；中觀層面，州文教部及州職業(yè)教育委員會(huì)在法定職權(quán)范圍下負(fù)責(zé)保障職業(yè)教育質(zhì)量，監(jiān)督職業(yè)教育課程實(shí)施以及組織考試等；微觀層面，企業(yè)及職業(yè)學(xué)校根據(jù)質(zhì)量保障體系中所規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)實(shí)施“雙元制”“合作教育”，包括提供合格多元的教育師資、規(guī)范達(dá)標(biāo)的教育場(chǎng)所、結(jié)構(gòu)清晰的教育方案等。以國(guó)家立法支持、校企合作共建為特點(diǎn)的“雙元制”職業(yè)教育模式是德國(guó)職業(yè)教育的主要形式，在德國(guó)企業(yè)中應(yīng)用廣泛。2023年，歐盟27國(guó)15～24歲青年失業(yè)率平均為14.5%，德國(guó)為5.9%［1］，遠(yuǎn)低于歐盟平均水平。德國(guó)“雙元制”職業(yè)教育的發(fā)展和成功，是與德國(guó)教育政策的演進(jìn)相伴始終的，這一過(guò)程總體上可分為四個(gè)時(shí)期。

1.手工業(yè)培訓(xùn)的恢復(fù)和進(jìn)修學(xué)校的誕生：職教政策從萌芽到標(biāo)準(zhǔn)化（1869—1919年）。隨著社會(huì)分工、技術(shù)及城市化進(jìn)程的發(fā)展，無(wú)論從社會(huì)層面還是從政府層面對(duì)職業(yè)教育有了機(jī)構(gòu)化和規(guī)范化的需求。此階段的教育政策通過(guò)對(duì)青年人進(jìn)行公民教育和職業(yè)倫理教育，將年輕人培養(yǎng)成國(guó)家所需要的合格公民，從而解決社會(huì)不穩(wěn)定的隱患［2］。在教育政策層面，職業(yè)教育和普通教育是嚴(yán)格分離的。此階段德國(guó)的教育體制體現(xiàn)出明顯的雙軌制特征，這也是基于當(dāng)時(shí)階層社會(huì)現(xiàn)狀的職業(yè)教育政策價(jià)值雙重性的表現(xiàn)。

第一，“學(xué)徒—滿師徒工—師傅”三層次培訓(xùn)機(jī)制的恢復(fù)。各類(lèi)文獻(xiàn)對(duì)德國(guó)“雙元制”職業(yè)教育體系的形成基本都追溯到18世紀(jì)末19世紀(jì)初。這一時(shí)期，雖未形成具體的職業(yè)教育政策，但受行會(huì)組織影響，德國(guó)手工業(yè)制定了諸多的行業(yè)規(guī)定和制度。這些規(guī)定和制度可以視為德國(guó)職業(yè)教育政策的早期萌芽，也刺激了起源于中世紀(jì)的學(xué)徒制手工業(yè)中“學(xué)徒—滿師徒工—師傅”三層次培訓(xùn)機(jī)制的恢復(fù)。

第二，“雙元制”中的第一元——企業(yè)培訓(xùn)基礎(chǔ)的確立。1869—1908年，德國(guó)通過(guò)了一系列立法，如1869年頒布的《強(qiáng)迫職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育法》、1889年頒布的《工業(yè)法典》，以法律條文規(guī)定企業(yè)學(xué)徒必須與職業(yè)技術(shù)學(xué)校教育相結(jié)合。1897年頒布及1908年完善的《手工業(yè)保護(hù)法》，在國(guó)家干預(yù)與行業(yè)自治之間的有效調(diào)適，使德國(guó)傳統(tǒng)的行會(huì)學(xué)徒制成功完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型，同時(shí)德國(guó)學(xué)徒制的教育屬性開(kāi)始回歸［3］。之后經(jīng)過(guò)近30年的法律完善，基本確立了“雙元制”中的一元——企業(yè)培訓(xùn)基礎(chǔ)。

第三，“雙元制”中的第二元——學(xué)校職業(yè)教育的確立。隨著《魏瑪憲法》《延長(zhǎng)職業(yè)學(xué)校教育年限》等法規(guī)的頒布，“雙元制”職業(yè)教育的地位和社會(huì)認(rèn)可度逐漸提升，職業(yè)教育體系更加完善。1919年，在德國(guó)魏瑪創(chuàng)立了“國(guó)立魏瑪建筑學(xué)?！?，又稱(chēng)包豪斯。包豪斯開(kāi)始嘗試校企合作機(jī)制，設(shè)立校內(nèi)工廠和實(shí)習(xí)車(chē)間，強(qiáng)調(diào)學(xué)生的實(shí)操能力等。由此，確立了“雙元制”職業(yè)教育的第二元——進(jìn)修學(xué)校教育。

第四，德國(guó)職業(yè)教育“雙元制”法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程的開(kāi)啟。1919年，機(jī)械制造業(yè)行會(huì)制定了第一份適用于整個(gè)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)徒合同范本。與此同時(shí)，職業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)著手制定了行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)目錄，并編寫(xiě)了標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)教材。國(guó)家創(chuàng)設(shè)的德國(guó)技術(shù)委員會(huì)規(guī)定了企業(yè)、學(xué)校職業(yè)教育的范圍、過(guò)程等內(nèi)容［4］，由此開(kāi)啟了德國(guó)職業(yè)教育“雙元制”的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。

2.職業(yè)教育的多元共同體發(fā)展：職教政策的威權(quán)化特征（1920—1969年）。伴隨著工業(yè)化進(jìn)程和民主國(guó)家的誕生，勞動(dòng)力的市場(chǎng)需求及職業(yè)形態(tài)的變化推動(dòng)了行會(huì)和國(guó)家之間的合作，企業(yè)和職業(yè)學(xué)校之間的合作逐漸成為德國(guó)職業(yè)教育政策的政治需求。通過(guò)系列教育相關(guān)政策的頒布，職業(yè)教育的社會(huì)地位和價(jià)值得到廣泛認(rèn)可，為職業(yè)導(dǎo)向的制度運(yùn)轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)大支撐。

第一，政府、學(xué)校、企業(yè)、工會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)等多元主體初步聯(lián)動(dòng)。1926年德國(guó)工商會(huì)成立后，德國(guó)技術(shù)教育部門(mén)、手工業(yè)協(xié)會(huì)、工業(yè)協(xié)會(huì)和雇主協(xié)會(huì)等各組織紛紛加入。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)職業(yè)培訓(xùn)也做了進(jìn)一步具體的規(guī)定，如對(duì)職業(yè)教育形式、課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)學(xué)校顧問(wèn)制度、職業(yè)學(xué)校教師地位等進(jìn)行了規(guī)定。但不系統(tǒng)的立法主要將職業(yè)教育限制為企業(yè)“私人范疇”，這意味著職業(yè)教育受雇主利益政策的限制和社會(huì)上不同利益集團(tuán)政策的限制，而沒(méi)有作為“公共事務(wù)”而執(zhí)行。同時(shí)，工會(huì)組織力量的迅速增長(zhǎng)，使得學(xué)徒制形成過(guò)程中面臨的學(xué)徒利益得到了改善。政府相繼出臺(tái)了一系列以勞動(dòng)力去商品化為特征的失業(yè)保護(hù)及雇傭保護(hù)等政策，維護(hù)了學(xué)徒制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，使其能夠在工業(yè)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中保持并成為一種重要的職業(yè)教育體制。

第二，德國(guó)職業(yè)教育的工業(yè)化轉(zhuǎn)型，是嵌入在威權(quán)主義政體下展開(kāi)的。德國(guó)國(guó)家干預(yù)主義傳統(tǒng)形成的社會(huì)管制式社會(huì)政策對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和職業(yè)教育發(fā)展之間的矛盾進(jìn)行了調(diào)和。1920年，魏瑪政府頒布的《企業(yè)代表法》，從法律上認(rèn)同了勞資共決的勞動(dòng)共同體制度。同年帝國(guó)學(xué)校工作會(huì)議將進(jìn)修（補(bǔ)習(xí)）學(xué)校、初級(jí)實(shí)業(yè)學(xué)校改稱(chēng)為職業(yè)學(xué)校，魏瑪時(shí)期成為失業(yè)青年的“安置地”。1933年起，德國(guó)進(jìn)入專(zhuān)政統(tǒng)治時(shí)期，主觀上職業(yè)教育被納入強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，職業(yè)教育的主導(dǎo)權(quán)歸國(guó)家所有，使其發(fā)展舉步維艱，“1930年后職業(yè)學(xué)校系統(tǒng)幾乎完全變成了社會(huì)政策的工具”［5］。同時(shí)，客觀上現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、新興資產(chǎn)階級(jí)及政府對(duì)熟練工人的追求，使職業(yè)教育獲得了一定的發(fā)展。政府制定統(tǒng)一的職業(yè)教育政策，對(duì)中等職業(yè)教育體系進(jìn)行改革，將企業(yè)實(shí)踐與學(xué)校教學(xué)緊密結(jié)合，突出了“雙元制”職業(yè)教育的地位與作用。1938年《德意志義務(wù)教育法》生效，職業(yè)教育被納入義務(wù)教育范疇。1939年，“雙元制”職業(yè)教育體制初步形成。

第三，第二次世界大戰(zhàn)后，在經(jīng)濟(jì)衰退、教育危機(jī)及教育大眾化的背景下，聯(lián)邦政府出臺(tái)了以職業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)教育政策。1969年，德國(guó)《聯(lián)邦職業(yè)教育法》頒布實(shí)施，職業(yè)教育融入公法制度。該法律將之前分散的培訓(xùn)立法綜合到一起，允許具有合理性的職業(yè)教育體系進(jìn)一步發(fā)展，由此聯(lián)邦政府確保了自身在職業(yè)教育中的影響力。同年頒布的《勞動(dòng)促進(jìn)法》，提出加強(qiáng)職業(yè)教育和保持就業(yè)崗位的新舉措。至此，除國(guó)家外，企業(yè)、行會(huì)、工會(huì)、學(xué)校、機(jī)構(gòu)、學(xué)生（學(xué)徒）等多元主體共同參與的職業(yè)教育發(fā)展框架基本形成，但政黨及其社會(huì)伙伴間的“合作主義”關(guān)系仍未充分形成。

3.職業(yè)教育的融通與高質(zhì)量發(fā)展：職教政策系統(tǒng)性科學(xué)性發(fā)展（1970—2019年）。德國(guó)這一時(shí)期施行的教育政策中，職業(yè)教育領(lǐng)域的政策更具有系統(tǒng)性、針對(duì)性及科學(xué)性。根據(jù)國(guó)家基本法制定的自由民主政策，教育歸屬各州自治。聯(lián)邦政府充分利用科學(xué)和專(zhuān)業(yè)的調(diào)查與分析，通過(guò)集中資源推動(dòng)重點(diǎn)教育改革、拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道、社會(huì)各界多元協(xié)同等方式實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均衡及提升職業(yè)教育質(zhì)量和水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展輸送高質(zhì)量人才。

第一，建設(shè)現(xiàn)代化職業(yè)教育體系，加強(qiáng)職業(yè)教育的融通性。1981年，德國(guó)聯(lián)邦政府頒布《職業(yè)教育促進(jìn)法》，第一次將職業(yè)教育與培訓(xùn)掛鉤，并降低培訓(xùn)的門(mén)檻，鼓勵(lì)人們進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。2004年政府和經(jīng)濟(jì)界代表達(dá)成《職業(yè)培訓(xùn)與德國(guó)專(zhuān)業(yè)技能后備力量國(guó)家協(xié)定》。2005年修訂《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，重新規(guī)劃職業(yè)教育在德國(guó)的法律地位。德國(guó)聯(lián)邦政府頒布一系列法律規(guī)范，形成聯(lián)邦政府、各州和企業(yè)之間的緊密聯(lián)盟，向青年人提供全國(guó)認(rèn)可的職業(yè)培訓(xùn)。此外，全國(guó)各行業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)、考試和證書(shū)都實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)了雇主對(duì)培訓(xùn)、考試及證書(shū)公信力的認(rèn)可。2019年，政府再次對(duì)《職業(yè)教育法》進(jìn)行修訂，促進(jìn)職業(yè)教育與學(xué)術(shù)教育的融通，推行“職業(yè)教育卓越計(jì)劃”。這些舉措有助于加快建設(shè)高質(zhì)量現(xiàn)代化職業(yè)教育體系，加強(qiáng)職業(yè)教育的融通性，提高職業(yè)教育與培訓(xùn)的吸引力與影響力，應(yīng)對(duì)人口發(fā)展帶來(lái)的職業(yè)教育生源流失和勞動(dòng)力市場(chǎng)資格需求變化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題［6］。

第二，推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。20世紀(jì)70年代末，德國(guó)各州政府共同簽訂《德意志聯(lián)邦共和國(guó)各州關(guān)于高等院校教育領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)議》，由此拉開(kāi)建設(shè)具有明顯實(shí)踐導(dǎo)向的應(yīng)用科學(xué)大學(xué)的序幕，將職業(yè)教育學(xué)歷培養(yǎng)提升至本碩博層次。從2003年起，德國(guó)啟動(dòng)由政府主導(dǎo)、多部門(mén)參與的“2003攻勢(shì)行動(dòng)”，制訂宣傳職業(yè)教育、改進(jìn)職業(yè)教育教學(xué)和社會(huì)舉辦職業(yè)教育權(quán)限等具體方案，并將每年的6月24日定為“職業(yè)教育日”［7］。為了推動(dòng)德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，德國(guó)聯(lián)邦政府早在2008年就提出《德累斯頓決議》，將STEM教育列為教育高質(zhì)量發(fā)展的重要目標(biāo)。2019年，德國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)STEM行動(dòng)計(jì)劃——《在STEM 教育中走向未來(lái)》，完善了師資培養(yǎng)、學(xué)校教育、社會(huì)就業(yè)等環(huán)節(jié)所組成的教育鏈，以職業(yè)教育的實(shí)施為落腳點(diǎn)，融合社會(huì)力量，構(gòu)建了德國(guó)特色的 STEM 教育生態(tài)系統(tǒng)框架［8］。

4.全球化、數(shù)字化及可持續(xù)發(fā)展的職業(yè)教育開(kāi)展與推進(jìn)：職教政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展（2020年至今）。隨著工業(yè)時(shí)代向數(shù)智化時(shí)代的轉(zhuǎn)變，德國(guó)聯(lián)邦政府認(rèn)識(shí)到職業(yè)教育格局必須從傳統(tǒng)單一的“職業(yè)崗位教育”轉(zhuǎn)變到關(guān)注更廣泛的問(wèn)題，尤其是可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。職業(yè)教育領(lǐng)域的教育政策任務(wù)指向全納、平等、優(yōu)質(zhì)和終身教育。在全球化和區(qū)域一體化的雙重浪潮中，德國(guó)教育政策持續(xù)更新職業(yè)教育國(guó)際化發(fā)展策略，根據(jù)全球化社會(huì)背景和時(shí)代需求及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略。

第一，“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略推動(dòng)職業(yè)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型。早在2014年，德國(guó)就將“工業(yè)4.0”確定為未來(lái)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。隨后幾年，聯(lián)邦教育與研究部吸納學(xué)術(shù)界、企業(yè)界等多領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh，發(fā)布了《數(shù)字化知識(shí)社會(huì)的教育戰(zhàn)略》《面向數(shù)字世界的教育》等綜合性政策，以及《學(xué)校數(shù)字化公約》《職業(yè)教育4.0》《數(shù)字化高等教育》重點(diǎn)項(xiàng)目等專(zhuān)項(xiàng)政策推進(jìn)教育數(shù)字化發(fā)展。德國(guó)的教育政策實(shí)施通過(guò)“協(xié)商與合作”機(jī)制來(lái)推進(jìn)，提升受教育者的數(shù)字素養(yǎng)，更好地回應(yīng)數(shù)字社會(huì)的挑戰(zhàn)。2020年，聯(lián)邦教育與研究部協(xié)同經(jīng)濟(jì)和能源部、聯(lián)邦職業(yè)教育研究所、各州政府及雇主協(xié)會(huì)、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)，將“數(shù)字化工作世界”作為新內(nèi)容納入所有“雙元制”教育職業(yè)的共有要求。在數(shù)字化基礎(chǔ)建設(shè)方面，受新冠疫情刺激線上教學(xué)激增的影響，2020年德國(guó)聯(lián)邦政府追加15億歐元用于推動(dòng)“學(xué)校數(shù)字化公約”計(jì)劃。該計(jì)劃的聯(lián)邦政府總投入達(dá)65億歐元，各州政府至少投入5億歐元，用于2020—2030年間各類(lèi)學(xué)校的教育數(shù)字化基礎(chǔ)建設(shè)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，職業(yè)學(xué)校從該計(jì)劃中獲得的資助要比普通學(xué)校多。

第二，保障職業(yè)教育培訓(xùn)者的權(quán)益，推出“技術(shù)人才戰(zhàn)略”。德國(guó)聯(lián)邦政府2020年1月起實(shí)施新《職業(yè)教育法》。新《職業(yè)教育法》進(jìn)一步強(qiáng)化了德國(guó)“職業(yè)教育+”政策，在普通教育與職業(yè)教育的大框架內(nèi)積極應(yīng)對(duì)教育系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)中技術(shù)與數(shù)字變革的挑戰(zhàn)，并加強(qiáng)了接受“雙元制”職業(yè)教育培訓(xùn)者的權(quán)益保障［9］。2022年10月，德國(guó)聯(lián)邦政府推出了新的教育政策——“技術(shù)人才戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)合格的技術(shù)人才需要聯(lián)邦政府、聯(lián)邦勞動(dòng)局、企業(yè)、各級(jí)政府、社會(huì)伙伴、商會(huì)、教育機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等教育系統(tǒng)領(lǐng)域和勞動(dòng)力市場(chǎng)領(lǐng)域的所有參與者共同努力。

第三，推出繼續(xù)教育戰(zhàn)略，建設(shè)終身教育型國(guó)家，促進(jìn)職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展。為幫助德國(guó)技術(shù)技能人才進(jìn)一步發(fā)展職業(yè)技能，適應(yīng)數(shù)字化和低碳化雙轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)環(huán)境，提升人才競(jìng)爭(zhēng)力，德國(guó)分別于2019年和2022年發(fā)布和更新《國(guó)家繼續(xù)教育戰(zhàn)略（NWS）》：一是完善德國(guó)現(xiàn)有的繼續(xù)教育體系，重點(diǎn)在職業(yè)繼續(xù)教育領(lǐng)域開(kāi)展行動(dòng)，融合普通繼續(xù)教育的相關(guān)要素。二是在此基礎(chǔ)上制定更宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)，旨在營(yíng)造繼續(xù)教育文化環(huán)境，啟動(dòng)建設(shè)繼續(xù)教育型國(guó)家［10］。2021年，德國(guó)聯(lián)邦教育研究部出臺(tái)“FONA”政策，被認(rèn)為是“德國(guó)2030計(jì)劃”的具體政策落實(shí)，其政策指向就是德國(guó)的可持續(xù)發(fā)展研究。德國(guó)職業(yè)教育政策在其指引下將關(guān)注的焦點(diǎn)側(cè)重于“生活場(chǎng)所”“社會(huì)未來(lái)”兩個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，借助于“數(shù)智化”的推進(jìn)作用，促使德國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的職業(yè)教育隨著“經(jīng)濟(jì)供應(yīng)鏈”的重新恢復(fù)而加強(qiáng)與之的深度融合［11］。

第四，加深與其他國(guó)家教育領(lǐng)域的跨界合作，推動(dòng)職業(yè)教育與培訓(xùn)全球化。在職業(yè)教育全球化問(wèn)題上，其他國(guó)家與德國(guó)合作的呼聲仍然很高。為此，聯(lián)邦教育與研究部根據(jù)歐洲學(xué)徒聯(lián)盟等倡議，與奧地利、瑞士、盧森堡和丹麥等同樣實(shí)行“雙元制”職業(yè)教育的國(guó)家的相關(guān)部委一起，推出在線“學(xué)徒工具箱”［12］，為歐洲各地實(shí)施“雙元制”職業(yè)教育計(jì)劃提供決策支持。2019年5月，德國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布《聯(lián)邦政府職業(yè)教育國(guó)際合作戰(zhàn)略》。2020年9月，在德國(guó)舉行的歐盟成員國(guó)教育部部長(zhǎng)非正式會(huì)議發(fā)表《奧斯納布呂克宣言》，旨在使歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)現(xiàn)代化，并加深歐洲教育領(lǐng)域的跨界合作。

二、對(duì)德國(guó)職業(yè)教育政策的“價(jià)值選擇—工具性質(zhì)—實(shí)施路徑”三維框架分析

1.德國(guó)職業(yè)教育政策的價(jià)值選擇?？v觀德國(guó)職業(yè)教育政策的演變，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化情境的變遷在不斷建設(shè)，但制定政策過(guò)程中對(duì)職業(yè)教育發(fā)展的性質(zhì)、職能、使命、目的等的規(guī)劃體現(xiàn)了其職業(yè)教育理念與價(jià)值取向。

第一，事實(shí)價(jià)值：實(shí)用教育。德意志民族的嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)、忠誠(chéng)等個(gè)性使其崇尚職業(yè)教育，將職業(yè)教育視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。德國(guó)建構(gòu)了與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)教育結(jié)構(gòu)和層次，通過(guò)務(wù)實(shí)的職業(yè)教育政策使教育與市場(chǎng)形成充分的銜接；同時(shí)，大力吸引國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源，使辦學(xué)效率大大提高。

第二，發(fā)展價(jià)值：優(yōu)質(zhì)教育。提升教育質(zhì)量是德國(guó)建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)和根基。在職業(yè)教育領(lǐng)域，德國(guó)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展的舉措主要聚焦于兩個(gè)方面：一是通過(guò)完善職業(yè)教育法律法規(guī)，為高質(zhì)量發(fā)展職業(yè)教育提供法律基礎(chǔ)和質(zhì)量保障體系；二是通過(guò)數(shù)智化、高學(xué)歷化、國(guó)際化等舉措，增強(qiáng)職業(yè)教育的吸引力與適應(yīng)性，打造可持續(xù)發(fā)展和面向未來(lái)的職業(yè)教育體系。

第三，應(yīng)然價(jià)值：公平教育。德國(guó)出臺(tái)的系列教育政策構(gòu)建了學(xué)術(shù)教育、普通教育及職業(yè)教育相互融通的教育體系。其中涉及不同類(lèi)型教育之間存在相互轉(zhuǎn)換與銜接的通道（雙向貫通），以及不同類(lèi)型教育在課程和教學(xué)方面的結(jié)合（交叉結(jié)合），甚至是在部分上互相融通（趨同融合）［13］。學(xué)習(xí)者無(wú)論選擇何種教育路徑，均可以順暢地轉(zhuǎn)換為其他教育路徑，并且所學(xué)內(nèi)容可以根據(jù)情況獲得認(rèn)可和承認(rèn)。同時(shí)，在城鄉(xiāng)、地區(qū)、學(xué)校、社群之間均衡配置教育資源，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，體現(xiàn)了德國(guó)教育機(jī)會(huì)公平的價(jià)值取向。

2.德國(guó)職業(yè)教育政策的工具性質(zhì)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策工具是政策執(zhí)行所依賴(lài)的手段或方法，對(duì)政策的有效執(zhí)行和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至為關(guān)鍵。學(xué)界根據(jù)政策目標(biāo)達(dá)成手段的強(qiáng)弱，將政策工具分為命令型政策工具、系統(tǒng)變革型政策工具、能力建設(shè)型政策工具、勸誡型政策工具、激勵(lì)型政策工具等。由于國(guó)家能力與職業(yè)教育政策子系統(tǒng)交互作用的型構(gòu)，使得德國(guó)職業(yè)教育政策在不同階段對(duì)政策工具的選擇與運(yùn)用不盡相同。

第一，職業(yè)教育規(guī)模擴(kuò)張期。在政府主導(dǎo)下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求和對(duì)多類(lèi)型多層級(jí)的技能人才結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)的需要，對(duì)職業(yè)教育體系進(jìn)行現(xiàn)代化改造并不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，是一種典型的自上而下的發(fā)展模式。由于德國(guó)主導(dǎo)型政府的政策環(huán)境，使命令型政策工具成為主導(dǎo)力量。

第二，職業(yè)教育提質(zhì)增量期。在擴(kuò)大規(guī)模和提升質(zhì)量雙重目標(biāo)的引領(lǐng)下，系統(tǒng)變革型和激勵(lì)型政策工具廣泛運(yùn)用于推動(dòng)政府部門(mén)、行業(yè)企業(yè)和職業(yè)學(xué)校的行動(dòng)變革之中，推動(dòng)了職業(yè)教育發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換和職業(yè)學(xué)校治理體系的優(yōu)化。同時(shí)，伴隨著德國(guó)“協(xié)同政府”及“積極政府”的政治發(fā)展理念，混合性政策工具（包含系統(tǒng)變革型、能力建設(shè)型、勸誡型、激勵(lì)型）呈現(xiàn)出類(lèi)型多樣化、運(yùn)用組合化的發(fā)展趨勢(shì)和特征。從德國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，多種類(lèi)型政策工具的綜合運(yùn)用往往能夠取得更好的效果。

3.德國(guó)職業(yè)教育政策的實(shí)施路徑。德國(guó)聯(lián)邦政府根據(jù)教育政策的目標(biāo)，通過(guò)科學(xué)配置教育政策資源，確保了教育政策方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的高效運(yùn)作，不僅滿足了經(jīng)濟(jì)對(duì)高技能勞動(dòng)力的需求，也促進(jìn)了社會(huì)的整體進(jìn)步和個(gè)體的職業(yè)發(fā)展。

第一，參與主體的多元性。德國(guó)職業(yè)教育政策基本由聯(lián)邦政府和各州主導(dǎo)（資助及組織實(shí)施），社會(huì)利益群體（如學(xué)校、教師、學(xué)生等職教界實(shí)踐者及企業(yè)、工商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)界實(shí)踐者）多元參與政策制定及實(shí)施。

第二，政策實(shí)施的制度化和科學(xué)性。一方面，德國(guó)建立了以法律為基礎(chǔ)的專(zhuān)業(yè)化職業(yè)教育管理體系，由聯(lián)邦政府和各州分擔(dān)不同職責(zé)，教育政策的最高決策機(jī)構(gòu)是各州文教部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，以法律法規(guī)形式規(guī)范政策實(shí)施主體或參與各方的任務(wù)和權(quán)限，確保職業(yè)教育的高質(zhì)量實(shí)施。另一方面，政策實(shí)施具有科學(xué)決策的特征，符合當(dāng)前國(guó)際上提倡的“循證式教育政策”。

第三，監(jiān)督評(píng)價(jià)的實(shí)時(shí)性。依據(jù)《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，德國(guó)聯(lián)邦教育研究部有監(jiān)督職業(yè)教育與培訓(xùn)的發(fā)展，對(duì)教育過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的法定義務(wù)，并在每年4月1日向德國(guó)聯(lián)邦政府提交一份《職業(yè)教育培訓(xùn)報(bào)告》，也被稱(chēng)為職業(yè)教育白皮書(shū)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行教育政策的調(diào)整，降低了因未預(yù)見(jiàn)到職業(yè)教育發(fā)展中供需關(guān)系不平衡而出現(xiàn)的各項(xiàng)政策風(fēng)險(xiǎn)。

三、討論與啟示

我國(guó)職業(yè)教育以高質(zhì)量發(fā)展為主線，取得了一定的成績(jī)，但同時(shí)也仍然存在現(xiàn)代職教體系建設(shè)不盡完善，專(zhuān)業(yè)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)不盡匹配，職普融通、中高本一體化設(shè)計(jì)不盡完備，產(chǎn)教融合、科教融匯不盡順暢等現(xiàn)實(shí)困境。在解決職業(yè)教育發(fā)展困境的過(guò)程中，可借鑒德國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的教育政策推行經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)保持必要的制度慣性及內(nèi)在性。

1.以中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值觀構(gòu)建職業(yè)教育政策聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)體系。中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值觀“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”，回應(yīng)了建設(shè)怎樣的國(guó)家、構(gòu)建怎樣的社會(huì)和培養(yǎng)怎樣的公民的問(wèn)題。在職業(yè)教育政策層面，應(yīng)遵循“立德樹(shù)人、科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、教育公平”等價(jià)值準(zhǔn)則來(lái)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高質(zhì)量技術(shù)技能人才培養(yǎng)的需求?！吨腥A人民共和國(guó)職業(yè)教育法》自1996年頒布實(shí)施后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)變革，在2022年進(jìn)行了新的修訂，將中國(guó)特色職業(yè)教育發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)上升為我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展必須遵循的法律原則。黨的二十大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育協(xié)同創(chuàng)新，推進(jìn)職普融通、產(chǎn)教融合、科教融匯，優(yōu)化職業(yè)教育類(lèi)型定位?！笨梢?jiàn)，針對(duì)職業(yè)教育發(fā)展，在政策層面，需進(jìn)一步推動(dòng)教育公平、調(diào)整教育結(jié)構(gòu)、優(yōu)化教育分流；進(jìn)一步完善以教育強(qiáng)國(guó)支撐中國(guó)式現(xiàn)代化職業(yè)教育發(fā)展的相關(guān)政策與制度保障體系；以推動(dòng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，形成職業(yè)教育政策聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)體系［14］。涵蓋政府、教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)及社會(huì)各界，以“立德樹(shù)人、德技并修、服務(wù)社會(huì)、持續(xù)發(fā)展、教育公平”等關(guān)鍵價(jià)值取向?yàn)橹贮c(diǎn)，構(gòu)建高效、有序、相互促進(jìn)的職業(yè)教育生態(tài)系統(tǒng)。第一，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面，應(yīng)健全“三全育人”體系，優(yōu)化“數(shù)智化、國(guó)際化、綠色化”的職業(yè)教育人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，著力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，為培養(yǎng)符合國(guó)家需求的高素質(zhì)人才奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二，在地方政府層面，在國(guó)家出臺(tái)職業(yè)教育政策后，應(yīng)及時(shí)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況細(xì)化具體措施，保障政策的落地執(zhí)行。第三，職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)、社會(huì)各界之間應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，推動(dòng)“教育域”與“社會(huì)域”協(xié)同育人，打造縱向貫通、橫向相連的職業(yè)教育“立交橋”。同時(shí)，推動(dòng)職業(yè)教育督導(dǎo)與教育行政執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌各教育類(lèi)型間的關(guān)聯(lián)性均衡性發(fā)展。完善現(xiàn)代職業(yè)教育法律體系，實(shí)現(xiàn)制度性創(chuàng)新發(fā)展，建立職業(yè)教育發(fā)展的中國(guó)模式［15］。

2.統(tǒng)籌利用各類(lèi)型職業(yè)教育政策工具，推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革。有學(xué)者對(duì)1978—2021年我國(guó)中央政府層面發(fā)布的54項(xiàng)職業(yè)教育相關(guān)政策文本進(jìn)行了定量分析，在政策工具的使用比例上，命令型政策工具占44.68%，能力建設(shè)型政策工具占26.95%，系統(tǒng)變革型政策工具占12.05%，勸誡型政策工具占9.22%，激勵(lì)型政策工具占7.1%，且多達(dá)25項(xiàng)只用某一種工具，達(dá)到總量的46.30%［16］。由數(shù)據(jù)可見(jiàn)，我國(guó)職業(yè)教育政策工具使用的多樣性特征已經(jīng)凸顯，但在政策工具的配置方面存在一定的選擇偏好。其中，最為顯著的特征是命令型政策工具使用偏高不下。命令型政策工具在職業(yè)教育發(fā)展前期起到了積極作用，但隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系的不斷發(fā)展，命令型工具過(guò)溢易導(dǎo)致忽視政策參與主體的差異性和個(gè)性化需求，抑制政策參與主體的主動(dòng)性與積極性，使政策執(zhí)行出現(xiàn)一定的偏離；影響其他政策工具的配置與使用，不利于職業(yè)教育政策工具的協(xié)同發(fā)展。而激勵(lì)型政策工具使用低頻化，易導(dǎo)致政策參與主體對(duì)于政策執(zhí)行缺乏外在動(dòng)力。因此，應(yīng)針對(duì)不同的政策目標(biāo)和政策情景，靈活選用政策工具，將命令型政策工具與其他政策工具配合使用，充分發(fā)揮激勵(lì)型政策工具物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)的雙重效果；同時(shí)，使用能力建設(shè)型政策工具和系統(tǒng)變革型政策工具提升職業(yè)教育體系內(nèi)部自主管理能力。

3.優(yōu)化職業(yè)教育政策實(shí)施路徑，促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。第一，實(shí)現(xiàn)參與力量多元化，增強(qiáng)職業(yè)教育多元主體間的相互賦能。政府職能部門(mén)應(yīng)突破傳統(tǒng)辦學(xué)模式，由“辦”職業(yè)教育向“管”職業(yè)教育轉(zhuǎn)變，更加注重社會(huì)力量參與，推動(dòng)形成開(kāi)放和融合的辦學(xué)格局。政府、學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等廣泛、平等地參與職業(yè)教育，提高職業(yè)教育的多元聯(lián)動(dòng)性，如可通過(guò)打造行業(yè)產(chǎn)教融合共同體、市域產(chǎn)教聯(lián)合體等，延伸教育鏈、服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈、支撐供應(yīng)鏈、打造人才鏈、提升價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育多元主體間的相互賦能。

第二，推動(dòng)特色發(fā)展，建立分類(lèi)評(píng)價(jià)機(jī)制。2022年10月，《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代高技能人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》指出“完善以職業(yè)能力為導(dǎo)向、以工作業(yè)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)，注重工匠精神培育和職業(yè)道德養(yǎng)成的技能人才評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)職業(yè)技能評(píng)價(jià)與終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度相適應(yīng)，與使用、待遇相銜接”。中央政府應(yīng)指導(dǎo)各級(jí)地方政府及職業(yè)院校根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、產(chǎn)業(yè)布局和文化特點(diǎn)，明確職業(yè)教育的特色定位，深化區(qū)域產(chǎn)教融合；鼓勵(lì)職業(yè)院校根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)特色課程和專(zhuān)業(yè)建設(shè)，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)；建立多元化、分類(lèi)別的評(píng)價(jià)體系，積極推動(dòng)行業(yè)企業(yè)、相關(guān)機(jī)構(gòu)按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)完善職業(yè)資格制度，同時(shí)，加快建立健全國(guó)家資歷框架，確保職業(yè)教育的學(xué)歷證書(shū)和職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)得到廣泛認(rèn)可，為學(xué)生提供多樣化的成長(zhǎng)路徑和就業(yè)機(jī)會(huì)。

第三，積極開(kāi)拓發(fā)展新空間，科學(xué)推動(dòng)職業(yè)教育數(shù)智化、國(guó)際化、綠色化發(fā)展。黨的二十大報(bào)告提出，要推進(jìn)教育數(shù)字化，建設(shè)全民終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型大國(guó)。2022年12月，《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見(jiàn)》指出：“打造職業(yè)教育國(guó)際品牌，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化、模塊化發(fā)展，健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、創(chuàng)新運(yùn)維機(jī)制；推廣‘中文+職業(yè)技能’項(xiàng)目，服務(wù)國(guó)際產(chǎn)能合作和中國(guó)企業(yè)走出去，培養(yǎng)國(guó)際化人才和中資企業(yè)急需的本土技術(shù)技能人才，提升中國(guó)職業(yè)教育的國(guó)際影響力?！甭殬I(yè)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)涉及多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程，應(yīng)構(gòu)建包容開(kāi)放、持續(xù)支撐的職業(yè)教育數(shù)字化發(fā)展生態(tài)。職業(yè)教育政策的制定應(yīng)立足于國(guó)家大政方針和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，重視公民基本數(shù)字素養(yǎng)以及自主數(shù)字技術(shù)技能人才的培養(yǎng)，推動(dòng)“數(shù)實(shí)統(tǒng)建、統(tǒng)管、統(tǒng)認(rèn)”的職業(yè)教育公共資源平臺(tái)建設(shè)，完善與數(shù)字社會(huì)相適應(yīng)的職業(yè)教育體系，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育和科學(xué)技術(shù)的融合發(fā)展。2024年全國(guó)教育工作會(huì)議提出，在教育的數(shù)字化、國(guó)際化、綠色化方向上開(kāi)辟發(fā)展新空間。在職業(yè)教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下，提升職業(yè)教育國(guó)際化水平，重塑職業(yè)教育國(guó)際化新生態(tài)；同時(shí)，通過(guò)教育政策的優(yōu)化，鼓勵(lì)職業(yè)教育在人才培養(yǎng)目標(biāo)制定中更充分地反映行業(yè)的綠色技能需求，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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