財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理是提高財(cái)政資金使用效益、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。隨著預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐的深入推進(jìn)，兩者呈現(xiàn)融合發(fā)展的趨勢(shì)。本文結(jié)合融合發(fā)展理論基礎(chǔ)，剖析融合發(fā)展的必要性，并從制度、理念、方法、數(shù)據(jù)、問(wèn)責(zé)等維度提出深化融合發(fā)展的路徑，為提升財(cái)政資金使用績(jī)效、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供支持。

一、財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理融合發(fā)展的理論基礎(chǔ)

財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理融合發(fā)展，既是理論發(fā)展的必然要求，也是現(xiàn)實(shí)需要。從理論溯源看，二者同屬于財(cái)政資源配置理論體系，財(cái)政投資評(píng)審是在市場(chǎng)失靈、政府干預(yù)的理論指導(dǎo)下，對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目開(kāi)展事前評(píng)估，優(yōu)化財(cái)政投資決策，提高財(cái)政資金配置效率。預(yù)算績(jī)效管理則是在新公共管理理論、委托代理理論等基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政資金實(shí)施事前、事中、事后全過(guò)程、全方位績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效、事前與事后、投入與產(chǎn)出的緊密結(jié)合。從價(jià)值取向看，二者均強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，通過(guò)科學(xué)評(píng)估、規(guī)范管理，著力提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政投資評(píng)審重在事前評(píng)估把關(guān)，篩選出必要性強(qiáng)、投資回報(bào)高的項(xiàng)目，為預(yù)算安排提供參考；預(yù)算績(jī)效管理則貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過(guò)程，基于績(jī)效結(jié)果優(yōu)化預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

二、財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理融合發(fā)展的必要性

（一）有利于強(qiáng)化投資源頭控制，從決策階段入手提高投資效益

投資決策是影響投資效益的關(guān)鍵因素，科學(xué)評(píng)審?fù)顿Y項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資效益最大化的前提，然而當(dāng)前財(cái)政投資決策還存在決策不夠科學(xué)、論證不夠充分等問(wèn)題，影響財(cái)政投資質(zhì)量和效益。將財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理相融合，建立健全重大投資項(xiàng)目評(píng)審和預(yù)算安排績(jī)效評(píng)估聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從源頭上把好投資決策關(guān)，能有效堵塞決策環(huán)節(jié)的漏洞，提高財(cái)政投資的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。通過(guò)投資評(píng)審，深入論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性、投資估算的合理性、籌資方案的可行性、預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性等，促進(jìn)形成科學(xué)決策、民主決策、依法決策的良性機(jī)制。預(yù)算績(jī)效管理要求按照“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的要求，將績(jī)效理念植入預(yù)算編制，通過(guò)開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，優(yōu)選績(jī)效目標(biāo)明確、實(shí)施方案科學(xué)合理、預(yù)期績(jī)效顯著的項(xiàng)目納入預(yù)算安排。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)投資全過(guò)程精細(xì)化管理，形成投資閉環(huán)

財(cái)政投資活動(dòng)涉及決策、執(zhí)行、驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要實(shí)施全過(guò)程、全方位、全覆蓋管理，這是實(shí)現(xiàn)投資效益最大化的內(nèi)在要求。財(cái)政投資評(píng)審側(cè)重對(duì)投資的必要性、可行性、合規(guī)性等開(kāi)展事前評(píng)估把關(guān)，屬于投前管理的重要內(nèi)容；預(yù)算績(jī)效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過(guò)程，涵蓋事前、事中、事后各環(huán)節(jié)。通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估，預(yù)算編制環(huán)節(jié)嵌入績(jī)效目標(biāo)，將績(jī)效理念貫穿于資金配置始終；項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，通過(guò)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，及時(shí)跟蹤資金撥付使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展等情況，發(fā)現(xiàn)和糾正偏差；項(xiàng)目建成投入使用后，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)照事前績(jī)效目標(biāo)，評(píng)判項(xiàng)目完成情況，分析績(jī)效偏差的原因，為優(yōu)化調(diào)整投資提供決策依據(jù)。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)協(xié)同優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益統(tǒng)一

財(cái)政投資的目的在于發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，既要追求經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，又要兼顧社會(huì)效益，服務(wù)民生改善。傳統(tǒng)的財(cái)政投資評(píng)審，側(cè)重評(píng)判項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性和經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)效益、生態(tài)效益等考慮不足。將財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理相融合，有利于樹(shù)立綜合效益理念，促進(jìn)多目標(biāo)協(xié)同優(yōu)化。財(cái)政投資評(píng)審積極吸收預(yù)算績(jī)效管理的理念方法，在關(guān)注財(cái)務(wù)可行性及經(jīng)濟(jì)效益的加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性的評(píng)判，將群眾是否滿(mǎn)意作為重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)短期效益與長(zhǎng)期效益、局部利益與整體利益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的平衡，更好地發(fā)揮財(cái)政投資的綜合效益。

三、深化財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理融合發(fā)展的路徑思考

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，健全融合發(fā)展的制度體系

1.出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件，明確總體要求。財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理融合發(fā)展，需要頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)領(lǐng)和制度規(guī)范的保障，加快制定出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件，明確財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理融合發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。制度設(shè)計(jì)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)實(shí)踐中存在的評(píng)審與績(jī)效脫節(jié)、多頭重復(fù)等突出問(wèn)題，提出可操作的改革舉措，總體要求把握好統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)的基調(diào)，堅(jiān)持評(píng)審與績(jī)效并重，進(jìn)一步理順兩者在財(cái)政資金分配、使用、管理等環(huán)節(jié)的關(guān)系，明確各自側(cè)重點(diǎn)，厘清責(zé)權(quán)邊界，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合貫通。

2.建立部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制。財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理涉及發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、行業(yè)主管部門(mén)等多個(gè)部門(mén)，建立健全部門(mén)間的協(xié)同配合機(jī)制。明確各部門(mén)職責(zé)分工，如發(fā)展改革部門(mén)重點(diǎn)從投資方向、結(jié)構(gòu)布局等宏觀(guān)層面把關(guān)，財(cái)政部門(mén)側(cè)重從資金安排合理性、績(jī)效目標(biāo)可行性等方面評(píng)審，行業(yè)主管部門(mén)發(fā)揮行業(yè)管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為綜合評(píng)審提供支撐。加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，建立由財(cái)政部門(mén)牽頭，有關(guān)部門(mén)參與的聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)重大問(wèn)題的溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力。完善信息共享機(jī)制，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)投資評(píng)審、項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高投資評(píng)審、績(jī)效管理的質(zhì)量和效率。

（二）創(chuàng)新評(píng)審理念，提高評(píng)審的前瞻性和科學(xué)性

1.樹(shù)立全生命周期理念，前移評(píng)審關(guān)口。財(cái)政投資評(píng)審樹(shù)立全生命周期理念，重視投前評(píng)估，加強(qiáng)投中監(jiān)控、投后評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)投資評(píng)審全過(guò)程管理。進(jìn)一步前移評(píng)審關(guān)口，在項(xiàng)目建議書(shū)階段就開(kāi)展評(píng)估，通過(guò)多方案比選、敏感性分析等方式，論證項(xiàng)目建設(shè)必要性、投融資方案可行性、綜合效益、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等，優(yōu)選最優(yōu)方案，為投資決策提供重要參考。在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)后，評(píng)審部門(mén)會(huì)同項(xiàng)目主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)控，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析、實(shí)地核查等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離合同約定、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢等風(fēng)險(xiǎn)隱患，提出整改意見(jiàn)建議。

2.創(chuàng)新評(píng)審內(nèi)容和方法，突出績(jī)效導(dǎo)向。財(cái)政投資評(píng)審從以往側(cè)重合規(guī)性審核向更加注重績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新評(píng)審內(nèi)容和方法。在評(píng)審內(nèi)容上，評(píng)判項(xiàng)目的必要性、可行性、合規(guī)性，評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性，體現(xiàn)綜合效益導(dǎo)向。在評(píng)判項(xiàng)目可行性時(shí)，評(píng)審籌資方案，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)判財(cái)政投入的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體利益。評(píng)審內(nèi)容緊密對(duì)接預(yù)算績(jī)效管理，將績(jī)效理念嵌入評(píng)審全過(guò)程，評(píng)審方法堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合，運(yùn)用財(cái)務(wù)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、敏感性分析、計(jì)量模型等方法，提高評(píng)審的科學(xué)性。

（三）完善績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，提高績(jī)效管理的有效性

1.優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)設(shè)置，突出投資導(dǎo)向。科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)既是預(yù)算績(jī)效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是財(cái)政投資評(píng)審把關(guān)的重要參照系。按照全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理要求，抓好績(jī)效目標(biāo)設(shè)置這一源頭工作，促進(jìn)與財(cái)政投資評(píng)審有機(jī)銜接，共同發(fā)揮投資導(dǎo)向作用，通過(guò)投資評(píng)審對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性、合規(guī)性把關(guān)，篩選出財(cái)政支持的重點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)審核把關(guān)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性，引導(dǎo)項(xiàng)目單位從戰(zhàn)略高度謀劃績(jī)效，突出投資重點(diǎn)，優(yōu)化投資方向?？?jī)效目標(biāo)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，體現(xiàn)宏觀(guān)政策導(dǎo)向，將國(guó)家關(guān)于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、補(bǔ)齊發(fā)展短板、增進(jìn)民生福祉的要求細(xì)化落實(shí)到投資項(xiàng)目，引導(dǎo)調(diào)控投向。

2.科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，強(qiáng)化剛性約束?？?jī)效指標(biāo)全面反映項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等，體現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等。細(xì)化量化績(jī)效指標(biāo)，提高績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)性、可衡量性，增強(qiáng)指標(biāo)的剛性約束力，可借鑒運(yùn)用平衡計(jì)分卡、KPI等科學(xué)方法，建立涵蓋共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，為績(jī)效目標(biāo)設(shè)置提供參考。加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)的動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化和投資重點(diǎn)調(diào)整，對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化完善，體現(xiàn)差異化、精細(xì)化要求。加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估，增強(qiáng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、前瞻性，通過(guò)科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)把關(guān)，提高財(cái)政投資決策的精準(zhǔn)性。

（四）加強(qiáng)評(píng)審與績(jī)效數(shù)據(jù)共享，提高監(jiān)管的協(xié)同性

財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理的有效銜接，離不開(kāi)數(shù)據(jù)的共享共用，整合財(cái)政投資評(píng)審、預(yù)算管理、績(jī)效管理、項(xiàng)目管理等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，打破數(shù)據(jù)壁壘，建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用。評(píng)審部門(mén)及時(shí)將評(píng)審數(shù)據(jù)推送至預(yù)算管理、績(jī)效管理部門(mén)，為預(yù)算安排、績(jī)效目標(biāo)制定、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控等提供數(shù)據(jù)支撐。建立健全數(shù)據(jù)共享利用機(jī)制，明確各相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)管理職責(zé)，規(guī)范數(shù)據(jù)共享流程，加強(qiáng)對(duì)涉密、敏感數(shù)據(jù)的管理，提高共享數(shù)據(jù)的規(guī)范性、時(shí)效性、安全性，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享向縱深發(fā)展。

（五）強(qiáng)化績(jī)效問(wèn)責(zé)，促進(jìn)評(píng)審與績(jī)效管理良性互動(dòng)

績(jī)效問(wèn)責(zé)既是強(qiáng)化預(yù)算剛性約束、提高財(cái)政資金使用效益的重要手段，也是推動(dòng)財(cái)政投資評(píng)審與預(yù)算績(jī)效管理良性互動(dòng)的關(guān)鍵一環(huán)，將績(jī)效評(píng)價(jià)、重點(diǎn)評(píng)審發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改情況作為預(yù)算安排、項(xiàng)目審批的重要依據(jù)，建立激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)推進(jìn)績(jī)效管理工作力度大、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的，在預(yù)算安排上給予適度傾斜；對(duì)整改不力、績(jī)效評(píng)價(jià)或投資評(píng)審結(jié)果較差的，予以預(yù)算壓減或暫停安排新的項(xiàng)目，直至問(wèn)題整改到位。建立健全財(cái)政投資領(lǐng)域的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，將績(jī)效責(zé)任與項(xiàng)目管理、資金分配、人員獎(jiǎng)懲掛鉤，建立重大項(xiàng)目績(jī)效問(wèn)題督查督辦機(jī)制，對(duì)資金使用中存在的低效無(wú)效等問(wèn)題，倒查問(wèn)題根源，限期整改問(wèn)責(zé)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

開(kāi)展財(cái)政投資項(xiàng)目，要高度注重財(cái)政投資評(píng)審和預(yù)算管理工作。財(cái)政投資評(píng)審能夠規(guī)范預(yù)算管理行為，在審批過(guò)程中能夠找出單位預(yù)算管理環(huán)節(jié)中存在的不足。強(qiáng)化預(yù)算管理，可以促進(jìn)財(cái)政投資評(píng)審水平的提高。為此，有關(guān)單位需要把財(cái)政投資評(píng)審和預(yù)算管理充分融合，采取合理方式，及時(shí)找出財(cái)政投資評(píng)審和預(yù)算管理中存在的問(wèn)題并予以解決。

（作者單位：青海財(cái)金投資評(píng)審中心有限公司）