摘要 垃圾分類政策執(zhí)行是解決環(huán)境外部性問題的重要手段，而推進垃圾分類政策執(zhí)行系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展是提升垃圾治理水平的重要保障。基于系統(tǒng)理論，以杭州市江干區(qū)垃圾分類政策執(zhí)行過程中地方政府、企業(yè)與社會多系統(tǒng)協(xié)同為研究對象，構(gòu)建以“平行關(guān)聯(lián)—互動關(guān)聯(lián)”為基礎(chǔ)的系統(tǒng)分析框架，闡釋抽象系統(tǒng)理論與微觀實踐模式之間的內(nèi)在聯(lián)系。研究發(fā)現(xiàn)：①遵循制度、契約、志愿行為邏輯的多類型關(guān)聯(lián)，既可能增強互補效應(yīng)，也可能產(chǎn)生封閉傾向和沖突風(fēng)險；②開放的系統(tǒng)具有適存性特點，垃圾分類政策執(zhí)行系統(tǒng)的序化發(fā)展，體現(xiàn)了從平行關(guān)聯(lián)向互動關(guān)聯(lián)的進階過程；③政策執(zhí)行系統(tǒng)變遷離不開地方政府的創(chuàng)新推動，也依賴于共同理念、組織網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)條件等因素的支持。促進雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同發(fā)展的措施包括：①增強政策執(zhí)行過程的回應(yīng)功能和協(xié)商功能，創(chuàng)造地方政府回應(yīng)社會訴求的制度空間，改變政府與居民之間的話語懸置和價值分歧，構(gòu)建協(xié)商性公共領(lǐng)域；②建構(gòu)“分立”到“融合”的多類型關(guān)聯(lián)機制，推動結(jié)構(gòu)化角色安排和過程控制的“強聯(lián)結(jié)”，建立以目標(biāo)驅(qū)動和自主導(dǎo)向的“弱聯(lián)結(jié)”，強化數(shù)字賦能環(huán)境治理的智能化、簡約化、精準(zhǔn)化；③發(fā)揮政府創(chuàng)新驅(qū)動的雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同作用，推動多主體利益整合的政策創(chuàng)新，暢通多主體參與地方?jīng)Q策的途徑，發(fā)揮正式規(guī)則與非正式規(guī)則的統(tǒng)攝作用。

關(guān)鍵詞 政策執(zhí)行；城市垃圾分類；雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同；系統(tǒng)適存性

中圖分類號 D60 文獻標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）07-0101-10 DOI：10. 12062/cpre. 20240502

垃圾分類治理是環(huán)境治理的重要內(nèi)容和政府創(chuàng)新手段。1992年國務(wù)院頒布的相關(guān)政策已提出一切單位和個人都應(yīng)依照城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門規(guī)定進行垃圾投放和逐步分類收集，但2000年開始實施的8個城市垃圾分類收集試點的工作效果并不理想［1］。在城市“垃圾圍城”的壓力下，垃圾分類政策執(zhí)行發(fā)生了新的變化：一是加強和完善相關(guān)政策，規(guī)范垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)和實施過程，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門提出了《城市生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2003）、《城市生活垃圾分類及其評價標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 102-2004）、《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019）《生活垃圾分類制度實施方案》（國辦發(fā)〔2017〕26號）等一系列生活垃圾分類的國家標(biāo)準(zhǔn)和實施方案。二是強化地方治理經(jīng)驗探索，繼續(xù)推進重點城市、黨政機關(guān)、學(xué)校等領(lǐng)域的垃圾分類試點工作，如頒布《關(guān)于推進黨政機關(guān)等公共機構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》（國管節(jié)能〔2017〕180號）、《關(guān)于在學(xué)校推進生活垃圾分類管理工作的通知》（教發(fā)廳〔2018〕2號）、《關(guān)于進一步推動公共機構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》（國管辦發(fā)〔2019〕31號）等政策文件。三是倡導(dǎo)多元化治理，發(fā)揮市場和社會力量在垃圾分類中的作用，如頒布《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》（發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號）、《“美麗中國·青春行動”實施方案（2019—2023年）》（中青發(fā)〔2019〕11號）等政策文件。

伴隨垃圾分類多元化治理實踐的發(fā)展，學(xué)界開始關(guān)注垃圾分類政策執(zhí)行中的多主體參與研究。有學(xué)者認為地方政策執(zhí)行的驅(qū)動力源于中央和地方的雙向行為激勵以及多主體協(xié)商［2］，而政策執(zhí)行的“整合模式”綜合了“自上而下”和“自下而上”兩種模式的特點，體現(xiàn)了政策執(zhí)行路徑迭變趨勢［3-4］。比較而言，整合型的復(fù)雜協(xié)同網(wǎng)絡(luò)關(guān)系體現(xiàn)了多向度政策執(zhí)行模式的理論建構(gòu)，更適應(yīng)于組織環(huán)境的內(nèi)在訴求。與理想的協(xié)同狀況形成反差的是，公眾參與不足、私人部門表現(xiàn)不佳、協(xié)同管理缺乏等問題在很大程度上抑制了垃圾分類政策執(zhí)行的效果［5］。由此，有些學(xué)者開始從不同領(lǐng)域探索可行的問題解決路徑：主張發(fā)揮政府機制［6］、市場機制［7］、社會機制［8］在各自領(lǐng)域中的積極作用?；蛘邚母邔哟翁骄空邎?zhí)行過程的各主體關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)及調(diào)適邏輯，如通過“行政動員-多元參與”［9］、“行政控制-多元參與”［10］，推進政府與社會、基層政策執(zhí)行與基層社會治理之間形成某種嵌套關(guān)系。在中國情境下中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制為政策執(zhí)行提供了強有力的制度保障。垃圾分類的制度化和規(guī)范化運作有利于降低環(huán)境行為的模糊性和不確定性，形成政策理性與科層理性相兼容的政策執(zhí)行體系?？茖觾?nèi)部的行政結(jié)構(gòu)和行政能力決定了基層政策執(zhí)行的成敗，但政府主導(dǎo)式垃圾分類也弱化了市場和社會的適應(yīng)能力，需要推動政府主導(dǎo)型向多元共治型轉(zhuǎn)變［11］。

基于政策實踐和學(xué)界研究，建立政府、市場和社會網(wǎng)絡(luò)共治體系是垃圾分類治理的發(fā)展方向，但目前學(xué)界主要關(guān)注于特定場域下三者行為的互動關(guān)系，缺乏多主體協(xié)同的系統(tǒng)分層及動態(tài)演進研究，也在一定程度上忽視了政府創(chuàng)新驅(qū)動影響垃圾分類關(guān)聯(lián)協(xié)作的作用機制。本研究從系統(tǒng)整合視角出發(fā)，構(gòu)建以“平行關(guān)聯(lián)-互動關(guān)聯(lián)”為基礎(chǔ)的關(guān)聯(lián)協(xié)同系統(tǒng)分析框架，分析垃圾分類政策執(zhí)行的演進過程，探討系統(tǒng)情境下多類型政策執(zhí)行關(guān)聯(lián)協(xié)同的自洽性和適應(yīng)性。研究重點在于：①基于代表性案例研究，分析協(xié)同關(guān)聯(lián)的影響因素和互嵌機制，闡釋抽象系統(tǒng)理論與微觀實踐模式之間的內(nèi)在聯(lián)系。②系統(tǒng)發(fā)展存在不同層級和階段，如何從低階段締結(jié)功能性的平行子系統(tǒng)單元向高階段多系統(tǒng)互動共治演進，體現(xiàn)了垃圾分類系統(tǒng)總體變遷的基本路徑。③在模糊性政策情境以及市場與社會發(fā)育不夠成熟的條件下，地方政府如何通過創(chuàng)新驅(qū)動，突破科層政府運行的固有邏輯，形成制度與契約、志愿的多類型關(guān)聯(lián)集合的共治空間。

1 雙層關(guān)聯(lián)集合：一種系統(tǒng)化的垃圾分類政策執(zhí)行框架

城市生活垃圾分類是多主體、多行為、多因素相互融合的自適應(yīng)系統(tǒng)，具有復(fù)雜性、動態(tài)性、開放性特點。在相關(guān)因素影響下地方政府、企業(yè)和居民等多主體的有序參與有利于實現(xiàn)系統(tǒng)的協(xié)同運轉(zhuǎn)［12］，進而形成具有治理功能的層級嵌套結(jié)構(gòu)（圖1）。這包括兩個層面的協(xié)同：一是低層級協(xié)同，是以政府、市場、公眾等中心節(jié)點為基礎(chǔ)，形成各類因素聚集的子系統(tǒng)。各子系統(tǒng)以相對單一的關(guān)聯(lián)邏輯，維系著子系統(tǒng)的運行，如制度關(guān)聯(lián)、契約關(guān)聯(lián)、志愿關(guān)聯(lián)。低層級協(xié)同強調(diào)各子系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同，各子系統(tǒng)之間缺少必要的關(guān)聯(lián)，這種狀況又稱為“平行關(guān)聯(lián)”，體現(xiàn)了“多中心自組織協(xié)同”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。二是高層級協(xié)同，是在低層級基礎(chǔ)之上形成的多層次、立體化的“社會治理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)拓撲結(jié)構(gòu)”［13］，這種協(xié)同強調(diào)了各子系統(tǒng)之間的互動（互嵌）關(guān)聯(lián)，凸顯從低層級的平行關(guān)聯(lián)向高層級的互動關(guān)聯(lián)演變的重要趨勢。為了便于描述系統(tǒng)中各行為者、組織、系統(tǒng)等主體之間關(guān)系，本研究引入“關(guān)聯(lián)”一詞。行為者關(guān)聯(lián)作為一個構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的途徑，用以識別地方、區(qū)域、國家的行為者所涉及的計劃、金融和相關(guān)政府的、非政府的項目執(zhí)行［3］。其中，以政府組織為中心的關(guān)聯(lián)系統(tǒng)體現(xiàn)了政策執(zhí)行的科層邏輯，依賴于權(quán)責(zé)組織體系和制度規(guī)范、行政執(zhí)法、稅收、罰款、社會動員等強制性方式來規(guī)范、引導(dǎo)垃圾分類治理的行為。以企業(yè)為中心的關(guān)聯(lián)系統(tǒng)體現(xiàn)了政策執(zhí)行的契約邏輯，通過政府、居民與承擔(dān)垃圾回收、運輸、處置等業(yè)務(wù)的企業(yè)之間合作，形成垃圾分類的市場化運營。以居民為中心的關(guān)聯(lián)系統(tǒng)體現(xiàn)了政策執(zhí)行的志愿邏輯，借助于社會資源來激發(fā)居民參與垃圾分類的積極性，而不是以行政力量下移和自治空間擠壓來替代自治組織的治理功能。

1. 1 制度關(guān)聯(lián)：提供協(xié)同的規(guī)范體系

諾思認為制度是以一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則的形式為協(xié)作和競爭提供一種秩序化的框架，對追求效用最大化的個人行為產(chǎn)生約束作用［14］。制度生產(chǎn)滿足了科層組織內(nèi)部的協(xié)作需求，科層體制的運行特征是以制度為基礎(chǔ)實現(xiàn)上下級政府以及不同政府部門之間的協(xié)作。制度生產(chǎn)還在于激勵居民、企業(yè)等主體的行為，引導(dǎo)個體行為趨向集體行為，使外部性問題所帶來的社會成本內(nèi)部化。從實踐看，居民垃圾分類行為選擇受到政策變量的影響［15］，或者說法律和政策的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制約了垃圾分類行為［16］。制度關(guān)聯(lián)協(xié)同重點解決垃圾分類制度的內(nèi)生性困境和協(xié)同性困境，包括制度的客觀性、自洽性和有效性。客觀性要求垃圾分類制度內(nèi)容符合客觀事物發(fā)展規(guī)律和人的行為規(guī)律，具有質(zhì)的規(guī)定性，如頒布生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、選擇焚燒或填埋的處理方式。自洽性強調(diào)垃圾分類制度規(guī)范內(nèi)容的一致性，不同層級、不同部門的政策在指導(dǎo)觀念、制度結(jié)構(gòu)、具體政策方面應(yīng)具有協(xié)同效應(yīng)的“星群”體系［17］，使政策或計劃之間的冗余、斷層和不連貫達到最低狀態(tài)［18］。有效性強調(diào)垃圾分類制度規(guī)范與行為主體之間遵從制度理性到行為理性的互動邏輯，實現(xiàn)公共訴求與政府回應(yīng)、規(guī)范制度與居民行為、公共理性與個人理性的一致性。

1. 2 契約關(guān)聯(lián)：提供協(xié)同的利益誘導(dǎo)體系

市場是平等主體之間為獲得利益回報所開展的具體商品和服務(wù)的交易活動。在垃圾回收市場體系不健全和激勵不足的條件下，自發(fā)的“拾荒者”市場交易關(guān)系有待轉(zhuǎn)化為政府涉入的復(fù)雜市場關(guān)系，并為滿足“公共品”交易提供必要的支撐。在理想條件下，垃圾分類市場關(guān)系類似于一般“私人品”的交易，實施垃圾分類的居民與垃圾回收企業(yè)之間存在平等的、自愿的合意行為，回收企業(yè)能夠獲得盈利和生存空間，居民也能夠從垃圾回收中獲得充分激勵且轉(zhuǎn)化為自覺習(xí)慣，這種交易行為網(wǎng)絡(luò)具有獨立運行的功能。在市場供給不足時，政府可以從兩個方面提升“公共品”的市場供給：一是明確政府與企業(yè)之間的職能關(guān)系。政府通過土地、資金、稅收等方面的制度改革，扶持市場經(jīng)營主體，也可以實施購買服務(wù)，將垃圾回收、運輸、處理等方面的業(yè)務(wù)委托給企業(yè)經(jīng)營。二是明確垃圾生產(chǎn)者與回收者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。居民和生產(chǎn)商品的企業(yè)實際扮演著垃圾“制造者”的角色，應(yīng)承擔(dān)垃圾處理服務(wù)“購買者”的責(zé)任，而負責(zé)垃圾回收、加工、再生等業(yè)務(wù)的回收企業(yè)扮演著“民生經(jīng)紀(jì)人”角色［19］，應(yīng)獲得相應(yīng)的回報［20］，從而形成了垃圾生產(chǎn)者“付費”與垃圾處理者“收益”的準(zhǔn)市場關(guān)系。

1. 3 志愿關(guān)聯(lián)：提供自治的合作體系

生活垃圾的產(chǎn)生和分類處理主要發(fā)生在社會領(lǐng)域，垃圾分類的發(fā)展趨勢是推進強行政干涉的垃圾管理向強社會行動的垃圾治理轉(zhuǎn)變。參與式垃圾分類治理的中心任務(wù)是使居民擺脫集體行為困境，推進居民分散行為向小區(qū)單元合作行為，再向全社會網(wǎng)絡(luò)合作行為擴展。激勵居民參與垃圾分類行為，需要改變居民遵從的成本與收益，包括以垃圾分類知識宣傳、信息傳遞等方式減少遵從成本，或者以經(jīng)濟利益、正義感與道德感、正向輿論評價等方式增加遵從收益，或者強化居民的效能感知、政策認同，從而內(nèi)化為遵從習(xí)慣與規(guī)范的普遍行為［8］。構(gòu)建垃圾分類治理的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，一般包括兩種路徑：一是利用社區(qū)自組織力量，實現(xiàn)志愿關(guān)聯(lián)。國內(nèi)大多數(shù)社區(qū)垃圾分類治理的失敗根源在于積極行動者的缺位，而只有少數(shù)居民區(qū)通過組建中共黨員、樓組長、居民骨干、物業(yè)人員的志愿者隊伍，開展精英動員，提升了垃圾源頭分類效果［21］。二是利用社區(qū)之外的他組織力量，實現(xiàn)主體之間的強關(guān)聯(lián)。當(dāng)單位制消失后社區(qū)又無法獨自承擔(dān)公共治理責(zé)任的情境下，社區(qū)不得不依賴于政府資源，社區(qū)的“行政依附性”導(dǎo)致了自治懸浮，消解了居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性，也弱化了居民參與能力。政府可以“借道”社會組織來重塑靈活性與彈性空間。在這種情形下，政府、街道、社區(qū)之間的逐級動員以及資源配置、指標(biāo)考核等“準(zhǔn)行政”的方式在政府與社會之間構(gòu)建了具有行政色彩的強關(guān)聯(lián)［22］，或者政府通過黨員引領(lǐng)、市場運作、服務(wù)外包等方式推進物業(yè)企業(yè)、清運企業(yè)、社區(qū)、家庭等多主體構(gòu)建跨單元的組織網(wǎng)絡(luò)。這種組織網(wǎng)絡(luò)可以借助于規(guī)則識別、規(guī)則認同和規(guī)則懲戒，形成統(tǒng)攝意義的價值共識，但缺乏自治精神的社會場域，過分依賴于行政力量強化組織網(wǎng)絡(luò)的規(guī)則認同和行為一致性，在政府回縮和激勵失靈情境下，社區(qū)自我供給的薄弱性反而影響了社區(qū)運轉(zhuǎn)的整體功能。

綜上所述，制度關(guān)聯(lián)、契約關(guān)聯(lián)、志愿關(guān)聯(lián)是實現(xiàn)多元治理的基礎(chǔ)，而推動低層級關(guān)聯(lián)協(xié)同向高層級關(guān)聯(lián)協(xié)同演進還依賴于政府的作用。政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新有利于改善環(huán)境治理體系，營建良性合作關(guān)系［23］，尤其當(dāng)市場、社會無法自發(fā)形成良好治理秩序時，政府干預(yù)的系統(tǒng)模式往往成為一種必要手段［24］。政府介入要避免職能上的“越位”和“缺位”。一方面，需要改變政府“一強獨大”與市場、社會邊緣化的治理格局，讓市場與社會在各自的領(lǐng)域發(fā)揮作用。另一方面，需要發(fā)揮政府的獨特資源優(yōu)勢，或?qū)⒅贫冗壿嬔由熘潦袌觥⑸鐣臻g，進行價值引導(dǎo)和規(guī)范性整合，引導(dǎo)形成統(tǒng)一的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，或開展行政動員和組織聯(lián)結(jié)，促進子系統(tǒng)的適存性變遷，形成政府、市場、社會互動互補的均衡治理機制。此外，“政府—市場—社會”的協(xié)同創(chuàng)新實踐受制于系統(tǒng)內(nèi)外部條件，在生態(tài)治理和壓力型政府體系下，地方政府具有較強的創(chuàng)新激勵。

2 實踐創(chuàng)新：江干區(qū)垃圾分類政策執(zhí)行的模式變遷

垃圾分類是國家環(huán)境治理的重要內(nèi)容。2000年，中國率先在8個城市開展生活垃圾分類收集試點工作，2019年又提出46個重點城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)的目標(biāo)。杭州市屬于東部發(fā)達地區(qū)，垃圾分類工作一直走在全國前列，早在2000年，該市被列為全國垃圾分類首批試點城市。2015年12月，杭州市出臺了《生活垃圾管理條例》，成為全國首部垃圾分類地方性法規(guī)，先后制定了8部配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，入選了全國第一批生活垃圾分類示范城市和全國首批46個垃圾分類試點城市名單。杭州市垃圾分類實踐創(chuàng)新遵循了“自上而下”的政策執(zhí)行邏輯，同時在全國缺乏“一刀切”式的政策執(zhí)行監(jiān)督體系和實施試點先行的模糊性政策情境下，地方政府創(chuàng)新驅(qū)動的政策執(zhí)行出現(xiàn)了多向度的變化。2018—2022年杭州市連續(xù)獲得浙江省生活垃圾分類工作優(yōu)秀單位。江干區(qū)位于杭州市城區(qū)，是該市垃圾分類創(chuàng)新的窗口，多次獲得市級一等獎和“浙江省生活垃圾分類工作優(yōu)秀縣（市、區(qū)）”，其首創(chuàng)的“桶長制”獲得全國“垃圾分類示范案例”。

本研究選用的杭州市江干區(qū)生活垃圾分類治理案例，具有典型性和代表性。案例實踐中，中央政府主導(dǎo)的“自上而下”政策執(zhí)行與地方政府創(chuàng)新導(dǎo)向的“自下而上”政策推進以及多主體協(xié)同導(dǎo)向的“橫向關(guān)聯(lián)創(chuàng)新”并行存在，且相互影響。在研究方法上，選擇代表性的單案例研究可以加深對同類事件、事務(wù)的理解，或者可以對一個相關(guān)理論進行檢驗［25］。通過“解剖麻雀”式的案例分析研究，可以深層次分析地方政府創(chuàng)新推動多類型關(guān)聯(lián)的內(nèi)在機理和實踐路徑。在數(shù)據(jù)收集方面，作者于2018年2月起對杭州市江干區(qū)垃圾分類政策執(zhí)行過程進行實地跟蹤調(diào)查，獲得豐富的一手材料，文中涉及政策文件主要源于中央及地方各級政府官網(wǎng)。

2. 1 從環(huán)境壓力到主動求變：制度關(guān)聯(lián)的凸顯

生態(tài)文明建設(shè)背景下地方政府環(huán)境政策選擇受制于中央政府強激勵的影響，但地方政府政策執(zhí)行的自主性仍不可輕視。在既有的自主空間內(nèi)地方政府可以進行政策目標(biāo)的微調(diào)、政策內(nèi)容的詮釋，構(gòu)建互動網(wǎng)絡(luò)，以及靈活地設(shè)計選擇執(zhí)行策略［10］。杭州市垃圾分類政策執(zhí)行體現(xiàn)了科層制運行邏輯，一方面，不得不應(yīng)對上級政府的考核、評價和競爭壓力，將上級垃圾分類的政策精神納入地方政策范圍，確?！吧锨橄逻_”。另一方面，結(jié)合地方特色開展?jié)u進式政策創(chuàng)新。2000年，杭州市市容環(huán)衛(wèi)局頒布了《杭州市城市生活垃圾分類收集實施方案》（簡稱“實施方案”）。2012年，杭州市政府常務(wù)會議審議通過《杭州市城市生活垃圾管理辦法》（簡稱“管理辦法”）。2015年，杭州市人大常務(wù)委員會審議通過、2019年修改的《杭州市生活垃圾管理條例》（簡稱“管理條例”）持續(xù)強化了違規(guī)行為的懲罰力度。杭州市垃圾分類制度規(guī)范體現(xiàn)了累進創(chuàng)新的特點，通過“局部實驗”和“先試先行”，將一些成功的制度經(jīng)驗充分吸納到后續(xù)制度創(chuàng)新之中，使制度內(nèi)容更加科學(xué)化、豐富化。如“實施方案”提出垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和垃圾主管部門的職責(zé)，內(nèi)容相對簡單，而“管理條例”則涉及設(shè)施規(guī)劃、源頭減量、分類投放、分類收集、運輸與處置、促進措施、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、罰款等具體規(guī)定。

從“實施方案”到“管理條例”的制度形式變化，體現(xiàn)了制度效力的遞升化?！皩嵤┓桨浮笔呛贾菔惺腥莪h(huán)衛(wèi)部門頒布的制度，難以指揮和協(xié)調(diào)其他政府部門，只能依托于市政府分管秘書長牽頭的、相關(guān)部門參加的聯(lián)席會議來協(xié)商推進?！肮芾磙k法”突出了市、區(qū)兩級市容環(huán)衛(wèi)主管部門履行生活垃圾監(jiān)督管理職責(zé)，要求發(fā)改、建設(shè)、城規(guī)、環(huán)保等行政管理部門各司其職，協(xié)同參與。“管理條例”是由市人大常務(wù)委員會制定的，權(quán)威性更強，進而成為了生活垃圾分類與減量的績效考評主要依據(jù)。

杭州市政策變化對江干區(qū)產(chǎn)生了兩種不同的影響：一是在日益趨緊的政策壓力下，江干區(qū)依托于科層體系，嚴(yán)格貫徹杭州市政策，在一定程度上可以節(jié)約制度生產(chǎn)成本，并通過自上而下的政府動員體系和合法性權(quán)威，在短期內(nèi)提升垃圾分類效果。二是為了在地方政府競爭中獲得相對優(yōu)勢，同時也避免單一政策執(zhí)行帶來邊際效益遞減的困境，江干區(qū)開始轉(zhuǎn)向治理創(chuàng)新，嘗試通過制度設(shè)計和行政引導(dǎo)，激發(fā)市場和社會的參與作用，以改善系統(tǒng)內(nèi)部的功能結(jié)構(gòu)，增加系統(tǒng)的適存性［26］。在社會支持缺乏的情境下外在強制性行政執(zhí)法與居民自主性之間存在張力，且垃圾分類事務(wù)涉及面廣、人數(shù)眾多，“嚴(yán)管重罰”增加了政府執(zhí)法和監(jiān)督成本，且隨著執(zhí)法強度降低，垃圾分類效果容易出現(xiàn)反彈。這些問題迫使江干區(qū)開始探索新的治理路徑。

2. 2 從單一系統(tǒng)到多元系統(tǒng)：多類型系統(tǒng)的適存性變遷

與前所論，地方政府創(chuàng)新是推動多類型協(xié)同的核心要素。地方政府不僅基于“委托—代理”角色承擔(dān)了環(huán)境治理的正當(dāng)身份和職責(zé)，而且地方政府比企業(yè)、社會組織更擁有整合資源的能力，在縱向政策執(zhí)行鏈條中，地方政府擁有較大的自由裁量權(quán)，在地區(qū)差異極大的各個地方，他們有權(quán)決定如何將全國性的政策因地制宜地轉(zhuǎn)化為數(shù)以千計的具體政策［27］。除執(zhí)行杭州市常規(guī)性政策之外，江干區(qū)還推動了行政、市場、社會等領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐，圍繞垃圾分類，建構(gòu)和強化了行為主體的關(guān)聯(lián)集合，推動了多類型系統(tǒng)的適存性變遷。

（1）行政系統(tǒng)適存性變遷：“桶長制”實踐。為了建立責(zé)任監(jiān)督體系，2018年江干區(qū)借鑒“河長制”經(jīng)驗推出“桶長制”模式，通過構(gòu)建“區(qū)域桶長—街域桶長—單位桶長—社區(qū)桶長”組織網(wǎng)絡(luò)，將政府、企業(yè)、居民納入垃圾分類責(zé)任體系。到2020年，全區(qū)基本實現(xiàn)小區(qū)“桶長制”全覆蓋。不同于一般的行政執(zhí)法，“桶長制”重塑了居民與政府之間的關(guān)系，這種關(guān)系本質(zhì)上是一種政府主導(dǎo)的管理關(guān)系，通過層級節(jié)制的“準(zhǔn)行政”方式推動社會空間的組織重構(gòu)。主要有兩個方面特點：一是借助政府動員，建構(gòu)社會主體的聯(lián)結(jié)關(guān)系。依托于原有的區(qū)、街道等行政組織與企事業(yè)單位、社區(qū)等社會組織，由區(qū)長、街道書記、社區(qū)黨支部書記、企業(yè)、店主、戶主以及區(qū)教育局、區(qū)商務(wù)局、區(qū)文廣旅體局等部門負責(zé)人兼任“桶長”，形成跨越不同單位的“桶長”考核體系，并通過行政權(quán)力向市場系統(tǒng)、社會系統(tǒng)滲透，構(gòu)建了融合性的、準(zhǔn)行政性的“超大組織”，實現(xiàn)政府意志的傳遞和不同組織之間的協(xié)調(diào)。二是強化社會自主，降低行政執(zhí)法成本。從行政執(zhí)法到社會治理的降維，使不具有執(zhí)法身份的居民和社會單元負責(zé)人擁有垃圾分類管理權(quán)責(zé)?！巴伴L制”注重垃圾分類的組織管理、日常管理、設(shè)施管理、回收處置、投放管理、投放標(biāo)識以及回收網(wǎng)點建設(shè)等過程管理的精細化、標(biāo)準(zhǔn)化，進而形成省級團體標(biāo)準(zhǔn)“桶長制工作管理規(guī)范”。這類制度創(chuàng)新體現(xiàn)了較強的技術(shù)理性和可操作性，可以通過信息提供、操作規(guī)范、技術(shù)指導(dǎo)以及示范、宣傳、執(zhí)法等方式促使制度規(guī)范內(nèi)化為主體的自覺行為。

（2）市場系統(tǒng)適存性變遷：“清道夫制”實踐。這種治理體系強調(diào)市場機制在垃圾分類中的基礎(chǔ)作用，推動市場整合和組織體系化建設(shè)。江干區(qū)借鑒了前期“桶長制”經(jīng)驗，將零散“拾荒者”的個人行為轉(zhuǎn)變?yōu)橛薪M織的企業(yè)行為，推動自發(fā)式、分散式、個體式的再生資源回收向規(guī)范化、流程化、規(guī)?；幕厥阵w系發(fā)展。2019年11月江干區(qū)第一家回收網(wǎng)點開始營業(yè)，到2020年8月，全區(qū)已建成了150個回收網(wǎng)點，形成了“1+9+N”的“清道夫”再生資源回收體系。其中，“1”是指區(qū)級成立運維集團，指導(dǎo)和統(tǒng)籌全區(qū)垃圾分類回收；“9”是由全區(qū)9個街道（管委會）實體公司負責(zé)具體垃圾分類回收運作；“N”是在各社區(qū)、小區(qū)統(tǒng)一建立的回收網(wǎng)點服務(wù)平臺數(shù)量。這類垃圾分類回收系統(tǒng)體現(xiàn)了3個方面特點：一是遵循市場契約精神，將分類后的垃圾視為一種可交易的資源，利用市場利益機制來協(xié)調(diào)各主體之間關(guān)系。居民根據(jù)回收垃圾的數(shù)量和APP積分獲得金錢和等價物品的回報。二是強化集團化運維，對分散的廢品收購人員進行收編，形成了覆蓋廣泛的垃圾回收系統(tǒng)。三是這種交易行為并不局限于市場領(lǐng)域，政府作為一種特殊的市場需求主體，委托環(huán)保企業(yè)承擔(dān)垃圾運輸、垃圾末端處理等業(yè)務(wù)，監(jiān)督企業(yè)按照合約要求完成任務(wù)。政府還通過土地、資金、稅收等方面的資源支持，培育垃圾回收市場，打造“垃圾分類—垃圾回收—資源循環(huán)再利用”的綠色產(chǎn)業(yè)鏈條。政府的介入促進了垃圾分類回收從“私人品”向“公共品”轉(zhuǎn)變，從追求經(jīng)濟價值為目標(biāo)向追求包括經(jīng)濟價值、生態(tài)價值在內(nèi)的綜合目標(biāo)轉(zhuǎn)變。如江干區(qū)政府統(tǒng)一按照每個居民小區(qū)（或1 000戶）設(shè)置1個回收網(wǎng)點的標(biāo)準(zhǔn)進行全覆蓋布局，而不是依據(jù)市場效益來選擇布點，改變傳統(tǒng)“拾荒者”只回收高價值廢品的偏好，將低價值的廢品納入回收體系。

（3）社會系統(tǒng)適存性變遷：自治組織實踐。社會系統(tǒng)具有虛實“二相”性特點，以個體或群體性關(guān)系或親緣紐帶為基礎(chǔ)的非正式社會組織所表現(xiàn)的社會系統(tǒng)的“虛相”，可以通過多邊聯(lián)系來對政府主導(dǎo)或認可的社會系統(tǒng)“實相”產(chǎn)生非正式的影響或擴充“實相”的活動范圍［13］。與強制性的制度關(guān)聯(lián)以及非強制性的契約關(guān)聯(lián)的特點不同，志愿關(guān)聯(lián)更體現(xiàn)了自治性和誘導(dǎo)性特點。從2000年垃圾分類試點以來，江干區(qū)開展了4點半課堂、小手牽大手、小小巡查員、趣味運動會、知識競答、“紅領(lǐng)巾”愛地球、垃圾分類咨詢熱線、教育培訓(xùn)、公示評比等形式多樣的宣傳教育活動，但受制于社區(qū)面積、居民構(gòu)成、物業(yè)管理、自組織程度、居民習(xí)慣等多方面影響，社區(qū)居民參與垃圾分類活動缺乏整體理性和持續(xù)治理難題。為此，江干區(qū)著重從“內(nèi)育”和“外引”兩個方面來提升社區(qū)垃圾分類水平?！皟?nèi)育”是依賴于社區(qū)自身的組織能力、動員能力以及居民自我認知、行為自覺來增強社區(qū)的自治能力。江干區(qū)成立了社區(qū)垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組，推動物業(yè)經(jīng)理、衛(wèi)生主管、樓道長、保潔人員之間的協(xié)同共治?！巴庖笔墙柚谕獠拷M織力量構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的責(zé)任體系，彌補社區(qū)自治不足。江干區(qū)出臺了《生活垃圾分類工作實施辦法》和《生活垃圾分類工作考核辦法》，通過外部規(guī)范的輸入以及考核、獎勵等方式激勵社區(qū)居民行為。

2. 3 從低層級關(guān)聯(lián)到高層級聯(lián)動：政府創(chuàng)新主導(dǎo)下的雙層級關(guān)聯(lián)協(xié)同

江干區(qū)垃圾分類政策執(zhí)行系統(tǒng)的分層體現(xiàn)了兩種協(xié)同的互動關(guān)系：一是政府、市場、社會各子系統(tǒng)內(nèi)部主體分別按照制度邏輯、契約邏輯、志愿邏輯實現(xiàn)本領(lǐng)域內(nèi)不同主體之間的關(guān)聯(lián)協(xié)同，這屬于內(nèi)部協(xié)同和低層級關(guān)聯(lián)。二是各子系統(tǒng)之間的協(xié)同關(guān)系，屬于外部協(xié)同和高層級關(guān)聯(lián)。治理實踐中，低層級關(guān)聯(lián)與高層級關(guān)聯(lián)容易陷入了一種“悖論”：前者可以促進垃圾分類治理的某方面的改善，但不足以解決環(huán)境治理的全局性問題。后者旨在改進全局性問題，但各系統(tǒng)運行邏輯的差異，又存在互相兼容的難題。

解決這種“兩難”治理困境是推動低層級關(guān)聯(lián)向高層級關(guān)聯(lián)躍進的一個關(guān)鍵因素。從系統(tǒng)關(guān)聯(lián)機制看，江干區(qū)嘗試通過“行政動員（‘桶長制’）—清道夫運營—志愿行動”的創(chuàng)新實踐來推動政策執(zhí)行子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)互動。一是以“桶長制”為創(chuàng)新驅(qū)動，建構(gòu)科層體系與社會組織之間的聯(lián)動關(guān)系，通過完善考核評價體系，以行政或準(zhǔn)行政的方式對各級“桶長”的行為進行激勵，形成政府、市場、社區(qū)的一體化動員體系。二是倡導(dǎo)“清道夫”市場運營網(wǎng)絡(luò)，形成政府“搭臺”、企業(yè)“唱戲”、居民“兌利”的市場共贏關(guān)系。三是創(chuàng)新“社區(qū)行動”，發(fā)揮政府與市場的激勵效應(yīng)，通過社區(qū)志愿行動、黨建引領(lǐng)、文化教育、物業(yè)服務(wù)，激發(fā)居民參與的積極性。從創(chuàng)新本質(zhì)上，無論“桶長制”“清道夫”體系的具體形式如何變化，而系統(tǒng)互嵌的內(nèi)在邏輯卻始終沒有變化。同時，也應(yīng)看到系統(tǒng)互嵌是一個漸進過程，隨著認知加深、技術(shù)進步、治理水平提升，系統(tǒng)協(xié)同將趨向于最優(yōu)狀態(tài)（圖2）。

系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)協(xié)同是在政府、市場、社會各子系統(tǒng)中植入“混合式”治理邏輯，形成“你中有我、我中有你”的互嵌式關(guān)系。各子系統(tǒng)協(xié)同的關(guān)聯(lián)紐帶是使不同系統(tǒng)的主體行為融入統(tǒng)一支配邏輯，或者是將一個子系統(tǒng)嵌入另一子系統(tǒng)，但在不同的支配邏輯中，行政涉入程度以及規(guī)范性、強制性均存在一定的差異性。第一種是“行政-企業(yè)-社會”延伸邏輯，通過行政規(guī)制、處罰、動員等方式（如“桶長制”），將政府、企業(yè)與社區(qū)納入統(tǒng)一的制度規(guī)范體系，發(fā)揮政府核心節(jié)點的帶動作用，強調(diào)主體行為的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（如考核監(jiān)督、垃圾費繳納），體現(xiàn)了行政規(guī)制、處罰、動員等“強”行政性特點。第二種是“企業(yè)—行政—社會”延伸邏輯，政府通過制定分類標(biāo)準(zhǔn)、回收標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)委托等方式優(yōu)化市場環(huán)境，發(fā)揮市場核心節(jié)點的帶動作用，推動市場運行，形成“清道夫”“積分制”等多種形式的市場交易模式。這種指導(dǎo)性行為關(guān)系和利益驅(qū)動機制處于行政與志愿的“中間”地帶。第三種是“社會—行政—企業(yè)”延伸邏輯，即在行政引導(dǎo)、物質(zhì)與精神獎勵、市場激勵的條件下，發(fā)揮社會核心節(jié)點的帶動作用，提升居民自主參與垃圾分類的積極性，體現(xiàn)了自愿行為之上的“弱”行政性特點。

3 系統(tǒng)化演進：雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同的內(nèi)驅(qū)力及未來發(fā)展

雙層級關(guān)聯(lián)協(xié)同發(fā)展所面臨的首要任務(wù)是在復(fù)雜系統(tǒng)環(huán)境下如何保持系統(tǒng)整體輸出功能的最大化，即推動系統(tǒng)從低層級關(guān)聯(lián)樣態(tài)向高層級關(guān)聯(lián)樣態(tài)轉(zhuǎn)化。這種系統(tǒng)變遷可能受制于外部壓力，如自上而下的政治壓力和公眾的廣泛訴求，也可能源于多系統(tǒng)協(xié)同困境所出現(xiàn)的治理目標(biāo)與治理現(xiàn)狀之間的治理“懸差”，并成為推進系統(tǒng)變遷的內(nèi)在驅(qū)動力。

3. 1 系統(tǒng)演進的內(nèi)驅(qū)力

垃圾分類是通過治理系統(tǒng)的優(yōu)化來解決環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題，環(huán)境污染的壓力是驅(qū)動治理系統(tǒng)變遷的根本動力，而系統(tǒng)變遷的直接動力源于系統(tǒng)治理的內(nèi)生困境，或因子系統(tǒng)自身功能缺陷，其輸出效應(yīng)難以達到預(yù)期目標(biāo)；或因各子系統(tǒng)受不同運行邏輯支配出現(xiàn)關(guān)聯(lián)耦合困境，無法滿足外部環(huán)境訴求。從系統(tǒng)模式更迭視角討論關(guān)聯(lián)協(xié)同的動因，隱射了類似于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證關(guān)系，當(dāng)系統(tǒng)治理模式不再滿足社會實際需求時，不得不推進改革，采用更優(yōu)的治理模式。

早期的垃圾治理中，政府與市場、社會的力量發(fā)展并不均衡，形成了政府壟斷的“一強獨大”的局面，居民與政府之間存在一種簡單的委托代理關(guān)系。居民生產(chǎn)垃圾，政府負責(zé)處理垃圾，垃圾生產(chǎn)者與垃圾處理者之間形成了責(zé)任倒置的角色關(guān)系。其發(fā)展結(jié)果是生活垃圾量持續(xù)上升與政府職能的不斷膨脹，但行政系統(tǒng)的內(nèi)生性擴張并不足以解決所有垃圾管理問題，這迫使政府不得不重視企業(yè)、社會等其他子系統(tǒng)的作用。平行子系統(tǒng)具有較強的衍生性特點，各子系統(tǒng)需要具有獨特功能和運行邏輯的治理單元。其發(fā)展的驅(qū)動力在兩個方面：一是回應(yīng)各子系統(tǒng)發(fā)育不全和功能不足的發(fā)展訴求，如社會自治不足、垃圾回收積極性不高、行政執(zhí)法成本偏高等諸多問題。二是應(yīng)對子系統(tǒng)之間的治理沖突與角色失衡問題。各子系統(tǒng)內(nèi)部有特定的運行對象、運行規(guī)則、運行過程，形成了自我收斂機制和路徑依賴，容易異化為一個個相對封閉的、相互分離的垃圾分類次系統(tǒng)。當(dāng)系統(tǒng)外延不清晰或者更多子系統(tǒng)涉入同一治理問題時，開放性、復(fù)雜性和不確定性的平行子系統(tǒng)便出現(xiàn)了協(xié)同困境。這與系統(tǒng)發(fā)展的方向相違背，系統(tǒng)發(fā)展的任務(wù)就是消除平行系統(tǒng)之間的隔離，使各系統(tǒng)之間“存在高度的交互作用和相互適應(yīng)性”［26］，如圖3所示。

環(huán)境治理問題的識別、轉(zhuǎn)化和制度創(chuàng)新又依賴特定的主體來實現(xiàn)。政府在界定和糾正環(huán)境偏差方面具有獨特的優(yōu)勢，有利于將環(huán)境壓力轉(zhuǎn)化為治理創(chuàng)新的動力。一方面，在委托代理關(guān)系中，政府作為公共代理人，承擔(dān)著環(huán)境治理的基本職責(zé)，且在公共事務(wù)管理過程中政府直接面對實踐問題和治理困境，具有政策執(zhí)行創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎(chǔ)。另一方面，政府自身具有創(chuàng)新的合法性權(quán)威，能夠運用政治激勵能力、社會動員能力、網(wǎng)絡(luò)治理能力獲得更多的“自致資源”［28］。如江干區(qū)推進“桶長制”過程中，通過“區(qū)—街道”的行政組織與“社區(qū)—小區(qū)—樓長—戶”的社區(qū)組織的聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)行政子系統(tǒng)與社會子系統(tǒng)之間的信息共享和功能互補。社區(qū)“桶長”將違法信息及時反饋給城市執(zhí)法部門，增加執(zhí)法的精準(zhǔn)性和有效性。市場子系統(tǒng)變遷的動力在于垃圾減量和部分回收的限度，以及需要解決利益主義導(dǎo)向的志愿性不足，這需要發(fā)揮政府和社會在優(yōu)化交易環(huán)境、社會動員方面的作用。如江干區(qū)“清道夫”體系體現(xiàn)了市場子系統(tǒng)與社會子系統(tǒng)的互嵌關(guān)系，負責(zé)各社區(qū)垃圾回收的點長，既按照市場邏輯實現(xiàn)分類回收，又兼具宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督、激勵等社區(qū)治理功能。社會子系統(tǒng)變遷的動力在于垃圾分類治理要求和自治不足，從而需要其他力量的介入。如江干區(qū)將黨建引領(lǐng)、文化建設(shè)、宣傳教育和便民服務(wù)等社區(qū)性事務(wù)融入“桶長制”，通過發(fā)揮文明辦牽頭組建垃圾分類文明勸導(dǎo)隊，實施街道、社區(qū)的層級動員，發(fā)揮行政子系統(tǒng)與社會子系統(tǒng)的互嵌效應(yīng)。

3. 2 走向未來的政策執(zhí)行創(chuàng)新

雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同治理模式體現(xiàn)了政策執(zhí)行創(chuàng)新驅(qū)動以及從低級向高級、從實踐問題到治理回應(yīng)的發(fā)展邏輯，符合“原徑解鎖—單元建構(gòu)—系統(tǒng)建構(gòu)”的連續(xù)過程?！霸瓘浇怄i”是打破原來的不利于多元關(guān)聯(lián)形成的條條框框，尤其是針對傳統(tǒng)治理模式弊端所開展的反思和創(chuàng)新實踐。“單元建構(gòu)”是圍繞制度邏輯、交換邏輯和志愿邏輯所推動的組織化過程，以社會分工和治理分工為基礎(chǔ)，提升治理單元輸出功能，體現(xiàn)了平行子系統(tǒng)的發(fā)展訴求?！跋到y(tǒng)建構(gòu)”是超越單元治理功能的域限，為實現(xiàn)更高層次共同目標(biāo)所開展的再組織化過程，體現(xiàn)了嵌入系統(tǒng)的功能特征。實現(xiàn)這一目標(biāo)需要持續(xù)推進符合關(guān)聯(lián)協(xié)同發(fā)展的共生領(lǐng)域生態(tài)建設(shè)。

一是共同理念。理念具有包容性和高位統(tǒng)攝性特點，有利于減少各子系統(tǒng)因行政邏輯、市場邏輯和志愿邏輯偏畸所造成的子系統(tǒng)之間不可通融性。理念宣傳有助于形成共同的價值內(nèi)核，但理念轉(zhuǎn)化為行為習(xí)慣，還依賴于時間資源和認知變化。中共十八大以來，貫徹“兩山”理念和生態(tài)文明建設(shè)成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。這種理念以各種方式滲入子系統(tǒng)之中，形成“形異意同”的共振效應(yīng)。在行政領(lǐng)域，通過環(huán)境法的責(zé)任與義務(wù)的設(shè)定，促進垃圾污染外部性的內(nèi)部化，并成為行政執(zhí)法的正當(dāng)性依據(jù)。在市場和社會領(lǐng)域，政府通過制度規(guī)范、信息引導(dǎo)、社會動員等方式影響行為主體的價值認知。如江干區(qū)將環(huán)保理念納入社區(qū)自治公約，頒布省級團體標(biāo)準(zhǔn)《清道夫回收網(wǎng)點建設(shè)與管理規(guī)范》，倡導(dǎo)執(zhí)法與普法一體化，推廣“回收網(wǎng)點+商業(yè)運作+宣教基地+N”綜合服務(wù)模式，實施黨建引領(lǐng)、婦聯(lián)動員、志愿參與的“草根動員”。

二是組織網(wǎng)絡(luò)?；デ断到y(tǒng)的發(fā)展需要強化組織網(wǎng)絡(luò)對關(guān)聯(lián)協(xié)同的支撐作用。一方面，促進組織單元內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和行為能力提升，使其能夠有效地承擔(dān)垃圾分類的某些職能或任務(wù)，以適應(yīng)關(guān)聯(lián)協(xié)同發(fā)展的需要。另一方面，保持各組織之間的合作關(guān)系，形成組織的良性互動。在“強政府-弱社會”“強政府-弱市場”情境下，政府可以憑借強大資源優(yōu)勢對市場機制、社會機制進行引導(dǎo)和支配。在市場業(yè)務(wù)外包和社會動員中，政府也可能俘獲和侵蝕市場主體和社會組織的平等性、自主性。為此，需要培育社區(qū)和企業(yè)的自主性，并借助于黨組織的融合功能，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理的統(tǒng)合作用［29］，推動一元的、垂直的管理模式向多元的、橫向的治理模式變遷。

三是技術(shù)條件。自20世紀(jì)70年代以來，系統(tǒng)工程模型、系統(tǒng)評估工具的應(yīng)用豐富了“綜合固體廢物管理”分析框架，而互聯(lián)網(wǎng)為標(biāo)識的環(huán)境信息技術(shù)應(yīng)用有效地提升了固體廢棄物管理的規(guī)劃、設(shè)計和運營的能力。在未來，科學(xué)技術(shù)將加速人類社會的變化，尤其是信息技術(shù)的廣延性和即時性，使組建“人—物—信息”的超級治理系統(tǒng)成為現(xiàn)實可能，這將加深子系統(tǒng)之間滲透，大大消減各領(lǐng)域之間的藩籬，最終改變?nèi)祟惖纳a(chǎn)生活方式。

四是創(chuàng)新意識。創(chuàng)新發(fā)展是推進系統(tǒng)變遷的重要序參量，政府主體創(chuàng)新、市場主體創(chuàng)新和社會主體創(chuàng)新均有利于改善系統(tǒng)狀態(tài)。盡管政府、市場和社會以“相互強化增進”的方式來實現(xiàn)互補嵌合，而政府作為“元治理者”，在實際中扮演著創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)召集人、促進者和助推者的角色［30］。地方政府擁有政策制定和執(zhí)行的權(quán)力，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府在政策創(chuàng)新、價值引領(lǐng)、利益平衡、資源配置等方面的優(yōu)勢，推動協(xié)作治理的發(fā)展。在不確定因素環(huán)境下地方政府創(chuàng)新的支付成本或許大大超過預(yù)期收益，而其他地方政府可以通過采用經(jīng)驗學(xué)習(xí)、模式仿制等“搭便車”方式來規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險，這需要推進容錯免責(zé)制度創(chuàng)新，打破創(chuàng)新的惰性循環(huán)。

4 結(jié)論與啟示

本研究將系統(tǒng)論帶入多主體協(xié)同研究，結(jié)合中國城市垃圾分類治理先行縣區(qū)的創(chuàng)新案例，研究政府、市場、社會三類聯(lián)結(jié)機制的層級變化以及動態(tài)協(xié)同演變。從特定領(lǐng)域驗證了迪茨、奧斯特羅姆等人所主張的廣泛多樣的適應(yīng)性治理系統(tǒng)有助于實現(xiàn)許多資源的有效管理的觀點［31］。主要結(jié)論包括以下3點。

第一，在復(fù)雜的、模糊的政策執(zhí)行情境下，垃圾分類政策執(zhí)行具有科層邏輯和協(xié)商邏輯的混合性政策執(zhí)行特點。在科層體系中，地方政府要遵從中央和上級的政策要旨，受制于正式制度基礎(chǔ)之上的科層權(quán)威的制約。在社會領(lǐng)域，地方政府利用政策執(zhí)行空間，與其他主體之間形成的平等的、非正式的伙伴關(guān)系，以多類型關(guān)聯(lián)協(xié)同來克服單一政策執(zhí)行的困境。這種政策執(zhí)行不是被動地執(zhí)行上級的政策，而是關(guān)注實際政策問題，關(guān)注公私領(lǐng)域相關(guān)行為者的政策訴求以及為達成目標(biāo)所采用的策略。

第二，垃圾分類治理是相關(guān)因素構(gòu)成的一個多層級的復(fù)雜系統(tǒng)。平行系統(tǒng)是以“分立”為特色，突出各子系統(tǒng)的獨立性、自主性，有利于減少單一系統(tǒng)治理的風(fēng)險和成本，是維系多元共治政策系統(tǒng)的重要保障。在特定社會背景下政府、市場、社會等子系統(tǒng)的發(fā)育存在明顯的強弱差異，政府可以通過經(jīng)濟、價值、規(guī)范等要素的涉入，培育和優(yōu)化系統(tǒng)功能。平行系統(tǒng)之間缺乏協(xié)同，存在資源競爭、利益沖突、重復(fù)建設(shè)等諸多弊端，需要推動系統(tǒng)向更高層次演進?；デ秴f(xié)同是雙層關(guān)聯(lián)系統(tǒng)變遷的高級階段，是以制度、契約、志愿為紐帶，圍繞共同目標(biāo)開展治理合作?；デ秴f(xié)同是以“整合”為特色，突出子系統(tǒng)系統(tǒng)的互補性、互融性，以此提高融通的可能，政策執(zhí)行不只是構(gòu)建組織系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，更在于持續(xù)推進優(yōu)化過程和整體效應(yīng)。

第三，雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同是以序化為導(dǎo)向的系統(tǒng)持續(xù)改進，不能簡單地歸結(jié)為弱化政府、強化社會（市場）的彼消此長的過程，而是倡導(dǎo)以政府為主導(dǎo)、以功能為導(dǎo)向，以關(guān)聯(lián)為目標(biāo)的治理創(chuàng)新過程。目標(biāo)、利益、信息等因素是影響系統(tǒng)變遷的序參量。其中，政府創(chuàng)新驅(qū)動是影響最大的序參量，主宰著系統(tǒng)的變遷。政府主導(dǎo)式協(xié)同創(chuàng)新是政府按照政府目標(biāo)要求對市場、社會施加影響，反之市場和社會的參與也可能促進行政系統(tǒng)的改變。

以政府創(chuàng)新驅(qū)動為引導(dǎo)，促進雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同發(fā)展的措施包括以下3點。

第一，增強政策執(zhí)行過程的回應(yīng)功能和協(xié)商功能。防止政策執(zhí)行的“一刀切”現(xiàn)象，在保持政策目標(biāo)激勵的同時，創(chuàng)造地方政府回應(yīng)社會訴求的制度空間。通過共同的政策目標(biāo)、行為規(guī)則、評價標(biāo)準(zhǔn)來建構(gòu)全域性網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)，改變政府與居民之間的話語懸置和價值分歧，構(gòu)建有益于公民參與的、協(xié)商性的、批判性的公共領(lǐng)域。開展人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、基層協(xié)商、媒體協(xié)商等多種形式的協(xié)商，構(gòu)建多層次、多樣化的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)。

第二，建構(gòu)“分立”到“融合”的多類型關(guān)聯(lián)機制?；谡吣繕?biāo)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強多關(guān)聯(lián)協(xié)同的結(jié)構(gòu)化角色安排和過程控制，形成“強聯(lián)結(jié)”。通過教育宣傳、黨建聯(lián)盟、資源共享、信息分享、合作網(wǎng)絡(luò)、情感信任等手段提升各主體的自主性，建立以環(huán)境治理目標(biāo)為導(dǎo)向的多關(guān)聯(lián)協(xié)同的“弱聯(lián)結(jié)”。重視大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、智慧城市大腦、身份識別等信息技術(shù)的應(yīng)用，推動垃圾分類治理的智能化、簡約化、精準(zhǔn)化。

第三，發(fā)揮政府創(chuàng)新驅(qū)動的雙層關(guān)聯(lián)協(xié)同作用。一方面，推動多主體利益整合的政策創(chuàng)新，完善利益表達、利益分配、利益競爭、利益協(xié)調(diào)的機制，實現(xiàn)公共利益增長基礎(chǔ)之上的多元利益的滿足。另一方面，暢通多主體參與地方?jīng)Q策的途徑，并以環(huán)境治理的元目標(biāo)為指引，推進政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、契約建設(shè)，將正式制度轉(zhuǎn)譯成相應(yīng)的非正式規(guī)則，發(fā)揮監(jiān)督、考評為顯性特征的正式規(guī)則與自愿、內(nèi)驅(qū)為隱形特征的非正式規(guī)則的共同作用。

也應(yīng)看到，多類型關(guān)聯(lián)協(xié)同是一項系統(tǒng)工程，受制于復(fù)雜因素的影響。本研究推動經(jīng)驗認知到理論闡釋，符合“單一系統(tǒng)—平行關(guān)聯(lián)—互動關(guān)聯(lián)”的系統(tǒng)變遷的基本范式，也契合于試點先行到全國推廣的漸進路徑和中國式政策執(zhí)行自主知識創(chuàng)新邏輯，其創(chuàng)新價值在于將“關(guān)聯(lián)”引入政策執(zhí)行系統(tǒng)，提出“平行關(guān)聯(lián)”“互動關(guān)聯(lián)”的階段模式和變遷機制，但多類型關(guān)聯(lián)協(xié)同的影響因素存在模糊瞬變的特點，如農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)之間、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟落后之間、人口集聚區(qū)與人口稀疏區(qū)之間，垃圾分類政策執(zhí)行存在較大的情境差異，政策執(zhí)行系統(tǒng)的具體應(yīng)用、制度遷移、知識學(xué)習(xí)等方面還有待進一步研究。

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（責(zé)任編輯：蔣金星）