國家重大政策措施落實情況研究

【摘 要】 推進國家重大政策落實情況的跟蹤審計，是推動中央和地方各級黨委、政府重大決策部署落實到位，促進政令暢通和經濟平穩(wěn)運行與健康發(fā)展，提升國家審計監(jiān)察效能，完善國家治理的重要途徑。文章以審計署2015—2021年期間發(fā)布的29份國家重大政策措施跟蹤審計結果公告為基礎，從政府治理、企業(yè)發(fā)展、民生建設三個不同層面的跟蹤審計工作涉及的重大政策措施，整理剖析歸納三方面共性問題成因，即資金盤活、項目建設和監(jiān)督管理，分析得出國家重大政策措施在落實過程中存在的資金使用效率較低、預算監(jiān)管體制不完善等現(xiàn)實困境，并針對性給予政策建議，以厘清國家重大政策措施的落實現(xiàn)狀，強化國家審計監(jiān)督職能，助力經濟高質量發(fā)展。

【關鍵詞】 重大政策措施； 跟蹤審計； 審計結果公告； 有為政府

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）20-0007-07

一、引言

2014年，《國務院關于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）明確提出要加大國家審計力度、創(chuàng)新審計方式、提高審計效率。國家審計要應對“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等政策措施落實情況，加大對“公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任”履行情況的審計；同年8月，為全面貫徹落實意見要求，切實加強國家審計工作，體現(xiàn)國家審計的治理作用[1]，推動政策措施貫徹落實，審計署對一些省份、關鍵部門以及企業(yè)執(zhí)行國家重大政策措施的落實情況實施追蹤審計。

重大政策措施落實情況跟蹤審計是審計機關依法對各地區(qū)、各部門貫徹落實國家重大政策措施和宏觀調控部署情況，尤其對國家重大政策措施貫徹落實的具體部署、執(zhí)行進度、實際效果等進行的監(jiān)督檢查。實施重大政策措施落實情況跟蹤審計對于調整產業(yè)結構，執(zhí)行“三去一降一補”任務，推動政府深化“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革，促進重大工程的建設具有重要意義[2-3]。因此，梳理審計署實施重大政策跟蹤審計以來發(fā)布的審計結果公告，剖析近年來我國各項重大政策措施的落實情況，分析匯總常見的問題，既能助推未來國家重大決策部署落實到位和經濟有序運行，又能促進我國有為政府建設進程，豐富現(xiàn)有審計理論和審計實踐。

二、國家重大政策措施跟蹤審計的內容、時間和范圍

（一）重大政策措施跟蹤審計結果公告內容特征

本文從政府治理、企業(yè)發(fā)展、民生建設三類重大政策維度，整理分析2015—2021年間審計署自2014年實施重大政策措施跟蹤審計以來發(fā)布的29份跟蹤審計結果公告，具體如表1所示。

（二）重大政策措施跟蹤審計結果公告發(fā)布時間

審計署發(fā)布重大政策措施跟蹤審計結果公告滯后性較為明顯。29份審計公告中，僅有3份公告的發(fā)布時間與審計結束時間相差一個月。受新冠疫情影響，2019年第四季度至2021年第一季度的6份報告公告時間總體延后了4個月。若受到大范圍社會事件或國際消極因素影響，數(shù)據(jù)的滯后性更為明顯（圖1）。

（三）重大政策措施跟蹤審計范圍

統(tǒng)計國家重大政策措施跟蹤審計公告審計對象及相應數(shù)量可知（圖2），審計署近年來的跟蹤審計范圍基本上覆蓋31個省份。其中，被審計的中央部門數(shù)量基本持平，2018年升至最高位，而后逐年下降；而被審計的中央企業(yè)數(shù)量最初每年大致持平，自2019年起大幅增加。此外，自2019年開始，一些中央金融機構也被納入審計范圍。

另一方面，匯總每年抽查的單位或項目數(shù)量及涉及的資金額度，計算結果如圖3所示。自2016年至2019年，隨著審計署持續(xù)加大審計力度，擴大抽查范圍，涉及金額的規(guī)模也隨之擴大，直至2020年才有所回落。

三、國家重大政策措施落實問題發(fā)現(xiàn)與剖析

基于政府治理、企業(yè)發(fā)展、民生建設三類政策維度，匯總統(tǒng)計29份審計結果公告中所披露的落實問題，見表2。

（一）政府治理層面政策措施落實的主要問題

1.財政資金統(tǒng)籌及提質增效政策措施落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

分析上述審計署結果公告（圖4），可以發(fā)現(xiàn)我國財政資金的使用存在以下問題：財政存量資金的盤活工作不到位，財政資金撥付進度慢、支付或清退不及時，以及財政資金閑置或使用效率不高，分別占據(jù)總問題涉及金額的36%、29%、16%。此外，即便相關部門對財政資金進行了統(tǒng)籌管理，將其清理或收回后，依然存在使用效率不高的情況，涉及問題金額達178.99億元，占據(jù)總問題涉及金額數(shù)的6%。

2.重大項目建設政策措施落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

重大項目建設情況的跟蹤審計包括振興東北地區(qū)老工業(yè)基地、鐵路運輸?shù)然A項目，這些項目的建設狀況直接關系我國的經濟社會和民生發(fā)展。分析上述審計結果公告可知，“前期工作不充分、相關部門工作效率低導致的重大項目建設延誤或進程緩慢”最為常見，涉及項目或地區(qū)數(shù)為1 184個，占總問題數(shù)的75%。其次，相關部門在建設期沒有將其監(jiān)管職責履行到位、資金落實問題導致項目建設延誤或進程緩慢以及項目建成后閑置或未達到預期效益，這三類問題分別涉及了79、76、61個項目或地區(qū)。其中，資金未落實到位所導致的問題涉及金額更是達到828.61億元。此外，上述問題又可能存在連鎖反應，比如項目建成后閑置或未達到預期效益很可能是由項目前期論證不精密、調查不充分等原因所致。

3.防范化解重大風險政策措施落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

防范化解重大風險相關政策旨在維護我國經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。審計署對于防范化解重大風險政策措施的跟蹤審計主要集中在經濟和金融風險方面，以“違規(guī)舉借或出具承諾函形成政府性債務”“虛增財政收入”“資金未按規(guī)定用途使用”三項違規(guī)行為為主，分別涉及金額202.68、86.91、66.30億元，共占據(jù)存在問題總量的79%。此外，部分地方性金融機構也存在不良貸款率高、撥備覆蓋率和資本充足率低，以及掩蓋不良資產等問題，涉及金額72.02億元，占問題總量的16%。

4.污染防治政策措施落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

環(huán)境污染問題是世界各國關注的焦點，張凱[4]認為加強環(huán)境政策跟蹤審計，政府部門可依據(jù)實施效果進行資源要素配置調整，助力生態(tài)保護，進而實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展。由數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，首先，2017—2020年間，“未按時完工或建成后閑置”的問題最為突出，涉及1 028個地區(qū)或項目，占總數(shù)的79%。其次，“相關部門未能完成或嚴格落實污染防治相關目標及任務”的問題也頻頻出現(xiàn)在結果公告中，涉及216個項目或地區(qū)，占比為17%。此類問題不僅導致我國污染防治工作低效，也導致了部分財政資金未發(fā)揮作用。

5.“三去一降一補”政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

“三去一降一補”即去庫存、去產能、去杠桿、降成本、補短板五項任務，此政策對于我國供給側改革至關重要。該項政策在落實過程中存在的問題主要有“有關部門違規(guī)預留或未及時清理退還款項”和“有關部門未嚴格執(zhí)行化解過剩產能有關政策”兩方面，二者涉及的項目、地區(qū)及單位數(shù)分別占據(jù)總數(shù)的19%和14%。2017年，部分單位在執(zhí)行該項政策時，存在依托行政權力或履職便利獲取違規(guī)收入的行為，涉及金額達1.15億元，嚴重違反了政策執(zhí)行的初衷。而審計中也發(fā)現(xiàn)了一些違規(guī)行為影響到政府性債務，雖涉及項目數(shù)不多，但涉及金額高達92.16億元。

6.“放管服”改革政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

深化“放管服”相關政策涉及經濟、金融、民生、財稅等眾多領域，該項政策措施落實過程中存在的問題集中在“違規(guī)認定稅收減免單位或個人”“違規(guī)設定收費項目、收取分成或轉嫁費用”“違規(guī)設置行業(yè)壁壘”“制度改革不到位或項目落實進度緩慢”“行政審批相關工作要求落實不到位或效率不高”等方面。據(jù)統(tǒng)計分析可知，上述五項問題近年總計涉及的單位或地區(qū)、行業(yè)數(shù)分別為219、200、156、115、48個，嚴重阻礙了我國“放管服”改革的推進，同時也反映出我國市場監(jiān)管力度不強、反壟斷法的體系及應用不夠完善等問題。

7.“六穩(wěn)”政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

“六穩(wěn)”指的是穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)金融、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期工作，是我國實現(xiàn)經濟穩(wěn)中求進的基本要求。該項政策在實踐中存在的問題類型較多，其中“重大工程項目進展緩慢或建成后效益不高”最為突出，涉及509個項目或單位，占比為61%，涉及投資額多達1 806.14億元，為該項政策落實時最需要解決的問題。此外，挪用中央補助資金或使用不規(guī)范的現(xiàn)象也較多，涉及89個項目或單位；金融機構撥備覆蓋率較低問題涉及65個項目或單位，這兩項問題出現(xiàn)頻次也較高。

（二）企業(yè)發(fā)展層面政策措施落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

1.創(chuàng)新驅動發(fā)展政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略對建設科技創(chuàng)新強國、推進我國現(xiàn)代化建設具有重要指導意義，該項政策措施實施過程中，“創(chuàng)新驅動發(fā)展基金的落實支持區(qū)域及領域要求不到位”“發(fā)展專項資金分配針對性不強”是兩個最主要的問題，分別涉及127、26個項目或單位。此外，“基金未及時使用或發(fā)揮效益”雖然僅涉及7個項目和單位，但涉及金額達69.37億元，這三類問題顯示我國創(chuàng)新驅動發(fā)展在資金統(tǒng)籌使用方面存在缺陷，中央撥付的專項財政資金未能有效地投入到創(chuàng)新發(fā)展項目中，這將會直接影響企業(yè)的科技成果轉化和創(chuàng)新發(fā)展，進而阻礙我國整體的科技進步和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

2.清理拖欠民營企業(yè)賬款政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

2019年，為確保企業(yè)的合法權益和國家財政資金的有效使用，審計署首次開展關于清理拖欠企業(yè)賬款政策措施的跟蹤審計工作，該項政策涉及大量財政資金的使用和撥付。圖5顯示，在“清欠”政策落實過程中主要存在以下問題：相關部門未制訂或未完善清償計劃；相關部門未完成清償任務，甚至新增拖欠賬款、虛增償還金額等。其中未制訂或完善清償計劃涉及195.82億元，占比最高；而制訂了清償計劃的欠款中，也有181.51億元存在未清償、虛增清償金額等問題，這對于民營企業(yè)的發(fā)展較為不利。當然，上述問題涉及的金額規(guī)模逐年縮減，說明國家審計的跟蹤審計可能發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用。

3.減稅降費政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

2018年，審計署首次對減稅降費政策措施開展了一系列跟蹤審計。減稅降費政策旨在減輕中小企業(yè)的稅費及其他費用的支出壓力，進而促進創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的實施。減稅降費政策的實施過程中，出現(xiàn)的問題以“違規(guī)收取或未及時清退保證金”和“違規(guī)將費用轉嫁給企業(yè)或違規(guī)收費”為主，金額分別為137.81億元和43.54億元，占據(jù)總問題涉及金額的95%。數(shù)據(jù)顯示，近年來未享受或違規(guī)享受減稅降費優(yōu)惠所涉及的單位達8 664家。上述問題的存在抑制了減稅降費政策的有效實施，部分企業(yè)的財政負擔也并未實質性減緩，不利于我國經濟社會的平穩(wěn)運作。

（三）民生建設層面政策措施落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

1.脫貧攻堅政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

2015年，審計署將脫貧攻堅相關政策措施的落實情況納入跟蹤審計范圍。脫貧攻堅作為關鍵發(fā)展任務，是促進農村地區(qū)經濟發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，最終實現(xiàn)共同富裕的前提和基本保障[5]。圖6顯示，脫貧攻堅政策措施在落實與執(zhí)行過程中，扶貧項目閑置或未實現(xiàn)預期目標涉及的項目和地區(qū)數(shù)為1 752個，占比33%。其次，扶貧政策及標準等未按要求落實、相關部門工作原因導致扶貧項目進度緩慢以及落實出現(xiàn)問題也占據(jù)較大比重，總計涉及2 121個項目或地區(qū)，占比40%。

2.鄉(xiāng)村振興政策措施跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題

2019年，審計署開始對鄉(xiāng)村振興相關的政策措施開展跟蹤審計，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國民生工作的重中之重，決定了我國鄉(xiāng)村未來的發(fā)展方向和質量。李歆等[6]認為由于審計資源不充足、審計效率無法實現(xiàn)審計范圍全覆蓋。該政策措施在落實過程中較突出的問題為鄉(xiāng)村振興相關規(guī)劃或工作方案的任務責任主體不明確，涉及2 337個項目或地區(qū)，占比74%；鄉(xiāng)村振興的項目工程進展緩慢和建成后閑置或未達預期效果，涉及449個項目或地區(qū)，占比14%；發(fā)放不規(guī)范、不到位或滯留閑置的惠農補貼資金達24.19億元，該類問題涉及金額巨大，不容忽視。

四、國家重大政策措施落實中的問題分析

分析跟蹤審計結果，國家重大政策措施落實過程中的主要問題成因見表3。

第一，財政資金的財權與事權分離。政府部門上下級之間普遍采用財權與事權分離的管理制度，財政資金的支付與實際需求時點無法重合，從而導致專項資金劃撥滯后、支付清退不及時以及落實不到位等問題，由此又會引發(fā)財政資金閑置及使用效率低等問題。

第二，資金盤活能力較弱。部分現(xiàn)行的財政資金規(guī)章制度已不適應當前實際情況，與財政資金提質增效的新政策要求沒有及時銜接。此外，存量資金的盤活工作較為復雜，且系統(tǒng)性較強，而相關的指導方法及盤活制度仍不健全，較大的工作難度使得很多實踐中存量資金并未真正盤活，或者盤活力度遠遠達不到要求。

第三，預算管理體制不完善。我國目前的預算管理體制尚未制定完備的效益標準，缺少對資金管理的績效評價體系，這可能導致一些地方和政府部門輕視預算執(zhí)行，過分追求獲取的資金量，從而造成財政資金的閑置浪費。此外，還可能存在部分單位申請存在超過其實際需求量的資金等現(xiàn)象，這一方面會導致有些項目因自籌資金不足而建設進展緩慢，另一方面也導致財政部門未按規(guī)定統(tǒng)籌使用各類資金，直接影響到財政部門對扶貧政策、污染防治政策和一些重大項目建設等的資金分配，進而影響到了一系列國家重大政策措施的落實。

第四，有限財力與較大資金需求不匹配。當中央專項財政資金無法短期內迅速下達時，部分地方政府部門可能會采用向企業(yè)借款、簽訂政府購買協(xié)議、簽訂借款合同等方式來融資舉債從而導致違規(guī)增加政府性債務行為的出現(xiàn)。

第五，相關部門財政監(jiān)管和考核機制存在缺陷。審計署公告提及現(xiàn)行黨政干部考核機制中存在“重視資金投入、輕視效益評價”“重視政績考核、輕視債務考核”的傾向。在政府性債務與政府部門工作人員的業(yè)績及升遷關系不大，且政府性債務的期限遠遠超出其任期的情況下，地方政府往往較多關注經濟增長而輕視債務規(guī)模與風險防范，具有強烈的投融資意愿，這就誘發(fā)了地方政府違規(guī)舉債的行為動機。

第六，監(jiān)管措施有待進一步加強。社會監(jiān)督主體除法律條文規(guī)定的主體外，社會面也需承擔起輿論、媒體、大眾等途徑的監(jiān)督角色。在國家重大政策措施落實過程中，如鄉(xiāng)村振興工作往往難度較大，且短期效益不高，在分配任務責任主體時，可能存在相互推諉的情況，導致最終相關政策措施因沒有明確的責任主體而難以落實，鄉(xiāng)村振興建設項目也因此閑置。而政府部門在處理相關資金的流程中可能缺少定期對賬、銷賬的核驗環(huán)節(jié)，監(jiān)管部門自身的監(jiān)督糾察職能落實不到位，從而導致重大政策落實效果不佳。

五、結論與建議

（一）結論

綜上所述，本文得到以下結論：（1）審計署開展跟蹤審計工作的國家重大政策措施可歸納為三個層面：政府治理、企業(yè)發(fā)展和民生建設。不同政策落實過程中存在不同類型的問題，根據(jù)其共性，最主要的問題又集中在資金使用、項目建設和監(jiān)督管理三方面。（2）注重制度建設、明確責任主體對于國家政策措施的落實與執(zhí)行較為關鍵。（3）針對審計署審計結果公告中披露的問題，可以從資金使用、項目建設和監(jiān)督管理三方面考慮相關制度和機制完善的建議，從而為國家未來各項政策措施落實提供參考。

良好的國家治理與有為政府的建設需要權威高效的國家審計監(jiān)督。因此，國家重大政策措施跟蹤審計與其他主體監(jiān)督、激勵機制的有機協(xié)同貫通，將極大提高各項重大政策措施的執(zhí)行效能以及在價值維度上有更優(yōu)異的表現(xiàn)。

（二）建議

第一，資金盤活方面，完善我國預算管理體制，建立明確的效益標準，提高預算編制的專業(yè)性和可靠性。同時，將以前年度結余資金納入預算管理范圍，制定明確的審核標準，嚴格審核各單位編制的財政預算表。對于落實特定國家重大政策措施的部門，制定特定的績效評價體系。如鄉(xiāng)村振興相關部門設立“鄉(xiāng)村振興落實情況、鄉(xiāng)村振興對象滿意度”等評價指標，以免因落實相關政策無法體現(xiàn)在原有績效評價的結果中，影響政策措施落實的效果。此外，調整中央和地方對于財政資金的事權與財權分配的關系，并完善財政資金對賬、銷賬環(huán)節(jié)，提高財政資金盤活效率，減少單位違規(guī)預留資金現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第二，項目建設方面，提高對項目前期勘探、論證等工作的重視度，避免項目推進過程中發(fā)生預期外的問題，導致建設項目無法正常運行。同時，通過政府相關部門的資源支撐，完善對項目的全過程管理和監(jiān)督工作。

第三，監(jiān)督管理方面，高效運用審計署的跟蹤審計工作成果，充分發(fā)揮其監(jiān)督效能和對未來政策落實的延伸影響，建立嚴格的監(jiān)督流程，以相應的激勵機制予以輔助，促進各級政府以積極的態(tài)度履行自身職責。此外，明確責任主體，建立合理公正的懲處機制，在節(jié)省部分監(jiān)督成本的同時，提高相關部門的工作質量。

在跟蹤審計技術方面，審計內容和審計對象日益復雜和廣泛，傳統(tǒng)審計方法需要強化大數(shù)據(jù)審計技術的運用，尤其在數(shù)據(jù)共享與遠程數(shù)據(jù)的分析利用上，多部門應通力合作，提高不同部門的協(xié)同貫通能力，以審計監(jiān)督促進公共政策的連貫性和一致性，從而實現(xiàn)重大政策的經濟效益與社會效益，助推有為政府的建設進程。

【參考文獻】

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