Provision of International Police Public Goods： The UN-INTERPOL Cooperative Model

2022年12月16日，聯(lián)合國大會通過決議，將每年的9月7日設(shè)立為國際警務(wù)合作日。這既是對世界各地的執(zhí)法人員對和平、安全和正義的奉獻的褒獎，對國際警務(wù)合作工作的贊許，也是對更多國際警務(wù)公共產(chǎn)品的期待。國際警務(wù)公共產(chǎn)品是指由多個國家或國際組織共同提供和維護的，以促進全球公共安全與秩序為目標的各種警務(wù)服務(wù)和警務(wù)資源。國際警務(wù)公共產(chǎn)品的供給往往需要國際警務(wù)跨國合作和協(xié)調(diào)才能更好實現(xiàn)。

在國際體系中，國家、國際組織這兩個不同性質(zhì)的行為主體主導(dǎo)著國際警務(wù)公共產(chǎn)品供給，進而形成了三種代表性供給模式：國家——國家供給模式、國家——國際組織供給模式、國際組織——國際組織供給模式。在國際組織——國際組織警務(wù)公共產(chǎn)品供給中，國際刑警組織與聯(lián)合國的供給模式具有廣泛性、代表性和全球性，所供給的警務(wù)服務(wù)和警務(wù)資源也更為豐富和普惠。

一、供給動力：應(yīng)對犯罪合流現(xiàn)象

近些年來，國際移民組織、聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室（簡稱“聯(lián)合國毒罪辦”）、國際刑警組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的多份報告都指向一個耐人尋味的現(xiàn)象——“犯罪合流”（crime convergence）。犯罪合流是指與犯罪活動相關(guān)的主體、活動、方法日益交叉、重疊或合作的現(xiàn)象，具有多種呈現(xiàn)方式。

第一，犯罪集團間的合流。不同的犯罪集團，包括跨國犯罪集團，相互勾連，共同謀取利益。第二，犯罪活動多樣化。犯罪集團不斷擴大其犯罪活動類型。前兩類典型的例子，如聯(lián)合國毒罪辦在《薩赫勒地區(qū)人口販運報告》（2022）中所反映的，薩赫勒地區(qū)的人口販運網(wǎng)絡(luò)與販毒集團相互勾結(jié)，常常參與販毒、非法采礦和洗錢等多種犯罪行為。第三，合法活動與非法活動交織在一起，難以區(qū)分。例如，國際刑警組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署聯(lián)合發(fā)布的《戰(zhàn)略報告：環(huán)境、和平與安全》中提到，碳交易具有合法性，但碳交易不一定受到與洗錢有關(guān)的法規(guī)約束，犯罪分子打著合法碳交易的幌子進行非法洗錢交易或證券欺詐。

在現(xiàn)實中，犯罪合流的呈現(xiàn)方式多樣，且常常交織疊加，突破國界，遍布世界各個角落，猶如黑洞，具有極強的吸引力和破壞力。隨著犯罪合流現(xiàn)象以極快的速度在多維領(lǐng)域蔓延，全球公共安全治理的赤字不斷擴大，亟須加大國際警務(wù)公共產(chǎn)品的供給。

二、供給條件：加強國際組織合作

（一）組織保障

聯(lián)合國作為世界上最大的政府間組織，自二戰(zhàn)后成立至今已有70余年歷史，在全球范圍內(nèi)具有廣泛的影響力和權(quán)威性。70多年來，多邊主義深深植根于聯(lián)合國的基因中，促使其致力于構(gòu)建卓越的多邊主義框架。近年來，多邊進程日益多樣化，涵蓋國際和平與安全、可持續(xù)發(fā)展和人權(quán)等多個領(lǐng)域，并取得顯著成果。聯(lián)合國的基本屬性，以及其致力于打擊犯罪、維護全球公共安全的實體機構(gòu)，為提供全球性警務(wù)公共產(chǎn)品創(chuàng)造了便利條件。

在構(gòu)建伙伴關(guān)系方面，聯(lián)合國所有相關(guān)決議都承認聯(lián)合國與國際組織的伙伴關(guān)系。在題為《聯(lián)合國同各區(qū)域組織及其他組織的合作》的秘書長報告（A/73/328–S/2018/592）中，強調(diào)了聯(lián)合國同各區(qū)域組織及其他組織的合作對維護國際和平與安全、捍衛(wèi)人權(quán)和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。聯(lián)合國與國際刑警組織之間的合作，僅是其與眾多區(qū)域組織及其他組織合作中的一部分。

國際刑警組織是世界上最大的警察組織，擁有百年歷史和196個成員國，知名度高且影響廣泛。它通過各國的國家中心局（NCB）作為聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，構(gòu)建起全球警察網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)犯罪和罪犯數(shù)據(jù)的共享和訪問，并提供一系列技術(shù)和運營支持，有力地封堵了打擊跨國犯罪鏈條中的各個漏洞?？旖?、安全、高效是國際刑警組織在現(xiàn)實警務(wù)工作中的重要優(yōu)勢。通過與歐盟、非盟的合作，國際刑警組織豐富了區(qū)域?qū)蛹壍木瘎?wù)公共產(chǎn)品供給；而與聯(lián)合國機構(gòu)的合作，則旨在加大全球范圍的警務(wù)公共產(chǎn)品供給，有利于提升全球?qū)用娲驌舴缸锏恼w效能。

（二）法律保障

聯(lián)合國與國際刑警組織合作的法律基礎(chǔ)是《聯(lián)合國憲章》《國際刑警組織章程》、相關(guān)國際法，以及聯(lián)合國大會和安理會的決議。

《聯(lián)合國憲章》第一章宗旨及原則的第一條規(guī)定，聯(lián)合國的宗旨是促進國際合作，以解決經(jīng)濟、社會、文化及人類福利等國際問題。促成聯(lián)合國與國際刑警組織聯(lián)結(jié)的是1996年聯(lián)合國大會通過的第51/1號決議（A/RES/51/1），該決議邀請國際刑警組織以觀察員身份參加其屆會和工作。此后，從2016年起，聯(lián)合國大會通過多項決議（A/RES/71/19、A/RES/73/11、A/RES/75/10），呼吁加強聯(lián)合國與國際刑警組織之間的合作。

根據(jù)《國際刑警組織章程》，國際刑警組織是一個非政治性和中立的國際組織，其宗旨是在《世界人權(quán)宣言》精神指導(dǎo)下，確保和促進所有刑事警察部門在各國現(xiàn)行法律范圍內(nèi)盡可能廣泛地互助?；谶@一功能，國際刑警組織面向國家、支持國家、依靠國家，構(gòu)建了以國家工作隊為基礎(chǔ)的廣泛打擊犯罪的全球網(wǎng)絡(luò)。這一全面、有效、高效的合作模式展示了國際刑警組織的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)能力，為其與聯(lián)合國各實體機構(gòu)進一步開展警務(wù)合作奠定了堅實基礎(chǔ)。

除了各自的章程和決議保障外，在《關(guān)于國際刑警組織與聯(lián)合國和平行動部合作的補充協(xié)定》中，雙方共同認識到支持國家警察和其他執(zhí)法機構(gòu)在預(yù)防犯罪和刑事司法領(lǐng)域的重要性，并以此為合作基礎(chǔ)。2016年11月，聯(lián)合國大會一致通過第71/19號決議（A/RES/71/19），進一步發(fā)展了聯(lián)合國與國際刑警組織之間的合作；該決議承認并要求兩組織在反恐、跨國犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、腐敗和金融犯罪以及環(huán)境犯罪方面加強協(xié)調(diào)與合作。決議構(gòu)建起雙方國際警務(wù)合作制度，并以此為保障向國際社會提供可持續(xù)的國際警務(wù)公共產(chǎn)品。

三、產(chǎn)品特征：兼具共性與獨特性

國際警務(wù)公共產(chǎn)品源自公共產(chǎn)品理論，是公共產(chǎn)品國際化在公共安全領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。除了具備非排他性和非競爭性的基本特征外，在警務(wù)工作框架下還具備服務(wù)國際社會公共利益的獨有特征。

第一，非排他性（Non-Excludability）。國際警務(wù)公共產(chǎn)品一旦提供，與供給方合作的國家和執(zhí)法機構(gòu)都可以使用，不會將任何一方排除在外。例如，國際刑警組織的I-24/7全球警務(wù)通信系統(tǒng)；包括指紋數(shù)據(jù)庫、DNA數(shù)據(jù)庫等在內(nèi)的19個犯罪數(shù)據(jù)庫；旅行和身份證件數(shù)據(jù)庫；以及唯一一個有關(guān)被盜和失蹤藝術(shù)品的經(jīng)核證的警方信息的數(shù)據(jù)庫等。這些國際警務(wù)公共產(chǎn)品可供各國執(zhí)法機構(gòu)共享和訪問。

第二，非競爭性（Non-Rivalry）。一個國家或執(zhí)法機構(gòu)對國際警務(wù)公共產(chǎn)品的使用不會減少其他國家或機構(gòu)的使用機會。例如，聯(lián)合國反恐辦與聯(lián)合國毒罪辦、國際移民組織、海關(guān)組織和國際刑警組織共同協(xié)作，在《聯(lián)合國全球反恐協(xié)調(diào)契約》框架下，通過“聯(lián)合國一體化”方法，提供有針對性的能力建設(shè)培訓(xùn)，提高和加強會員國的認識、知識和能力。

第三，服務(wù)國際社會公共利益（Serve Global Public Interests）。國際警務(wù)公共產(chǎn)品旨在提升全球公共安全水平，并服務(wù)國際社會的共同利益。例如，人口販運是一種嚴重的犯罪行為，對人權(quán)構(gòu)成了嚴重侵犯，幾乎每個國家，無論是作為受害者的來源國、中轉(zhuǎn)國還是目的國，都受到其影響。根據(jù)聯(lián)合國毒罪辦發(fā)布的《全球人口販運問題報告》，每年有成千上萬的男性、女性和兒童遭到販運，而兒童在人口販運過程中遭受暴力侵害的可能性是成年人的兩倍。打擊人口販運是聯(lián)合國與國際刑警組織的共同優(yōu)先事項之一，通過確保全球人口流動的安全、有序和規(guī)范，致力于服務(wù)全球公共利益。

四、供給方式：專業(yè)之長與專業(yè)互補

國際警務(wù)公共產(chǎn)品涵蓋多種服務(wù)和資源。通過聯(lián)合國與國際刑警組織的合作，雙方發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)互補，為全球提供更廣泛的國際警務(wù)公共產(chǎn)品。這些產(chǎn)品有助于提升全球執(zhí)法能力和資源利用效率，增強打擊跨國犯罪的力度和效果，為維護國際公共安全做出重要貢獻。以下是國際警務(wù)公共產(chǎn)品的特征和具體實踐。

（一）標準化執(zhí)法和培訓(xùn)合作

在跨國犯罪合流日益嚴重的背景下，標準化執(zhí)法和培訓(xùn)合作成為聯(lián)合國與國際刑警組織聯(lián)合提供的重要國際警務(wù)公共產(chǎn)品。這有助于提升各國警務(wù)機構(gòu)、聯(lián)合國警察、聯(lián)合國警務(wù)行動?xùn)|道國的執(zhí)法能力，為警務(wù)人員提供先進的執(zhí)法技能和知識，并為全球警務(wù)公共政策的形成和實施提供堅實基礎(chǔ)。

一個典型的例子是2018年5月，聯(lián)合國警察和中非穩(wěn)定團與國際刑警組織共同為20名中非共和國警察和聯(lián)合國警察組織了一次聯(lián)合培訓(xùn)。這項活動是聯(lián)合國警察司應(yīng)對跨國威脅項目的一部分，旨在為東道國執(zhí)法機構(gòu)提供標準化的執(zhí)法實踐和統(tǒng)一的操作標準，提升其應(yīng)對嚴重和有組織犯罪的實戰(zhàn)能力。

（二）聯(lián)合行動與資源整合

聯(lián)合行動與資源整合是聯(lián)合國與國際刑警組織聯(lián)合提供國際警務(wù)公共產(chǎn)品的重要方式。通過聯(lián)合行動和資源整合，聯(lián)合國實體機構(gòu)和國際刑警組織在多個領(lǐng)域提供國際警務(wù)公共產(chǎn)品，包括禁毒、野生動物保護、打擊人口販運和偷運移民、反恐、打擊文化財產(chǎn)販運，以及減少拉丁美洲和東南亞熱帶森林砍伐等。

在2020年11月至12月間，國際刑警組織領(lǐng)導(dǎo)的“綠松石（第二階段）”行動在打擊偷運移民方面取得了顯著成效。聯(lián)合國毒罪辦為此次行動提供了刑事司法專業(yè)知識、網(wǎng)絡(luò)和跨境協(xié)調(diào)方面的支持，并在第三階段的“綠松石”行動中確保偷運移民和人口販運案件得以成功起訴和定罪，同時支持相關(guān)調(diào)查。這一實踐證明，多機構(gòu)合作能夠顯著提升國際警務(wù)公共產(chǎn)品的質(zhì)量，對于打擊移民走私者和人口販運者以及營救受害者至關(guān)重要。

以聯(lián)合國——國際刑警組織合作為代表的國際組織間國際警務(wù)公共產(chǎn)品供給模式，從初步提供到日趨豐富，為世界安全增加了一個重要的安全閥。這種供給模式促進了各國在安全領(lǐng)域的共同努力和信息共享，夯實了全球安全架構(gòu)，構(gòu)建了打擊跨國有組織犯罪的統(tǒng)一戰(zhàn)線?！?/p>

項目：河北省教育廳科學(xué)技術(shù)研究項目“百年變局下的聯(lián)合國維和行動改革政策研究”（項目編號：22GYB136）資助研究成果。

【作者簡介】王曉靜，中國人民警察大學(xué)中國維和警察培訓(xùn)中心。

（責任編輯：古靜）