The Civilian Police System and Its Characteristics in the United States

英國是現(xiàn)代警察制度的誕生地，也是現(xiàn)代文官制度的起源地。被譽(yù)為“現(xiàn)代警察之父”的羅伯特·皮爾在第一次警務(wù)革命時(shí)期就提出了民本警務(wù)思想：警察即公眾，公眾即警察，警察必須始終貼近公眾。這也是皮爾建警原則中最核心的思想，是現(xiàn)代警察制度的理論基石。受其思想影響，英國警察制度自誕生之日起就以平民化和文職化為主要特征，招聘和雇用文職人員為正式警察和社會(huì)公眾服務(wù)，密切警察機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之間的聯(lián)系。19世紀(jì)中葉，美國的紐約、波士頓、費(fèi)城等效仿英國大都市警務(wù)模式建立自己的警察局，美國也事實(shí)上進(jìn)入正式警務(wù)階段。由于美國在獨(dú)立后建立的警察制度在一定程度上是對(duì)英國制度的承襲，因此在工作理念、管理體制等方面都不可避免地受其影響。雖然在美國警察制度建立的前期，真正雇用文職人員的警察局較少，但是不可否認(rèn)警察文職制度此時(shí)已經(jīng)開始萌芽。

一、美國警察文職制度的演變進(jìn)程

（一）產(chǎn)生階段

20世紀(jì)初，美國正處于城市化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，大量移民涌入在為城市發(fā)展注入不竭動(dòng)力的同時(shí)，也隨之帶來了失業(yè)率居高不下、犯罪激增等一系列的社會(huì)問題，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)社會(huì)治安形勢(shì)趨于嚴(yán)峻。在這種背景下，美國開展了以警察專業(yè)化運(yùn)動(dòng)為標(biāo)志的第二次警務(wù)革命，以期依靠警察隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、精細(xì)化來加大打擊犯罪力度。在這一改革時(shí)期，為擺脫地方政治勢(shì)力控制，提高警察隊(duì)伍的專業(yè)化程度，警察組織結(jié)構(gòu)更加具有集權(quán)和官僚主義的色彩。文職化最初作為專業(yè)警務(wù)運(yùn)動(dòng)的一部分而得到重視，文職人員的引入是為了提高警察的專業(yè)化程度，使宣誓警察能夠?qū)Ｗ⒂凇白钚枰厥饩旒寄堋钡暮诵膱?zhí)法職責(zé)，而不是處理其他類型雇員能夠更好承擔(dān)的任務(wù)，這一階段文職人員主要分布在支持保障類崗位上，承擔(dān)秘書、通信、調(diào)度等基礎(chǔ)性工作。20世紀(jì)30年代到70年代，隨著科學(xué)的迅猛發(fā)展和生產(chǎn)技術(shù)的提高，第三次警務(wù)革命應(yīng)運(yùn)而生，現(xiàn)代警務(wù)逐漸向技術(shù)化、信息化、制度化發(fā)展。宣誓警察被挑選和訓(xùn)練為“通才”，但在面對(duì)高度信息化和技術(shù)化的警務(wù)工作時(shí)，在經(jīng)驗(yàn)、技能和知識(shí)上存在欠缺，于是許多受過專門訓(xùn)練的文職人員受聘進(jìn)入警察機(jī)構(gòu)，填補(bǔ)信息驅(qū)動(dòng)的新經(jīng)濟(jì)所需要的專業(yè)技術(shù)類型的崗位。隨著時(shí)間的推移，警察執(zhí)法機(jī)構(gòu)越來越多地使用文職人員的趨勢(shì)被稱為“平民化”。

（二）發(fā)展階段

經(jīng)過第二次、第三次警務(wù)革命后，美國的社會(huì)治安并未發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)，也沒有解決犯罪率居高不下的問題，反而疏遠(yuǎn)了民眾，失去了民眾的信任。

19世紀(jì)70年代后，與其他西方國家一樣，美國公共開支不斷擴(kuò)大與支撐公共開支的財(cái)政收入能力不斷減弱之間的矛盾越來越尖銳。以新公共管理為標(biāo)志的政府改革運(yùn)動(dòng)在警察組織中產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，要求打破警務(wù)壟斷的行政化模式，對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)構(gòu)、警務(wù)模式進(jìn)行重組，警務(wù)社會(huì)化、私有化趨勢(shì)日益明顯，以社區(qū)警務(wù)為主要標(biāo)志的第四次警務(wù)革命拉開序幕。這種警務(wù)工作的私有化包括兩種形式：一種是將警察部門提供的服務(wù)分包出去的傳統(tǒng)形式，即通過職能轉(zhuǎn)移、市場(chǎng)化承包等方式將邊緣警務(wù)社會(huì)化；另一種是新的私有化，即將更多的社會(huì)力量引入警務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域，以市場(chǎng)或私營公司的形象從內(nèi)部對(duì)警察機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，與社區(qū)警務(wù)相結(jié)合的文職化正是這種新私有化趨勢(shì)的一部分。一方面，在社區(qū)警務(wù)運(yùn)動(dòng)重組警察機(jī)構(gòu)的過程中，警察機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出擺脫官僚形式和去中心化的趨勢(shì)，允許文職人員進(jìn)入組織的多個(gè)層面，特別是管理角色，出現(xiàn)了具有人事管理、財(cái)務(wù)和行政方面專業(yè)知識(shí)的高級(jí)“文職警察經(jīng)理”；另一方面，警方在管理方式上仿效企業(yè)的管理風(fēng)格越來越普遍，更加注重績效、成本分析，在警力方面從人、財(cái)、物的巨增長轉(zhuǎn)向“無增長改善論”，避免警察開支大幅度提升，警察機(jī)構(gòu)使用文職人員以更低的成本和更多的專業(yè)知識(shí)將宣誓警察置換到從事社區(qū)警務(wù)工作的一線?！拔穆毣北灰暈橹С稚鐓^(qū)警務(wù)的結(jié)構(gòu)性變革的重要組成部分。此外“文職化”還是推動(dòng)社區(qū)警務(wù)工作更好落實(shí)的重要工具，文職人員與警察試圖服務(wù)的平民更加相似，增加警察機(jī)構(gòu)的民事分量能夠幫助警務(wù)工作更加貼近社區(qū)，通過在管理方式與策略上同民眾拉近距離，使社區(qū)與警察機(jī)構(gòu)之間建立更為密切的聯(lián)系，更有效地推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。這一時(shí)期，文職人員的數(shù)量和其承擔(dān)的職責(zé)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。1993年美國警長協(xié)會(huì)（IACP）制定文職化工作示范政策，在文職人員的分類、職責(zé)、申請(qǐng)人篩選及培訓(xùn)等方面給出專業(yè)性的指導(dǎo)意見，進(jìn)一步促進(jìn)各警察機(jī)構(gòu)根據(jù)本身的資源能力、法律法規(guī)和集體談判協(xié)議等推廣警察文職制度，規(guī)范性進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、美國推行警察文職制度的成效

（一）文職人員占警察機(jī)構(gòu)的比例逐步提升

根據(jù)美國司法部的數(shù)據(jù)顯示，1950年，美國警察組織中文職雇員占警察機(jī)構(gòu)人員的比例僅為7.5%，而這一比例在1970年幾乎翻了一番，達(dá)到13.9%，在接下來的20年里，這一比例幾乎又翻一番，1990年這一比例已經(jīng)達(dá)到26.7%。2000年，有29.4%的警察雇員是文職人員。之后，這一趨勢(shì)有所放緩，2004年，文職雇員的比例為30.8%，之后這一比例也一直保持在三分之一左右。美國作為實(shí)行分權(quán)型警察體制的國家，強(qiáng)調(diào)分權(quán)而治，聯(lián)邦警察組織與各州、縣、市級(jí)警察組織之間只是協(xié)作與合作關(guān)系，而沒有行政或業(yè)務(wù)管轄關(guān)系，無法以強(qiáng)力推行統(tǒng)一的政策措施，而自1950年至2000年這50年的時(shí)間里，警察文職制度在全美范圍內(nèi)的迅速推廣和普及，是該制度生命力及成效的有力論據(jù)。

（二）有效地降低了警察機(jī)關(guān)的運(yùn)行成本

西方國家衡量警察工作所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益的重要理論是“錢財(cái)衡量價(jià)值論”，即警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應(yīng)成正比關(guān)系。與同級(jí)別的宣誓著裝警察相比，文職人員的福利待遇較低，工作效能卻能得到很好的保障。國外一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果提供了這樣一個(gè)例子，一名負(fù)責(zé)警局規(guī)劃工作的文職人員年薪為84788至99625美元，而負(fù)責(zé)同樣工作的警長（Sergeant）年薪為113312.88美元。不僅如此，相比之下文職人員既沒有帶薪午餐時(shí)間，也無需領(lǐng)取服裝津貼以及宣誓成員集體協(xié)議規(guī)定的任何其他福利。在教育培訓(xùn)方面，相較宣誓警察而言，文職人員不需要完成基本的執(zhí)法培訓(xùn)，也無需尋求國家認(rèn)證，他們的培訓(xùn)集中在需要執(zhí)行的具體任務(wù)上，培訓(xùn)要求和花費(fèi)成本都較低。

（三）促進(jìn)了警察機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成更趨合理

在經(jīng)濟(jì)成本考量之外，實(shí)施文職制度還涉及一系列其他潛在的益處，主要表現(xiàn)促進(jìn)了警察機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成更為合理。

首先，增強(qiáng)了警察機(jī)構(gòu)性別結(jié)構(gòu)的合理性。以往美國警察組織中的警員組成相對(duì)單一，以白人男性為主，而在文職人員中女性比例較高。國外的一項(xiàng)研究表明，截至2006年，其所分析的各個(gè)警察機(jī)構(gòu)中，女性占文職雇員的平均比例為71%，而宣誓就職的女性比例為13%。隨著時(shí)間的推移，一些文職人員可能申請(qǐng)轉(zhuǎn)為著裝警察，有利于女性群體與警察的接觸和互動(dòng)，文職制度對(duì)于幫助女性融入警察隊(duì)伍發(fā)揮了關(guān)鍵性的機(jī)制作用。

其次，增強(qiáng)了警察機(jī)構(gòu)在不同群體中的代表性。通過對(duì)文職人員的使用，增強(qiáng)警察隊(duì)伍的多樣性特征，使警察組織與不同文化、民族、社區(qū)之間建立橋梁，有利于社區(qū)警務(wù)工作的開展。

最后，有利于吸引高水平的專業(yè)技術(shù)人才。文職人員提供了宣誓警察不具備的知識(shí)、技能和解決問題的新視角，促進(jìn)整體效率的發(fā)展，進(jìn)一步提高核心警務(wù)職能的專業(yè)化程度。

三、美國警察文職制度的特點(diǎn)

（一）文職人員使用廣泛

美國警察組織中文職人員使用廣泛主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是文職人員在美國警察機(jī)構(gòu)工作人員中所占比例較高。美國各種刑事司法委員會(huì)，包括總統(tǒng)執(zhí)法和司法管理委員會(huì)、國家刑事司法標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)咨詢委員會(huì)都鼓勵(lì)警察組織對(duì)于文職人員的使用，并為雇用文職人員提供各種資金激勵(lì)措施。近幾十年來，文職制度得到美國警察機(jī)構(gòu)越來越廣泛的重視。2008年，在美國州和地方警察執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，文職人員所占比例已經(jīng)超過33%，但各個(gè)警察機(jī)構(gòu)的比例差異也很大，例如在得克薩斯州的曼斯菲爾德警察局的215名雇員中，文職人員的比例高達(dá)65%。截至2015年，在美國全國警察執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的人員中，超過33%是文職人員，在大型警察機(jī)構(gòu)和治安官辦公室中這一比例更高。文職職位的增加主要是以這三種方式進(jìn)行的：首先是通過設(shè)立新的職位來接管基本的警察職能，以解放更多宣誓警察的時(shí)間用于其他活動(dòng)。其次是取代在常規(guī)職位上宣誓就職的警察，使其直接參與其他警務(wù)活動(dòng)。再次是為開展某項(xiàng)具體的警務(wù)工作而專門設(shè)立文職職位。

二是文職人員的崗位分布類型具有廣泛性的特點(diǎn)。為了滿足警察組織越來越多元化和專業(yè)化的需求，文職崗位職能隨著社會(huì)的發(fā)展而逐漸發(fā)展，所涉及的職位類型有所擴(kuò)大。早期文職人員的職位主要是行政性質(zhì)的，負(fù)責(zé)通信聯(lián)系、文書、記錄保存等具體工作。近年來，更多的文職人員涌入對(duì)專業(yè)、技術(shù)等要求較高的職位，在法律咨詢、規(guī)劃和研究專家、信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫專家、預(yù)算和財(cái)務(wù)專家、法醫(yī)分析師、公共信息官員等崗位上文職人員的增加十分明顯，從基礎(chǔ)性崗位向?qū)I(yè)性、技術(shù)性、公共性崗位演變。此外，在美國的一些司法管轄區(qū)，文職人員甚至正在承擔(dān)更加接近執(zhí)法活動(dòng)的職能，如處理輕微的交通碰撞、簽發(fā)停車罰單、擔(dān)任民事調(diào)查專家，與宣誓人員一起處理懸案和財(cái)產(chǎn)犯罪、為犯罪受害者提供支持以及擔(dān)任輕微犯罪報(bào)告接收人（在處理可能不需要宣誓官員在場(chǎng)的特定類型的犯罪時(shí)接受公民的報(bào)告）等，這種做法被稱為“拆分執(zhí)法”，即對(duì)警察執(zhí)法活動(dòng)中不需要特殊警察權(quán)力、技能、經(jīng)驗(yàn)的部分交給文職人員負(fù)責(zé)，進(jìn)一步提高警務(wù)工作的專業(yè)化程度。

（二）文職人員身份定位明確

美國司法部將警察文職人員定義為不宣誓、不被授權(quán)進(jìn)行逮捕的人員，在宏觀層面上對(duì)文職人員的身份定位問題給出規(guī)劃指導(dǎo)意見，為各地警察機(jī)構(gòu)文職制度的推行提供了參考。美國刑事司法標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)咨詢委員會(huì)建議不要選擇需要宣誓警察身份、逮捕權(quán)力以及需要相關(guān)專業(yè)知識(shí)的職位進(jìn)行文職化。一般而言，美國的各個(gè)警察機(jī)構(gòu)主要依據(jù)下列五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否能夠在該職位引進(jìn)文職人員：一是該崗位工作是否需要具備僅由宣誓警察具備的特殊權(quán)力；二是該崗位工作是否需要具備特殊警務(wù)技能和工作經(jīng)驗(yàn)；三是由宣誓警察從事該崗位是否對(duì)民眾及警察隊(duì)伍好處更大；四是法律法規(guī)對(duì)崗位工作的主體有無要求；五是文職雇員從事該崗位工作是否被工會(huì)組織的合同所禁止。在美國宣誓警察由于其職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、工作強(qiáng)度大的特點(diǎn)，實(shí)行有別于政府公務(wù)員的管理體系，而文職人員則屬于一般公務(wù)員的范疇體系，雖然薪酬及福利待遇等相較于宣誓警察較低，但在職期間能夠享受一般公務(wù)員的社會(huì)和政治地位及福利保障。對(duì)于從事DNA鑒定、計(jì)算機(jī)工作的稀缺人才，則往往需要在許可范圍內(nèi)高價(jià)招聘，與社會(huì)其他部門之間競(jìng)爭(zhēng)資源。文職人員在警察機(jī)構(gòu)中扮演著重要角色，在確保警察部門有效運(yùn)行，支持宣誓警察履行其執(zhí)法職責(zé)方面發(fā)揮著重要作用，其與宣誓警察之間是支持和保障關(guān)系、合作與協(xié)調(diào)的關(guān)系，而并不存在必然的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。隨著新公共管理理論的影響日益深入，美國文職制度的用人模式也逐步趨于靈活，現(xiàn)在不少文職人員能夠出現(xiàn)在警察機(jī)構(gòu)中的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上，有權(quán)對(duì)宣誓警察進(jìn)行指揮和管理。例如在美國聯(lián)邦調(diào)查局中的領(lǐng)導(dǎo)序列中，級(jí)別最高的文職人員是行政助理局長；地方警察機(jī)構(gòu)如紐約市警察局，局長和負(fù)責(zé)行政管理的副局長都屬于文職人員。就具體的崗位而言，同樣能夠做到文職人員的身份定位清晰，與宣誓警察之間的職責(zé)分工明確，這是建立在精細(xì)有效的職位分類和工作分析的基礎(chǔ)之上的。在方案設(shè)計(jì)和規(guī)劃階段，警察機(jī)構(gòu)會(huì)厘清警務(wù)人員實(shí)際執(zhí)行的職責(zé)，以及他們?cè)诟黜?xiàng)工作上所占的時(shí)間比例。分析其成本及收益，確定哪些最耗時(shí)的工作可以由文職人員執(zhí)行，確定完成工作所需的條件，并編寫崗位工作規(guī)范。一般來說，這些工作不需要特殊的警察權(quán)力、技術(shù)或身體能力。此外，在美國警察系統(tǒng)中的文職人員雖然主要承擔(dān)輔助和支持保障任務(wù)，但并不屬于輔警序列。文職人員和輔警（Auxiliary Police）是兩種不同的角色，它們?cè)诼氊?zé)、權(quán)限和角色定位上都有明顯區(qū)別。同時(shí)相較于文職人員而言，其選拔條件和培訓(xùn)要求也更為嚴(yán)格。通過這種職責(zé)和角色的進(jìn)一步細(xì)化和明確，既豐富了美國警務(wù)活動(dòng)的參與主體，也促進(jìn)了人員的專業(yè)化管理和資源的合理分配。

（三）文職人員管理的規(guī)范性較強(qiáng)

美國警察文職制度在長期發(fā)展過程中，形成了系統(tǒng)性、整體性的運(yùn)行和管理體系，對(duì)現(xiàn)代管理方法和技術(shù)的運(yùn)用較為充分，有效發(fā)揮了監(jiān)督、激勵(lì)、組織、協(xié)調(diào)等各項(xiàng)管理職能的作用。美國警察組織在文職人員的招聘過程中，根據(jù)崗位不同在選拔標(biāo)準(zhǔn)上體現(xiàn)差異性。一方面，為落實(shí)保密性要求，對(duì)于所有可能接觸犯罪歷史記錄、指紋檔案、調(diào)查記錄、戰(zhàn)術(shù)信息、緊急通信或其他敏感性質(zhì)的任務(wù)或材料的文職人員在雇用前都需進(jìn)行背景審查，犯罪記錄調(diào)查是其中的重要組成部分；另一方面對(duì)于申請(qǐng)普通職位的文職人員，選拔條件則較為寬松，甚至連符合條件的殘疾人以及有輕罪記錄的人員都能被接受。美國警察組織內(nèi)部建立起了高效全面的文職人員評(píng)價(jià)體系，組織通過與監(jiān)督員、文職人員及宣誓警察的隨機(jī)訪談及調(diào)取工資單、間接費(fèi)用及工作日志等相關(guān)資料定期檢測(cè)文職雇員的工作，分析文職人員的工作能力和使用成本，觀察其績效、工作滿意度、主管滿意度及工作問題出現(xiàn)的頻率等，在此基礎(chǔ)上作出對(duì)文職人員的整體評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)進(jìn)行人力資源的優(yōu)化和工作策略的調(diào)整。出于自身利益的考量及對(duì)文職人員的信任缺失，來自宣誓警察的質(zhì)疑自文職制度推行之初就客觀存在，正確處理好與宣誓警察之間的關(guān)系是文職制度有效推行的關(guān)鍵。美國警察組織通過定期召開文職人員與宣誓警察管理層的工作例會(huì)，舉辦促進(jìn)文職人員與宣誓警察之間相互認(rèn)識(shí)的活動(dòng)，推動(dòng)兩個(gè)群體之間的交流和融合。此外，在文職制度推行的過程中，宣誓警察與文職人員之間存在著雙向轉(zhuǎn)換、流動(dòng)的渠道和可能性。一方面退休的宣誓警察由于其豐富的執(zhí)法和管理經(jīng)驗(yàn)、良好的紀(jì)律性和執(zhí)行力，成為文職人員的重要理想來源。另一方面符合條件的文職人員可以申請(qǐng)進(jìn)入宣誓警察序列。例如，有一種特殊類型的文職人員，被稱為公民社會(huì)官員（CSO），在某些地區(qū)也被稱為“學(xué)員”或“社區(qū)助理”。他們通常為年輕人，招募的目的一方面是協(xié)助宣誓警察開展工作，改善警局與社區(qū)關(guān)系，另一方面是讓他們對(duì)警察工作感興趣，為其提供教育機(jī)會(huì)和從事宣誓警察工作的可能性。如果其在工作過程中能夠表現(xiàn)出相應(yīng)的工作技能或符合其他入職要求，則可能被警察機(jī)構(gòu)任命為宣誓警察。在培訓(xùn)制度方面，就入職培訓(xùn)而言，新入職的文職人員需要接受各自部門組織的為期一周的課堂培訓(xùn)，內(nèi)容主要包括基本的無線電操作、部門規(guī)章和辦事程序以及如何處理社區(qū)關(guān)系等，在課堂培訓(xùn)之后還需要進(jìn)行2到4周的實(shí)地培訓(xùn)，以確保文職人員能夠盡快熟悉工作。根據(jù)美國警長協(xié)會(huì)（IACP）制定的文職化工作示范政策的建議，應(yīng)當(dāng)為文職人員提供在職培訓(xùn)，使其熟悉基本技能，并獲得職業(yè)發(fā)展所需的新型知識(shí)和能力。但實(shí)際中出于成本的考慮，文職人員不像宣誓警察一樣需要強(qiáng)制接受每年一次的培訓(xùn)，培訓(xùn)要求也不像宣誓警察一樣嚴(yán)格，具體頻率和強(qiáng)度視崗位強(qiáng)度和職責(zé)重要程度而定。另外，考慮到培訓(xùn)成本、工作經(jīng)驗(yàn)及工作連續(xù)性等相關(guān)因素，警察組織對(duì)文職人員穩(wěn)定性的需求要大于流動(dòng)性的需求，在美國警察文職人員離職率較高、隊(duì)伍不夠穩(wěn)定的問題提高了制度運(yùn)行過程中的潛在成本，因此，部分美國警察機(jī)構(gòu)會(huì)組織針對(duì)離職員工的離職面談，安排文職人員所在部門之外的管理層人員，對(duì)文職人員離職的原因、其與宣誓警察打交道時(shí)存在的問題及其對(duì)改善部門狀況的相關(guān)建議進(jìn)行調(diào)查，對(duì)吸引和留住人才、強(qiáng)化文職隊(duì)伍的穩(wěn)定性發(fā)揮了重要作用。■

【作者簡介】于群，男，中國刑事警察學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師。

李月昊，男，中國刑事警察學(xué)院公安學(xué)公安管理方向碩士研究生。

（責(zé)任編輯：古靜）