摘 要：“生產(chǎn)者責(zé)任延申（EPR）”制度是許多國家包裝廢棄物治理政策和立法的核心。由于社會、經(jīng)濟(jì)情況和行業(yè)基礎(chǔ)不同，在引入“生產(chǎn)者責(zé)任延申”制度時，德國、日本、巴西選擇了不同實施措施和方案，形成了各具特色的包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)。文章在對德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)運行機(jī)制的分析基礎(chǔ)上，對三個國家EPR實施中利益相關(guān)者的角色、生產(chǎn)者責(zé)任組織（PRO）的選擇、生產(chǎn)者責(zé)任履行的方式和內(nèi)容、費用承擔(dān)等方面進(jìn)行了比較研究。最后，通過分析三個國家包裝廢棄物回收利用成功實踐的共性特征，提出了對我國建立包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)的啟示。

關(guān)鍵詞：包裝廢棄物；生產(chǎn)者責(zé)任延申；回收利用

中圖分類號：F713.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.13714/j.cnki.1002-3100.2024.19.012

Abstract： The Extended Producer Responsibility（EPR）principles have been the core of the recent policies and legislation dealing with packaging waste in many countries. Due to different social and economic conditions and industry bases， when introducing the EPR principles， Germany， Japan and Brazil chose different implementation measures and schemes to form their own distinctive packaging waste recycling systems. Based on the analysis of the operational mechanism of the packaging waste recycling system in three countries， the differences in the roles of stakeholders， the selection of Producer Responsibility Organizations（PRO）， the way and content of producer responsibility fulfillment， and cost sharing in the implementation of EPR in Germany， Japan and Brazil. Finally， by analyzing the common characteristics of successful practices in packaging waste recycling in three countries， inspiration for establishing a packaging waste recycling system in China was proposed.

Key words： packaging waste; extended producer responsibility; recycling

0 引 言

城市固體廢棄物的管理是當(dāng)今世界各國廢棄物管理者面臨的最大挑戰(zhàn)之一。全世界每年約產(chǎn)生20.1億噸城市固體廢棄物（住宅、商業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的廢棄物），保守估計其中至少33%沒有以生態(tài)安全和環(huán)境友好的方式進(jìn)行處理[1]。包裝廢棄物是城市固體廢棄物的重要組成部分，減少最終傾倒入垃圾填埋場的包裝廢棄物數(shù)量是許多國家實現(xiàn)“促進(jìn)資源回收、節(jié)約能源利用”目標(biāo)的關(guān)鍵[2]。

包裝廢棄物的管理是一個相當(dāng)復(fù)雜的問題。包裝廢棄物的回收利用不僅取決于整個回收價值鏈中的各項活動及其績效，還取決于價值鏈中利益相關(guān)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)[3-4]。

在對包裝廢棄物進(jìn)行回收利用與資源化處理中，各國紛紛引入“生產(chǎn)者責(zé)任延申（Extended Producer Responsibility，EPR）”制度。EPR制度基于“污染者自付”原則，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品的生命周期影響與產(chǎn)品廢棄物外部性的內(nèi)部化，并鼓勵產(chǎn)品的環(huán)境友好設(shè)計[5]。在EPR的具體實施過程中，各國結(jié)合本國國情，形成了許多各具特色的包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)[6]。

德國、日本、巴西是世界上包裝廢棄物回收利用較為成功的國家且特色分明。本文通過文獻(xiàn)研究、包裝廢棄物管理相關(guān)法律法規(guī)的梳理并結(jié)合各國相關(guān)生產(chǎn)者責(zé)任組織（Producer Responsibility Organizations，PRO）網(wǎng)站資料和報告，對德國、日本、巴西三國各具特色但同樣高效的包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)進(jìn)行了分析和比較，并提出了對我國包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)建設(shè)的啟示。

1 德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)

1.1 德 國

1991年生效的《德國包裝條例》（VerpackV）是世界上最早將EPR制度化的廢棄物管理法，也是全球第一個關(guān)于包裝廢棄物減量化及循環(huán)利用的管理法規(guī)[7]。同年，獨立于城市垃圾公共處理系統(tǒng)的德國“二元制”回收系統(tǒng)建立，受托代生產(chǎn)商和經(jīng)銷商履行其包裝廢棄物的回收再利用義務(wù)。2019年《德國包裝法》（VerPackG）取代《德國包裝條例》（VerpackV）正式實施，并設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——德國包裝品中央登記處（ZSVR）。

包裝廢棄物的回收利用涉及不同主體。為便于包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)和追責(zé)，德國在法律法規(guī)中就明確了主要相關(guān)主體的責(zé)任。

（1）政府（德國包裝品中央登記處）。政府負(fù)責(zé)對生產(chǎn)者履行德國包裝法的情況進(jìn)行監(jiān)督。德國包裝品中央登記處是德國包裝法指定的官方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，履行政府職能。

（2）消費者。消費者是包裝廢棄物投放者，消費者需按一定分類標(biāo)準(zhǔn)將包裝廢棄物分類投放。

（3）生產(chǎn)者。生產(chǎn)者指在德國境內(nèi)銷售產(chǎn)品的生產(chǎn)商、經(jīng)銷商、物流商、分銷商、電商、進(jìn)口代理商等包裝的生產(chǎn)和使用企業(yè)。生產(chǎn)者應(yīng)對包裝廢棄物收集、運輸、分揀直到循環(huán)再生的所有活動負(fù)責(zé)。

（4）“二元制”回收系統(tǒng)服務(wù)商?！岸啤被厥障到y(tǒng)服務(wù)商是獲政府批準(zhǔn)的、專門協(xié)調(diào)和組織產(chǎn)品消費后的包裝廢棄物的回收、循環(huán)利用的生產(chǎn)者責(zé)任組織（PRO）?！岸啤被厥障到y(tǒng)服務(wù)商受生產(chǎn)者的委托，代其承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

所有在德國市場銷售帶有外包裝的商品給最終消費者的生產(chǎn)者要進(jìn)入德國市場，均需選擇一家“二元制”回收系統(tǒng)服務(wù)商繳納費用、獲得包裝授權(quán)許可，并同時在德國包裝品中央登記處的LUCID網(wǎng)絡(luò)平臺系統(tǒng)進(jìn)行注冊?！岸啤被厥障到y(tǒng)服務(wù)商根據(jù)產(chǎn)品所使用包裝材料的種類、重量或體積來確定回收利用代行費用。

歷經(jīng)民營化并引入競爭后，目前德國“二元制”回收系統(tǒng)共有十家獲政府批準(zhǔn)的、私有營利性服務(wù)商負(fù)責(zé)向生產(chǎn)者提供包裝授權(quán)許可，如DSD（綠點）、Lizenzero（萊證通）等。通過招標(biāo)，“二元制”回收系統(tǒng)服務(wù)商與專門的包裝廢棄物收集、循環(huán)再生企業(yè)合作，進(jìn)行包裝廢棄物的收集、運輸、預(yù)處理（分揀、清洗、壓縮等）以及循環(huán)再造活動。

德國“二元制”回收系統(tǒng)的包裝廢棄物回收利用過程始于消費者對廢棄物的分類投放。通過與地方政府協(xié)商，消費者的分類投放可采取兩種不同形式：混合投放至專用容器，或分類投放至不同顏色的垃圾回收桶內(nèi)。在一些社區(qū)、商業(yè)和公共機(jī)構(gòu)也設(shè)置有固定收集點。

專門的包裝廢棄物收集服務(wù)企業(yè)通過投標(biāo)方式，與“二元制”回收系統(tǒng)服務(wù)商簽訂合同，進(jìn)行包裝廢棄物的定期收集、運輸、分揀、清洗、壓縮打包等活動。最后，經(jīng)預(yù)處理的包裝廢棄物會運輸至合作的循環(huán)再生企業(yè)進(jìn)行循環(huán)再造。再生的原料出售后，將作為原材料進(jìn)入新產(chǎn)品的生產(chǎn)中。

德國包裝廢棄物的回收利用過程如圖1所示。

1.2 日 本

1995年頒布的《日本容器包裝再循環(huán)法》，是日本首部明確采用EPR制度的專項法。其中明確規(guī)定，消費者、市町村、生產(chǎn)者分別承擔(dān)包裝廢棄物的分類排放、分類收集、循環(huán)利用責(zé)任。2006年該專項法進(jìn)行了修訂，提出了市町村“合理化返還金”制度，以提高包裝廢棄物分類質(zhì)量，更好地實現(xiàn)垃圾減量。

基于EPR制度的日本包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)中，消費者、生產(chǎn)者、政府等不同主體責(zé)任明確。

（1）政府。日本基層的市町村政府在包裝廢棄物的收集中起著主要作用。市町村政府基于轄區(qū)的自然和社會條件，制定并實施“市町村分類收集計劃”。日本中央政府負(fù)責(zé)制定回收目標(biāo)，并根據(jù)地方政府提交的廢棄物管理計劃，向地方政府提供補(bǔ)貼，開發(fā)和改善廢棄物處理設(shè)施。

（2）消費者。消費者需遵守市町村規(guī)定的分類標(biāo)準(zhǔn)和排放要求，正確進(jìn)行包裝廢棄物的分類投放。

（3）生產(chǎn)者。生產(chǎn)者包括在經(jīng)營活動中使用包裝的企業(yè)，以及制造、進(jìn)口包裝的企業(yè)。生產(chǎn)者承擔(dān)包裝廢棄物的循環(huán)再生責(zé)任。

（4）日本容器包裝循環(huán)利用協(xié)會。準(zhǔn)政府性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會“日本容器包裝循環(huán)利用協(xié)會”是日本政府指定的“生產(chǎn)者責(zé)任組織（PRO）”，有償受托為生產(chǎn)者承擔(dān)包裝廢棄物的循環(huán)再生責(zé)任?！叭毡救萜靼b循環(huán)利用協(xié)會”需向中央政府報告其財務(wù)信息、廢物包裝循環(huán)利用的信息和數(shù)據(jù)，并在網(wǎng)站上披露。協(xié)會還負(fù)責(zé)宣傳、普及容器包裝分類、循環(huán)再生相關(guān)知識，收集并向政府提供包裝廢棄物的循環(huán)利用信息，進(jìn)行調(diào)查研究等。

日本包裝廢棄物回收利用過程如圖2所示。

消費者根據(jù)市町村政府規(guī)定的分類標(biāo)準(zhǔn)和排放要求，將容器包裝廢棄物分類投放。市町村政府則根據(jù)收集計劃對包裝廢棄物進(jìn)行定時分類收集及處理，并移交PRO“日本容器包裝循環(huán)利用協(xié)會”。

生產(chǎn)者向日本容器包裝循環(huán)利用協(xié)會支付費用，委托其代行包裝廢棄物的循環(huán)再生責(zé)任。其支付費用的具體金額由生產(chǎn)者與協(xié)會協(xié)商確定，通常取決于產(chǎn)品包裝的使用量。通過招標(biāo)，日本容器包裝循環(huán)利用協(xié)會從在中央政府登記在冊的循環(huán)再生企業(yè)中選擇報價最低的企業(yè)進(jìn)行合作，進(jìn)行包裝廢棄物的循環(huán)再生。

循環(huán)再生企業(yè)將經(jīng)過分揀、清洗、壓縮和打包等預(yù)處理的包裝廢棄物由市町村的指定保管設(shè)施運回工廠進(jìn)行循環(huán)再生[8]。循環(huán)再生后的材料會出售給再生原料的使用企業(yè)，進(jìn)入到新產(chǎn)品的生產(chǎn)制造過程中。

2008年日本開始實施市町村“合理化返回金”制度，以通過鼓勵地方政府優(yōu)化包裝廢棄物回收的“質(zhì)”和“量”來減少循環(huán)再生系統(tǒng)的總成本。若由于包裝廢棄物數(shù)量減少、質(zhì)量提高，該年度實際支付給循環(huán)再生企業(yè)的循環(huán)再生費用低于事先預(yù)估的金額，則節(jié)省下來的費用的一半將通過協(xié)會返回給市町村政府[9]。對于某些包裝廢棄物（如PET塑料瓶），循環(huán)再生企業(yè)會付費購買，此時所獲款項也將返回市町村政府[10]。

1.3 巴 西

巴西包裝廢棄物的回收利用是伴隨著垃圾分類回收的積極推進(jìn)一起進(jìn)行的。

2010年，巴西發(fā)布了《國家固體廢物處理政策》（PNRS），基于“生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）”制度，提出了“包裝生命周期”內(nèi)的政府、市民、企業(yè)“責(zé)任共擔(dān)”原則。PNRS正式認(rèn)可“非正式”回收部門“拾荒者合作社”成為城市可回收廢棄物回收利用的重要參與者[11]。

2015年，由22個不同行業(yè)的約4 000家企業(yè)組成的巴西包裝協(xié)會聯(lián)盟與巴西政府達(dá)成協(xié)議，簽署了《實施逆向包裝物流系統(tǒng)的部門原則性協(xié)議》。該協(xié)議是巴西政府、制造商、進(jìn)口商、分銷商或貿(mào)易商為履行對“產(chǎn)品生命周期”的共同責(zé)任而訂立的、合同性質(zhì)的法令，旨在提高拾荒者合作社的能力，提高回收部門的效率和生產(chǎn)力。

巴西包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)主要涉及以下主體，承擔(dān)不同責(zé)任。

（1）政府。作為地方公共衛(wèi)生和城市清潔服務(wù)的一部分，在法律上，包裝廢棄物的分類收集由地方政府負(fù)責(zé)。

（2）消費者。消費者負(fù)責(zé)將產(chǎn)品消費后的包裝廢棄物分為可再生的干垃圾（包裝垃圾）和不可再生的濕垃圾（有機(jī)垃圾）并投出。

（3）生產(chǎn)者。生產(chǎn)者包括包裝材料生產(chǎn)商、產(chǎn)品制造商、物流商、分銷商或貿(mào)易商、進(jìn)口商等包裝的生產(chǎn)和使用企業(yè)。生產(chǎn)者以行業(yè)協(xié)會或企業(yè)聯(lián)盟的方式與非政府組織“包裝協(xié)會聯(lián)盟”簽訂合同、交付費用，并通過“包裝協(xié)會聯(lián)盟”為拾荒者合作社提供技術(shù)支援和管理培訓(xùn)。通過為拾荒者合作社的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供設(shè)備、資金支持等來履行環(huán)境責(zé)任。

（4）包裝協(xié)會聯(lián)盟（Associations of Packaging Coalition）：“包裝協(xié)會聯(lián)盟”是2015年由巴西22個行業(yè)協(xié)會組成的聯(lián)盟，其中包括制造商、進(jìn)口商、分銷商、零售商等約4 000家企業(yè)?！鞍臀骰厥瘴瘑T會”（CEMPRE）被推選出，在聯(lián)盟與企業(yè)間起協(xié)調(diào)作用[12]?！鞍b協(xié)會聯(lián)盟”在政府、生產(chǎn)者和拾荒者合作社之間建立起了聯(lián)系。此外，“包裝協(xié)會聯(lián)盟”還負(fù)責(zé)向民眾宣傳環(huán)保和資源再生利用的意義和相關(guān)知識、提供包裝回收信息，負(fù)責(zé)可再生資源固定收集點的設(shè)置、維護(hù)和運作。

（5）個體拾荒者。個體拾荒者在街上、露天垃圾場揀取可回收包裝廢棄物或上門免費收取。個體拾荒者的存在，擴(kuò)大了包裝廢棄物的收集路線，增加了收集量，降低了運營成本，減少了GHG排放[13]。

（6）拾荒者合作社。拾荒者合作社是個體拾荒者組織起來的合作社。合作社成員是有組織的拾荒者，被納入到正規(guī)經(jīng)濟(jì)中，受到社會認(rèn)可和尊重[14]。巴西政府鼓勵拾荒者自發(fā)組成合作社。在大多數(shù)城市，政府與拾荒者合作社直接簽訂服務(wù)合同，委托其進(jìn)行包裝廢棄物的收集并給予一定支持（如場地、稅收、貸款等），幫助他們解決回收貨源和出貨渠道問題。

巴西包裝廢棄物的回收再利用始于消費者對垃圾的初步分類。消費者將垃圾進(jìn)行干、濕分類并投出。在法律上，巴西地方政府負(fù)責(zé)包裝廢棄物的管理，但多數(shù)地方政府未直接參與包裝廢棄物的回收處理。地方政府會委托拾荒者合作社或私營收集服務(wù)企業(yè)按劃定區(qū)域進(jìn)行可再生包裝廢棄物的上門或固定收集點收集[15]。

在EPR制度下，生產(chǎn)者與“包裝協(xié)會聯(lián)盟”簽訂合同、繳納相應(yīng)費用，通過“包裝協(xié)會聯(lián)盟”為拾荒者合作社提供技術(shù)支援、資源投資或資金支持（如建筑物改造、維護(hù)，卡車和設(shè)備購置等）。作為回報，拾荒者合作社則為生產(chǎn)者提供可再生廢棄物的種類和銷量信息。

收集到的可再生包裝廢棄物在拾荒者合作社的設(shè)施內(nèi)進(jìn)行分揀、清潔、壓縮和打包等預(yù)處理工作后，按類別出售給可再生資源批發(fā)商或?qū)I(yè)循環(huán)再生廠家。廢棄物經(jīng)過再生轉(zhuǎn)化為原材料后，將重新投入到進(jìn)一步的生產(chǎn)循環(huán)中。

在巴西EPR制度實施中，可觀察到的有趣創(chuàng)新是，相關(guān)主體之間的相互學(xué)習(xí)和支持。生產(chǎn)者和拾荒者合作社之間的相互學(xué)習(xí)和溝通網(wǎng)絡(luò)，增加了生產(chǎn)者對拾荒者合作社等非正式部門對包裝廢棄物回收利用所作貢獻(xiàn)的了解和追溯，提高了拾荒者合作社的可持續(xù)性和生產(chǎn)者對回收市場的了解[11]。

巴西包裝廢棄物的回收利用過程如圖3所示。

2 德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用系統(tǒng)比較

“二元制”回收系統(tǒng)是德國包裝廢棄物回收系統(tǒng)的主要特點，且取得了顯著的效果，在歐洲國家尤其是OECD國家中廣為推廣。德國“二元制”回收系統(tǒng)也在不斷發(fā)展，從最初的唯一非營利性的廢棄物處理 “互助”組織DSD，到DSD完全民營化，直至現(xiàn)在包裝廢棄物回收領(lǐng)域形成完全競爭的市場。

日本高效的包裝廢物管理實踐在很大程度上歸功于中央和地方政府之間的有效合作和主導(dǎo)作用。準(zhǔn)政府性組織（日本容器包裝回收協(xié)會）作為PRO，一直以來有效協(xié)調(diào)著政府、生產(chǎn)者、循環(huán)再生企業(yè)和消費者間的關(guān)系，在從數(shù)據(jù)收集到財務(wù)支持等多個方面起著協(xié)調(diào)作用[15]。

巴西包裝廢棄物的EPR實踐更多是由生產(chǎn)者自發(fā)推動的。2015年巴西包裝協(xié)會聯(lián)盟的成立，在政府、生產(chǎn)者、拾荒者合作社之間搭建起了橋梁。鼓勵成立拾荒者合作社是巴西包裝廢棄物回收系統(tǒng)的最大特色。拾荒者合作社的建立，減少了地方政府的包裝廢棄物管理費用，降低了城市包裝廢棄物收集、預(yù)處理成本。

表1對德國、日本、巴西包裝廢棄物回收處理系統(tǒng)進(jìn)行了比較。

3 經(jīng)驗啟示

基于德國、日本、巴西包裝廢棄物回收利用實踐的成功經(jīng)驗，可得到以下啟示。

（1）引入EPR制度，制定適合國情的EPR實施措施。德國、日本、巴西在包裝廢棄物的治理實踐中均通過立法引入EPR制度，但在實施EPR的具體措施上各不相同。各國根據(jù)本國的社會、經(jīng)濟(jì)情況和行業(yè)基礎(chǔ)，在“使用什么方法、涉及哪些主體、如何分擔(dān)責(zé)任、資金管理機(jī)制”等方面做出了不同的選擇。德國在實施EPR制度時，大多數(shù)城市已經(jīng)建立了廢棄物管理系統(tǒng)且運行良好，廢棄物回收利用市場也已初步形成，為建立“二元制”回收系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)。日本經(jīng)濟(jì)中，行業(yè)協(xié)會具有很大影響力，甚至被賦予了一些政府職能。因此，行業(yè)協(xié)會成為PRO，代替生產(chǎn)者履行環(huán)境責(zé)任。鑒于包裝廢棄物回收利用的高成本，國內(nèi)豐富勞動力資源和眾多拾荒者的存在，巴西政府則大力支持成立“拾荒者合作社”并將其納入正規(guī)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。這樣既減少了包裝廢棄物的回收利用成本，也有助于解決社會就業(yè)問題、保障社會穩(wěn)定。

（2）明確相關(guān)主體責(zé)任。各國均通過立法的方式，明確了生產(chǎn)者、政府、消費者等不同主體在包裝廢棄物的回收利用過程中所扮演色角色，以及在他們的角色中所承擔(dān)的物質(zhì)責(zé)任和財務(wù)責(zé)任。

（3）強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督責(zé)任。政府對于EPR實施負(fù)有重要的監(jiān)管責(zé)任。德國設(shè)置了包裝品中央登記處作為專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。德國和日本的PRO都必須向政府環(huán)境部門報告回收處理數(shù)據(jù)，巴西的生產(chǎn)者或其聯(lián)盟需向政府環(huán)境部門提交關(guān)于目標(biāo)和結(jié)果的年度報告并在網(wǎng)上公開發(fā)布。

（4）設(shè)立生產(chǎn)者責(zé)任組織（PRO）或其他獨立性協(xié)調(diào)組織。德國、日本都成立有PRO，如德國的“二元制”包裝廢棄物回收系統(tǒng)服務(wù)商、日本的“容器包裝回收協(xié)會”。PRO代替生產(chǎn)者履行產(chǎn)品消費后的包裝廢棄物的回收利用責(zé)任并收取費用。PRO的存在方便了組織間資金往來，以及政府、生產(chǎn)者、廢棄物回收利用企業(yè)等相關(guān)主體之間的相互溝通，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、簡化運營、減少生產(chǎn)者的合規(guī)成本，減輕地方政府的行政負(fù)擔(dān)等目的。在巴西，雖然沒有專門的PRO，但非政府組織“巴西包裝協(xié)會聯(lián)盟”，在政府、生產(chǎn)者、廢棄物回收處理企業(yè)等相關(guān)主體間起到了溝通、連接作用。比如，生產(chǎn)者與巴西包裝協(xié)會聯(lián)盟簽訂合同、支付費用，通過包裝協(xié)會聯(lián)盟與拾荒者合作社和政府建立聯(lián)系[15]。

（5）通過教育和宣傳，提升國民的環(huán)境意識。不管是德國的“二元制”系統(tǒng)服務(wù)商，還是日本的“容器包裝回收協(xié)會”以及巴西的“包裝協(xié)會聯(lián)盟”都有一項非常重要的任務(wù)，就是負(fù)責(zé)向民眾宣傳環(huán)保和資源再生利用的意義和相關(guān)知識，向消費者提供包裝回收信息，推進(jìn)社會公眾共同參與環(huán)境治理。

（6）包裝廢棄物固定收集點的設(shè)置。德國、日本、巴西三國在包裝廢棄物循環(huán)體系建設(shè)中都有一項具體的措施，那就是強(qiáng)調(diào)包裝廢棄物固定收集點的設(shè)置、維護(hù)和運作，鼓勵消費者自行將包裝廢棄物交付到專設(shè)的分類收集點。

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