巴西是今年二十國集團(tuán)（G20）的輪值主席國，將于11月在里約熱內(nèi)盧主辦G20峰會。作為G20輪值主席國，巴西主要圍繞“與饑餓貧困和不平等作斗爭、可持續(xù)發(fā)展、全球治理改革”等三大主題開展工作，希望能在里約G20峰會上，以此代表“全球南方”國家發(fā)聲并實(shí)現(xiàn)自身訴求。

在三大主題中，可持續(xù)發(fā)展主題，尤其是該主題下關(guān)于能源轉(zhuǎn)型的倡議與實(shí)踐，有可能是巴西在全球議程上著力拓展話語權(quán)的領(lǐng)域。巴西擁有豐富的清潔能源資源和多樣化的能源矩陣，在能源轉(zhuǎn)型方面具有豐富的實(shí)踐，可以被視為發(fā)展中國家能源轉(zhuǎn)型的“試驗(yàn)場”。在世界許多國家政治極化現(xiàn)象嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)增長疲軟、社會矛盾突出的情況下，倡導(dǎo)能源轉(zhuǎn)型并以此彌合社會分歧、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將有助于在國際范圍內(nèi)凝聚更多共識。

擁有多樣化的清潔能源矩陣

巴西雖然是世界前十大溫室氣體排放國之一，但溫室氣體的排放主要來自森林砍伐和農(nóng)業(yè)土地的使用，而不像很多國家那樣是因?yàn)閷茉吹氖褂?。巴西是清潔能源大國?023年，巴西89%的電力來自清潔能源發(fā)電，這一比例是全球平均水平的三倍，在G20國家中高居榜首。巴西擁有多樣化的清潔能源矩陣，在生物燃料、水力發(fā)電、風(fēng)光發(fā)電等方面基礎(chǔ)雄厚，目前已開始布局綠色氫能等新型能源領(lǐng)域。

巴西是世界主要的甘蔗種植地之一，因而在使用生物燃料方面具有先天優(yōu)勢。從20世紀(jì)30年代起，巴西就制定了以甘蔗為主要原料的乙醇燃料發(fā)展計(jì)劃，以減少石油進(jìn)口，保證能源供給。20世紀(jì)70年代世界石油危機(jī)期間，巴西軍政府進(jìn)一步加大了對乙醇燃料的支持，授權(quán)巴西國家石油公司可在汽油中添加一定比例的無水乙醇，面向市場進(jìn)行銷售，此后又發(fā)明了以水合乙醇為燃料的汽車。盡管自20世紀(jì)80年代起巴西顯著提高了原油產(chǎn)量，但乙醇燃料作為汽油重要的替代物，仍得以進(jìn)一步推廣。當(dāng)前，巴西的乙醇生產(chǎn)技術(shù)處于國際領(lǐng)先水平，單獨(dú)以乙醇為燃料的汽車和汽油乙醇雙燃料車在巴西汽車市場上有相當(dāng)可觀的占有率。

在水力發(fā)電方面，巴西也具有相當(dāng)?shù)膶?shí)力，目前國內(nèi)超過60%的電力供應(yīng)來自水力發(fā)電，伊泰普、貝洛蒙特、圖庫魯伊等大型水電站規(guī)模位居世界前列。然而，建造水電站帶來的環(huán)境影響在巴西社會各界一直存在爭議，從而延緩了新水電站的審批和建設(shè)。此外，全球氣候變化和季節(jié)性雨量變化對水力發(fā)電造成的不確定性，使巴西在旱季經(jīng)常出現(xiàn)供電不足的情況。因此，巴西在主要依靠水力發(fā)電的同時(shí)，也在積極發(fā)展其他形式的清潔能源。

近年來，巴西的風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，發(fā)電量占比從2016年的5.8%上升到2023年的21%，風(fēng)光發(fā)電裝機(jī)容量年增幅僅次于中國。巴西東北部具有豐富的風(fēng)力資源，幾乎全國都具有良好的光照條件，因而風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)吸引了可觀的國內(nèi)外投資。

此外，巴西還在積極推動綠色氫能的發(fā)展?？紤]到風(fēng)光能源的不穩(wěn)定性和本國電網(wǎng)系統(tǒng)的脆弱性，巴西試圖通過發(fā)展綠氫產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)儲能和“垃圾電”的消納，同時(shí)推動降低鋼鐵產(chǎn)業(yè)的碳排放。

政府在各層面推出激勵(lì)措施

巴西政府在激勵(lì)能源轉(zhuǎn)型方面推出了眾多舉措，既對特定能源行業(yè)制定了相應(yīng)法律法規(guī)，又出臺了整體性的長期發(fā)展規(guī)劃，以及多樣化的能源發(fā)展扶持政策。

以生物燃料為例，2017年出臺的《國家生物燃料政策》，不僅肯定了生物燃料在巴西國家能源矩陣中的戰(zhàn)略性作用及其對國家能源安全、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)和社會包容性發(fā)展的貢獻(xiàn)，也規(guī)范了生物燃料市場的自由競爭，并強(qiáng)調(diào)要提高生物質(zhì)資源的附加值。

在制定國內(nèi)能源長期總體規(guī)劃方面，巴西政府也做了很多工作。例如，1997年卡多佐總統(tǒng)時(shí)期頒布的《國家能源政策》，要求在保證石油生產(chǎn)的同時(shí)，增加對天然氣和其他替代能源的使用，吸引能源生產(chǎn)的投資，促進(jìn)環(huán)保節(jié)能，增強(qiáng)巴西在能源市場上的國際競爭力。2007年盧拉政府執(zhí)政時(shí)期，巴西首次開展長期能源規(guī)劃研究，涉及電力、石油、天然氣、生物質(zhì)能和其他新能源行業(yè)。在此基礎(chǔ)上，2020年博索納羅政府執(zhí)政期間，巴西編寫了《2050國家能源計(jì)劃》，制定了可持續(xù)的能源使用和開發(fā)政策。

針對新能源行業(yè)，巴西實(shí)行了多種扶持政策，包括稅收優(yōu)惠、能源拍賣、國家融資等。目前，巴西國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展銀行（BNDES）是世界上最大的可再生能源融資機(jī)構(gòu)之一，2004年至2022年期間提供的貸款總額約為350億美元。2023年，BNDES共批準(zhǔn)了51項(xiàng)與能源轉(zhuǎn)型和氣候變化相關(guān)的業(yè)務(wù)，包括為可再生能源的發(fā)展和電力部門的減排提供項(xiàng)目擔(dān)保和結(jié)構(gòu)化融資支持，發(fā)行綠色債券吸引國際投資等，占該銀行全年投資的1/3。

此外，盧拉政府今年1月推出的“巴西新工業(yè)計(jì)劃”，凸顯了綠色能源轉(zhuǎn)型在巴西再工業(yè)化發(fā)展中的重要性。該計(jì)劃為巴西的工業(yè)發(fā)展設(shè)定了到2033年需要完成的目標(biāo)，其中一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是推動生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展、去碳化進(jìn)程、能源轉(zhuǎn)型與安全。該計(jì)劃要求使用更多的可再生能源作為電力來源，促進(jìn)綠色工業(yè)發(fā)展，同時(shí)將生物燃料在交通運(yùn)輸業(yè)中的使用提高50%。為此，巴西政府將在未來三年內(nèi)投入更多資金用于資助項(xiàng)目。

政府“推力工具箱”十分有限

巴西政府制定的綠色能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)十分宏偉，但實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)卻面臨諸多挑戰(zhàn)。能源轉(zhuǎn)型不僅是技術(shù)問題，更是經(jīng)濟(jì)問題。對于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言，推動自身經(jīng)濟(jì)的調(diào)整轉(zhuǎn)型意味著需要付出額外的成本，培育新的產(chǎn)業(yè)，存在不確定性。在轉(zhuǎn)型過程中，只有發(fā)展起來的新產(chǎn)業(yè)規(guī)模足夠大，且能夠在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自主的正向循環(huán)時(shí)，才有理由判斷轉(zhuǎn)型成功。

一個(gè)新產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和成熟往往十分緩慢。沒有政府的干預(yù)，很多產(chǎn)業(yè)甚至無法獲得發(fā)展的機(jī)會。尤其是能源領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型，由于其高昂的成本，若政府不在政策層面加以引導(dǎo)，難以自發(fā)大規(guī)模發(fā)展。目前世界范圍內(nèi)的能源轉(zhuǎn)型都以各個(gè)國家以及國家間的合作機(jī)制為主要推動力，企業(yè)在這一過程中更多的只是予以響應(yīng)。因此，在綠色能源轉(zhuǎn)型的過程中，政府必須積極有為，靈活使用政策工具箱進(jìn)行引導(dǎo)。

然而，基于本國國情，不同國家掌握的工具箱也各不相同。例如，巴西和歐盟國家，在能源綠色轉(zhuǎn)型方面面臨的形勢有明顯差異。借用“推拉理論”，能源轉(zhuǎn)型政策可分為“推力”（將傳統(tǒng)能源逐步擠出經(jīng)濟(jì)活動）和“拉力”（擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動對低碳能源的使用）兩類。其中，“推力”政策由于涉及懲罰措施，效果更為顯著。由于歐盟在全球產(chǎn)業(yè)鏈中處于較高的位置，企業(yè)額外增加的能源成本并不會完全消除其在全球的競爭力，因而，歐盟針對傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)，制定了大量懲罰性政策。無論是對企業(yè)所征收的碳稅，還是在航空、海運(yùn)等領(lǐng)域內(nèi)強(qiáng)制使用低碳燃料的要求，都將直接抬升傳統(tǒng)能源使用成本，從而為低碳能源創(chuàng)造相對優(yōu)勢。而且，政府在執(zhí)行此類政策時(shí)不但無需大量投入，反而會增加財(cái)政收入，這進(jìn)一步降低了政策難度。

但是，巴西的能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對較弱，企業(yè)對能源成本的變動較為敏感，難以負(fù)擔(dān)能源成本的顯著上升。因此，對于包括巴西在內(nèi)的廣大后發(fā)國家而言，政府的“推力工具箱”十分有限。目前，巴西只在極小的范圍內(nèi)采取了類似政策，且這一政策遭到了行業(yè)內(nèi)大量企業(yè)的抵制或消極對抗。

基于上述原因，巴西目前只能片面?zhèn)戎丶?lì)政策，為轉(zhuǎn)型構(gòu)建“拉力”。然而，如果很多政策只是止步于原則上的支持，很難實(shí)際發(fā)揮作用。巴西曾通過較高的拍賣電價(jià)成功扶持了陸上光伏和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，并在政策性金融領(lǐng)域采取了大量行動。不過，并非所有計(jì)劃重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域都得到了足夠的支持。例如，巴西政府明確將海上風(fēng)電作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，并指定巴西國家石油公司主導(dǎo)此類項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營。然而，該公司卻一直沒有找到有意參與投資的合作伙伴。此外，由于巴西目前過高的利率水平，即便政府提供優(yōu)惠的金融支持，其成本仍然過于高昂。

盡管巴西在能源綠色轉(zhuǎn)型方面面臨一些不利條件，仍需看到巴西的碳強(qiáng)度已經(jīng)處于很低的水平，在水電、生物燃料、風(fēng)光發(fā)電等領(lǐng)域具有得天獨(dú)厚的稟賦，為巴西奠定了能源綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，使其能夠在高起點(diǎn)上進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢，取得更加豐碩的成果。里約G20峰會的議題設(shè)置充分體現(xiàn)出巴西作為發(fā)展中大國，在氣候變化與綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域希望增強(qiáng)自身話語權(quán)的利益訴求和關(guān)切。作為發(fā)展中大國的中國，應(yīng)當(dāng)對巴西提出的倡議予以充分關(guān)注，與巴西一道，共同借助G20平臺為在全球范圍內(nèi)推動綠色能源轉(zhuǎn)型發(fā)聲。

（周燕為清華大學(xué)國際與地區(qū)研究院助理研究員，夏菘澤為中國石油國際事業(yè)巴西有限公司總經(jīng)理、經(jīng)濟(jì)師）