行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及優(yōu)化對策

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位法治化建設(shè)的重要基礎(chǔ)，已成為行政事業(yè)單位改革創(chuàng)新的重點(diǎn)方向。本文通過梳理內(nèi)部控制工作的特征和意義，客觀、深入地分析當(dāng)下內(nèi)部控制存在的主要問題，并針對性地提出了塑造良好的內(nèi)部控制氛圍、完善內(nèi)部控制制度建設(shè)、健全內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)、強(qiáng)化內(nèi)部控制責(zé)任考核等對策，以期為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平提供理論參考，促進(jìn)行政事業(yè)單位持續(xù)良好穩(wěn)定發(fā)展。

行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會(huì)公共服務(wù)的任務(wù)，通過經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、滿足民生需求，其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及到的資金和資產(chǎn)大多來自財(cái)政，為了科學(xué)、高效、規(guī)范地利用和管理資金和資產(chǎn)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范化建設(shè)，管理和監(jiān)控行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程，確保行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)依法合規(guī)非常必要。因此，2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有重要的意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）主要特征

根據(jù)對《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的分析，可以得出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要包括以下特征：

一是要素廣泛。內(nèi)部控制涵蓋行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)方面，比如資金資產(chǎn)管理、職責(zé)權(quán)限、組織人事、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策決定、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等。具體而言，在單位層面內(nèi)部控制要求行政事業(yè)單位單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制部門或者明確內(nèi)部控制牽頭部門，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、審計(jì)等內(nèi)部各職能部門的協(xié)調(diào)配合作用，確保經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離，相互制約、相互監(jiān)督；在業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制要明確預(yù)算和收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等業(yè)務(wù)過程的職責(zé)權(quán)限，建立健全工作內(nèi)容、流程程序和制度政策等；在評(píng)價(jià)與監(jiān)督層面要建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，明確監(jiān)督檢查職責(zé)權(quán)限和程序要求等。

二是重點(diǎn)明確。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位通過制定依法合規(guī)的制度、實(shí)施有效的措施和執(zhí)行科學(xué)的程序，對行政事業(yè)單位在履職過程的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管和管控，以不斷提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、提升員工履職能力，防范可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三是目標(biāo)清晰。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標(biāo)是通過建立制度、規(guī)范程序等監(jiān)督管控經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的依法執(zhí)行、國有資金資產(chǎn)的合規(guī)運(yùn)行，保證財(cái)務(wù)信息準(zhǔn)確全面、預(yù)防各類廉政風(fēng)險(xiǎn)、提高社會(huì)服務(wù)能力水平，做好國家公共權(quán)力的實(shí)施者、執(zhí)行者和維護(hù)者。

（二）現(xiàn)實(shí)意義

一是有利于國有資金資產(chǎn)的安全。行政事業(yè)單位承擔(dān)著國有資金資產(chǎn)的科學(xué)管理和使用，通過建立科學(xué)、完善的國有資金資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，明確管理責(zé)任，嚴(yán)格國有資金資產(chǎn)的處置、審批等流程，確保單位國有資金資產(chǎn)的運(yùn)行依法合規(guī)、安全高效，可以有效規(guī)避、防止國有資金資產(chǎn)的流失、浪費(fèi)和不合理使用。

二是有利于廉政風(fēng)險(xiǎn)的全面防范。通過建立完善的內(nèi)部控制制度明確行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門、各崗位的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范各程序、流程的職責(zé)責(zé)任，形成相互制約、相互監(jiān)督的運(yùn)行模式，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況開展自我審計(jì)、檢查與評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，及時(shí)調(diào)整、完善內(nèi)部控制制度，不斷增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和處置能力，預(yù)防侵占國有資產(chǎn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三是有利于服務(wù)效率的提升。通過建立內(nèi)部控制制度，明確行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門、各崗位的職責(zé)任務(wù)、規(guī)范工作流程、實(shí)施定期或不定期的審核與監(jiān)督。這樣可以有效防止工作中出現(xiàn)不合規(guī)、不合法的行為，破除“中梗阻”，增強(qiáng)行政事業(yè)單位認(rèn)真履行公共權(quán)力的動(dòng)力，規(guī)范國有資產(chǎn)資金管理和使用的合理性和有序性，提升行政事業(yè)單位的自我約束和管理能力，促使工作人員遵守相關(guān)規(guī)定流程，提升社會(huì)公共服務(wù)工作的效率和工作能力，保障各項(xiàng)工作高效有序開展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

一些行政事業(yè)單位對加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)存在認(rèn)識(shí)不清、意識(shí)不強(qiáng)的問題，沒有充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對提升本單位行政能力水平的重要性。比如，一些領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員片面地認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)屬于財(cái)務(wù)管理體系，與從事具體業(yè)務(wù)的部門和其他工作關(guān)系不大，只需要做好財(cái)務(wù)監(jiān)督和管理即可。應(yīng)該將更多精力集中在提升本單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域的能力和水平上。一些行政事業(yè)單位認(rèn)為內(nèi)部控制就是制度，有了制度就算建立了內(nèi)部控制，并沒有成立專職的內(nèi)部控制部門開展該項(xiàng)工作，甚至由相關(guān)人員兼任這項(xiàng)工作，導(dǎo)致缺乏內(nèi)部控制的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，不能高效地開展內(nèi)部控制工作。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

盡管各地、各部門都出臺(tái)了一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，但在實(shí)際工作中，一些行政事業(yè)單位主要參照上級(jí)單位印發(fā)的相關(guān)規(guī)章制度來制定本單位的內(nèi)部控制制度，沒有結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)、屬性建立符合自身實(shí)際的內(nèi)部控制制度，造成制定的內(nèi)部控制制度不完善、不成體系，制度缺項(xiàng)多、關(guān)鍵環(huán)節(jié)漏洞多、風(fēng)險(xiǎn)把控不全面，不能對本單位實(shí)施全過程、全方位、全員監(jiān)督管控。同時(shí)，在后續(xù)的執(zhí)行過程中，沒有充分考慮內(nèi)外環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢需要，對內(nèi)部控制制度及時(shí)做出修訂和調(diào)整。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位

有的行政事業(yè)單位制度建設(shè)比較完善，但在執(zhí)行中存在缺位、打折扣、做選擇現(xiàn)象，出現(xiàn)了“重制定、輕執(zhí)行”的問題。比如，雖然制定了不相容崗位分離制度，但是一些單位實(shí)際存在工作人員尤其是財(cái)務(wù)人員一人多崗的現(xiàn)象；雖然制度要求內(nèi)部控制人員要常態(tài)化開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)和輪崗，但一些行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員沒有實(shí)行定期培訓(xùn)、輪崗，沒有定期實(shí)行資格和能力認(rèn)定，甚至一些人長期占據(jù)某個(gè)崗位不換崗。再比如，雖然制定了重要事項(xiàng)研究決策流程，對于一些重大事項(xiàng)能夠做到集體研究決策，卻忽略了常規(guī)事項(xiàng)決策的規(guī)范性，存在常規(guī)資金管理使用不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整不規(guī)范等問題。

（四）監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮不明顯

一些行政事業(yè)單位沒有建立行之有效的內(nèi)部監(jiān)督制度。有的單位將財(cái)務(wù)管理制度等同于內(nèi)部監(jiān)督制度，有的單位沒有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，主要依賴外部審計(jì)監(jiān)督；有些單位內(nèi)部各部門之間的監(jiān)管職責(zé)配合協(xié)調(diào)不暢。比如財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門在內(nèi)部控制監(jiān)管中存在各自為政、職責(zé)交叉、協(xié)調(diào)配合不到位等現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）塑造良好的內(nèi)部控制氛圍。行政事業(yè)單位上下要共同意識(shí)到做好內(nèi)部控制的重要性，鼓勵(lì)人人主動(dòng)學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)、主動(dòng)參與內(nèi)部控制相關(guān)工作。首先，一把手帶好頭，發(fā)揮好率先垂范和引導(dǎo)作用。主動(dòng)學(xué)習(xí)上級(jí)部門有關(guān)內(nèi)部控制的政策和文件，提高自身業(yè)務(wù)知識(shí)水平。主動(dòng)參與單位內(nèi)部控制制度的起草與制定，熟悉單位內(nèi)部控制建設(shè)的制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)任務(wù)等。要帶頭按規(guī)矩辦事，按程序決策，自覺遵守內(nèi)部控制相關(guān)約束。其次，在行政事業(yè)單位內(nèi)部樹立內(nèi)部控制日常工作全過程意識(shí)。比如，常態(tài)化開展內(nèi)部控制的相關(guān)宣傳，向全體員工宣傳內(nèi)部控制建設(shè)，組織開展形式多樣的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、評(píng)比，提高全體員工的思想意識(shí)和業(yè)務(wù)能力。

（二）完善內(nèi)部控制制度建設(shè)。只有制定科學(xué)合理、符合實(shí)際的制度才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制工作高質(zhì)高效開展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)以制度監(jiān)督和管理人、事和權(quán)，確保實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的快速部署和高效落實(shí)。各行政事業(yè)單位應(yīng)深入研究與本單位業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件等，結(jié)合本單位業(yè)務(wù)實(shí)際，統(tǒng)籌思考涉及的組織構(gòu)架、工作流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、權(quán)責(zé)職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等。制定包括預(yù)決算、收支管理、采購管理、合同簽署、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、評(píng)價(jià)監(jiān)督等方面的內(nèi)部控制制度，確保制度科學(xué)實(shí)際、簡明可操作。同時(shí)，還要關(guān)注本單位的業(yè)務(wù)發(fā)展、國家政策法規(guī)和行業(yè)相關(guān)規(guī)定的變化，結(jié)合內(nèi)部監(jiān)管評(píng)價(jià)結(jié)果或借助外部審計(jì)評(píng)價(jià)，不斷修訂、完善內(nèi)部控制制度，確保內(nèi)部控制制度的落實(shí)收到實(shí)效。

（三）健全內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。內(nèi)部控制的關(guān)鍵是風(fēng)險(xiǎn)防控，行政事業(yè)單位首先要根據(jù)本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展情況建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，定期或不定期開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)判出來，并提前做好風(fēng)險(xiǎn)防范和處理。同時(shí)，針對預(yù)算管理、收支核算、政府采購、資產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目等高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、分析風(fēng)險(xiǎn)原因、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫、制定風(fēng)險(xiǎn)管控方案。不定期地開展專項(xiàng)評(píng)估并形成專項(xiàng)報(bào)告，明確風(fēng)險(xiǎn)管理要求、風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因并制定好預(yù)防措施。其次，對于涉及面廣、社會(huì)影響較大、關(guān)系國計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還可以充分利用第三方監(jiān)督評(píng)估，根據(jù)監(jiān)督評(píng)估結(jié)果對現(xiàn)有的工作方式、決策決定等進(jìn)行修改調(diào)整。另外，針對財(cái)務(wù)、審計(jì)、采購、工程建設(shè)、紀(jì)檢、人事等關(guān)鍵人員要制定輪崗交流鍛煉制度，既可以防止長期在同一崗位產(chǎn)生厭倦情緒導(dǎo)致監(jiān)督不力，也可以在不同崗位學(xué)習(xí)新知識(shí)、掌握新政策、熟悉新情況，實(shí)現(xiàn)全方位的綜合素質(zhì)培養(yǎng)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。加強(qiáng)對區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能化等現(xiàn)代信息技術(shù)的使用，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)信息化全覆蓋，提升內(nèi)部控制的智能化、集中化、信息化水平，提高內(nèi)部控制的效率和水平。首先，充分利用信息技術(shù)優(yōu)勢，做好具體業(yè)務(wù)的信息化建設(shè)，比如政府采購業(yè)務(wù)控制。通過政府采購業(yè)務(wù)控制信息管理系統(tǒng)，建立采購預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等各環(huán)節(jié)的管理把控，控制風(fēng)險(xiǎn)。其次，要打通具體業(yè)務(wù)的信息壁壘，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門、各業(yè)務(wù)項(xiàng)目之間數(shù)據(jù)信息的銜接對應(yīng)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各部門、各業(yè)務(wù)項(xiàng)目之間數(shù)據(jù)信息暢通傳遞和有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)全過程、全體系統(tǒng)一集中管理和監(jiān)管。這樣既可以簡化流程，也可以減少人為操作失誤，還可以增加單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的公開性和透明度。同時(shí)，要做好信息技術(shù)的及時(shí)更新和信息工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使內(nèi)部信息工作始終與時(shí)代同步發(fā)展，保障單位內(nèi)部數(shù)據(jù)信息的安全穩(wěn)定。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部控制責(zé)任考核。首先，要明確領(lǐng)導(dǎo)干部是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任人，將內(nèi)部控制作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和提拔任用的重要內(nèi)容。比如，制定領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)部控制工作責(zé)任清單，明確“一崗雙責(zé)”；將內(nèi)部控制建設(shè)成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核、任期考核的重要參考。其次，加大對內(nèi)部控制工作各崗位工作人員的考核評(píng)價(jià)，并與績效掛鉤；建立獎(jiǎng)懲并舉的考核機(jī)制，定期評(píng)價(jià)相關(guān)人員的工作情況和履職情況。對內(nèi)控制度執(zhí)行不到位、監(jiān)督檢查走過場的，對因內(nèi)部控制不力造成重大損失的，要依法依規(guī)追究單位主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。最后，明確部門責(zé)任，加大對部門履行內(nèi)部控制工作責(zé)任的監(jiān)督考核，防止部門間權(quán)力和責(zé)任交叉重疊出現(xiàn)推諉扯皮行為。比如，財(cái)政部門加強(qiáng)對資金資產(chǎn)分配使用的監(jiān)管，嚴(yán)肅查處違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為；審計(jì)部門要將內(nèi)部控制審計(jì)作為審計(jì)監(jiān)督的重要內(nèi)容，加大審計(jì)力度，指出內(nèi)部控制缺陷；紀(jì)檢部門要加強(qiáng)對內(nèi)部控制工作的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，嚴(yán)肅查處違反內(nèi)部控制制度的行為。

結(jié)語：

內(nèi)部控制的有效實(shí)施是行政事業(yè)單位深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。做好內(nèi)部控制工作要深刻領(lǐng)會(huì)內(nèi)部控制的含義，全面系統(tǒng)地梳理內(nèi)部控制存在的問題，塑造良好的內(nèi)部控制氛圍、健全內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)、強(qiáng)化內(nèi)部控制責(zé)任考核，不斷提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作水平，保障行政事業(yè)單位穩(wěn)定健康運(yùn)行，更好地為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。