內容提要 中國特色社會主義基層直接民主具有高度原創(chuàng)性，既承繼了馬克思主義直接民主觀和人民民主思想，又歷經黨和國家關于基層民主政治建設的不斷探索而被賦予本土化的理論意涵。立足新的歷史方位，全過程人民民主理論指引下的基層直接民主以人民群眾在民主實踐過程中的直接參與為前提，打造了包含選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督五個環(huán)節(jié)在內的全鏈條民主形態(tài)。基層直接民主的功能價值體現(xiàn)為聚焦基層民主治理強化共同體建設，恪守人民中心立場形塑價值導向，創(chuàng)新直接參與機制提升民主質量。在全面深化改革的關鍵階段，要持續(xù)推進基層直接民主發(fā)展，完善其制度體系和工作體系，應以制度創(chuàng)新為抓手從以下方面著力：聚焦黨建引領，推動黨的領導與基層直接民主深度融合；完善基層立法，加快“兩委”組織法修訂進程；激活社會活力，構建制度創(chuàng)新協(xié)同機制。

關鍵詞 基層直接民主 全過程人民民主 民主政治 制度創(chuàng)新

韓瑞波，博士，華中師范大學政治與國際關系學院副教授

唐鳴，華中師范大學政治與國際關系學院教授

本文為國家社會科學基金重大項目“完善基層直接民主制度體系和工作體系研究”（23ZDA069）的階段性成果。

一、問題的提出

早在1981年，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》便已明確把“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”[1]作為逐步建設高度民主的社會主義政治制度的內容之一。1987年，六屆全國人大常委會第二十三次會議在審議《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》時，時任全國人大常委會委員長的彭真作了題為《通過群眾自治實行基層直接民主》的講話。彭真強調，“實行群眾自治，發(fā)展基層直接民主，既是憲法的規(guī)定，也是黨的主張”，“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業(yè)不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎”，“實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐”[1]。

應當承認，在此之后的中央有關文件和領導人講話盡管一直強調堅持和完善基層群眾自治制度、發(fā)展基層民主政治，也從制度化、法治化、組織化等角度闡發(fā)了推進基層民主政治建設的價值功能和實現(xiàn)方式，但在政策話語中一度未再出現(xiàn)“基層直接民主”的表述。直到黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，“基層直接民主”重新被明確提及和強調，文件指出，“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”[2]。黨的二十大報告在此基礎上進一步提出了“完善基層直接民主制度體系和工作體系”[3]的時代命題，并對如何發(fā)展基層民主政治進行了全面深化。黨的二十屆三中全會提出健全基層民主制度，并將其視為完善全過程人民民主制度體系的重要方面[4]。這預示著發(fā)展基層直接民主、完善基層直接民主制度體系和工作體系，應鮮明體現(xiàn)全過程人民民主的理論內涵和制度優(yōu)勢，在全過程人民民主的宏觀制度框架內厘定基層直接民主的內容范疇，打造基層直接民主的全過程實踐形態(tài)。

發(fā)展基層民主政治的政策話語變遷源于實踐，本質上是對新時代中國特色社會主義基層民主政治建設實踐經驗的高度提煉與邏輯概括，進而呼喚學術研究與時俱進。立足新的歷史方位，當前學界關于基層民主政治建設的研究進路呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢：一是歷史制度主義研究進路，著重考察基層民主政治的歷史底色和發(fā)展主線，主要關注漸進變遷歷程中支撐基層民主運轉的制度設計和政策文本；二是關系主義研究進路，論證基層民主與鄉(xiāng)村治理、全過程人民民主、數(shù)字技術賦能等多維分析維度之間的邏輯關聯(lián)；三是結構功能主義研究進路，探討基層民主系統(tǒng)諸多構成要素和作用機制的功能發(fā)揮以及基層民主實踐的運行邏輯與運行效果。綜觀既有研究不難發(fā)現(xiàn)，對于基層民主政治建設的理論證成和經驗分析較少針對性論及基層直接民主這一獨特面向。基層直接民主重回政策話語這一客觀事實要求持續(xù)加強基礎理論研究，全面深化對于基層直接民主的理論內涵、功能價值與發(fā)展路徑的科學闡釋。

二、基層直接民主的理論意涵：從歷史到現(xiàn)實

解讀基層直接民主的理論意涵，需要我們科學省思直接民主的“前世今生”，在追溯歷史的同時觀照現(xiàn)實。從歷史維度來看，直接民主的理論推演與實踐形態(tài)是一種動態(tài)發(fā)展的過程，要求以歷史的眼光回顧和梳理先哲關于直接民主的代表性觀點，解答何為直接民主的本源性問題。從現(xiàn)實維度來看，基層直接民主在話語內涵和理論貢獻方面具有鮮明的原創(chuàng)性，是馬克思主義基本原理同中國基層民主政治發(fā)展的具體實際相結合的產物。

1.直接民主的歷史溯源

早在古希臘和古羅馬時期，民主便被賦予了“由人民進行統(tǒng)治”的意涵。雅典城邦和羅馬城邦締造的全體公民直接參與城邦自治、集體掌握國家最高權力的政治模式開創(chuàng)了直接民主的先河。在直接民主的支持者亞里士多德看來，全體公民之所以應當直接參與城邦政治生活，原因在于集體智慧相較于個體智慧更優(yōu)越，“就多數(shù)而論，其中每一個別的人常常是無善足述；但當他們合而為一個集體時，卻往往超過少數(shù)賢良的智能”[1]。這種政治參與模式可以讓每個公民的知識、經驗、判斷和洞見相互交鋒和有效融合。到了18世紀，法國大革命的思想先驅、啟蒙運動代表人物讓·雅克·盧梭充分表達了對古希臘直接民主制的向往，將人民直接參與公共事務視為其追求真正自由的前提，強調主權由人民意志（公意）構成、主權不能被代表，認為代議制是侵犯人民主權和剝奪人民自主性的罪惡之源。就像他在無情嘲諷和抨擊英國民主政治時所說的，“英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”[2]。

從盧梭對直接民主的推崇中似乎可以得出這樣的定論，即直接民主是捍衛(wèi)人民主權和政治自由的最佳民主形式。然而，事實真的如此嗎？18世紀末，以麥迪遜為代表的聯(lián)邦黨人指出直接民主是危險而需警惕的，不僅存在多數(shù)通過民主制度對少數(shù)實行暴虐政策的可能，也無法有效解決國家地域廣博和人口規(guī)模龐大的問題，其只適合小國寡民的社會情形。進入19世紀，關于現(xiàn)代民族國家應當建立何種民主形式的討論仍在繼續(xù)。托克維爾認為美國的民主政治實現(xiàn)了直接民主與代議民主的巧妙融合，兩者之間并不是絕對對立和沖突的。盡管政府組織形式采用代議制，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治充滿直接民主的色彩。美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治具有深厚的民情根基，反映于全體成員共同討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務的實踐中。他們依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議進行面對面的商談，就教育、交通、安全等涉及每個人切身利益的問題展開對話。“新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是強大的和獨立的；他們關心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們不能不珍惜自己的命運。”[3]這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主是一種基于身份平等和集體參與的共同體式民主。

同時代的約翰·斯圖亞特·密爾在直接民主和代議民主之間進行了價值排序，認為代議民主是由全體人民或一大部分人民通過他們定期選出的代表行使最后控制權的民主形式，相較于直接民主其更為優(yōu)良。即便如此，密爾也竭力闡釋直接民主和代議民主不是非此即彼的關系，而是相互依存、不可分割的。在他看來，由人民親自參政的直接民主是代議制民主的構成要素，代議制政體的維系以人民在選舉、監(jiān)督等過程中的直接參與為前提，這是保障公民權利、限制或制約權力濫用、造就一種責任政府的必要手段。“正如它最初是由人制成的，同樣還須由人，甚至由普通的人去操作。它需要的不是人們單純的默從，而是人們積極的參加；并使之適應現(xiàn)有人們的能力和特點?！盵4]

綜上，我們不妨對直接民主的理論內涵予以整體性歸納：其一，直接民主理論的邏輯起點是人民主權和對人民意志的尊重，以保障人民的政治權利為根本旨向；其二，直接民主理論強調人民在政治參與方式上的直接性。質言之，只有人民親身參與而非選舉代表參與政治生活的民主形式才可稱得上直接民主。我們必須承認前述先哲在直接民主理論闡釋和發(fā)展中的巨大貢獻，但同時也要清醒地認識到，這種直接民主理論存在無法掩飾的內在缺陷，主要表現(xiàn)為狹隘的人民觀。在西方政治語境下，對于作為民主主體和權力主體的“人民”的界定被附加了諸多限制性條件，特指階級社會中居于統(tǒng)治地位的少數(shù)人。無論何種民主理論和何種民主制度，都是為這些少數(shù)人服務的。正如恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中提到的，“他們作為同社會相異化的力量的代表，必須用特別的法律來取得尊敬，憑借這種法律，他們享有了特殊神圣和不可侵犯的地位”[1]。階級社會中的民主只是少數(shù)人的特權，并不為全體人民所共有。這也是馬克思主義直接民主觀對其進行批判的矛頭所指。

2.馬克思主義直接民主觀

馬克思認為資本主義民主制度把民主權利限制在少數(shù)人手里，以犧牲和剝奪多數(shù)人的自由民主為代價，與人民意志相背離。民主政治運行的基本條件是對人民意志的尊重。民主制度必然是服務于人民的，是以保障人民利益為導向的。人民民主的真正實現(xiàn)需要社會和國家的完全民主化，需要捍衛(wèi)所有人的平等自由，消滅階級社會并最終廢除一切形式的階級權力。為驅動民主制度的良性運轉，必須構建一套與之相匹配的程序性機制，使民主政治運行的每個環(huán)節(jié)都能確保人民權利的實現(xiàn)，使人民不再被動地等待和接納政府給予自己的民主權利，而是主動積極地參與政治生活的全過程，這成為民主制度良性運轉的決定性因素。根據(jù)這一邏輯也就不難理解，馬克思主義民主觀強烈呼吁人民的直接參與。這點在馬克思對巴黎公社民主模式的贊賞中得到了印證。

在馬克思看來，資本主義民主帶有形式上民主、實質上不民主的虛偽性，而巴黎公社（馬克思稱之為“社會共和國”）通過“還政于民”成就了真正的民主共和制。它一方面廢除了市民社會的“內部等級制”，另一方面站在了帝國機器的對立面，成為推翻中央集權的帝國體制的“革命的積極形式”?！肮纭@是社會把國家政權重新收回，把它從統(tǒng)治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力；這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量……”[2]在這種制度形式下，公社必須是普選產生的，需要摒棄將選舉權與財產權掛鉤、對選舉權進行限制的傳統(tǒng)做法，賦予工人階級以往并不享有的選舉權，打破中央集權的強大國家機器對工人的奴役，使勞動大眾能夠借助自由而公正的選舉選出代表其利益的議員和官員組建國家政權，直接參與政治生活的管理以及對公社權力的監(jiān)督。

另外，相應的制度安排促使公社中的公職人員對其選民負責，嚴格保證行政權力被關進制度的籠子里?！肮缡怯砂屠韪鲄^(qū)通過普選選出的市政委員組成的。這些委員是負責任的，隨時可以罷免。其中大多數(shù)自然都是工人或公認的工人階級代表。公社是一個實干的而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關。警察不再是中央政府的工具，他們立刻被免除了政治職能，而變?yōu)楣绲呢撠熑蔚?、隨時可以罷免的工作人員。所有其他各行政部門的官員也是一樣。”[3]這種公社制度不僅要在中央層面建立，在地方層面同樣需要建立，也就是實行地方自治，使公社成為一種地方層面的直接民主形式。晚年的恩格斯在重新總結法國大革命經驗時，再度闡明了在無產階級專政條件下實行地方自治的必要性。他陳述了這樣一個事實：在整個革命時期，直到霧月十八日政變時，各省、各區(qū)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理機構都是由人民自己選出而可以在全國法律范圍內完全自由行動的政權機關組成的；這種和美國類似的地方和省區(qū)自治制，正是革命的最強有力杠桿[4]。列寧在堅持和發(fā)展馬克思恩格斯地方自治理論的基礎上，提出了民族區(qū)域自治的設想，主張凡是國內居民生活習慣或民族成分不同的區(qū)域，都應當享有廣泛的自主和自治，實行廣泛的區(qū)域自治和完全民主的地方自治。

戴維·赫爾德在《民主的模式》中將馬克思主義民主理論劃歸為直接民主理論[5]，原因在于馬克思主義民主理論將人民群眾的直接參與視為民主政治的核心特征。直接民主所追求的是一種超越西式資本主義程序民主或形式民主的實質性民主。列寧曾指出，“極少數(shù)人享受民主，富人享受民主，——這就是資本主義社會的民主制度”，“如果仔細地考察一下資本主義民主的結構……到處都可以看到對民主制度的重重限制……這些限制加在一起，就把窮人排斥和推出政治生活之外，使他們不能積極參加民主生活”[1]。實質性民主意味著“承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利”[2]。西式民主在形式上的精致設計難以掩蓋其在保障人民群眾民主權利方面的價值缺失，同時也反向驗證了馬克思主義直接民主觀的難能可貴?？梢哉f，馬克思主義直接民主理論為中國特色社會主義民主政治的構建提供了豐富且寶貴的思想理論遺產。

3.中國特色社會主義基層民主政治與全過程人民民主理論

社會主義民主是一種兼顧形式與內容的實質民主，其內容是真實的，形式是發(fā)展的[3]。中國共產黨自成立之日起，便以馬克思主義理論為指導，堅定地高舉人民民主的旗幟，以實現(xiàn)人民當家作主和中華民族偉大復興為己任。黨的百年奮斗歷程就是一部創(chuàng)造性地踐行馬克思主義民主理論的偉大歷史。1925年，毛澤東在《〈政治周報〉發(fā)刊理由》中明確指出中國革命的目的：“為了使中華民族得到解放，為了實現(xiàn)人民的統(tǒng)治，為了使人民得到經濟的幸福?！盵4]1940年，毛澤東在《新民主主義的憲政》中提道，“中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好”[5]。新中國成立后，于1954年頒布了第一部憲法，以憲法規(guī)范的形式確立人民當家作主的原則。1978年黨的十一屆三中全會開啟中國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，中國共產黨人對社會主義民主的認識愈發(fā)深刻。鄧小平指出：“當前這個時期，特別需要強調民主。因為在過去一個相當長的時間內，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少……好的意見不那么敢講，對壞人壞事不那么敢反對，這種狀況不改變，怎么能叫大家解放思想，開動腦筋？四個現(xiàn)代化怎么化法？”[6]“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化?！盵7]

1982年憲法確定廢除“三級所有、隊為基礎”“黨政不分、政社合一”的人民公社體制；1983年10月出臺的《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出，“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府”[8]，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建制；1987年11月第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》，標志著“鄉(xiāng)政村治”的制度模式正式確立。二十世紀末城市基層管理體制改革啟動，此項改革的重心是將城市社區(qū)的管理權交予社區(qū)居民，走居民自治的道路。原有的居民委員會逐漸被改造成基層群眾性自治組織，其組成人員由社區(qū)居民通過民主選舉產生，由此拉開了居民直選的序幕。此后，基層民主的政策地位逐步穩(wěn)固。黨的十五大報告強調要擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活。黨的十七大把基層群眾自治制度納入我國基本政治制度框架之中，黨中央深刻認識到實行基層群眾自治、保障人民依法直接行使民主權利對于踐行中國特色社會主義民主政治制度的重要意義。黨的十八大對發(fā)展基層民主，健全和完善基層群眾自治制度作出系統(tǒng)部署，要求積極開展基層民主協(xié)商，完善基層民主制度，明確協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地發(fā)展出全過程人民民主理論，以此指導中國特色社會主義民主政治建設。這是新時代背景下人民民主理論的最新形態(tài)，是中國共產黨在領導社會主義民主政治實踐過程中對馬克思主義民主觀作出的原創(chuàng)性貢獻。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上強調要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”[1]。2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上對全過程人民民主重大理念和實踐要求作出系統(tǒng)精辟的闡述。黨的十九屆六中全會把“發(fā)展全過程人民民主”作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容納入“十個明確”之中。在黨的二十大報告中，習近平總書記再次強調，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性”，“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路”[2]。

全過程人民民主蘊含完整的制度程序和參與實踐，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統(tǒng)一，具有全鏈條、全方位、全覆蓋的特點。這種宏觀制度體系的優(yōu)越性需要滲透進體系內部的微觀面向?；鶎用裰髯鳛槿^程人民民主的實踐土壤，也應具備全鏈條屬性，即打造包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督五個環(huán)節(jié)在內的基層民主完整實踐形態(tài)。這些民主實踐無不是以全體人民的直接參與為前提的。換言之，基層民主具有天然的直接性，相較于中國特色社會主義民主政治建設的其他層級而言，處于基礎層級的基層民主更易于人民群眾依法通過多種途徑和形式直接行使民主權利、直接管理國家和社會事務。這也是黨的二十屆三中全會在強調健全全過程人民民主制度體系時提出“豐富各層級民主形式，把人民當家作主具體、現(xiàn)實體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活各方面”[3]的個中之意。

三、基層直接民主的功能研判：一種多維度探討

判斷一個國家民主制度的優(yōu)劣，要從客觀國情來認識，用實踐效果來檢驗，以人民感受來衡量。形式主義的民主徒有其表，好似空中樓閣，難以剝離虛偽和虛妄的外衣，注定隨著時間的推移而隱入歷史的塵埃。在全過程人民民主這一先進理論形態(tài)的宏觀指引下，中國特色社會主義基層直接民主是廣泛、真實而有效的，其功能價值可從以下維度予以論證。

1.聚焦基層民主治理強化共同體建設

基層作為一種結構用語，是相對于上層、高層而言的，意指多層級構成的系統(tǒng)中的基礎層級，標志著整體系統(tǒng)中的基礎性方位。在中國這樣的單一制國家，政權組織劃分為三個層級：一是中央，二是由省、市、縣（區(qū)）構成的地方，三是縣（區(qū)）以下的基層。這便決定了基層治理在超大規(guī)模單一制國家結構中的基礎地位[4]?！盎鶎又卫硎菄抑卫淼幕y(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程?！盵5]習近平總書記指出，“一個現(xiàn)代化的社會，應該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力和秩序有機統(tǒng)一。要完善共建共治共享的社會治理制度，實現(xiàn)政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。要加強和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層?！盵6]

就此而言，基層治理現(xiàn)代化的終極目標應定位于打造成熟且富有活力的社會治理共同體。那么，基層直接民主在其中充當著什么角色呢？“治理”側重于描述一種扁平化的權力運作方式，將多元主體之間基于協(xié)商和共識的自愿性合作看作解決社會公共問題的更有效選項，這與“民主”反對集權和科層、提倡參與和合作的價值理念不謀而合。治理具有強烈的民主取向，“治理體系與機制的有效運行，善治目標的持久實現(xiàn)需要治理融合民主”[1]。民主在實現(xiàn)社會善治方面的工具性價值無須贅述。具體到中國治理語境下基層治理和基層直接民主的關系，二者相互依存又互動交融——基層治理為基層直接民主的運轉提供了必要的實踐場域，基層直接民主構成化解基層治理諸多困境的有效方式，由此催生了極具中國特色的基層民主治理經驗形態(tài)。這種基層民主治理兼具民主形式的多樣化與民主內容的實質性，切實規(guī)避了“人民形式上有權、實際無權”[2]的問題；同時高度依賴廣大民眾在治理全過程中的直接參與，以推進社會治理共同體建設為依歸。

基層民主治理需要促成人民群眾的直接參與，為個人權利的表達和公共利益的捍衛(wèi)創(chuàng)造必要的制度機制和組織載體。黨的二十大報告指出，“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的實效”[3]。上述政策話語一方面將健全基層群眾自治機制與發(fā)展基層直接民主緊密捆綁，另一方面在頂層設計層面強調了基層組織建設對于發(fā)展基層直接民主的重要價值。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年，全國基層群眾性自治組織共計60.7萬個，其中村委會48.9萬個，村民小組392.9萬個，村委會成員215.4萬人；居委會11.8萬個，居民小組133.1萬個，居委會成員66.3萬人[4]。與此同時，在基層治理重心下移和自治單元優(yōu)化進階的政策導向下，業(yè)主委員會與村民議事會、參事會、理事會等形式多元的城鄉(xiāng)基層自組織建設獲得長足進展，覆蓋率顯著攀升。服務性、公益性、互助性社會組織以及社區(qū)志愿服務組織的發(fā)展表現(xiàn)出強勁勢頭。這表明以基層群眾性自治組織為主體、含括各類村（社區(qū)）自治組織和社會組織的基層民主治理組織網(wǎng)絡已然形成，基層直接民主運轉的組織基礎已然牢固。

2.恪守人民中心立場形塑民主價值

習近平總書記多次強調“堅持貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”“民心是最大的政治”“我們黨是全心全意為人民服務的黨，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，把人民對美好生活的向往作為始終不渝的奮斗目標”。黨的二十屆三中全會更是將“以人民為中心”視作進一步全面深化改革必須貫徹的重大原則之一，主張“讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民”[5]。在中國政治語境下，“人民”既指代個體化的公民，或是無差別的民眾集體，更涵蓋了民眾多樣化的價值利益訴求和權利義務[6]。堅持以人民為中心，要求實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，以凝聚最大程度的公共性為靶向，把“眾利”和“眾意”通過實質性整合，轉化為“公利”和“公益”[7]。這是發(fā)展基層直接民主的核心動力與價值標尺。

“黨的理論是來自人民、為了人民、造福人民的理論，人民的創(chuàng)造性實踐是理論創(chuàng)新的不竭源泉。一切脫離人民的理論都是蒼白無力的，一切不為人民造福的理論都是沒有生命力的。”[1]基層直接民主的理論創(chuàng)造顯現(xiàn)強大生命力，是因為它鮮明彰顯了以人民為中心的價值導向，有效回應了黨的十八大報告提出的“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”的時代命題，也踐行了“尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神”的發(fā)展理念。它使中國特色社會主義基層民主政治建設成功突破西方單過程選民民主的實踐定式，為人民民主理念落實到基層民主實踐的各個方面供給了可以與西方民主理論進行對話并經得起檢驗的理論方案，“人民不僅能夠在選舉過程中表達自己的意見和建議，而且能夠在選舉進行前、選舉結束后，甚至是在日常生活中都能行使當家作主的權利，從而全面地豐富了人民民主的內涵，使得人民在民主的所有環(huán)節(jié)上都能成為國家的主人”[2]。

基層直接民主若是僅止于理論構想而不付諸實踐，將不足以使全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉化為民主效能，也必會擱淺人民對于民主政治的美好期待。經驗證明，基層直接民主的生動實踐貫穿于基層民主政治生活的各方面各領域各環(huán)節(jié)，保證了人民群眾直接行使民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的一系列權利，在此過程中人民群眾的民主素養(yǎng)和參與能力不斷提升，民事民管、民事民議、民事民辦、民事民享的價值理念得以形塑。新一輪縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉從2021年上半年陸續(xù)開展，到2022年6月底全面完成，“涉及10.64億選民”，“參加縣級人大代表選舉投票選民9.21億人，占登記選民的86.49%；參加鄉(xiāng)級人大代表選舉投票選民6.23億人，占登記選民的85.63%”[3]。全國各地區(qū)依據(jù)“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的實踐原則，結合當?shù)貙嶋H著力健全“民事民提、民事民議、民事民決、民事民評”的落實與反饋機制，從協(xié)商目錄制419f8e930506d529830019957edc5e3b95afacaf856d1d09e1c1d6ba308c60ef定、主體權責明晰、工作流程創(chuàng)新、協(xié)商效能評估等方面積極推進城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化建設。此外，新技術與新平臺（如電子投票、網(wǎng)絡議事）、地區(qū)性的民主管理與監(jiān)督辦法在基層治理實踐中得到廣泛應用，拓寬了基層直接民主的參與渠道，提升了基層直接民主的運行效率。不難看出，以人民為中心的發(fā)展理念真實而有效地在基層直接民主實踐全過程落地生根。

3.創(chuàng)新直接參與機制提升民主質量

能否構筑有效的民主參與機制直接關系到民主質量的高低。這點可從學界對于民主質量的概念界定中看出端倪。例如，勒瓦與莫里娜將民主質量定義為“公民在自由、公正、定期的選舉過程中進行參與、影響公共政策過程的程度，以及決策者對民眾意愿作出回應和負責任的程度”[4]。利普哈特認為，“民主質量一詞是指政體體系滿足回應、責任、平等、參與等民主規(guī)范的程度”[5]。陳堯將民主質量解讀為一種塑造自由、平等、穩(wěn)定制度結構的特性，其實現(xiàn)條件是借助一套民主的制度和機制并使其合法、正確地發(fā)揮功能[6]。以上定義普遍強調有效的民主參與及其機制對于高質量民主的實現(xiàn)是不可或缺的。

然而，囿于西方民主政治的局限，民眾的民主權利表達和民主參與實踐止步于選舉環(huán)節(jié)，且易于被少數(shù)精英操縱而淪為一種精英政治。在這種政治模式中，活躍于民主舞臺上的少數(shù)精英與政治“玩家”無異，他們可能是總統(tǒng)或議員，也可能是政黨、社會團體或有組織的利益集團，若其權力和利益得不到滿足，就會利用自己的“否決權”來破壞最大多數(shù)人的利益和廣泛的社會共識。西方選舉民主在民主體制和相關規(guī)則的庇護下，以犧牲實質民主為代價，衍變?yōu)椴煌蓜e、不同集團、不同群體的零和博弈[1]。習近平總書記指出：“如果人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落，這樣的民主不是真正的民主?！盵2]中國特色社會主義基層直接民主著眼于打造高質量民主的價值理念和政治取向，其高質量體現(xiàn)在基層民主政治運行的全過程和全鏈條，在實踐內容方面不僅限于選舉，還涉及協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督，在基層民主實踐活動中的關鍵環(huán)節(jié)充分保障廣大人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權；體現(xiàn)在責任理念嵌入民主體系與民主程序，著力構建基層民主運行全過程的參與和回應機制。

任何民主形式在確立基本的價值主張與制度框架之后，都需要在實踐中豐富、調適和完善其運作形態(tài)與實現(xiàn)機制[3]?；鶎又苯用裰魍瑯尤绱?。例如，有些農村地區(qū)的村委會換屆選舉啟用遠程投票機制，使“不在場”的村民直接參與其戶籍所在地的村委會選舉活動，有效彌補了委托投票的缺陷，促進了基層民主選舉的適應性變革[4]。在借鑒和推廣“楓橋經驗”“民主懇談”等民主協(xié)商模式的基礎上，全國各地區(qū)創(chuàng)設了“在地化”的協(xié)商機制，如湖北省秭歸縣的“村落夜話”、上海市寶山區(qū)的“活力樓組”、廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣的“組甲制”和貴港市的屯級“一組兩會”等等。此外，信息技術賦能基層協(xié)商民主的實踐探索，顯著增強了人民群眾廣泛參與的可行性、議題選擇的豐富性、協(xié)商對話的平等性以及民主效果的即時性[5]。正是由于這些民主參與機制的創(chuàng)新升級，漸趨制度化、組織化、規(guī)范化的基層直接民主方可成為一種高質量民主形式，以有效處置復雜情勢下的基層公共事務，推動基層民主政治建設的持續(xù)性發(fā)展。

四、以制度創(chuàng)新推進基層直接民主發(fā)展

政治發(fā)展是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型過程中政治體系綜合能力的發(fā)展，意味著政治體系內部結構、體制、功能和運作的科學化、合理化，表現(xiàn)為政治合理性基礎的擴大，政治制度化水平的提高，政治參與機會的增加，民主程度的提高，公民自由權利的保障和實施，等等。政治制度化對于政治發(fā)展的意義不言而喻。亨廷頓認為，政治穩(wěn)定是一個國家政治發(fā)展的前提和保證，政治穩(wěn)定并非必然地取決于經濟的發(fā)展，而是取決于政治參與程度和政治制度化之間的相互關系。政治參與即民眾通過表達自己的思想意圖和利益訴求以影響政治決策和政治行為的活動，“社會動員和政治參與的速度偏高，政治組織化和制度化的速度偏低，其結果只能是政治不穩(wěn)定和無序”[6]。政治制度化水平越高，就越能促成政治體系的穩(wěn)定。

以民主化為取向的政治發(fā)展旨在供給一種民主的秩序，在制度上達成民主的鞏固。民主政治的發(fā)展需要通過持續(xù)的制度創(chuàng)新與優(yōu)化來健全民主制度體系。盡管中國民主政治的制度化發(fā)展歷經數(shù)十年的探索已成就斐然，并創(chuàng)造了全過程人民民主的先進民主形式，但我們必須時刻警醒的是，特定歷史時期和發(fā)展階段的民主制度功效不是永恒的，其的維系需要與時代同行的制度創(chuàng)新之舉。進入中國特色社會主義新時代，基層民主政治建設亟須向更高層次邁進，以適應社會治理的轉型升級以及人民群眾變化中的民主訴求。為此，黨的二十大報告以基層民主制度創(chuàng)新為切入點，提出完善基層直接民主的制度體系和工作體系，為深入推進基層民主政治建設指明了方向。那么，在全面深化改革的關鍵階段，究竟應當如何進一步深化基層直接民主的制度創(chuàng)新呢？

第一，聚焦黨建引領，推動黨的領導與基層直接民主深度融合。加強黨的領導，推動黨組織向基層延伸，健全基層黨組織工作體系，有助于為基層直接民主建設提供堅強保證。部分地區(qū)存在基層黨組織的組織架構和人員構成欠佳，功能弱化、虛化、邊緣化，為民服務意識不足、服務能力不強等問題，嚴重制約了基層直接民主建設過程中黨建引領功能的發(fā)揮。因而需要以強化黨建引領功能為導向，增強政治力和組織力，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，將黨的領導貫穿基層直接民主建設的各領域全過程。要選優(yōu)配強基層黨員干部，不斷優(yōu)化黨組織結構，理順工作管理和統(tǒng)籌協(xié)調機制，踐行民主集中制和黨的群眾路線，將黨建引領有機融入基層直接民主程序，以黨內民主帶動人民民主，充分發(fā)揮基層黨員先鋒模范作用以及在動員各方力量、調動各類資源上的能力優(yōu)勢。要在實踐探索中不斷總結、歸納和提煉黨建引領基層直接民主建設的先進經驗，審視其通過制度設計上升為公共政策并在地方層面乃至全國層面推廣鋪開的科學性與可行性，為基層直接民主制度創(chuàng)新提供更多更優(yōu)秀的參考樣本。

第二，完善基層立法，加快“兩委”組織法修訂進程。從20世紀80年代至今，我國對城市和農村基層群眾性自治組織采取分別立法的方式——居民委員會組織法適用于城市，村民委員會組織法適用于農村?！皟晌苯M織法在許多問題的規(guī)定上有著較大不同，體現(xiàn)出基層政治和社會領域的城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)分治。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)分治的立法形式在一定程度上構成對基層直接民主建設的掣肘。例如，農村社會集體經濟共同體與社會生活共同體合一的結構狀態(tài)，不太適宜外來人員包括來自城市的人員參加村委會選舉；又如，城市居委會選舉中的居民小組代表選舉和戶代表選舉方式，不太適宜外來農民工參加[1]。因此，應加快“兩委”組織法修訂步伐，使其順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大勢所趨，掃清人民群眾直接參與民主政治活動的制度障礙。具體而言，一方面要堅持憲法和法律約束，不得與憲法有關規(guī)定相抵牾，同時要處理好“兩委”組織法與民法典、鄉(xiāng)村振興促進法、土地管理法以及黨的基層組織規(guī)則等法律法規(guī)和相關規(guī)范性文件之間的關系問題。另一方面，盡可能地消除人民群眾直接行使基層民主權利的城鄉(xiāng)差別，探索統(tǒng)一居委會和村委會換屆選舉的程序和方法，使從選民登記、候選人產生到投票選舉，以及民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，均適用城鄉(xiāng)無差別的同一規(guī)范。

第三，激活社會活力，構建制度創(chuàng)新協(xié)同機制。制度創(chuàng)新的實現(xiàn)離不開相應的主體。在基層直接民主建設領域，黨和政府不僅是制度體系和工作體系的設計者和維護者，也是推進基層直接民主建設的領導者和推動者。但這絕不是說基層直接民主制度體系和工作體系是國家力量單方面作用的產物。進一步說，基層直接民主的制度創(chuàng)新是國家與社會有效互動的結果，其產生基礎是與制度相關的各方利益主體彼此共識的達成。黨和政府在設計基層直接民主的制度體系和工作體系時，要基于價值共識原則，通過多種方式和多種渠道完成多方利益訴求的表達與溝通，推進制度方案的協(xié)商、研討與修訂?；鶎又苯用裰鹘ㄔO中作為利益相關者的多元主體之間的權力格局及其自身的行動能力都會影響制度創(chuàng)新的進程與成效。因此，應最大限度地激活社會活力，為多元主體參與基層直接民主建設提供制度空間和制度渠道，強化各方對話談判、凝聚共識和集體行動的意識和能力。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1《]中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第56頁。

[1]《彭真文選：1941—1990年》，人民出版社1991年版，第607—608頁。

[2]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。

[3]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[4]《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日。

[1]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1997年版，第143頁。

[2]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1996年版，第125頁。

[3]托克維爾：《論美國的民主》，董國良譯，商務印書館1997年版，第84頁。

[4]J. S.密爾：《代議制政府》，王瑄譯，商務印書館1997年版，第7頁。

[1]《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社2012年版，第188頁。

[2]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第140頁。

[3]《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社2012年版，第98—99頁。

[4]《馬克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社2010年版，第298頁。

[5]戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年版，第113頁。

[1][2]《列寧選集》第3卷，人民出版社2012年版，第189—190頁，第201頁。

[3]陳曙光：《論馬克思主義民主觀》，《馬克思主義研究》2015年第5期。

[4]《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第21頁。

[5]《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第731頁。

[6][7]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第144頁，第168頁。

[8]《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1983年第23期。

[1]習近平：《在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》2021年7月2日。

[2]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[3]《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日。

[4]徐勇：《中國式基層治理現(xiàn)代化的方位與路向》，《政治學研究》2023年第1期。

[5]《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，《人民日報》2021年7月12日。

[6]《習近平談治國理政》第4卷，外文出版社2022年版，第338頁。

[1]佟德志：《治理吸納民主——當代世界民主治理的困境、邏輯與趨勢》，《政治學研究》2019年第2期。

[2]《習近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第290頁。

[3]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[4]《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，https：//www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf。

[5]《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日。

[6]虞崇勝、余揚：《“人民”概念的中國語境與語義》，《中國社會科學評價》2020年第2期。

[7]燕繼榮、王江成：《中國共產黨領導的現(xiàn)代國家建構邏輯》，《政治學研究》2022年第3期。

[1]《習近平著作選讀》第1卷，人民出版社2023年版，第16頁。

[2]佟德志：《全面發(fā)展人民民主的復合結構與戰(zhàn)略選擇》，《政治學研究》2022年第1期。

[3]《全國縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作全面完成》，《人民日報》2022年10月10日。

[4]D. H. Lavine， J. E. Molina， "The Quality of Democracy in Latin America： Another View"， Américan Latina Hoy， 2007， 45， pp.17-46.

[5]A. Lijphart， "Constitutional Choices for New Democracies"， Journal of Democracy， 1991， 2（1）， pp.72-84.

[6]陳堯：《民主質量評估：現(xiàn)狀與問題》，《學術界》2012年第11期。

[1]樊鵬：《全過程人民民主：具有顯著制度優(yōu)勢的高質量民主》，《政治學研究》2021年第4期。

[2]《習近平談治國理政》第4卷，外文出版社2022年版，第259頁。

[3]唐亞林：《“全過程民主”：運作形態(tài)與實現(xiàn)機制》，《江淮論壇》2021年第1期。

[4]陳榮卓、金靜：《遠程投票：村民委員會換屆選舉的適應性變革與走向》，《學習與探索》2021年第2期。

[5]陳家剛：《數(shù)字協(xié)商民主：認知邊界、行政價值與實踐空間》，《中國行政管理》2022年第1期。

[6]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，王冠華譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第34頁。

[1]唐鳴：《“兩委”組織法的修訂與促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《中國社區(qū)報》2022年8月25日。