摘 要： 隨著2024年美國總統(tǒng)大選拉開帷幕，拜登政府進一步調(diào)整了推進“印太經(jīng)濟框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體舉措。拜登既希望加快落實供應(yīng)鏈協(xié)議，推進貿(mào)易支柱談判，以更多實質(zhì)性遏華成果為大選積攢更多政治籌碼；又希望日、澳等關(guān)鍵盟伴能夠發(fā)揮更加積極的作用，進一步降低自身為推進該框架承擔(dān)的成本和風(fēng)險。為此，拜登政府采取了加緊打造新的區(qū)域供應(yīng)鏈樞紐、鼓動盟友加大外交攻勢、增加投資和援助承諾、重新調(diào)整談判策略和議程等一系列戰(zhàn)略舉措。在這一背景下，大部分成員對“印太經(jīng)濟框架”的前景變得更加悲觀，各成員對該框架的重視程度和采取實質(zhì)性政策調(diào)整的意愿也變得更加分化。文章認(rèn)為，中國應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化升級，加強對各地區(qū)成員的差別化經(jīng)營，加速推進RCEP的全面落實和升級，多措并舉挫敗美國全面遏華圖謀。

關(guān)鍵詞： 美國總統(tǒng)大選；拜登政府；印太經(jīng)濟框架；美國戰(zhàn)略調(diào)整；中國

中圖分類號：C1；D801 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.05.02

為了補齊美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟短板，重塑區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)，構(gòu)建“印太排華經(jīng)濟圈”，拜登政府于2022年5月正式宣布啟動“印太經(jīng)濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，簡稱IPEF），并強調(diào)美國、印度、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、文萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、斐濟等14個國家都將作為創(chuàng)始成員國參與談判。[1]

近兩年以來，拜登政府一直在加緊推動談判進程，并取得了一定成效。截至2023年11月，美國共舉辦了三次線下部長級會議，與其他成員在“互聯(lián)經(jīng)濟”“韌性經(jīng)濟”“公平經(jīng)濟”“清潔經(jīng)濟”四大支柱領(lǐng)域完成了七輪實質(zhì)性談判。[2]在2023年APEC峰會上，美國宣布各成員已達成“供應(yīng)鏈協(xié)議”，并基本完成了“公平經(jīng)濟”和“清潔經(jīng)濟”兩大支柱領(lǐng)域的實質(zhì)性談判，并計劃2024年繼續(xù)推進貿(mào)易支柱領(lǐng)域的談判。[3]

然而，隨著2024年美國總統(tǒng)大選正式拉開帷幕，拜登政府在新的形勢下進一步調(diào)整了其推進“印太經(jīng)濟框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體舉措，其他成員對該框架的態(tài)度也發(fā)生了一系列更加快速而微妙的變化。盡管目前國內(nèi)外學(xué)界已有不少學(xué)者針對美國提出“印太經(jīng)濟框架”的戰(zhàn)略動機、談判進程、主要影響、發(fā)展前景等進行了較為深入的研究，但鮮有文獻在美國大選背景下對拜登政府推進該框架的戰(zhàn)略調(diào)整進行討論。有鑒于此，本文擬圍繞這一問題展開較為系統(tǒng)全面地分析，以期為我國及時采取有效應(yīng)對措施提供一定借鑒。

一、拜登政府推進“印太經(jīng)濟框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)調(diào)整

為了更好地應(yīng)對中美戰(zhàn)略競爭，拜登政府上臺后，在全球主義和民族主義之間嘗試采取了一條“兩全其美”的“混合外交路線”：政治上更加重視盟友和國際機制，強化美歐亞同盟體系和國際制度建設(shè)；經(jīng)濟上則致力于構(gòu)建所謂“新華盛頓共識”，推行維持加征關(guān)稅、凍結(jié)自貿(mào)談判、加速對華經(jīng)濟技術(shù)“脫鉤”等民族主義政策。[4]

在很大程度上，“印太經(jīng)濟框架”既是拜登政府全面推進美國“印太戰(zhàn)略”的主要經(jīng)濟支柱，也是其“混合外交路線”的產(chǎn)物之一。一方面，美國希望以所謂“基于規(guī)則的國際秩序”深化與“印太”主要盟伴之間的經(jīng)濟聯(lián)系與戰(zhàn)略合作，重構(gòu)美國主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟合作制度和規(guī)則，提升美國在“印太”地區(qū)的經(jīng)濟影響力。[5]另一方面，由于缺乏國內(nèi)政治的支持，拜登政府只能在制度設(shè)計和渲染“中國威脅”上做文章，希望能夠在不降低美國市場準(zhǔn)入門檻的前提下構(gòu)建“印太排華經(jīng)濟圈”，誘迫地區(qū)成員對華實施經(jīng)濟技術(shù)脫鉤，重新打造以美國及其核心盟友為中心的區(qū)域供應(yīng)鏈。[6]

然而，隨著2024年美國總統(tǒng)大選將至，美國國內(nèi)“驢象之爭”愈演愈烈，拜登政府的內(nèi)外政策可能會進一步呈現(xiàn)出三方面調(diào)整。其一，為了彌補國內(nèi)政治掣肘帶來的劣勢，拜登政府或在維護所謂“基于規(guī)則的國際秩序”、重構(gòu)美國主導(dǎo)的國際經(jīng)濟體系上表現(xiàn)得更具雄心，更加急切地希望在應(yīng)對中國這一“主要長期戰(zhàn)略威脅”方面取得更多實質(zhì)性成果，并不得不在俄烏沖突、巴以沖突等“次要威脅”上減少投入。[7]其二，為了緩解美國國內(nèi)民族主義者的抨擊和質(zhì)疑，拜登政府對內(nèi)可能更加聚焦于促進美國經(jīng)濟的“軟著陸”，對外則可能進一步增強其貿(mào)易政策的保護主義色彩。[8]其三，為了防范中美爆發(fā)突發(fā)性危機或沖突對自身連任造成不利影響，拜登政府也可能在繼續(xù)對華保持遏壓態(tài)勢的同時，更加注重對華接觸，進一步加強對中美關(guān)系潛在風(fēng)險，以及朝鮮半島、臺海、南海等地區(qū)緊張局勢的管控。[9]

在此背景下，拜登政府繼續(xù)推進“印太經(jīng)濟框架”的主要戰(zhàn)略目標(biāo)也可能會呈現(xiàn)出“短期化”的趨勢，從“服務(wù)中美長期戰(zhàn)略競爭”轉(zhuǎn)向“服務(wù)美國總統(tǒng)大選”。具體而言，當(dāng)前，其戰(zhàn)略目標(biāo)主要包括以下兩個方面：一是希望盡快落實供應(yīng)鏈等領(lǐng)域達成的協(xié)議，加緊推進貿(mào)易支柱的談判進程，以確保該框架在遏壓中國經(jīng)濟、提升美國影響力等方面取得更多實質(zhì)性成果。二是期望關(guān)鍵盟伴在推進該框架的談判和落實過程中發(fā)揮更積極的作用，以減少部分成員疑慮、爭取更多國際支持的同時，進一步降低美國需承擔(dān)的經(jīng)濟成本和涉華風(fēng)險。[10]

二、拜登政府為推進“印太經(jīng)濟框架”采取的最新舉措

為了更好地服務(wù)于大選、順利實現(xiàn)上述主要戰(zhàn)略目標(biāo)，拜登政府為推進“印太經(jīng)濟框架”采取了以下具體舉措：

第一，加緊落實供應(yīng)鏈協(xié)議，將日、澳、韓等地區(qū)關(guān)鍵盟友打造為“印太排華供應(yīng)鏈”的主要樞紐。為了在“印太”地區(qū)加速構(gòu)建“去中國化”供應(yīng)鏈，美國一直將“韌性經(jīng)濟”支柱視為IPEF談判的重中之重。自各成員于2023年5月達成供應(yīng)鏈協(xié)議[11]以來，拜登政府采取了一系列措施推進其落實：一是，抓緊籌建“IPEF供應(yīng)鏈理事會（Supply Chain Council）”“IPEF供應(yīng)鏈危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)（Crisis Response Network）”和“IPEF勞工權(quán)利咨詢委員會（Labor Rights Advisory Board）”三大主要供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)機構(gòu)。[12]二是，加緊繪制針對中國芯片和關(guān)鍵礦產(chǎn)等部門的供應(yīng)鏈地圖，促成IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議與“芯片四方聯(lián)盟”（CHIP4）、美日荷芯片協(xié)議之間的對接，致力于將具備核心技術(shù)與關(guān)鍵工藝的日、韓等國打造為“印太”地區(qū)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈主要樞紐。[13]三是，將IPEF與“可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”（礦業(yè)G7）、“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP）實現(xiàn)對接，企圖將澳、日打造為“印太”地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中心。[14]

2024年2月24日，供應(yīng)鏈協(xié)議正式生效后，美國商務(wù)部目前已將工作重點轉(zhuǎn)向推動三個供應(yīng)鏈機構(gòu)按照既定時間表順利落地。例如，促使各成員于在3月25日前確定三個供應(yīng)鏈機制的代表；于4月24日前遴選出各機構(gòu)主席；于6月23日前通過各機構(gòu)職權(quán)范圍；于協(xié)議生效120天內(nèi)確定并通報根據(jù)該協(xié)議進行合作的關(guān)鍵部門和關(guān)鍵貨物清單；于8月22日前針對IPEF供應(yīng)鏈中勞工權(quán)利不一致情況制定“特定設(shè)施報告機制指南”（Guidelines for the Facility-specific Reporting Mechanism）。[12]

第二，依托日、澳兩國加大對東盟和南太國家的外交攻勢和政治施壓，爭取更多成員對IPEF的信任與支持。自IPEF談判啟動以來，印尼、馬來西亞、越南、泰國等東盟成員和斐濟等南太成員都不愿過早對該框架予以高度重視或做出實質(zhì)性承諾，以避免在中美之間厚此薄彼。為此，拜登政府一方面持續(xù)渲染臺海、南海緊張局勢，炒作“中國經(jīng)濟脅迫論”，不斷強化其他成員的安全焦慮和對華疑慮防范心理；另一方面，除了頻繁派雷蒙多、戴琪等政府官員訪問這些國家以外，拜登政府也越來越注重依托日、澳等關(guān)鍵盟友對其他成員“各個擊破”。

例如，2023年4-11月，日本政府邀請菲律賓、馬來西亞、越南等國加入其新推出的“政府安全保障能力強化支援（OSA）”制度，并將該制度與“印太經(jīng)濟框架”捆綁，希望以O(shè)SA框架下的雙邊安全合作進一步換取這些成員對IPEF的信任與支持。[15] 2023年12月，日本又借“日本—東盟特別峰會”之機對東盟國家展開了更加強勁的外交攻勢，并表示希望以更緊密的安全合作來“確保日本與東盟在供應(yīng)鏈、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)的合作?！狈鍟陂g，日本還與馬來西亞簽署“安全援助協(xié)議”，宣布向馬方援助4億日元（280萬美元），以支援其購買救生艇和無人機；與印尼簽署協(xié)議，承諾向印尼提供價值90.5億日元（6 370萬美元）的援助，以支援其“海上安全能力提升計劃”。[16] 2023年11月，澳方承諾將為太平洋島國組建快速網(wǎng)絡(luò)援助小組，給斐濟帶來約8 900萬美元的投資，并在太平洋島國建立首個三級數(shù)據(jù)中心，以換取斐濟當(dāng)局對IPEF的支持。[17]

第三，美國繼續(xù)增加對印度、新加坡、越南等重要成員的技術(shù)投資和經(jīng)濟援助承諾，以進一步增強雙方之間的利益粘性。隨著民粹主義、經(jīng)濟民族主義與貿(mào)易保護主義成為美國國內(nèi)主導(dǎo)勢力，拜登政府很難通過降低市場準(zhǔn)入門檻、進一步開放市場等方式來獲得其他成員對IPEF的信任和支持。因此，為了推進IPEF談判進程，拜登政府除了炒作“中國威脅論”以外，主要采取了投資激勵、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、幫助其他成員進行能力建設(shè)等方式來增強美國與其他地區(qū)成員之間的利益粘性。[18]

當(dāng)前，拜登政府仍在繼續(xù)增加對印度、新加坡、斐濟等國的技術(shù)投資與經(jīng)濟援助承諾，幫助印度、越南等成員承接從中國轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)，不少美國企業(yè)正在加緊推進相關(guān)投資落地。一是繼續(xù)增加美企在印度高技術(shù)領(lǐng)域的投資承諾。例如，美國芯片巨頭美光科技宣布將在印投資建廠；[19]亞馬遜宣布將對印度新增65億美元的計劃投資額，并承諾在2030年前將在印投資總額增加到260億美元。[20]二是宣布升級與新加坡的戰(zhàn)略技術(shù)伙伴關(guān)系，在人工智能領(lǐng)域開展雙邊人工智能治理工作組等合作，在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域雙方承諾制定數(shù)字經(jīng)濟合作路線圖，并進一步加強對東南亞國家高科技領(lǐng)域的投資。[21]三是繼續(xù)加大對越南的投資承諾，積極將其打造為承接中國轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、加強海外生產(chǎn)制造的重要基地之一。例如，目前，艾克爾科技已在越南投資建設(shè)了該公司全球最大、最現(xiàn)代化的半導(dǎo)體工廠。[22]此外，美國國際開發(fā)署亦多次承諾增加對斐濟的經(jīng)濟援助，協(xié)助其應(yīng)對氣候變化等挑戰(zhàn)。

第四，美國貿(mào)易代表辦公室重新調(diào)整“互聯(lián)經(jīng)濟”談判策略和議程，加速推進貿(mào)易領(lǐng)域談判進程。[23]IPEF成員國曾在2023年11月舉辦的APEC峰會期間共同發(fā)布領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明，宣稱鑒于“互聯(lián)經(jīng)濟”是IPEF中唯一尚未達成任何協(xié)議的支柱領(lǐng)域，除印度外的其他13個成員將于2024年初開始繼續(xù)推進在該領(lǐng)域的談判。[24]因此，為了能夠在大選前積累更多“部門政績”，以戴琪為首的美國貿(mào)易代表辦公室可能將繼續(xù)推進IPEF貿(mào)易支柱談判進程、主導(dǎo)制定有利于美國利益的區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則作為今年的工作重點之一。然而，由于貿(mào)易自由化日益缺乏美國國內(nèi)政治，尤其是國會的支持，貿(mào)易代表辦公室能夠從國內(nèi)獲得的資源和可以與其他成員交換的籌碼愈加有限。

在這一背景下，美國貿(mào)易代表辦公室正在計劃采取調(diào)整談判策略與議程等辦法來推進談判進程。例如，由于IPEF在數(shù)字貿(mào)易方面的條款大致遵循了《美加墨協(xié)定》（USMCA），比代表亞太地區(qū)最高標(biāo)準(zhǔn)的CPTPP還要更為嚴(yán)格。因此，印尼、越南等成員出于對數(shù)據(jù)安全的憂慮，與美國在跨境數(shù)據(jù)自由流動、不得強制要求計算機設(shè)施本地化、保護源代碼等方面的分歧較大。[25]同樣地，以《美加墨協(xié)定》為范本地勞工和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既給部分發(fā)展中成員國增加了國內(nèi)用工成本等方面的壓力，也使部分成員擔(dān)憂美國會以所謂“強迫勞工”為由實施“長臂管轄”。[26]因此，貿(mào)易代表辦公室正考慮弱化在這些領(lǐng)域的政策立場，以減少其他成員對于接受相關(guān)義務(wù)的壓力。此外，2024年1月，美國貿(mào)易代表戴琪還出席了印度—美國貿(mào)易政策論壇，推動雙方進一步加強雙邊貿(mào)易關(guān)系并深化關(guān)鍵礦產(chǎn)等領(lǐng)域的合作，并表達了希望印度重新加入貿(mào)易支柱談判的愿望。[27]

總之，隨著大選將至，拜登政府以更多戰(zhàn)略資源來推進“印太經(jīng)濟框架”的能力和意愿都可能下降，但日、澳等“印太”主要盟友、美國商務(wù)部貿(mào)易代表辦公室、國際開發(fā)署等相關(guān)部門，以及一些美國跨國企業(yè)可能會在推進該框架的過程中發(fā)揮更重要作用。

三、其他成員對“印太經(jīng)濟框架”的態(tài)度變化與政策動向

整體而言，目前大部分地區(qū)成員對“印太經(jīng)濟框架”的發(fā)展前景已變得更加悲觀。一方面，不少成員認(rèn)為，在當(dāng)前美國內(nèi)經(jīng)濟失衡、政治極化加劇的背景下，美大選仍存在較大不確定性。近期美國對“印太經(jīng)濟框架”的戰(zhàn)略調(diào)整也透露了拜登政府對于連任的信心不足。若特朗普當(dāng)選，該框架不僅可能面臨朝令夕改的困境，美國與其他成員之間的雙邊關(guān)系也可能面臨更大挑戰(zhàn)。[28]另一方面，由于該框架主要是美國為了全面遏壓中國而提出的“權(quán)宜之計”，不僅缺乏貿(mào)易自由化、市場準(zhǔn)入談判等內(nèi)容，拜登政府兌現(xiàn)承諾的能力和意愿也可能更加有限，因而也有更多成員擔(dān)心IPEF難以真正為自身和地區(qū)發(fā)展帶來實際利益。[18]

然而，由于各成員對所謂“中國威脅”的感知程度和能夠通過IPEF獲益的程度差異較大，目前不同成員對IPEF的重視程度，以及積極采取實質(zhì)性政策調(diào)整的意愿也變得更加分化。其一，一直高度重視IPEF且已積極配合美國采取一系列實質(zhì)性政策調(diào)整的成員有日、澳、韓、菲等國。

自IPEF正式啟動以來，日、澳、韓三國作為地區(qū)經(jīng)濟中等強國和美國關(guān)鍵盟友，都將該框架作為本國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的優(yōu)先事項予以推進，積極參與了各輪談判和部長級會議，并盡可能地將各自版本的“印太戰(zhàn)略”與美國“印太戰(zhàn)略”實現(xiàn)了對接，參與了美國主導(dǎo)的多個區(qū)域“小多邊”合作機制。[29]尤其是日、澳兩國，不僅一直在IPEF談判中扮演著“急先鋒”的角色，目前也在更加積極主動地協(xié)助美國拉攏印度、東盟、南太等其他成員。

究其原因，一方面，借IPEF成為“印太”地區(qū)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的主要樞紐，并增強制定區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)，符合日、澳、韓三國在后疫情時代增強本國供應(yīng)鏈韌性、強化與美國的同盟關(guān)系，以及提升區(qū)域影響力等利益訴求。這在很大程度上為其積極融入IPEF框架提供了利益基礎(chǔ)。另一方面，受地緣因素和美國因素的影響，日、澳、韓三國長期嚴(yán)重缺乏安全感，對中國崛起有較強的恐懼感和抵觸情緒，總是擔(dān)心自身可能會淪為被掠奪的對象或“大象腳下的草坪”，這也在很大程度上增加了他們借IPEF對沖中國影響力的動力。[30]

另外，相較于其他東盟成員，目前菲律賓對IPEF的態(tài)度也頗為積極。為了應(yīng)對所謂“中國威脅”，馬科斯政府上臺后便迅速強化了與美、日、澳等國在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，并接受了美、日等國的大量經(jīng)濟援助。作為世界第二大鎳礦生產(chǎn)國，菲律賓在與對美國開展關(guān)鍵礦產(chǎn)合作方面表現(xiàn)得也尤為積極。2023年5月1日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯訪美期間，拜登政府宣布美國國際開發(fā)署將向菲律賓提供 1.35 億美元的新援助，以加強美國對菲律賓的承諾及其在自由開放的印太地區(qū)的作用，其中有500 萬美元幫助菲律賓提高關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)能并擴大包括電動汽車零部件生產(chǎn)等下游礦產(chǎn)行業(yè)。[31]

其二，較為重視IPEF且已采取部分政策調(diào)整，但更傾向于持審慎觀望態(tài)度的成員有印度和除了菲律賓以外的大部分東盟成員。

近年來，盡管印美安全合作已得到顯著強化，但印度對IPEF的態(tài)度一直較為審慎，且具有明顯的兩面性。一方面，印度希望能夠更多地吸引美、日等國對印度的技術(shù)投資，承接從中國轉(zhuǎn)移出來的部分產(chǎn)業(yè)鏈，坐收中美戰(zhàn)略博弈的“漁利”；同時，印度也希望通過與美國及其他IPEF成員國開展關(guān)鍵供應(yīng)鏈合作，減少對中國經(jīng)濟的依賴，并提升自身在“印太”區(qū)域經(jīng)濟合作中的地位。另一方面，長期奉行“不結(jié)盟政策”的印度對美國的真實意圖，以及IPEF條款中的“美國模式”一直存在較大疑慮，其既不甘淪為美國奪取區(qū)域經(jīng)濟主導(dǎo)權(quán)的“棋子”，也不愿國內(nèi)經(jīng)濟狀況因IPEF而受到?jīng)_擊。[32]因此，印度很早便退出了貿(mào)易支柱的談判。目前，印度雖采取了一系列措施吸引外資，但在IPEF框架下做出的實質(zhì)性政策調(diào)整仍較為有限。

整體而言，除了菲律賓以外的5個東盟成員國對IPEF持審慎支持的態(tài)度。由于IPEF覆蓋數(shù)字經(jīng)濟、供應(yīng)鏈韌性、清潔能源、氣候變化等議題較好地回應(yīng)了這些國家經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要，也為其降低對華經(jīng)濟依賴、承接中國轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)鏈提供了新的機遇，因此他們都對參與IPEF有一定興趣。[33]同時，這些國家也歡迎美國進一步加強與東南亞地區(qū)的經(jīng)濟接觸。[34]目前，大部分東盟國家都已采取改善國內(nèi)營商環(huán)境、鼓勵本國中小企業(yè)成為跨國供應(yīng)商、簽署關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈協(xié)議等政策調(diào)整，并與美國在數(shù)字貿(mào)易、數(shù)字技術(shù)、關(guān)鍵礦產(chǎn)、半導(dǎo)體、清潔能源轉(zhuǎn)型、電動汽車等多個領(lǐng)域的合作都有所強化。

然而，與菲律賓不同的是，東盟其他成員國目前對于美、日等國的外交攻勢仍相對較為審慎，仍盡力避免過早地在中美之間“選邊站”。其原因主要有三點：一是因為美國并未進一步開放國內(nèi)市場，對地區(qū)成員進行實質(zhì)性讓利，因此馬來西亞等不少成員都認(rèn)為IPEF能夠給各成員和地區(qū)發(fā)展帶來多大的利益仍存在較大不確定性；二是盡管東盟國家也有降低對華依賴的考慮，但仍更傾向于維持域內(nèi)“微妙的大國平衡”，并不愿因IPEF而與中國徹底割裂。[35]三是由于美國對老撾、柬埔寨、緬甸加入IPEF一直持保留態(tài)度，不少東盟成員也擔(dān)心IPEF可能會對東盟的內(nèi)部團結(jié)、“東盟+”合作機制的有效性，以及東盟在亞太區(qū)域經(jīng)濟合作中的“中心地位”帶來更大挑戰(zhàn)。[6]

其三，相對不太重視IPEF且高度警惕因IPEF而被迫卷入中美戰(zhàn)略博弈的成員主要有新西蘭和斐濟。

新西蘭既是亞太區(qū)域經(jīng)濟合作的積極參與者和主要受益者之一，也是CPTPP和RCEP的創(chuàng)始成員國之一。相較于IPEF，該國目前相對最重視能夠為其帶來福利提升，且其具有更大話語權(quán)的CPTPP；其次則是已經(jīng)確認(rèn)能夠為其帶來更多切實利益的RCEP。一方面，盡管新西蘭一直將澳大利亞視為其最親密的盟友，也將美國視為其“印太”主要盟伴之一，但其對華政策仍一直保持相對獨立和務(wù)實。[36]目前來看，新西蘭新政府有望繼續(xù)延續(xù)這一外交路線。另一方面，新西蘭更希望從開放包容的區(qū)域經(jīng)濟合作中獲得更多實際利益，而不愿卷入大國博弈的漩渦。雖然新西蘭希望美國能夠通過IPEF更多參與區(qū)域經(jīng)濟合作，并認(rèn)為加入IPEF對于自身降低對華依賴、深化與其他成員之間的貿(mào)易關(guān)系有一定積極意義，但也認(rèn)為戰(zhàn)略導(dǎo)向明顯的IPEF并不完全符合新西蘭包容開放的傳統(tǒng)，可能難以給該國帶來直接商業(yè)利益，亦不愿因IPEF將中國徹底排除在區(qū)域合作框架之外。

此外，在傳統(tǒng)亞太區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)中地位相對邊緣的斐濟一直對IPEF較為警惕。目前，對美國主導(dǎo)構(gòu)建的“排華供應(yīng)鏈”參與程度也比較低。斐濟總理曾明確表示，該國最關(guān)心的不是地緣政治而是氣候變化。斐濟政府希望能夠借IPEF更多參與區(qū)域經(jīng)濟合作，與澳、新、美、日、韓等域內(nèi)其他成員增強雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并獲得更多不附加政治條件的實質(zhì)性援助和經(jīng)濟利益，但不愿成為美、澳等大國的“后院”或被迫在中美之間選邊站。[37]

四、對中國的影響及應(yīng)對策略

隨著拜登政府推進“印太經(jīng)濟框架”的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體策略出現(xiàn)一系列階段性調(diào)整，我國經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、與周邊國家的外交關(guān)系等方面都可能會面臨一系列新的挑戰(zhàn)。

其一，我國部分產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈可能會面臨更大的安全風(fēng)險。無論“印太經(jīng)濟框架”前景如何，從已經(jīng)生效的供應(yīng)鏈協(xié)議和各成員采取的政策調(diào)整來看，美國主導(dǎo)重組區(qū)域供應(yīng)鏈、聯(lián)合其他成員降低對華供應(yīng)鏈依賴的趨勢短期內(nèi)恐難以逆轉(zhuǎn)，甚至還會有加速之勢。未來一段時期，我國或許仍將面臨部分低端制造業(yè)向東南亞、印度轉(zhuǎn)移，高端制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)外循環(huán)受阻等問題。尤其是在電子通信、新能源、芯片研發(fā)、關(guān)鍵礦產(chǎn)等領(lǐng)域面臨的遏壓封鎖力度或持續(xù)加大，在高端半導(dǎo)體材料、電池、制藥等領(lǐng)域的斷鏈風(fēng)險或持續(xù)增加。

其二，我國與周邊國家之間的外交關(guān)系可能會遭到更大破壞。拜登政府及其日、澳等盟友頻繁對其他成員發(fā)起外交攻勢和進行涉華輿論炒作，可能會進一步深化周邊各國對華威脅認(rèn)知，破壞我國與他們之間的政治互信，降低其民眾對華認(rèn)可度和好感度，從而對我國周邊外交關(guān)系造成不同程度的負(fù)面影響。尤其是隨著日、韓、澳以及東盟成員進一步提升與IPEF之間的融合程度，中日韓自貿(mào)談判、中國-東盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)等都可能面臨更大掣肘，我國與周邊國家之間在數(shù)字貿(mào)易、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高技術(shù)、供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域的合作也都可能會受到不同程度的阻礙。[6]

其三，我國經(jīng)濟復(fù)蘇的外部國際環(huán)境可能會受到更大沖擊。一方面，供應(yīng)鏈協(xié)議的落實可能會導(dǎo)致全球資源分配方式的進一步調(diào)整、傳統(tǒng)國際分工體系的進一步裂化，進而加劇世界經(jīng)濟的不確定性與不平衡性，導(dǎo)致我國對外開展貿(mào)易和投資的國際環(huán)境進一步惡化；另一方面，各成員在IPEF框架下達成的所謂“高水平”制度規(guī)則也可能會進一步?jīng)_擊RCEP在區(qū)域經(jīng)濟合作中的地位，放緩RCEP全面落實的進度，阻礙我國深入推進“一帶一路”建設(shè)，進而削弱我國經(jīng)濟復(fù)蘇的動能。若美國推動IPEF成員在數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域達成新的協(xié)議，將美式數(shù)字貿(mào)易規(guī)則推廣至“印太”地區(qū)，我國與周邊國家的數(shù)字經(jīng)濟合作以及“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)都可能會受到較大沖擊。

然而，從前文的論述可以看出，美國大選給拜登政府帶來的更大掣肘、IPEF的固有內(nèi)在缺陷，以及美國與不同地區(qū)成員之間的利益分歧也為我國“化危為機”提供了新的歷史機遇。鑒于此，我國需重視、正視“印太經(jīng)濟框架”的既有進展和未來潛在成果對我國自身發(fā)展和周邊國際環(huán)境帶來的風(fēng)險和隱患，同時保持戰(zhàn)略自信，積極抓住美國大選這一歷史契機，審慎處理與IPEF成員的關(guān)系，塑造更有利于我國長遠發(fā)展的地區(qū)與國際環(huán)境。

具體而言，我國至少可從以下幾個方面予以應(yīng)對：

第一，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化升級，多措并舉挫敗美全面遏華圖謀。

一是，盡快對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢進行系統(tǒng)、全面評估，抓緊盤點我國對美、日、澳、韓等國依存度較高，且替代率較低的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和品類，進一步明確斷鏈風(fēng)險較高的薄弱產(chǎn)業(yè)、環(huán)節(jié)，有針對性地提出反制方案。二是，加速推進供應(yīng)鏈多元化布局，可將對我國經(jīng)濟安全影響較大、經(jīng)濟效率影響較小的部分產(chǎn)業(yè)向?qū)ξ覈鴶喙┛赡苄暂^低的國家轉(zhuǎn)移；將對我國經(jīng)濟效率影響較大、經(jīng)濟安全影響較小的部分產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到相對友好、與我國雙邊關(guān)系較為穩(wěn)定的國家。三是，抓住“高精尖缺”關(guān)鍵，持續(xù)加大資源投入，幫助高技術(shù)相關(guān)企業(yè)繼續(xù)留在鏈內(nèi)，同時構(gòu)建并完善“復(fù)合型”專業(yè)人才的選拔、培養(yǎng)和激勵機制，加速建立自主可控的關(guān)鍵技術(shù)與供應(yīng)鏈體系。四是，與馬來西亞、新西蘭等部分經(jīng)貿(mào)合作較為密切、政治關(guān)系較為穩(wěn)定、互信程度較高的周邊國家啟動“以發(fā)展為導(dǎo)向”的區(qū)域供應(yīng)鏈談判，建立跨國性咨商委員會，組建“新能源產(chǎn)業(yè)大聯(lián)盟”和“扶貧聯(lián)盟”，共同尋求實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、走出發(fā)展困境的有效路徑。

第二，加強對各地區(qū)成員的差別化經(jīng)營，盡力延緩IPEF的談判和落地進程。

一是對日、韓、澳、菲、印度等美國“關(guān)鍵盟伴”需加強理性交流和信息溝通，避免將對這些國家的政策與對美政策完全捆綁，同時鼓勵其增強戰(zhàn)略自主性，避免成為美國的“遏華棋子”。在管控分歧、尋求共識的基礎(chǔ)上，盡力修復(fù)和增強戰(zhàn)略互信，維持經(jīng)濟聯(lián)系和政治關(guān)系的穩(wěn)定性；同時，盡快恢復(fù)并增強雙邊人文交流，為其民眾來華旅游、訪問、留學(xué)提供更多政策便利。[30]二是對大部分東盟成員，應(yīng)擴大接觸和交流，盡量避免逼迫他們在中美之間“選邊站”。進一步開發(fā)和開放國內(nèi)市場，細(xì)化與不同國家的合作領(lǐng)域和項目，在高技術(shù)、新能源、清潔技術(shù)等可能的領(lǐng)域與其進行“掛鉤”，穩(wěn)步擴大雙方共同利益基礎(chǔ)，進一步增強戰(zhàn)略互信。大力揭批IPEF的暗淡前景和美國的險惡圖謀，充分利用其與美國之間的政策分歧綜合施策，提高美國在我國周邊拉幫結(jié)派構(gòu)建“排華經(jīng)濟圈”的難度和成本。三是對新西蘭、斐濟等國應(yīng)充分理解其核心利益訴求，尊重其處理中美關(guān)系的難處，盡量維持我國對其政策的穩(wěn)定性、務(wù)實性和友善性。深入調(diào)研其核心利益訴求，通過對其適當(dāng)讓利、夯實雙邊務(wù)實性經(jīng)貿(mào)合作、共同參與全球氣候治理與區(qū)域經(jīng)濟合作等方式來增強雙方利益粘性和政治互信。[38]

第三，加速推進RCEP的全面落實和升級，對沖“印太經(jīng)濟框架”的影響力。

一是深入推進高水平制度型對外開放，用好用足RCEP的政策紅利，進一步提升我國與其他成員之間的貿(mào)易自由化便利化水平，為各國經(jīng)濟發(fā)展提供更多動能。二是應(yīng)抓住戰(zhàn)略間隙，加強與其他成員的戰(zhàn)略對接，充分發(fā)揮東盟和新西蘭等其他成員在制度設(shè)計上的優(yōu)勢，進一步加強RCEP的制度建設(shè)和議題設(shè)置能力，提高RCEP與成員發(fā)展需求之間的匹配度，共同將RCEP打造為亞太區(qū)域經(jīng)濟合作的核心機制。三是繼續(xù)推進中日韓自貿(mào)區(qū)談判，積極推進加入CPTPP和DEPA的相關(guān)程序，促進RCEP與CPTTP、“一帶一路”“10+3”、瀾湄合作等現(xiàn)有區(qū)域合作機制的對接與聯(lián)動，沖淡IPEF在亞太地區(qū)的影響。

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