檢察公益訴訟是公益司法保護(hù)的“中國方案”

摘 要：2017年檢察公益訴訟制度經(jīng)過兩年試點(diǎn)后得到立法確認(rèn)，公益訴訟案件范圍和數(shù)量快速增長，相關(guān)法律制度規(guī)范逐步完善。檢察公益訴訟強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的憲法定位，以訴訟的方式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”的法律效果，呈現(xiàn)鮮明的中國特色。完善公益訴訟制度體系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)檢察公益訴訟司法實(shí)踐，有利于促進(jìn)社會公平正義。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟；司法保護(hù)；中國方案；雙贏多贏共贏

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2024）05-0049-03

收稿日期：2024-05-27

基金項目：最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查與自行補(bǔ)充偵查規(guī)范化研究”（GJ2021D18）；湖南省普通高校思政課“金課”建設(shè)課程（湘教通【2023】230號）

作者簡介：羅瓊，講師，碩士，從事憲法與行政法學(xué)研究。

2012年修訂的《民事訴訟法》首次在立法上規(guī)定環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟制度。2017年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度明確寫入新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。黨的二十大報告關(guān)于“完善公益訴訟制度”的特別強(qiáng)調(diào)讓公益訴訟制度再次走入公眾視野。

一、檢察公益訴訟的探索與發(fā)展

（一）我國早期公益訴訟立法與實(shí)踐

“公益訴訟”這一術(shù)語在20世紀(jì)90年代后期正式進(jìn)入我國法學(xué)界研究視野。1996年丘建東因公用電話亭多收0.6元向法院起訴，被稱為“中國公益訴訟第一案”。與傳統(tǒng)訴訟相比，公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)公共利益、法律尊嚴(yán)和公平正義。20世紀(jì)90年代民間以維護(hù)公益為目標(biāo)的訴訟行動十分活躍，但成功案例寥寥無幾。基于民事訴訟法中關(guān)于原告資格的規(guī)定，公民個人為維護(hù)公共利益提起的訴訟多數(shù)被排除在法院門外。以保護(hù)環(huán)境公益訴訟為目的的公益訴訟自2000年到2013年僅53件，且大部分是由檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提起。

2012年《民事訴訟法》第55條首次就環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)權(quán)益訴訟領(lǐng)域規(guī)定公益訴訟，但作為一種新的訴訟制度，51個字的法條因缺乏相關(guān)配套法規(guī)如訴訟主體、具體程序等規(guī)定，公益訴訟案件數(shù)量急劇下降。為解決司法實(shí)踐難題，很快相關(guān)配套立法建設(shè)提上了議事日程，2013年10月《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修改明確賦予國家和省級消協(xié)提起消費(fèi)公益訴訟的權(quán)利；2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改明確提起公益訴訟主體，同年《民事訴訟法司法解釋》頒布，增加第13章8個條文初步落實(shí)公益訴訟制度。消費(fèi)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的民事公益訴訟司法解釋也分別于2014年和2016年出臺。2020年12月《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》修正，專門用了5個條文詳細(xì)規(guī)定可以提起公益訴訟的社會組織的資格條件，一定程度上擴(kuò)充了法律規(guī)定。從法律的修改進(jìn)程來看，否認(rèn)公民個人的原告資格是一以貫之的，而訴訟主體的范圍經(jīng)歷了放寬、限縮到適度放寬的過程。

（二）檢察公益訴訟制度的建立

199ev0nhZXcqnu48yJvP0/Zz0x2GM/zlOIuDgrJ+VZNxqI=7年河南省南陽市方城縣檢察院因當(dāng)?shù)毓ど叹值蛢r轉(zhuǎn)讓門面給湯某造成國有資產(chǎn)流失提起訴訟，是我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的首例。此后全國各地法院和檢察院紛紛開啟提起和審理公益訴訟案件的司法探索，但是最終因缺乏明確法律授權(quán)而陷入停滯。審判機(jī)關(guān)層面，2007年開始全國多地中級人民法院和基層法院試點(diǎn)設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，由于法律依據(jù)不足，各地的環(huán)保法庭普遍案源不足。這一階段，公權(quán)機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎探索公益訴訟制度但過程艱難，我國環(huán)境公共事件和食品安全事件頻發(fā)。另外，為加強(qiáng)對行政違法行為的監(jiān)督，從根本上扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)亂作為不作為的亂象，黨的十八屆四中全會提出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

2015年5月，中央深改組第十二次會議審議通過了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革試點(diǎn)方案，決定在13個省、自治區(qū)、直轄市試點(diǎn)。凡屬重大改革都要于法有據(jù)，2017年5月，中央深改組第三十五次會議對試點(diǎn)成效給予充分肯定，認(rèn)為兩年試點(diǎn)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，建議在全國推開檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。同年6月，行訴法和民訴法同時增加一個條文，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟的法定化。

（三）檢察公益訴訟制度的發(fā)展

自2012年以來，我國公益訴訟立法就非常頻繁，采取分散的立法模式，包括訴訟法、單行法和司法解釋。2018年3月2日，兩高發(fā)布實(shí)施《檢察公益訴訟司法解釋》僅27個條文。2021年7月最高人民檢察院發(fā)布《公益訴訟辦案規(guī)則》條文數(shù)量達(dá)到112條，內(nèi)容更豐富、細(xì)化，體現(xiàn)檢察公益訴訟制度正在逐步完善。2021年中共中央出臺了黨的歷史上首個專門關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的文件。截至2023年12月，我國有27個省級黨委政府和29個省級人大常委會結(jié)合本地實(shí)際出臺關(guān)于支持檢察公益訴訟的決定[1]。檢察公益訴訟的發(fā)展歷程體現(xiàn)出鮮明的中國特色。

二、檢察公益訴訟保護(hù)公益具有鮮明的中國特色

（一）賦予檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的更重責(zé)任

黨的十八屆四中全會提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總目標(biāo)，包括“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”。黨的十八屆四中全會全面深化司法體制改革和檢察改革，給檢察機(jī)關(guān)賦予新的職能，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督對象從原來偵查權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)拓展到行政權(quán)，增加對行政違法行為的檢察監(jiān)督和檢察公益訴訟。加強(qiáng)對強(qiáng)大行政權(quán)的法律監(jiān)督是依法治國、依法行政的本質(zhì)要求。2018年憲法共143條，監(jiān)督共出現(xiàn)17次，包括人民監(jiān)督、審計監(jiān)督等，其中檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有法定性和專門性[2]。十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督”[3]，黨的二十大報告中“完善公益訴訟制度”的表述是放在“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”之后并與之并列，都體現(xiàn)了對檢察機(jī)關(guān)憲法定位的強(qiáng)化。體現(xiàn)在法律條文中，2018年《人民檢察院組織法》修訂，回應(yīng)了監(jiān)察體制改革要求，第20條調(diào)整了人民檢察院自偵權(quán)范圍，同時增加規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”，為全面深化司法改革、政治體制改革破解體制機(jī)制障礙，提高了司法監(jiān)督能力。

《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時向人民法院提起行政公益訴訟。關(guān)于公共利益的保護(hù)，部分國家規(guī)定了由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，但無論是普通法系國家還是大陸法系國家都僅規(guī)定了對民事主體提起的公益訴訟，沒有規(guī)定對行政機(jī)關(guān)的公益訴訟。行政公益訴訟是中國檢察制度的首創(chuàng)[4]。中國是社會主義國家，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度優(yōu)勢。

（二）督促行政機(jī)關(guān)積極履職具有鮮明的治理特點(diǎn)

檢察公益訴訟是司法保護(hù)公益的最后一道防線。保護(hù)公益的主體中行政機(jī)關(guān)是第一順位的責(zé)任主體，也是公共利益最主要的提供者、代表者。檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益是彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)在社會治理管理上的不足，處于補(bǔ)充性的主體地位，起兜底的作用。民事公益訴訟中30天公告期的程序設(shè)定目的在于通過訴訟活動增強(qiáng)團(tuán)體組織提起公益訴訟的能力，盡量使得人民檢察院處于補(bǔ)充性地位。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟前應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。2018年相關(guān)司法解釋延長了行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期為兩個月，為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)留有更充裕的時間。同時，訴訟過程中如果檢察建議發(fā)出后達(dá)到目的就不用去起訴，體現(xiàn)了尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)和自由裁量權(quán)，避免以司法裁量權(quán)取代行政裁量權(quán)。數(shù)據(jù)顯示，隨著檢察公益訴訟發(fā)展訴前程序在訴訟中作用更突出：檢察公益訴訟制度在全國推開后第一年，行政機(jī)關(guān)訴前回復(fù)整改率是97.2%，相比試點(diǎn)兩年時間87.3%的訴前回復(fù)整改比例有了明顯提高，到2023年這一比例更是上升到99.1%。檢察公益訴訟是以訴的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履職，實(shí)現(xiàn)非訴的效果，具有鮮明的治理特點(diǎn)[5]。在保護(hù)公益方面，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)目標(biāo)一致，是監(jiān)督也是助力，踐行雙贏多贏共贏理念[6]。

（三）維護(hù)國家利益和社會公共利益具有廣泛性

2017年，公益訴訟檢察工作全面推開，辦案數(shù)量持續(xù)增長[7]，2018年至2023年檢察機(jī)關(guān)共立案辦理94.6萬件公益訴訟案件，辦案范圍也從2017年制度建立之初的4個法定領(lǐng)域逐步拓展。2018年《英雄烈士保護(hù)法》第25條新增對侵害英雄烈士權(quán)益行為起訴的規(guī)定，同年5月淮安市檢察院對曾某在微信群內(nèi)發(fā)表大量極端言論侮辱消防戰(zhàn)士謝勇的行為依法提起民事公益訴訟，以公益訴訟方式維護(hù)了社會主義核心價值觀和社會公平正義。2022年侵害袁隆平院士名譽(yù)、榮譽(yù)民事公益訴訟在天津市第二中級人民法院開庭并當(dāng)庭宣判；之后海南、新疆檢察機(jī)關(guān)分別以網(wǎng)絡(luò)博主惡意詆毀志愿軍英烈、侮辱衛(wèi)國戍邊烈士提起刑事附帶民事公益訴訟，以法治維護(hù)英烈權(quán)益。未成年人保護(hù)領(lǐng)域，針對現(xiàn)實(shí)中涉及向未成年人銷售煙酒、網(wǎng)絡(luò)游戲，提供文身等服務(wù)，以及未成年人活動場所和設(shè)施安全等問題也依法提起公益訴訟。截至2023年9月，我國已有22部現(xiàn)行法律14個法定領(lǐng)域規(guī)定了檢察公益訴訟。

（四）對國際公益訴訟制度發(fā)展做出開創(chuàng)性貢獻(xiàn)

檢察公益訴訟有利于解決一些容易出現(xiàn)“九龍治水”的老大難問題。如，萬峰湖綜合治理案中，萬峰湖處于三省交界處，各地治理主體分散、步調(diào)不一，大量漁民違法進(jìn)行網(wǎng)箱養(yǎng)殖對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅。該案由最高人民檢察院直接立案，貴州、云南、廣西三地黨委政府協(xié)同治理取得顯著效果，成為解決流域治理世界難題的新樣板。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟獨(dú)特作用發(fā)揮，一方面，基于憲法中人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察一體化原則。上級檢察院的職權(quán)包括糾正或依法撤銷、變更下級檢察院的錯誤決定，也可以辦理下級檢察院管轄的案件等。這一法律制度便于檢察機(jī)關(guān)排除干擾，依法行使法律監(jiān)督職能。另一方面，檢察機(jī)關(guān)極強(qiáng)的政治能力和業(yè)務(wù)能力保證了公益保護(hù)職能的持續(xù)性、穩(wěn)定性和廉潔性。

世界自然保護(hù)大會等國際會議上，我國公益司法保護(hù)制度備受贊譽(yù)，被稱為世界法治文明新樣本。環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度經(jīng)過十年發(fā)展完善，形成了以《民法典》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律為基本依據(jù)，以《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》為補(bǔ)充的生態(tài)保護(hù)規(guī)則體系，同時我國還是全球唯一實(shí)現(xiàn)基層法院環(huán)境資源審判全覆蓋的國家，在具體司法實(shí)踐中將“環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)”原則落到實(shí)處。

三、充分發(fā)揮檢察公益訴訟制度效能

（一）始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

檢察公益訴訟制度的探索與發(fā)展歷程充分表明，如果沒有黨中央全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，部分行政機(jī)關(guān)不可能在檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議后徹底糾正違法和不作為，從而實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的狀態(tài)。檢察公益訴訟是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也是保護(hù)國家社會公共利益的重要力量。堅持黨對檢察公益訴訟的絕對領(lǐng)導(dǎo)，將黨的二十大相關(guān)要求全面融入工作中是堅持社會主義法治道路的根本保障[8]。

（二）堅持人民至上的根本立場

公共利益從本質(zhì)上來說是人民利益，公益訴訟是維護(hù)人民權(quán)益的法治工具。檢察公益訴訟與人民群眾對民主法治公平正義安全環(huán)境等方面的要求是高度一致的，在生態(tài)環(huán)境、食藥安全等重點(diǎn)領(lǐng)域和老年人、婦女、未成年人、殘疾人等特殊群體保護(hù)中發(fā)揮積極作用，充分詮釋了人民至上的基本內(nèi)涵[9]。檢察公益訴訟具備的巨大作用力，正是來源于黨和國家堅持以人民為中心的發(fā)展思想。

針對部分養(yǎng)老院未辦理食品經(jīng)營許可證提供餐飲服務(wù)、食堂衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)等問題，檢察機(jī)關(guān)深入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，及時向市場監(jiān)督管理、民政等職能部門發(fā)出訴前檢察建議；針對社區(qū)附近垃圾傾倒影響正常生活的問題，及時召集城管、街道、電廠召開聯(lián)席會議，厘清職責(zé)，徹底解決困擾當(dāng)?shù)鼐用袷畮啄甑睦廴締栴}；為了視力殘疾的人安全過街，發(fā)出檢察建議促使地方安裝過街聲響提示裝置等充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想和“為人民司法”的法治現(xiàn)代化的價值追求。正因檢察公益訴訟關(guān)注聚焦民生熱點(diǎn)，著力守護(hù)人民群眾健康安全，檢察公益訴訟才能實(shí)現(xiàn)案件的政治效果、社會效果、法律效果。

（三）提升公益訴訟辦案質(zhì)效

檢察公益訴訟司法實(shí)踐中強(qiáng)化質(zhì)效導(dǎo)向，首先，要找準(zhǔn)問題、圍繞加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略，發(fā)揮檢察公益訴訟職能作用。其次，要持續(xù)跟進(jìn)抓檢察建議落實(shí)。公益訴訟問題往往比較復(fù)雜且牽扯面廣。自2019年4月開始，最高檢每年組織開展公益訴訟“回頭看”，對上一年度辦理案件的落實(shí)情況進(jìn)行案件評查，存在虛假整改問題的及時向黨委政府提出有針對性的意見建議，切實(shí)解決人民群眾身邊的公益受損問題。最后，要充分發(fā)揮公益訴訟檢察“辦理一案、警示一片、教育全社會”的獨(dú)特制度價值。

（四）完善檢察公益訴訟法律規(guī)范體系

我國檢察公益訴訟的法律條款較為分散，《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律中均只有一個條款，《未成年人保護(hù)法》等單行法增設(shè)的檢察公益訴訟條款多為原則性規(guī)定，難以滿足司法實(shí)踐需求。要積極探索公益訴訟檢察基礎(chǔ)理論，制定檢察公益訴訟專項法律，同時對檢察公益訴訟案件辦理程序、公益訴訟懲罰性賠償金、預(yù)防性公益訴訟等問題制定規(guī)范性文件、指導(dǎo)意見以及司法解釋，規(guī)范公益訴訟檢察辦案。

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（責(zé)任編輯：田 苗）