【摘要】黨的二十屆三中全會提出深化整治權(quán)力集中、 資金密集、 資源富集領(lǐng)域腐敗。國有企業(yè)是權(quán)力集中、資金密集、資源富集的交匯點(diǎn)。在新時(shí)代， 有必要對國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制進(jìn)行整體性重構(gòu)， 以充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)力量， 推動國有企業(yè)反腐時(shí)間窗口前移， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從事后反腐向事中反腐和事前防腐的轉(zhuǎn)變。本文主要論證加強(qiáng)黨對國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)全面領(lǐng)導(dǎo)的制度邏輯、 理論邏輯和歷史邏輯， 創(chuàng)新性地提出國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制應(yīng)進(jìn)行整體性重構(gòu)， 變革為隸屬于黨委（黨組）審計(jì)委員會直接領(lǐng)導(dǎo)， 構(gòu)建國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)垂直領(lǐng)導(dǎo)制， 實(shí)行總審計(jì)師的中央或地方各級審計(jì)委員會辦公室直接委派制。為此， 進(jìn)一步提出與這一改革相適應(yīng)的配套政策措施， 以期推動我國國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的高質(zhì)量發(fā)展。本文的理論推斷、 研究結(jié)論與政策建議同樣適用于中央和地方各級黨政部門、 事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位內(nèi)部審計(jì)體制的整體性重構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】中國特色社會主義；國有企業(yè)；內(nèi)部審計(jì)；體制重構(gòu)

【中圖分類號】F239.45 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-0994（2024）21-0010-8

一、 引言

審計(jì)工作是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作， 也是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作， 是黨之利器、 國之利器。黨的十九大和黨的十九屆三中全會決定對審計(jì)管理體制進(jìn)行改革， 組建中央審計(jì)委員會， 習(xí)近平總書記擔(dān)任中央審計(jì)委員會主任， 親自謀劃、 親自部署、 親自推動審計(jì)領(lǐng)域重大工作， 著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、 全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系， 我國審計(jì)監(jiān)督體制實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、 整體性重構(gòu)， 審計(jì)工作取得歷史性成就、 發(fā)生歷史性變革。習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)， 要加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督， 調(diào)動內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)的力量， 增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力?？梢?， 作為審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分， 內(nèi)部審計(jì)有著十分重要的地位。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（簡稱《決定》）指出， “黨的領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)一步全面深化改革、 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的根本保證”“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系， 不斷推進(jìn)黨的自我凈化、 自我完善、 自我革新、 自我提高， 確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”。因此， 做好新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)工作， 必須以黨的二十屆三中全會《決定》為指引， 堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義內(nèi)部審計(jì)體制的整體性重構(gòu)。

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)， 是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量， 是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略力量， 同時(shí)也是權(quán)力集中、 資金密集、 資源富集的交匯點(diǎn)。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量， 在國家安全、 國計(jì)民生、 公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要功能， 集中了大規(guī)模投資決策等多種經(jīng)濟(jì)權(quán)力。國有企業(yè)在發(fā)展壯大的過程中， 持有大規(guī)模的資產(chǎn)， 聚集了大量資金。據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)， 截至2023年底， 全國國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)317.1萬億元， 上市的中央國有企業(yè)與地方國有企業(yè)總資產(chǎn)占所有上市公司總資產(chǎn)的比例大約為75%。國有企業(yè)在能源、 鐵路、 電信、 水利、 金融等行業(yè)中占據(jù)重要地位， 聚集了大規(guī)模能源、 交通、 通信、 水利、 金融等方面的資源。黨的二十屆三中全會《決定》要求“深化整治權(quán)力集中、 資金密集、 資源富集領(lǐng)域腐敗”， 國有企業(yè)成為當(dāng)前黨和國家反腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域， 對加強(qiáng)新時(shí)代國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作提出了新要求。

黨的二十屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)， “深化國資國企改革， 完善管理監(jiān)督體制機(jī)制”。內(nèi)部審計(jì)是國有企業(yè)管理監(jiān)督體制的重要一環(huán)。國務(wù)院國資委《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》提出， 應(yīng)當(dāng)建立健全黨委（黨組）、 董事會（或主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制， 完善中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制機(jī)制。為了更好地完善國有企業(yè)治理機(jī)制， 充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能， 將內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理效能， 需要推動黨委（黨組）審計(jì)委員會直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作， 構(gòu)建國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)垂直領(lǐng)導(dǎo)制， 建立總審計(jì)師由中央或地方各級審計(jì)委員會辦公室委派的制度安排。為此， 本文將探討中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的制度、 理論與歷史邏輯， 進(jìn)而提出內(nèi)部審計(jì)體制整體性重構(gòu)設(shè)想以及相應(yīng)的配套改革措施， 以期推動國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)治理效能的充分發(fā)揮， 促進(jìn)新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)改革與高質(zhì)量發(fā)展。

二、 加強(qiáng)黨對國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、 理論與歷史邏輯

構(gòu)建中國特色社會主義內(nèi)部審計(jì)模式的首要任務(wù)是明確中國式內(nèi)部審計(jì)的基本特征與內(nèi)在邏輯。《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出， “為加強(qiáng)黨中央對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 構(gòu)建集中統(tǒng)一、 全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系， 更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用， 組建中央審計(jì)委員會”。習(xí)近平總書記在二十屆中央審計(jì)委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)， “改革審計(jì)管理體制， 組建中央審計(jì)委員會， 目的就是加強(qiáng)黨中央對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國式內(nèi)部審計(jì)的根本特征， 堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是引領(lǐng)中國特色社會主義內(nèi)部審計(jì)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和根本保證， 這在制度規(guī)范、 理論內(nèi)涵與歷史演進(jìn)上均具有邏輯必然性。

（一） 制度邏輯

國之興衰系于制， 制度是定國安邦之根本。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)， “制度優(yōu)勢是一個(gè)政黨、 一個(gè)國家的最大優(yōu)勢”。內(nèi)部審計(jì)作為組織內(nèi)部的一項(xiàng)重要制度安排， 在監(jiān)督組織業(yè)務(wù)活動、 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、 提升組織價(jià)值等方面發(fā)揮著重要作用?！秾徲?jì)法》（1994）首次以法律的形式對內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行規(guī)范， 提出國務(wù)院各部門和地方人民政府各部門、 國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度?！秾徲?jì)法》（2021）規(guī)定， “被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”。由此， 確立了內(nèi)部審計(jì)制度， 明確了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職責(zé)， 為國有企業(yè)加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障。

黨和國家的相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)， 進(jìn)而決定了國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體制的建設(shè)和改革方向?！稇椃ā分赋?， “中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。黨的十八大以來， 黨對國有企業(yè)的監(jiān)督要求見諸相關(guān)制度文件中。

2015年8月， 《中共中央、 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出： “堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”“充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來， 將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程， 明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位， 創(chuàng)新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式”； 并且強(qiáng)調(diào)， “健全國有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度， 實(shí)行企業(yè)國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋， 建立對企業(yè)國有資本的經(jīng)常性審計(jì)制度”。同年9月， 中共中央辦公廳《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》指出， “堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)， 是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征， 也是國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢”“把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來， 明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位”。同月， 國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》指出： “堅(jiān)持黨的建設(shè)與企業(yè)改革同步謀劃、 同步開展， 根據(jù)企業(yè)組織形式變化， 同步設(shè)置或調(diào)整黨的組織， 理順黨組織隸屬關(guān)系”； 并強(qiáng)調(diào)， “審計(jì)部門要依法履行審計(jì)監(jiān)督職能， 加強(qiáng)對改制企業(yè)原國有企業(yè)法定代表人的離任審計(jì)”。同年11月， 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》要求： “加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)， 切實(shí)強(qiáng)化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、 出資人監(jiān)督和審計(jì)、 紀(jì)檢監(jiān)察、 巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督， 嚴(yán)格責(zé)任追究， 加快形成全面覆蓋、 分工明確、 協(xié)同配合、 制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系”； 并特別強(qiáng)調(diào)， 應(yīng)當(dāng)健全國有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督體系， “完善國有企業(yè)審計(jì)制度， 進(jìn)一步厘清政府部門公共審計(jì)、 出資人審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)之間的職責(zé)分工， 實(shí)現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”。

2017年3月， 中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》強(qiáng)調(diào)， “創(chuàng)新審計(jì)理念， 完善審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制， 改進(jìn)審計(jì)方式方法， 做到應(yīng)審盡審、 有審必嚴(yán)， 推動審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題整改到位、 問責(zé)到位”。同年5月， 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》指出， “落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署， 把加強(qiáng)黨的領(lǐng)WDR4jJJUvHaKMnkgb0KaWnfDJqje/76/lO5iLdC7bT4=導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來， 明確國有企業(yè)黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位， 發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用， 保證黨組織把方向、 管大局、 保落實(shí)”。

2018年1月， 《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》提出， “國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在企業(yè)黨組織、 董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作， 向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計(jì)師制度?？倢徲?jì)師協(xié)助黨組織、 董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計(jì)工作”。同年5月， 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》指出， “發(fā)揮企業(yè)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)作用， 依法落實(shí)董事會的工資分配管理權(quán)”， 并且要求健全國有企業(yè)工資內(nèi)外收入監(jiān)督檢查制度， 加強(qiáng)與出資人監(jiān)管以及審計(jì)、 稅務(wù)、 紀(jì)檢監(jiān)察、 巡視等監(jiān)督的協(xié)同。

2019年12月， 中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》規(guī)定， 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、 加強(qiáng)黨的建設(shè)是國有企業(yè)的“根”和“魂”， 是我國國有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)和獨(dú)特優(yōu)勢。

2020年12月， 國務(wù)院國資委、 財(cái)政部印發(fā)的《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》規(guī)定， 國有企業(yè)公司章程的總則條款應(yīng)當(dāng)“明確公司按照《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定設(shè)立黨的組織， 開展黨的工作， 提供基礎(chǔ)保障等”， 公司黨組織條款應(yīng)當(dāng)“按照《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》等有關(guān)規(guī)定， 寫明黨委（黨組）或黨支部（黨總支）的職責(zé)權(quán)限、 機(jī)構(gòu)設(shè)置、 運(yùn)行機(jī)制等重要事項(xiàng)”。

2021年6月， 中央審計(jì)委員會辦公室、 審計(jì)署印發(fā)的《“十四五”國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出， 以推動深化國資國企改革、 加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、 健全管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制為目標(biāo)， 加強(qiáng)對國有及國有資本占控股或主導(dǎo)地位的國有企業(yè)以及國有資本監(jiān)管部門的審計(jì)。

2023年2月， 中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》提出， “加強(qiáng)對國有企業(yè)、 上市公司、 金融企業(yè)等的財(cái)務(wù)、 會計(jì)行為的監(jiān)督， 嚴(yán)肅查處財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)造假、 出具‘陰陽報(bào)告’、 內(nèi)部監(jiān)督失效等突出問題”。同年5月， 習(xí)近平總書記在二十屆中央審計(jì)委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)， 審計(jì)監(jiān)督要全面覆蓋， “對所有管理使用公共資金、 國有資產(chǎn)、 國有資源的地方、 部門和單位的審計(jì)監(jiān)督權(quán)無一遺漏、 無一例外， 形成常態(tài)化、 動態(tài)化震懾”“要緊盯機(jī)構(gòu)改革涉及的重點(diǎn)行業(yè)、 重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 嚴(yán)肅查處改革推進(jìn)過程中的違規(guī)違紀(jì)問題， 防止國有資產(chǎn)流失， 保障財(cái)政資金安全”。同年12月， 新修訂的《公司法》規(guī)定， “國家出資公司中中國共產(chǎn)黨的組織， 按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用， 研究討論公司重大經(jīng)營管理事項(xiàng)， 支持公司的組織機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)”。

《第1101號——內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則（2023年修訂）》將內(nèi)部審計(jì)定義為， “一種獨(dú)立、 客觀的確認(rèn)和咨詢活動， 它通過運(yùn)用系統(tǒng)、 規(guī)范的方法， 審查和評價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動、 內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性， 以促進(jìn)組織完善治理、 增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。根據(jù)該定義， 內(nèi)部審計(jì)作為發(fā)現(xiàn)組織問題、 強(qiáng)化組織監(jiān)督、 提升組織價(jià)值的重要機(jī)制， 具有專業(yè)性強(qiáng)、 及時(shí)性強(qiáng)的特點(diǎn)， 能夠?yàn)樘嵘龂衅髽I(yè)監(jiān)督治理效能發(fā)揮重要作用。內(nèi)部審計(jì)通過以監(jiān)督為核心的評價(jià)與咨詢職能， 揭示國有企業(yè)中存在的腐敗行為， 對國有企業(yè)經(jīng)營管理的合規(guī)性、 財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性等做出評價(jià)， 并就完善內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理等提出建議。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是完善國有企業(yè)內(nèi)部治理的重要手段， 是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)要件。因此， 高度重視并充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的服務(wù)保障作用， 將為中國式現(xiàn)代化和深化國企國資改革注入新的動能。黨的二十屆三中全會全面闡述了全面深化改革以及推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重大意義與總體要求， 內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)與全面深化改革的中心任務(wù)及戰(zhàn)略目標(biāo)具有內(nèi)在一致性。從內(nèi)部審計(jì)的管理體制上看， 《第1101號——內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則（2023年修訂）》規(guī)定， “內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受組織黨委（黨組）、 董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督并保持與黨委（黨組）、 董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）或者最高管理層及時(shí)、 高效的溝通”。這明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐中的重要意義， 凸顯了黨的監(jiān)督對提升內(nèi)部審計(jì)效能的重要價(jià)值。

侯凱審計(jì)長在2024年全國審計(jì)工作會議上指出， 中央審計(jì)委員會成立以來， 黨中央對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不斷細(xì)化、 實(shí)化、 制度化。從國有企業(yè)監(jiān)督演進(jìn)與內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐來看， 堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)對國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)職能發(fā)揮、 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置起到?jīng)Q定性作用。因此， 加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)具有明確的制度依據(jù)， 黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該貫穿于內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐的各方面、 全過程。

（二） 理論邏輯

習(xí)近平總書記在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會上指出， “馬克思主義是不斷發(fā)展的開放的理論， 始終站在時(shí)代前沿”。馬克思主義的權(quán)力監(jiān)督理論討論了“為什么要監(jiān)督”“如何監(jiān)督”以及“監(jiān)督者向誰負(fù)責(zé)”等問題， 中國共產(chǎn)黨經(jīng)過新時(shí)代治國理政實(shí)踐， 推動馬克思主義中國化時(shí)代化發(fā)展， 提出了黨的自我革命等重要思想。習(xí)近平總書記提出， “加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督， 讓人民監(jiān)督權(quán)力， 讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行， 把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。根據(jù)委托代理理論， 委托人需要了解受托人責(zé)任履行情況， 受托人也需要向委托人報(bào)告資源使用過程， 因而產(chǎn)生了對審計(jì)監(jiān)督的需求。我國內(nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生并不完全是由受托責(zé)任推動的， 而是具有一定的強(qiáng)制特征。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)， “我們要堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念”， 最廣泛地動員和組織人民“通過各種途徑和形式管理國家和社會事務(wù)、 管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》指出， “國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”。從這一意義上看， 國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制最終的監(jiān)督人與委托者是廣大人民群眾。中國共產(chǎn)黨從誕生之初就確立了人民立場和群眾觀點(diǎn)， 始終為最廣大人民的根本利益而奮斗， 黨的主張和人民意志是高度統(tǒng)一的。內(nèi)部審計(jì)在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下， 更有利于發(fā)揮監(jiān)督職能， 落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)要求， 增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督效果， 維護(hù)人民群眾利益， 這是黨全面領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的理論邏輯。

黨對內(nèi)部審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)有助于提升內(nèi)部審計(jì)治理效能， 能夠推進(jìn)黨的自我凈化、 自我完善、 自我革新、 自我提高能力建設(shè)， 進(jìn)而提升國有企業(yè)內(nèi)部治理效率。一方面， 內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部受托責(zé)任履行的重要保障機(jī)制， 通過監(jiān)督國有企業(yè)經(jīng)營管理行為， 揭示腐敗與違法違規(guī)行為， 彰顯事中與事后的內(nèi)部監(jiān)督效能。另一方面， 內(nèi)部審計(jì)具有咨詢職能， 通過為國有企業(yè)完善內(nèi)控、 優(yōu)化管理等提供建議， 守住風(fēng)險(xiǎn)底線， 預(yù)防腐敗發(fā)生， 推動組織變革， 進(jìn)而提升國有企業(yè)改革成效。因此， 黨對內(nèi)部審計(jì)的全面領(lǐng)導(dǎo)為深化國有企業(yè)改革明確了目標(biāo)、 指明了方向， 有助于發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在黨的自我革命中的獨(dú)特作用， 促進(jìn)國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三） 歷史邏輯

以史為鑒， 可以知興替。習(xí)近平總書記指出， 治理國家和社會， 今天遇到的很多事情都可以在歷史上找到影子， 歷史上發(fā)生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒。從內(nèi)部審計(jì)發(fā)展歷史來看， 新中國成立后， 內(nèi)部審計(jì)最初主要作為國家審計(jì)職能的延伸， 對各部門及下屬單位的財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行檢查和監(jiān)督， 發(fā)揮保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)的作用。改革開放后， 隨著企業(yè)業(yè)務(wù)復(fù)雜程度的上升， 內(nèi)部審計(jì)職能也得到了拓展。1985年8月， 《國務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》對各部門和單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的任務(wù)進(jìn)行了原則性規(guī)定， 標(biāo)志著內(nèi)部審計(jì)制度在我國正式確立。1987年3月， 審計(jì)署召開全國內(nèi)部審計(jì)工作會議， 明確了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立， 內(nèi)部審計(jì)在加強(qiáng)內(nèi)部管理、 提升經(jīng)營效益等方面發(fā)揮更加重要的作用。1994年《審計(jì)法》首次以法律的形式對內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行規(guī)范， 提升了內(nèi)部審計(jì)的法律地位。1989年、 1995年、 2003年和2018年， 為適應(yīng)不同時(shí)期的發(fā)展要求， 審計(jì)署多次更新發(fā)布《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》， 對內(nèi)部審計(jì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、 履職要求、 職責(zé)權(quán)限、 實(shí)施程序、 結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行規(guī)范。其中， 2018年1月《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號）多處強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)在黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展， 其中第六條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)、 事業(yè)單位、 社會團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)， 應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、 主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作， 向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。2021年10月， 新修訂的《審計(jì)法》進(jìn)一步確立了黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 總則第二條規(guī)定， “堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 構(gòu)建集中統(tǒng)一、 全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”。2023年6月， 中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會發(fā)布的新修訂的內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則規(guī)定， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受組織黨委（黨組）、 董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

在國有企業(yè)監(jiān)督與治理相關(guān)制度的變遷進(jìn)程中， 內(nèi)部審計(jì)在監(jiān)督國有企業(yè)方面的重要作用得到了高度重視。2004年8月， 國務(wù)院國資委公布的《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》要求， “國有控股公司和國有獨(dú)資公司， 應(yīng)當(dāng)依據(jù)完善公司治理結(jié)構(gòu)和完備內(nèi)部控制機(jī)制的要求， 在董事會下設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)委員會”， 并指出審計(jì)委員會應(yīng)履行審議企業(yè)年度內(nèi)部審計(jì)工作計(jì)劃、 監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量等職責(zé)。2015年11月， 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》強(qiáng)調(diào)， 應(yīng)當(dāng)健全國有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督體系， “進(jìn)一步厘清政府部門公共審計(jì)、 出資人審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)之間的職責(zé)分工， 實(shí)現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”。2017年3月， 中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》要求， 各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法依規(guī)履行監(jiān)管職責(zé)， 組織做好對國有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作。2019年10月， 國務(wù)院國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)， “整合企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督力量”“有效利用企業(yè)監(jiān)事會、 內(nèi)部審計(jì)、 企業(yè)內(nèi)部巡視巡察等監(jiān)督檢查工作成果”。2020年9月， 國務(wù)院國資委《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》要求， “建立健全黨委（黨組）、 董事會（或主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制。黨委（黨組）要加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 不斷健全和完善黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作的制度和工作機(jī)制， 強(qiáng)化對內(nèi)部審計(jì)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí)”。此外， 各省份陸續(xù)出臺內(nèi)部審計(jì)條例或工作規(guī)定， 對地方國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行規(guī)范。2019年12月， 《江蘇省內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》要求， “內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作， 重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向本單位黨組織報(bào)告”“國有和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的大、 中型企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置總審計(jì)師”。2024年9月， 湖北省第十四屆人大常委會第十二次會議通過的《湖北省內(nèi)部審計(jì)條例》規(guī)定， “單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計(jì)制度， 根據(jù)需要設(shè)立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會”“國有企業(yè)總部應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。國有企業(yè)可以根據(jù)需要建立總審計(jì)師制度”。

追溯歷史， 黨的高度重視推動了內(nèi)部審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。內(nèi)部審計(jì)工作隨著改革開放的深入與市場經(jīng)濟(jì)體制的建立而不斷推進(jìn)， 在一系列重要法律法規(guī)與相關(guān)制度的推動下， 內(nèi)部審計(jì)體制機(jī)制得以建立與完善， 內(nèi)部審計(jì)職能范圍得到拓展， 其中黨的領(lǐng)導(dǎo)是重要的推動力。內(nèi)部審計(jì)的職能與目標(biāo)無論是查錯(cuò)糾弊還是提升組織經(jīng)營效率、 促進(jìn)企業(yè)價(jià)值增值， 都適應(yīng)了不同時(shí)期黨和國家的發(fā)展任務(wù)要求， 內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展始終圍繞黨和國家的中心工作展開。在新時(shí)代進(jìn)一步全面深化改革、 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的大背景下， 我國國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制改革需要突破目前內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)威性與獨(dú)立性不足的困境， 將內(nèi)部審計(jì)歸屬于黨委（黨組）審計(jì)委員會直接領(lǐng)導(dǎo)， 在國有企業(yè)集團(tuán)中構(gòu)建垂直型內(nèi)部審計(jì)體制， 由中央或地方各級審計(jì)委員會辦公室委派總審計(jì)師。

三、 重構(gòu)中國特色社會主義內(nèi)部審計(jì)體制

（一） 現(xiàn)有國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制

內(nèi)部審計(jì)體制首先體現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置上。根據(jù)內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則， 組織應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其目標(biāo)、 性質(zhì)、 規(guī)模、 治理結(jié)構(gòu)等相適應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)， 并配備具有相應(yīng)資格的內(nèi)部審計(jì)人員。現(xiàn)有內(nèi)部審計(jì)設(shè)置模式主要包括以下幾種類型。

1. 財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)制。在財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)制下， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)務(wù)部門， 機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖1（其中的虛線代表實(shí)施監(jiān)督，下同）所示。這一模式下內(nèi)部審計(jì)的工作側(cè)重于發(fā)現(xiàn)并糾正會計(jì)處理方面的問題， 其優(yōu)點(diǎn)是內(nèi)部審計(jì)對監(jiān)督對象較為熟悉， 監(jiān)督成本也較低。缺點(diǎn)是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是財(cái)務(wù)部門下屬分支， 無論是地位還是獨(dú)立性都很低， 內(nèi)部審計(jì)的工作范圍僅限于對財(cái)務(wù)工作的監(jiān)督， 無法對管理層與治理層進(jìn)行監(jiān)督。該模式下內(nèi)部審計(jì)的工作目標(biāo)集中于財(cái)務(wù)目標(biāo)， 審計(jì)力量較為薄弱， 不僅無法開展全局審計(jì)及發(fā)揮咨詢職能， 也無法起到治理腐敗的作用。

2. 總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)制。在總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)制下， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于管理層， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人向總經(jīng)理匯報(bào)工作， 這一模式在我國較為常見， 機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖2所示。相較于財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)制， 總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)制下內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位得到提升， 內(nèi)部審計(jì)的工作重點(diǎn)是服務(wù)于管理層的日常決策， 并向總經(jīng)理匯報(bào)發(fā)現(xiàn)的問題。缺點(diǎn)在于， 無法獨(dú)立、 客觀地評價(jià)管理層的受托責(zé)任履行情況， 不僅導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)在監(jiān)督管理層方面的獨(dú)立性明顯減弱， 也降低了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的公正性。這一模式制約了審計(jì)監(jiān)督范圍， 使內(nèi)部審計(jì)只能在內(nèi)部經(jīng)營管理方面起到作用， 而無法在國有企業(yè)治理監(jiān)督層面發(fā)揮作用， 難以發(fā)現(xiàn)管理層行為背后的深層次問題。同時(shí)， 總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)制下的內(nèi)部審計(jì)難以跟蹤管理層問題以識別腐敗風(fēng)險(xiǎn)， 無法真正處置腐敗問題， 難以發(fā)揮反腐敗作用。

3. 董事會領(lǐng)導(dǎo)制。在董事會領(lǐng)導(dǎo)制下， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于董事會， 內(nèi)部審計(jì)部門由董事會領(lǐng)導(dǎo)或董事會下設(shè)的審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)， 內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人向董事會報(bào)告工作， 機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖3所示。在這一模式下， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)通常處于董事會下屬審計(jì)委員會之下， 內(nèi)部審計(jì)的地位總體較高， 有利于發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督與咨詢作用， 特別是可以通過監(jiān)督管理層行為提高公司治理效率。然而， 國有企業(yè)中董事會與管理層的分權(quán)體制缺乏制約機(jī)制， 內(nèi)部人控制問題導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用難以發(fā)揮， 內(nèi)部審計(jì)部門在國有企業(yè)中實(shí)質(zhì)上是缺乏獨(dú)立性的。此外， 由于董事會及其審計(jì)委員會是定期召開會議的， 而公司重大決策需要董事會成員集體決議， 這就導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)工作效率降低， 限制了內(nèi)部審計(jì)及時(shí)性優(yōu)勢的發(fā)揮。在作用范圍上， 內(nèi)部審計(jì)無法全面覆蓋腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 難以充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在腐敗治理中的作用。

4. 監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)制。在監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)制下， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于監(jiān)事會， 機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖4所示。在這一模式下， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)代表股東與員工的利益， 對股東大會報(bào)告工作， 進(jìn)而在一定程度上發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督管理層的職能作用。但是， 國有企業(yè)監(jiān)事會缺乏決策權(quán)與控制權(quán)， 實(shí)質(zhì)地位有時(shí)候不夠清晰， 缺乏監(jiān)督董事與管理層的有效權(quán)限。同時(shí)， 由于監(jiān)事會成員本身是企業(yè)人員， 受到董事會和管理層的領(lǐng)導(dǎo)， 監(jiān)督時(shí)缺乏權(quán)威性與獨(dú)立性， 難以發(fā)現(xiàn)治理層的腐敗問題。一些國有企業(yè)中監(jiān)事會本身監(jiān)督效率不高， 加之部分監(jiān)事會成員缺乏經(jīng)營方面的知識積累， 導(dǎo)致監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)部門更難以發(fā)揮監(jiān)督治理作用。

（二） 構(gòu)建黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)制

本文認(rèn)為， 加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義內(nèi)部審計(jì)的根本特征， 中國式內(nèi)部審計(jì)模式應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部審計(jì)部門隸屬于黨委（黨組）審計(jì)委員會， 由黨委（黨組）審計(jì)委員會直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門， 在國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部建立垂直型內(nèi)部審計(jì)體制， 機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖5所示。同時(shí)， 中央和地方各級審計(jì)委員會辦公室通過派駐總審計(jì)師的方式對國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行管理和監(jiān)督。

1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置與總審計(jì)師委派制。中央審計(jì)委員會的成立是我國審計(jì)發(fā)展史上的里程碑， 明確了黨中央對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 各級地方審計(jì)委員會的建立能夠從組織上加強(qiáng)黨對審計(jì)工作要求的部署落實(shí)， 地方黨委的主要負(fù)責(zé)人需要親自落實(shí)審計(jì)工作全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)。從紀(jì)檢監(jiān)察改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看， 紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度是黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容， 派駐機(jī)構(gòu)改革發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)“派”的權(quán)威性與“駐”的優(yōu)勢發(fā)揮（王冠和任建明，2019）。從會計(jì)委派制的理論分析來看， 采用會計(jì)委派制使得會計(jì)人員的物質(zhì)利益與企業(yè)無聯(lián)系， 具有客觀必然性與現(xiàn)實(shí)可能性（吳水澎，2022）。對于獨(dú)立性要求更高的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督， 其領(lǐng)導(dǎo)體制改革和總審計(jì)師委派制將具有重要且深遠(yuǎn)的意義。在中國式內(nèi)部審計(jì)模式的組織設(shè)置上， 國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)直接隸屬于黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)， 中央審計(jì)委員會審計(jì)辦公室向中央企業(yè)派駐總審計(jì)師， 地方各級審計(jì)委員會辦公室向所管轄的國有企業(yè)派駐總審計(jì)師， 國有企業(yè)在總審計(jì)師領(lǐng)導(dǎo)下建構(gòu)內(nèi)部審計(jì)部門， 實(shí)行企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)垂直領(lǐng)導(dǎo)制?？倢徲?jì)師應(yīng)當(dāng)是國有企業(yè)的黨組成員， 全面負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)工作， 獨(dú)立履行監(jiān)督職責(zé)， 并定期向中央或地方各級審計(jì)委員會辦公室匯報(bào)工作。

2. 領(lǐng)導(dǎo)方式。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)， 要繼續(xù)健全制度、 完善體系， 使監(jiān)督體系契合黨的領(lǐng)導(dǎo)體制， 融入國家治理體系， 推動制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。 黨委（黨組）審計(jì)委員會對內(nèi)部審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)， 能夠在更高的政治站位上推動內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督方向符合國家政策導(dǎo)向， 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督效果與成果應(yīng)用。黨委（黨組）審計(jì)委員會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、 管理與監(jiān)督， 加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督檢查， 督促內(nèi)部審計(jì)人員履職盡責(zé)， 聽取內(nèi)部審計(jì)部門的報(bào)告， 并建立保障措施。在國有企業(yè)內(nèi)部， 章程是企業(yè)的“憲法”， 企業(yè)章程要明確黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)作用， 內(nèi)部審計(jì)由黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)， 內(nèi)部審計(jì)部門向黨委（黨組）審計(jì)委員會匯報(bào)工作與溝通事項(xiàng)， 為國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)治理賦予法理基礎(chǔ)。總審計(jì)師應(yīng)及時(shí)向中央或地方各級審計(jì)委員會辦公室報(bào)告所發(fā)現(xiàn)的重要問題與事項(xiàng)， 中央或地方各級審計(jì)委員會辦公室定期聽取內(nèi)部審計(jì)部門的報(bào)告。

3. 工作模式。習(xí)近平總書記指出， 監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素， 在管黨治黨、 治國理政中居于重要地位。這同樣適用于國有企業(yè)， 有效監(jiān)督是提升國有企業(yè)治理水平的關(guān)鍵因素， 內(nèi)部審計(jì)是國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的核心方式。內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持貫徹黨中央的決策部署， 支持黨委全面從嚴(yán)治黨工作， 加強(qiáng)國有企業(yè)的黨風(fēng)廉政建設(shè)。通過發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的及時(shí)性強(qiáng)、 監(jiān)督深入和成本低的優(yōu)勢， 加強(qiáng)事前監(jiān)督， 注重從資金流審查中發(fā)現(xiàn)問題， 推動國有企業(yè)反腐及內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)。國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)包括國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、 黨委管理的其他成員、 企業(yè)管理層、 普通員工以及其他列為監(jiān)督對象的人員。內(nèi)部審計(jì)部門的主要監(jiān)督方式是查閱資料、 實(shí)地調(diào)研與溝通， 內(nèi)部審計(jì)部門有權(quán)查閱國有企業(yè)財(cái)務(wù)資料與數(shù)據(jù)以及其他必要的文件， 并通過實(shí)地調(diào)研與溝通發(fā)現(xiàn)單位突出問題， 溝通對象包括業(yè)務(wù)部門、 財(cái)務(wù)部門、 組織人事部門、 法規(guī)部門人員以及其他必要的對象。內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)及時(shí)對發(fā)現(xiàn)的問題展開綜合分析。針對內(nèi)部審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的問題， 黨委（黨組）審計(jì)委員會應(yīng)當(dāng)督促限期整改， 并及時(shí)向內(nèi)部審計(jì)部門反饋落實(shí)整改情況。

4. 質(zhì)量管理?！按蜩F還需自身硬”， 習(xí)近平總書記借用這一俗語強(qiáng)調(diào)了應(yīng)當(dāng)解決自身存在的問題， 改進(jìn)工作作風(fēng)， 確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的規(guī)范化建設(shè)， 規(guī)范工作標(biāo)準(zhǔn)、 流程與權(quán)限， 建立內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理體系， 總審計(jì)師應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理的第一責(zé)任人。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自我管理， 堅(jiān)持職業(yè)道德要求， 依照內(nèi)部審計(jì)規(guī)范與公司制度執(zhí)行審計(jì)工作， 嚴(yán)防“燈下黑”。國有企業(yè)應(yīng)建立和暢通舉報(bào)渠道， 內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)接受企業(yè)其他人員的監(jiān)督， 對于內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)時(shí)未能做到公正客觀、 喪失獨(dú)立性以及做出泄密行為等， 應(yīng)當(dāng)由黨委依法依規(guī)進(jìn)行處置， 并不斷改進(jìn)工作。

四、 構(gòu)建與新體制相適應(yīng)的配套改革措施

加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)， 構(gòu)建黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)體制， 需要進(jìn)一步建立并完善與之相適應(yīng)的配套改革措施。

（一） 組織變革： 完善內(nèi)部審計(jì)治理架構(gòu)， 推動內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同貫通

首先， 明確黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)的形式。內(nèi)部審計(jì)部門置于黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)之下， 同時(shí)國有企業(yè)集團(tuán)構(gòu)建獨(dú)立垂直型內(nèi)部審計(jì)體制， 總審計(jì)師向黨委（黨組）審計(jì)委員會匯報(bào)工作， 并接受黨委（黨組）審計(jì)委員會的指導(dǎo)與評價(jià)。其次， 建立總審計(jì)師向中央或地方各級審計(jì)委員會辦公室的工作匯報(bào)機(jī)制， 建立并完善中央和地方各級審計(jì)委員會辦公室派駐總審計(jì)師的相關(guān)管理制度。再次， 厘清內(nèi)部審計(jì)部門與企業(yè)財(cái)務(wù)部門等其他部門之間的關(guān)系， 權(quán)責(zé)劃分上保證內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性。最后， 確定內(nèi)部審計(jì)部門人員構(gòu)成， 明確內(nèi)部審計(jì)部門規(guī)模以及人員專業(yè)性要求。同時(shí)， 推動內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢和監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同貫通。習(xí)近平總書記在談到反腐敗工作時(shí)指出， 要堅(jiān)持和完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制， 發(fā)揮好紀(jì)檢、 監(jiān)察、 司法、 審計(jì)等機(jī)關(guān)和部門的職能作用， 共同推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。國有企業(yè)可以通過建立內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)同工作機(jī)制， 發(fā)揮我國監(jiān)督體系的整體優(yōu)勢。在這一過程中， 應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門如何進(jìn)行組織上的協(xié)同配合， 如何促進(jìn)信息與成果共享， 以實(shí)現(xiàn)有效的技術(shù)互補(bǔ)、 內(nèi)容互通。

（二） 機(jī)制變革： 協(xié)同內(nèi)部審計(jì)與其他審計(jì)主體監(jiān)督， 增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力

習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會第一次會議中強(qiáng)調(diào)， 要加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督， 調(diào)動內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)的力量， 增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。內(nèi)部審計(jì)在實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)與國家審計(jì)和社會審計(jì)相互融合， 促進(jìn)審計(jì)工作成果互通利用， 促使不同審計(jì)主體發(fā)揮監(jiān)督合力（陳漢文等，2023）。內(nèi)部審計(jì)與其他審計(jì)主體開展的績效審計(jì)、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等協(xié)作配合， 能夠強(qiáng)化對國有企業(yè)管理者廉潔守法的監(jiān)督?！兜?205號內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)》第三十九條指出， 內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有效利用國家審計(jì)機(jī)關(guān)、 上級單位對本單位實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果， 督促本單位及所屬單位整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題， 落實(shí)審計(jì)建議。通過內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)協(xié)作監(jiān)督， 能夠?qū)覍徲?jì)權(quán)威性高與內(nèi)部審計(jì)及時(shí)性強(qiáng)的優(yōu)勢融合， 通過內(nèi)部審計(jì)與社會審計(jì)成果互通， 將社會審計(jì)獨(dú)立性強(qiáng)與內(nèi)部審計(jì)關(guān)注范圍廣的優(yōu)勢融合， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督深度與廣度的提升。黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門將有利于黨組織治理嵌入內(nèi)部審計(jì)機(jī)制， 從而推動內(nèi)部審計(jì)與國家審計(jì)和社會審計(jì)形成監(jiān)督合力。

（三） 內(nèi)容變革： 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控作用， 提升內(nèi)部審計(jì)反腐敗效能

我國內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)， 內(nèi)部審計(jì)應(yīng)對企業(yè)內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性與有效性進(jìn)行評價(jià)。因此， 中國式內(nèi)部審計(jì)模式下， 應(yīng)當(dāng)由黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門完善內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理工作， 落實(shí)黨和國家關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的決策要求。國務(wù)院國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見》指出， “充分發(fā)揮內(nèi)部控制體系對中央企業(yè)強(qiáng)基固本作用， 進(jìn)一步提升中央企業(yè)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力”， 并強(qiáng)調(diào)“有效利用企業(yè)監(jiān)事會、 內(nèi)部審計(jì)、 企業(yè)內(nèi)部巡視巡察等監(jiān)督檢查工作成果”。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮提升內(nèi)部控制質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)管理效果的作用， 整合內(nèi)部監(jiān)督力量。2023年4月， 國務(wù)院國資委印發(fā)的《關(guān)于做好2023年中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》強(qiáng)調(diào)， 中央企業(yè)黨委（黨組）負(fù)責(zé)對內(nèi)部控制管理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)， 企業(yè)內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)管理工作及存在的重大內(nèi)控缺陷和風(fēng)險(xiǎn)隱患等情況， 應(yīng)定期向黨委（黨組）報(bào)告并抄送紀(jì)檢監(jiān)察部門。該政策進(jìn)一步突出了在國有企業(yè)中黨委對內(nèi)部控制的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用， 因而通過黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門以強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的路徑是合理有效的。同時(shí)， 在黨委（黨組）審計(jì)委員會治理模式下， 應(yīng)當(dāng)提升內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)威性， 拓寬證據(jù)收集范圍， 特別是要與腐敗治理相結(jié)合， 提升內(nèi)部審計(jì)反腐敗的效能。在腐敗問題的識別與跟蹤上， 內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)與紀(jì)檢監(jiān)察相互配合， 建立協(xié)同執(zhí)行平臺， 實(shí)現(xiàn)對腐敗問題的全面覆蓋與全程管理（陳漢文等，2023）。在確定內(nèi)部審計(jì)評估范圍時(shí)， 中國式內(nèi)部審計(jì)模式不僅關(guān)注企業(yè)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 而且將黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)融入風(fēng)險(xiǎn)評估框架中， 將黨組織治理目標(biāo)作為分配內(nèi)部審計(jì)資源的依據(jù)之一。

（四） 技術(shù)變革： 促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)技術(shù)手段應(yīng)用， 發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)數(shù)字時(shí)代效能

習(xí)近平總書記指出， 要堅(jiān)持科技強(qiáng)審， 加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展， 內(nèi)部審計(jì)的技術(shù)手段應(yīng)予以革新。通過建立審計(jì)共享中心， 對審計(jì)業(yè)務(wù)中流程化程度高、 規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)清晰的業(yè)務(wù)進(jìn)行集中處理， 能夠有效避免內(nèi)部審計(jì)人員的重復(fù)性工作（張慶龍等，2020）。在審計(jì)過程中應(yīng)用數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)， 擴(kuò)充審計(jì)證據(jù)來源， 將現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于審計(jì)作業(yè)過程， 可以提升內(nèi)部審計(jì)效率（劉杰等，2019）。黨委（黨組）審計(jì)委員會應(yīng)當(dāng)督促內(nèi)部審計(jì)部門制定信息系統(tǒng)審計(jì)相關(guān)規(guī)范手冊與指引， 將審計(jì)信息化建設(shè)作為評價(jià)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的重要因素。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)數(shù)字中國， 侯凱審計(jì)長在2024年全國審計(jì)工作會議上指出， 應(yīng)圍繞深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革開展審計(jì)， 包括 “引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對科技創(chuàng)新、 綠色轉(zhuǎn)型、 普惠小微、 數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面的支持力度”。為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的發(fā)展， 應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)實(shí)施大數(shù)據(jù)審計(jì)以及應(yīng)對新型商業(yè)模式指南的制定， 在黨委（黨組）審計(jì)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下， 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)對數(shù)字時(shí)代新問題的揭示， 評估與防范數(shù)字時(shí)代的新型風(fēng)險(xiǎn)。

（五） 監(jiān)督變革： 增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量監(jiān)控， 凸顯內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)威高效

黨委（黨組）審計(jì)委員會需要對內(nèi)部審計(jì)部門進(jìn)行有效評價(jià)， 即對內(nèi)部審計(jì)評價(jià)的再評價(jià)。第一， 制訂內(nèi)部審計(jì)部門的評價(jià)方案。黨委（黨組）審計(jì)委員會需要評價(jià)內(nèi)部審計(jì)工作的執(zhí)行過程與成果， 關(guān)注內(nèi)部審計(jì)成果轉(zhuǎn)化與糾察問題數(shù)量等， 評價(jià)內(nèi)部審計(jì)成果應(yīng)用是否服務(wù)于黨組織目標(biāo)， 是否從內(nèi)部審計(jì)的經(jīng)濟(jì)審查中發(fā)現(xiàn)了“政治問題”。第二， 指導(dǎo)審計(jì)結(jié)果的跟蹤落實(shí)與整改。梳理黨委（黨組）審計(jì)委員會治理下內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的通報(bào)方式， 建立案件跟蹤機(jī)制與黨組織通報(bào)制度， 通過加大跟蹤審計(jì)力度， 持續(xù)跟進(jìn)黨中央重大政策措施的貫徹落實(shí)， 形成內(nèi)部審計(jì)查出問題整改長效機(jī)制， 將發(fā)現(xiàn)的規(guī)律性問題作為下一階段的審計(jì)重點(diǎn)， 形成良性循環(huán)。第三， 嚴(yán)防內(nèi)部審計(jì)部門自身舞弊問題。習(xí)近平總書記在二十屆中央審計(jì)委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)， “審計(jì)監(jiān)督要權(quán)威高效， 就是審計(jì)通過自身的努力贏得良好聲譽(yù)， 各個(gè)方面都信任審計(jì)、 支持審計(jì)、 配合審計(jì)， 讓審計(jì)監(jiān)督能夠順暢實(shí)施、 審計(jì)成果能夠高效運(yùn)用、 審計(jì)作用能夠有效發(fā)揮”。通過黨委（黨組）審計(jì)委員會領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門， 將企業(yè)內(nèi)部審計(jì)行為上升至政治高度， 以黨的領(lǐng)導(dǎo)約束內(nèi)部審計(jì)人員行為， 避免內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督過程中的包庇與縱容， 使得內(nèi)外部利益相關(guān)者真正信任內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的成果與效力。

五、 結(jié)語

在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 我國走出了一條契合中國國情的審計(jì)發(fā)展新路子。作為三大審計(jì)主體之一的內(nèi)部審計(jì)， 在監(jiān)督效能與成果利用等方面仍然存在較大的提升空間， 迫切要求內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行體制重構(gòu)。國有企業(yè)是權(quán)力集中、 資金密集、 資源富集的交匯點(diǎn)， 加強(qiáng)黨對國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 加大國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度， 是深化國有企業(yè)改革和國有企業(yè)腐敗治理的重要內(nèi)容。從制度邏輯、 理論邏輯、 歷史邏輯三個(gè)方面的分析表明， 中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義內(nèi)部審計(jì)模式的根本保證。結(jié)合現(xiàn)有內(nèi)部審計(jì)管理模式的實(shí)踐分析， 本文認(rèn)為， 國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制應(yīng)該是隸屬vF2tJgFVGeaUCT/qrxjxOQ==于黨委（黨組）審計(jì)委員會的， 國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建垂直型內(nèi)部審計(jì)體制， 總審計(jì)師實(shí)行中央和地方各級審計(jì)委員會辦公室直接委派制， 這一模式切合內(nèi)部審計(jì)的學(xué)理基礎(chǔ)， 符合國家治理的基本原則， 適應(yīng)當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的實(shí)踐要求。整體性重構(gòu)中國特色社會主義內(nèi)部審計(jì)體制， 應(yīng)進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)治理架構(gòu)以推動內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同貫通， 協(xié)同內(nèi)部審計(jì)與其他審計(jì)主體監(jiān)督以增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力， 強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控作用以提升內(nèi)部審計(jì)反腐敗效能， 促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)技術(shù)手段應(yīng)用以發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)數(shù)字時(shí)代效能， 增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管控以凸顯內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)威高效。需要進(jìn)一步指出的是， 盡管本文聚焦于國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)體制的研究， 但本文的理論推斷、 研究結(jié)論與政策建議同樣適用于中央和地方各級黨政部門、 事業(yè)單位及人民團(tuán)體等單位內(nèi)部審計(jì)體制的整體性重構(gòu)。通過中國式內(nèi)部審計(jì)體制的整體性重構(gòu)與配套措施改革， 進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作更好地融入黨和國家監(jiān)督體系， 可為進(jìn)一步全面深化改革和推進(jìn)中國式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)中國式內(nèi)部審計(jì)力量。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

陳漢文，張笛，韓洪靈．自我革命、反腐敗與國家審計(jì)［ J］．審計(jì)研究，2023（1）：12 ～ 16．

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