國資監(jiān)管效能提升策略研究

摘要：為應對國有企業(yè)經營權與所有權分離引發(fā)的委托代理問題，并進一步提高國有企業(yè)的運營效率及降低相關風險，各級政府采取了一項普遍且有效的策略：向國有企業(yè)派遣出資人代表，包括外部董事、監(jiān)事、財務總監(jiān)等（以下簡稱“派駐人員”）。這些派駐人員的主要職責在于解決信息不對稱問題，并加強企業(yè)的監(jiān)督管理。本文旨在從派駐人員的視角出發(fā)，探討如何有效地履行監(jiān)管職責，為國資監(jiān)管部門或相關機構提供提升監(jiān)管效能的參考。鑒于國有企業(yè)所涉及的行業(yè)廣泛且業(yè)務繁雜，本文僅能通過列舉的方式，提出一些常見且關鍵的問題以供參考。對于未能詳盡之處，還望讀者予以諒解。

關鍵詞：國資監(jiān)管；效能提升；考核激勵；內部審計；派駐人員

引言

在我國，國有企業(yè)歸全體人民所有，國家作為全體人民的代表，負責行使對國有企業(yè)的管理權。在地方層面，這一職責由各級地方政府承擔，作為出資人行使相應的權力。鑒于所有權與經營權的分離，委托代理問題不可避免地出現(xiàn)。為了進一步提升企業(yè)效益并降低風險，各級政府向國有企業(yè)派遣代表，包括外部董事、監(jiān)事、財務總監(jiān)等（以下簡稱“派駐人員”），以解決信息不對稱的問題，并強化監(jiān)督管理。這是實踐中普遍采用且效果顯著的措施之一。

一、全面掌握情況

在監(jiān)管工作中，深入掌握相關情況是出發(fā)點，也是根基。派駐人員必須全面掌握以下方面的內容。第一，企業(yè)基本情況是關鍵。首先，一張詳盡的股權架構圖是不可或缺的，它有助于我們全面把握企業(yè)的全局狀況，包括股東構成、控制關系以及關聯(lián)方等，從而對企業(yè)的整體情況有更清晰的認識。其次，了解企業(yè)的歷史沿革同樣重要，這有助于我們對企業(yè)現(xiàn)狀和歷史遺留問題的成因作出快速而合理的評估。此外，深入了解企業(yè)的內部機構設置和人員配置也是必要的，這有助于我們更準確地找到合適的人選并執(zhí)行正確的行動[1]。第二，企業(yè)經營管理情況也是監(jiān)管工作的重點。這包括了解企業(yè)所在行業(yè)的發(fā)展趨勢、業(yè)務開展狀況、發(fā)展前景、面臨的經營風險，以及各重要子公司的經營狀況。特別是對于那些業(yè)務板塊權重較大的部分，作為監(jiān)管者，我們必須深入了解，以便有針對性地開展工作。第三，企業(yè)財務狀況是監(jiān)管工作的核心。關注企業(yè)的資產分布、投融資情況、各業(yè)務板塊的收入權重、企業(yè)的盈利能力和償債能力等，是實現(xiàn)工作快速切入的有效手段，這一點必須得到充分重視。第四，企業(yè)內部控制的建立和完善情況也是關鍵。這包括了解企業(yè)管理層的誠信度、關鍵環(huán)節(jié)的制度是否建立并得到有效執(zhí)行、關鍵領域的管控力度是否足夠，以及內部審計和合規(guī)性審查工作是否得到有效開展等。

全面了解上述情況，將有助于派駐人員對企業(yè)作出快速而全面的評估，并合理確定工作的重點。

二、緊盯關鍵領域

首先，派駐人員需聚焦于工程建設領域。該領域的核心環(huán)節(jié)涵蓋招投標、工程變更以及工程結算。在招投標過程中，必須進行深入調查，確保不存在規(guī)避公開招標的行為，例如應招未招或通過拆分工程來規(guī)避；在工程變更時，應嚴格審查是否通過變更直接委托施工或未經審批擅自施工；至于工程結算，必須嚴防虛報工程量、高套定額等虛增成本的行為[2]。其次，物資及服務采購領域亦不容忽視。特別需要注意的是信息公開和進場交易的規(guī)范性。信息公開應全面，避免以小范圍替代大范圍的公開；進場交易則需確保規(guī)范，防止通過拆分標的等手段規(guī)避。第三，對外投資領域亦需持續(xù)關注。投資前，必須進行全面深入的可行性研究和盡職調查，以避免高溢價并購的風險，并確保合作合同、章程詳盡，保障國有權益。投資后，要警惕控股股東利用關聯(lián)交易等手段轉移利潤、成本或風險，嚴格管理外派人員，對低效無效投資及時止損或退出[3]。第四，企業(yè)資金活動是關鍵所在。必須重點關注籌資決策不當、投資決策失誤、資金調配不合理及管控不嚴等問題。派駐人員應督促企業(yè)加強資金全過程管理，統(tǒng)籌協(xié)調資金需求，嚴格履行審批程序，確保崗位分離，提高經營效率，防范風險。第五，業(yè)務關鍵環(huán)節(jié)因企業(yè)類型而異。生產型企業(yè)應嚴格控制研發(fā)、采購、生產、銷售等核心環(huán)節(jié)，如存貨管理、銷售管理；服務型企業(yè)則需重點關注收入與成本支出，如物業(yè)租賃企業(yè)的租金水平和欠租處理，咨詢業(yè)務企業(yè)的人力成本和費用支出合規(guī)性[4]。最后，業(yè)績考核與激勵是推動企業(yè)高質量發(fā)展的關鍵。派駐人員須對考核資料進行把關，監(jiān)督檢查結果，確?？己说墓院蜏蚀_性，推動企業(yè)全面、真實地完成考核工作，防止弄虛作假、虛構業(yè)績。

三、聚焦重大問題

國有企業(yè)屬于全體人民所有，它們通常位于涉及國家安全、國民經濟命脈以及國計民生的關鍵行業(yè)和重要領域。因此，國有企業(yè)不僅要確保國有資產的保值和增值，還必須承擔起重要的社會責任。這是國有企業(yè)與民營企業(yè)之間最顯著的差異。作為政府的代表，派駐人員有責任推動以下問題的解決和實施。首先，必須確保黨和政府的方針政策、決策部署在國有企業(yè)中得到全面貫徹和執(zhí)行。這涵蓋了能源安全、糧食供應保障、生態(tài)環(huán)境治理、前瞻性戰(zhàn)略性新興產業(yè)體系的構建以及基礎設施建設等多個方面。我們有責任確保國有企業(yè)在這些關鍵領域發(fā)揮其應有的作用，為國家的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。其次，必須關注國有企業(yè)是否存在任何違法違規(guī)的經營行為。這包括違反財經紀律、逃稅漏稅、非法用工、非法建設等可能影響國家法治建設的行為。作為派駐人員，我們需加強對國有企業(yè)的監(jiān)管，確保其合法合規(guī)地運營。此外，我們還需特別關注國有資產流失的問題。例如，是否存在通過關聯(lián)交易、對外投資損害國家資產利益的情況，或者是否存在違規(guī)借款、擔保行為導致重大損失風險的情況。如果存在上述問題，派駐人員必須采取措施進行糾正，并及時向出資人匯報。另外，解決歷史遺留問題也是派駐人員工作的重點。這些問題種類繁多，部分問題歷史悠久，解決起來難度較大。在實際工作中，派駐人員需要根據(jù)問題的輕重緩急，積極推動解決。重點解決以下問題：

一是上級部門統(tǒng)一部署或交辦的重要工作。這類工作通常都有明確的工作要求和完成時限，但由于部分工作的完成難度較大，部分企業(yè)存在畏難情緒，導致未能按時完成，從而形成了歷史遺留問題。例如，在推進公司制改革過程中，部分企業(yè)缺乏主動作為的意識，以歷史過于久遠、出資性質難以認定為由，導致部分應當進行改制的企業(yè)始終未能完成改革。當派駐人員發(fā)現(xiàn)此類問題時，必須及時查明情況，提出處理建議并向出資人匯報。二是對群眾、員工影響較大的問題。以人民為中心是黨的執(zhí)政理念，對于損害群眾、員工利益的行為，例如食品安全問題、薪酬福利分配不公問題、對群眾合理訴求長期置之不理的問題等，我們必須督促企業(yè)迅速解決。三是嚴重影響企業(yè)經營的問題。例如，企業(yè)部分業(yè)務板塊長期虧損，已無發(fā)展前景，同時訴訟不斷，耗費大量人力物力財力，這類問題必須優(yōu)先解決，以減輕企業(yè)負擔，提升企業(yè)經營效率[5]。

四、注重方式方法

高效的工作方法和策略能夠顯著增強監(jiān)管效能。為此，建議派駐人員專注于以下三個關鍵領域：

首先，構建一個融合日常監(jiān)管與專項檢查的綜合監(jiān)管體系。日常監(jiān)管作為一種持續(xù)的監(jiān)控機制，能夠迅速識別潛在問題和不足之處，從而及時糾正錯誤，防止問題擴大，并有效降低監(jiān)管成本。與此同時，專項檢查允許派駐人員集中資源，針對性地解決特定問題，通過有力地檢查和整治行動，預防違規(guī)行為的再次發(fā)生。

日常監(jiān)管主要通過以下方式實施：一是參與會議，包括黨委會、董事會、總經理辦公會等決策會議，確保決策的合法合規(guī)性及上級任務的貫徹執(zhí)行。同時，派駐人員還需參加年度工作會議、財務工作會議以及其他與企業(yè)日常經營管理活動相關的重要會議，以獲取更多信息，輔助確定工作重點。二是查閱資料，包括企業(yè)基本情況、業(yè)務、財務資料以及重要會議的紀要和記錄，全面掌握企業(yè)運營狀況，提升監(jiān)管的廣度與效率。三是聽取匯報和召開會議，針對復雜或高風險事項，組織專門會議，梳理問題，提示風險或提出整改建議。四是及時糾正損害國資權益的行為或存在重大風險的事項，并向出資人報告或通報給相關部門。

專項檢查是在日常監(jiān)管的基礎上，針對企業(yè)關鍵業(yè)務、高風險事項或上級黨委政府交辦的具體任務進行的有針對性的檢查。例如，專項檢查可以涉及重大建設項目完成情況、鄉(xiāng)村振興成果、糧食購銷領域以及水環(huán)境治理等。這種監(jiān)管方式具有明確的目的性，能夠深入挖掘和解決實際問題，進一步提升監(jiān)管工作的實效性。

其次，以財務為切入點，充分利用自身專業(yè)優(yōu)勢。實踐表明，派駐人員以財務為切入點，結合自身專業(yè)優(yōu)勢，深入分析和研判發(fā)現(xiàn)的問題，可以顯著提高工作成效。財務管理作為企業(yè)管理的核心部分，企業(yè)運營的大部分信息都會在財務部門匯總。充分利用財務數(shù)據(jù)和資料，派駐人員可以迅速獲取大量有價值的信息，例如工程造價的公允性、成本費用的合理性、對外投資的效益以及業(yè)務接待是否超標等。結合個人專業(yè)優(yōu)勢進行深入分析，監(jiān)管效能必將得到顯著提升。

最后，充分利用內審部門的工作成果。根據(jù)職責，國有企業(yè)內審部門需對財務收支、經濟活動、內部控制和風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議。因此，派駐人員應積極推動并支持內審部門的工作，包括內審部門架構的搭建、工作計劃的制訂、內審項目的開展和整改工作的落實等。同時，保持與內審部門的良好溝通，以充分利用其工作成果，進一步提升監(jiān)管效能。

五、形成監(jiān)督合力

審計、財政、稅務等相關部門都會在其職能范圍內對國有企業(yè)執(zhí)行監(jiān)督職責。作為國有企業(yè)出資人的代表，派駐人員如何有效地利用其他部門的工作成果，以形成監(jiān)督的協(xié)同效應，這一點顯得尤為關鍵。在日常工作中，派駐人員應當致力于以下三個方面的任務：首先，派駐人員需要積極主動地行動。盡管部門間的協(xié)作配合在制度上得到了保障，但鑒于各部門職能的差異性，派駐人員必須主動開展溝通與協(xié)調工作，以確保各項任務能夠順暢推進。其次，派駐人員應具備發(fā)現(xiàn)和深入挖掘問題的能力。他們應當定期審閱來自審計、財政、稅務等部門的報告，例如經濟責任審計報告、財會監(jiān)督專項檢查報告、所得稅匯算清繳報告等，并對報告中提出的問題進行深入分析和探究。此外，派駐人員還應從這些問題出發(fā)，對整個集團進行更廣泛的審視，以判斷是否還存在其他類似問題，并迅速采取措施進行糾正。最后，派駐人員應當在工作中相互支持?？梢葬槍I(yè)務風險點或已發(fā)現(xiàn)的問題，主動向相關部門通報情況，以建立和維護良好的合作關系，從而形成更加強大的監(jiān)督合力。

六、結語

鑒于國有企業(yè)所有權與經營權的分離，監(jiān)管成為不可或缺的環(huán)節(jié)。然而，必須明確監(jiān)管的目的并非束縛企業(yè)的發(fā)展，而是旨在激發(fā)企業(yè)的活力，提升其效率。近年來，各級國有資產監(jiān)督管理部門積極推行簡政放權政策，加速從直接管理企業(yè)向以資本管理為主導的模式轉變，其核心意圖亦在于此。因此，作為出資人代表的派駐人員必須精準掌握監(jiān)管的適度性，確保既不缺席監(jiān)管職責，也不超越監(jiān)管權限。盡管本文主要從派駐人員的視角出發(fā)，探討如何強化監(jiān)管及具體執(zhí)行工作，但這些活動均應以保障國有企業(yè)健康成長為前提。我們追求的終極目標是高質量的發(fā)展，切不可因監(jiān)管而忽視了這一根本宗旨。

參考文獻：

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[3]姚亮亮.管資本時代如何全面完善國資監(jiān)管與考核指標體系[J].國有資產管理，2023（12）：51-61.

[4]劉青山，孟圓.持續(xù)提升國資監(jiān)管效能推動國有企業(yè)更好發(fā)揮戰(zhàn)略功能[J].國資報告，2023（10）：42-45.

[5]吳剛梁.健全國資監(jiān)管體制推動形成管資本“一盤棋”[J].國資報告，2023（08）：71-72.

〔作者簡介：劉德俊，廣州市番禺區(qū)財政局（國資局）中級會計師。〕