摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代的主題。在這一背景下，村留用地的規(guī)劃與管控至關(guān)重要。本文探討了高質(zhì)量發(fā)展背景下村留用地規(guī)劃與管控的重要性，分析當(dāng)前村留用地規(guī)劃與管控面臨的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的規(guī)劃與管控方法。結(jié)合加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌、嚴(yán)格用途管控和強(qiáng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)監(jiān)管等措施，實(shí)現(xiàn)村留用地的科學(xué)規(guī)劃、合理利用和可持續(xù)發(fā)展，為保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)城鄉(xiāng)融合提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展；村留用地；規(guī)劃管控；農(nóng)民權(quán)益

在國(guó)家推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的宏觀背景下，村留用地的規(guī)劃與管控成為一個(gè)亟需深入探討和解決的重大課題。村留用地作為國(guó)家征收集體土地時(shí)，按照實(shí)際征地面積的一定比例，另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地，其合理利用和高效開(kāi)發(fā)，對(duì)于保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。

1 高質(zhì)量發(fā)展背景下村留用地規(guī)劃與管控的重要性

1.1 保障農(nóng)民權(quán)益

村留用地是被征地農(nóng)民的重要生產(chǎn)生活保障，合理規(guī)劃和管控村留用地，可確保農(nóng)民在土地被征收后，依然擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和發(fā)展空間。一方面，村留用地可用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)和分紅收益[1]；另一方面，農(nóng)民可利用村留用地自主創(chuàng)業(yè)或合作經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)增收致富。因此，加強(qiáng)村留用地規(guī)劃管控，是保障農(nóng)民權(quán)益的重要舉措。

1.2 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

村留用地的合理開(kāi)發(fā)利用，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體、旅游度假區(qū)等項(xiàng)目，可吸引投資、帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[2]。同時(shí)，村留用地的開(kāi)發(fā)還能促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。

1.3 推動(dòng)城鄉(xiāng)融合

村留用地的規(guī)劃與管控是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。將村留用地納入城市規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)與城市功能的有機(jī)銜接，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的合理配置和高效利用。一方面，城市的資金、技術(shù)、人才等資源向農(nóng)村流動(dòng)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持；另一方面，農(nóng)村的生態(tài)、文化等資源為城市居民提供休閑旅游、生態(tài)體驗(yàn)等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展[3]。

2 當(dāng)前村留用地規(guī)劃與管控面臨的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性

目前，村留用地的規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性和整體性。一方面，村留用地的規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等缺乏有效銜接，導(dǎo)致村留用地的布局不合理、功能不明確；另一方面，村留用地的規(guī)劃缺乏前瞻性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。一些村留用地在規(guī)劃時(shí)，未考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)和市場(chǎng)需求，導(dǎo)致建成后項(xiàng)目效益不佳，甚至閑置浪費(fèi)[4]。

2.2 用途管控不嚴(yán)格

村留用地的用途管控存在不嚴(yán)格、不規(guī)范的問(wèn)題。一方面，一些地方對(duì)村留用地的用途未明確規(guī)定，導(dǎo)致村留用地被隨意改變用途，用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)等非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；另一方面，一些地方對(duì)村留用地的用途變更審批程序不嚴(yán)格，導(dǎo)致村留用地的用途變更頻繁，影響村留用地的規(guī)劃實(shí)施和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。一些村留用地在未經(jīng)審批的情況下，被擅自改變用途建設(shè)商品房，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的權(quán)益。

2.3 開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏監(jiān)管

村留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。一方面，一些地方對(duì)村留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，未進(jìn)行嚴(yán)格的審批和監(jiān)管，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不高、安全隱患突出；另一方面，一些地方對(duì)村留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，未開(kāi)展有效的跟蹤和評(píng)估，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后效益不佳，甚至出現(xiàn)爛尾工程。一些村留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在施工過(guò)程中，存在著偷工減料、違規(guī)操作等問(wèn)題，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的質(zhì)量和安全。

3 高質(zhì)量發(fā)展背景下村留用地規(guī)劃與管控方法

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌

3.1.1 納入國(guó)土空間規(guī)劃體系

將村留用地納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，能實(shí)現(xiàn)村留用地與城市整體發(fā)展的有機(jī)融合。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，涵蓋了土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面。村留用地作為農(nóng)村土地資源的一部分，納入國(guó)土空間規(guī)劃體系后，可更好與城市的功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相銜接，提高土地利用效率，避免資源浪費(fèi)。首先，在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，充分考慮村留用地的需求和特點(diǎn)，合理確定其位置、規(guī)模和用途。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，將村留用地布局在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善的區(qū)域，以便更好地發(fā)揮其作用。其次，建立村留用地與國(guó)土空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)土空間規(guī)劃需不斷調(diào)整和完善。在該過(guò)程中，要及時(shí)將村留用地的規(guī)劃調(diào)整納入其中，確保村留用地的規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃保持一致。

3.1.2 制定專項(xiàng)規(guī)劃

制定村留用地專項(xiàng)規(guī)劃，為村留用地的開(kāi)發(fā)利用提供具體的指導(dǎo)和依據(jù)。專項(xiàng)規(guī)劃深入研究村留用地的發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施步驟，明確村留用地的用途、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，有助于提高村留用地的規(guī)劃科學(xué)性和可操作性。首先，開(kāi)展村留用地的現(xiàn)狀調(diào)查和分析，全面了解村留用地的數(shù)量、分布、利用狀況等情況，找出存在的問(wèn)題和不足。其次，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和村留用地的特點(diǎn)，制定村留用地專項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)包括村留用地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、項(xiàng)目布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。同時(shí)，要注重與周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。最后，加強(qiáng)對(duì)村留用地專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施管理，建立健全規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，確保規(guī)劃的各項(xiàng)任務(wù)得到有效落實(shí)。

3.1.3 建立多規(guī)合一機(jī)制

建立多規(guī)合一機(jī)制，能實(shí)現(xiàn)村留用地規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一。在實(shí)際工作中，村留用地的規(guī)劃涉及土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域。如果各規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，容易出現(xiàn)規(guī)劃沖突、項(xiàng)目難以落地等問(wèn)題。建立多規(guī)合一機(jī)制，可有效整合各規(guī)劃的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃之間的無(wú)縫對(duì)接，提高規(guī)劃的實(shí)施效率。首先，成立多規(guī)合一工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門之間的規(guī)劃編制和實(shí)施工作。領(lǐng)導(dǎo)小組由政府相關(guān)部門、專家學(xué)者和村民代表等組成，共同參與村留用地規(guī)劃的制定和決策。其次，建立規(guī)劃信息共享平臺(tái)。將土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的信息納入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享和實(shí)時(shí)更新。通過(guò)平臺(tái)，各部門及時(shí)了解其他規(guī)劃的情況，避免規(guī)劃沖突。最后，加強(qiáng)規(guī)劃的審批和管理。建立統(tǒng)一的規(guī)劃審批流程，對(duì)村留用地規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行聯(lián)合審批。

3.2 嚴(yán)格用途管控

3.2.1 明確用途范圍

明確村留用地的用途范圍，確保村留用地的開(kāi)發(fā)利用符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和農(nóng)民的利益訴求。村留用地的用途應(yīng)主要用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面。如果用途不明確，容易導(dǎo)致村留用地被隨意改變用途，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益。首先，制定村留用地用途目錄，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求，明確村留用地可用于哪些項(xiàng)目建設(shè)，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施等。同時(shí)，對(duì)禁止使用村留用地的項(xiàng)目進(jìn)行明確規(guī)定，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高污染高耗能項(xiàng)目等。其次，加強(qiáng)對(duì)村留用地用途的宣傳和培訓(xùn)。讓農(nóng)民和相關(guān)部門了解村留用地的用途范圍和使用要求，提高對(duì)村留用地用途管控的認(rèn)識(shí)和重視程度。最后，建立村留用地用途變更審批制度，對(duì)確需改變村留用地用途的項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照審批程序進(jìn)行審批，確保用途變更符合國(guó)家法律法規(guī)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

3.2.2 建立用途變更審批機(jī)制

建立村留用地用途變更審批機(jī)制，有利于規(guī)范村留用地用途變更行為，防止隨意改變用途。村留用地的用途變更，涉及土地資源的合理利用和農(nóng)民的切身利益，必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審批。建立審批機(jī)制，可確保用途變更的合理性和合法性，避免因用途變更不當(dāng)而引發(fā)的矛盾和問(wèn)題。首先，明確用途變更審批的主體和程序，確定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)村留用地用途變更的審批工作，以及審批的具體流程和要求。一般而言，用途變更審批應(yīng)經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)審議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣級(jí)以上人民政府審批等程序。其次，建立用途變更評(píng)估制度，對(duì)申請(qǐng)用途變更的項(xiàng)目，要進(jìn)行全面的評(píng)估和論證，包括項(xiàng)目的可行性、社會(huì)效益、環(huán)境影響等方面。唯有加強(qiáng)評(píng)估項(xiàng)目，才能進(jìn)行用途變更審批。最后，加強(qiáng)對(duì)用途變更審批的監(jiān)督管理，健全用途變更審批的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)審批過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督，確保審批程序的公開(kāi)、公正、透明。

3.2.3 加強(qiáng)用途監(jiān)管力度

加強(qiáng)村留用地用途監(jiān)管力度，確保村留用地的實(shí)際用途與規(guī)劃用途一致，防止違法違規(guī)改變用途。村留用地的用途監(jiān)管，是保障村留用地合理利用的重要手段，加強(qiáng)監(jiān)管力度，有利于有效遏制違法違規(guī)行為，維護(hù)農(nóng)村土地資源的管理秩序。首先，建立健全用途監(jiān)管制度，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管責(zé)任，建立日常巡查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和舉報(bào)投訴等制度，確保對(duì)村留用地用途的監(jiān)管全覆蓋。其次，加強(qiáng)對(duì)村留用地的日常巡查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。結(jié)合定期巡查和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)改變用途的行為。同時(shí)利用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，提高監(jiān)管的效率和準(zhǔn)確性。最后，加大對(duì)違法違規(guī)改變用途行為的處罰力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要依法嚴(yán)肅查處，采取罰款、沒(méi)收違法所得、拆除違法建筑等措施，提高違法成本，形成強(qiáng)大的威懾力。

3.3 強(qiáng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)監(jiān)管

3.3.1 建立監(jiān)管制度

村留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和多個(gè)主體，必須健全監(jiān)管制度，明確各方的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程監(jiān)管，才能保障項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。首先，制定村留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法，明確村留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本原則、審批程序、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等，為村留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供制度保障。其次，建立項(xiàng)目審批和備案制度。對(duì)村留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審批，并及時(shí)進(jìn)行備案。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的跟蹤和管理，確保項(xiàng)目按照規(guī)劃要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。最后，建立項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度。對(duì)竣工的項(xiàng)目，要按照規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量符合要求。對(duì)驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，要責(zé)令限期整改，直至驗(yàn)收合格為止。

3.3.2 加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督

加強(qiáng)村留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。村留用地開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量，關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的切身利益，必須加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量可靠。首先，建立質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，配備專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督人員和設(shè)備，確保質(zhì)量監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。其次，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的質(zhì)量監(jiān)督。從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)入手，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目的建筑材料、施工工藝、工程質(zhì)量等方面，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求。最后，建立質(zhì)量問(wèn)題投訴處理機(jī)制。對(duì)群眾反映的質(zhì)量問(wèn)題，要及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理，確保問(wèn)題得到妥善解決。

3.3.3 規(guī)范招商引資

規(guī)范村留用地的招商引資工作，提高項(xiàng)目引進(jìn)質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。村留用地的招商引資，是推動(dòng)村留用地開(kāi)發(fā)利用的重要手段，只有規(guī)范招商引資工作，才能確保引進(jìn)的項(xiàng)目符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和村留用地規(guī)劃要求，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。首先，制定招商引資政策，明確招商引資的目標(biāo)、重點(diǎn)和優(yōu)惠政策等，為招商引資工作提供政策支持。其次，加強(qiáng)對(duì)招商引資項(xiàng)目的評(píng)估和篩選。建立招商引資項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，對(duì)擬引進(jìn)的項(xiàng)目進(jìn)行全面的評(píng)估和論證，包括項(xiàng)目的可行性、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境影響等方面。加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估，才能進(jìn)行招商引資。最后，加強(qiáng)對(duì)招商引資項(xiàng)目的跟蹤和服務(wù)。對(duì)引進(jìn)的項(xiàng)目，要加強(qiáng)跟蹤和服務(wù)，及時(shí)解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困難，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

3.3.4 推動(dòng)公眾參與

推動(dòng)公眾參與村留用地的規(guī)劃管控和開(kāi)發(fā)建設(shè)，有利于提高決策的民主性和科學(xué)性，保障公眾的合法權(quán)益。村留用地的規(guī)劃管控和開(kāi)發(fā)建設(shè)，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，必須充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議，讓公眾參與到?jīng)Q策過(guò)程中，才能確保決策的民主性和科學(xué)性，保障公眾的合法權(quán)益。首先，建立公眾參與機(jī)制。明確公眾參與的方式、程序和渠道等，為公眾參與提供制度保障。其次，加強(qiáng)對(duì)公眾參與的宣傳和引導(dǎo)。讓公眾了解村留用地的規(guī)劃管控和開(kāi)發(fā)建設(shè)情況，提高公眾的參與意識(shí)和積極性。最后，認(rèn)真聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議。對(duì)公眾提出的意見(jiàn)和建議，要進(jìn)行認(rèn)真研究和分析，合理的意見(jiàn)和建議要及時(shí)采納，不合理的意見(jiàn)和建議要做好解釋說(shuō)明工作。

4 結(jié)語(yǔ)

在高質(zhì)量發(fā)展背景下，村留用地的規(guī)劃與管控是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌、嚴(yán)格用途管控和強(qiáng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)監(jiān)管等方法，可實(shí)現(xiàn)村留用地的科學(xué)規(guī)劃、合理利用和可持續(xù)發(fā)展。在實(shí)際工作中，要充分認(rèn)識(shí)到村留用地規(guī)劃管控的重要性，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)作配合，不斷完善規(guī)劃管控機(jī)制，提高規(guī)劃管控水平，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力保障。

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