艱難的變革：國(guó)有企業(yè)改革的回顧與思考（八）

中央企業(yè)的董事會(huì)試點(diǎn)

國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制是國(guó)有企業(yè)改革中一個(gè)非常重要的問(wèn)題，也是一個(gè)非常敏感的問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，企業(yè)的重大問(wèn)題由企業(yè)黨委集體討論、共同決定，日常工作由專人分工負(fù)責(zé)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了兩個(gè)問(wèn)題：一是工作責(zé)任難以落實(shí)，集體決定的事無(wú)法明確責(zé)任，實(shí)際上是無(wú)人負(fù)責(zé)；二是廠長(zhǎng)和黨委書記之間在企業(yè)中權(quán)責(zé)糾結(jié)不清。經(jīng)營(yíng)和決策的責(zé)任無(wú)法落實(shí)。

1986年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，要求“全面推行廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制。廠長(zhǎng)（經(jīng)理）是企業(yè)法人的代表，對(duì)企業(yè)負(fù)有全面責(zé)任，處于中心地位，起中心作用”。1988年4月，全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定：“廠長(zhǎng)在企業(yè)中處于中心地位，對(duì)企業(yè)的物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)負(fù)有全面責(zé)任?！薄捌髽I(yè)設(shè)立管理委員會(huì)或通過(guò)其他形式，協(xié)助廠長(zhǎng)決定企業(yè)的重大問(wèn)題?！?/p>

廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制全面推行后，明確了權(quán)責(zé)，提高了決策和執(zhí)行的效率，簡(jiǎn)化了企業(yè)的內(nèi)部關(guān)系，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效果。但另一方面，廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不可避免會(huì)產(chǎn)生一個(gè)人說(shuō)了算、難于制衡和監(jiān)督的情況。

針對(duì)廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)已出臺(tái)正式文件的提法有所調(diào)整。1991年，全國(guó)人大通過(guò)的“八五計(jì)劃綱要”中的表述是，“深化企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的政治核心作用，堅(jiān)持和完善廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，全心全意依靠工人階級(jí)辦好企業(yè)”。這是當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制最完整的表述。但在實(shí)際操作時(shí)，每個(gè)主體的行為邊界都需要進(jìn)一步明確。

1994年，國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了一次重大變革。這次的變革非常徹底，所有試點(diǎn)企業(yè)都建立了符合《公司法》的、規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。由于國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，試點(diǎn)企業(yè)都依法建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理班子，而且按照試點(diǎn)的要求規(guī)范運(yùn)作。從形式上看，試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)形成了制衡和監(jiān)督的結(jié)構(gòu)，但并未真正形成制衡和監(jiān)督的機(jī)制。

試點(diǎn)企業(yè)普遍的情況是：董事會(huì)、經(jīng)理班子、黨委會(huì)人員高度重合，需要自我制衡；而且董事長(zhǎng)、黨委書記、公司法定代表人往往是“一肩挑”，領(lǐng)導(dǎo)體制上仍是廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的延伸。監(jiān)事會(huì)都是由企業(yè)內(nèi)部人員組成，實(shí)效非常有限。由于制衡和監(jiān)督都是形式上的，運(yùn)作程序又非常繁復(fù)，一批已經(jīng)建立了董事會(huì)的企業(yè)日后又撤銷了董事會(huì)，回歸到總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的體制。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立時(shí)，中央企業(yè)的治理狀態(tài)是：大部分企業(yè)是按照《企業(yè)法》注冊(cè)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，沒(méi)有董事會(huì)，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制；少部分企業(yè)是按《公司法》設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，建立了董事會(huì)，但成員都是企業(yè)內(nèi)部人，而且與經(jīng)理班子高度重合，實(shí)際上是董事長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這兩種體制的性質(zhì)是一樣的，都是一把手負(fù)責(zé)制。

一把手負(fù)責(zé)制在中國(guó)有著深厚的傳統(tǒng)和文化土壤，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)長(zhǎng)處與短處都很明顯。 一般來(lái)說(shuō)，一把手負(fù)責(zé)制對(duì)中小企業(yè)是可以適應(yīng)的，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)管理環(huán)境相對(duì)簡(jiǎn)單。但對(duì)于大型企業(yè)而言，業(yè)務(wù)是多元化的、市場(chǎng)往往是全球性的，決策的科學(xué)性要求非常高；而且企業(yè)內(nèi)部層級(jí)多、管理難度大，一個(gè)人很難掌控得了。

從企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的角度，一把手負(fù)責(zé)制如果加不進(jìn)任何制衡的因素，尤其在企業(yè)重大決策環(huán)節(jié)，大家都順著一把手說(shuō)話，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)很大。把一個(gè)大型企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展完全維系在一個(gè)人身上，很難說(shuō)是一個(gè)科學(xué)合理的體制。

企業(yè)一把手帶領(lǐng)內(nèi)部團(tuán)隊(duì)決策的結(jié)果往往是，開會(huì)討論時(shí)除了一把手暢所欲言外，其他人都不方便、也不愿意講話，等著一把手拍板，這種由許多人參與的決策本質(zhì)上是一把手決策。如果企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制不進(jìn)行改革，很難有實(shí)質(zhì)性的改進(jìn)。這種決策機(jī)制中的矛盾，在設(shè)立了董事會(huì)的國(guó)有獨(dú)資公司中表現(xiàn)得尤為明顯。按照規(guī)范的公司治理，這類企業(yè)的決策組織和執(zhí)行組織是分離的，由于功能不同，這兩個(gè)組織有著完全不同的運(yùn)行規(guī)則。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委曾深入剖析過(guò)中央企業(yè)出現(xiàn)過(guò)的一些重大決策失誤，領(lǐng)導(dǎo)體制方面的原因基本一樣。企業(yè)一把手主觀上并不想把事情搞壞，但個(gè)人掌握的信息有限、個(gè)人的判斷力也有限，企業(yè)內(nèi)部又沒(méi)有糾錯(cuò)的機(jī)制，這種類型的決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失有些高達(dá)幾億元，甚至幾十億元。所以，缺乏制衡因素的一把手負(fù)責(zé)制對(duì)于大型企業(yè)而言，不是一個(gè)科學(xué)的、可靠的領(lǐng)導(dǎo)體制，需要進(jìn)行改革。這就是國(guó)務(wù)院國(guó)資委要進(jìn)行規(guī)范的董事會(huì)試點(diǎn)的初衷。探索的主要方向是：在維護(hù)企業(yè)內(nèi)部團(tuán)隊(duì)集中統(tǒng)一和企業(yè)主要負(fù)責(zé)人權(quán)威的前提下，在企業(yè)的決策環(huán)節(jié)從外部加入制衡因素。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委提出了選擇部分中央企業(yè)進(jìn)行規(guī)范的董事會(huì)試點(diǎn)的建議，并得到國(guó)務(wù)院的同意。2004年6月，國(guó)資委印發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)資委〔2004〕229號(hào)），標(biāo)志著試點(diǎn)工作正式開始。但要使各有關(guān)方面和中央企業(yè)負(fù)責(zé)人能理解和接受，能夠符合國(guó)情并取得實(shí)效，并不容易。要取得實(shí)效是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@種性質(zhì)的體制建設(shè)特別容易流于表面化和形式化。

試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括：第一，調(diào)整董事會(huì)的結(jié)構(gòu)，建立外部董事制度，選聘外部董事進(jìn)入董事會(huì)并占到多數(shù)，減少董事會(huì)與經(jīng)理層的人員交叉，實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策組織與執(zhí)行組織的分離。第二，加強(qiáng)董事會(huì)相關(guān)制度的建設(shè)并規(guī)范運(yùn)作。成立董事會(huì)各專門委員會(huì)，依法依規(guī)制定董事會(huì)章程和議事規(guī)則，逐步建立董事會(huì)文化。第三，企業(yè)的黨委書記、職工董事進(jìn)入董事會(huì)。在現(xiàn)代企業(yè)制度的整體框架下，對(duì)企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用和職工民主管理進(jìn)行探索。第四，堅(jiān)持和完善外派監(jiān)事會(huì)制度，并與董事會(huì)制度相銜接。實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策組織、執(zhí)行組織和監(jiān)督組織之間的良性互動(dòng)。第五，調(diào)整國(guó)資委和所監(jiān)管企業(yè)的關(guān)系，向董事會(huì)放權(quán)。第一批試點(diǎn)企業(yè)共7家，包括神華集團(tuán)、寶鋼集團(tuán)、誠(chéng)通集團(tuán)、國(guó)藥集團(tuán)等。

建立外部董事制度是試點(diǎn)最重要的內(nèi)容，這對(duì)于一把手負(fù)責(zé)制下的內(nèi)部團(tuán)隊(duì)決策體制是一個(gè)很大的沖擊。由于試點(diǎn)企業(yè)的理解和支持，第一批試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)的外部董事一步到位都超過(guò)了半數(shù)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委認(rèn)真研究借鑒了我國(guó)上市公司的獨(dú)立董事制度，并有針對(duì)性地進(jìn)行了制度改進(jìn)，主要是為了與國(guó)情和中央企業(yè)的實(shí)際相銜接。

中央試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)日后的運(yùn)作情況表明，選擇中央企業(yè)剛退休的老同志擔(dān)任外部董事是非常正確的選擇，這些同志大都成為各企業(yè)董事會(huì)運(yùn)作的核心和骨干。

中央企業(yè)的負(fù)責(zé)人一直按照黨政干部進(jìn)行管理， 60歲必須退休，只有少數(shù)人可延到63歲。但大多數(shù)人退休時(shí)身體和精神狀態(tài)都很好，退休后不讓他們?cè)僮鍪拢瑢?duì)社會(huì)、對(duì)他們自己都不好。這些同志在中央企業(yè)范圍內(nèi)很有威望和影響，在職的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人很容易接受他們；他們對(duì)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作方式很熟悉，沒(méi)有水土不服的問(wèn)題，可以很快適應(yīng)環(huán)境、進(jìn)入角色；最主要的是，他們長(zhǎng)期在企業(yè)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作，經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都有，見(jiàn)多識(shí)廣、閱歷豐富，對(duì)企業(yè)可能出現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)有敏銳的直覺(jué)。這種能力是極寶貴的社會(huì)稀缺資源，他們退休后特別適合做這種非全時(shí)性的決策把關(guān)工作。在身體允許并且自愿的前提下，通過(guò)擔(dān)任外部董事的方式，把這批老同志重新使用起來(lái)，發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)和作用，對(duì)國(guó)家、對(duì)企業(yè)、對(duì)他們自己都是非常好的事情，特別是在我國(guó)老年社會(huì)已接近到來(lái)的背景之下。

選擇中央企業(yè)剛退休的老同志作為外部董事，客觀上對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人產(chǎn)生了一種很好的正向激勵(lì)作用。只要在崗時(shí)認(rèn)真負(fù)責(zé)，把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理得很好，廉政上也沒(méi)有問(wèn)題，退休后只要愿意，國(guó)資委仍會(huì)聘其為外部董事繼續(xù)發(fā)揮作用。當(dāng)時(shí)還沒(méi)有退休后兼職的限制。

董事會(huì)試點(diǎn)的一個(gè)重要內(nèi)容，是如何發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用和職工的民主管理。為此，各試點(diǎn)企業(yè)黨組織的主要負(fù)責(zé)人都進(jìn)入了董事會(huì)，董事會(huì)中都配備了職工董事。

當(dāng)時(shí)，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，企業(yè)黨組織的政治核心作用主要體現(xiàn)在參與重大決策、黨管干部和黨建工作三個(gè)方面。試點(diǎn)企業(yè)在實(shí)踐中都探索出一些有價(jià)值、可操作的具體做法。

在參與重大決策方面：在企業(yè)進(jìn)行重大決策前，企業(yè)黨委如果認(rèn)為決策事關(guān)重大，可先行討論并拿出意見(jiàn)，由黨委書記帶到董事會(huì)上報(bào)告；由于試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)外部董事占多數(shù)，董事會(huì)的決策可能與企業(yè)黨委一致，也可能不一致；如果意見(jiàn)不一致，黨委書記要把董事會(huì)的意見(jiàn)帶回黨委研究，如果企業(yè)黨委認(rèn)為董事會(huì)的決策違背了黨的重大方針政策，可以向上級(jí)黨委報(bào)告，并由上級(jí)黨委出面裁決，由此形成一個(gè)工作閉環(huán)。需要說(shuō)明的是，“由上級(jí)黨委出面裁決”的情況在試點(diǎn)過(guò)程中并未出現(xiàn)過(guò)，原因可能在于，黨的宗旨與董事會(huì)搞好國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)是內(nèi)在一致的。

在黨管干部方面：企業(yè)的黨組織對(duì)干部管的是政治要求，即能不能用的問(wèn)題；具體怎么用、在什么崗位上用，則屬于董事會(huì)和經(jīng)理層選人用人權(quán)的范疇。

在企業(yè)黨建方面：重要的是黨建工作要與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和企業(yè)文化建設(shè)深度融合，培養(yǎng)一批既能勝任業(yè)務(wù)工作又能做思想政治工作的“雙肩挑”人才，尤其要避免在企業(yè)內(nèi)部形成“兩張皮”。

為發(fā)揮好職工董事的作用，國(guó)資委專門制定了《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)職工董事履行職責(zé)管理辦法》。職工董事在享有其他董事同等權(quán)利和義務(wù)的同時(shí)，還承擔(dān)涉及職工的特別職責(zé)；職工董事要向董事會(huì)反映職工的合理訴求，在參與董事會(huì)決策時(shí)，要依法維護(hù)職工的合法權(quán)益；如未能履行好上述職責(zé)，職工董事要承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。

為使試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)能在制度化的框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)作，國(guó)資委進(jìn)行了一系列制度建設(shè)，其中比較重要的綜合性文件是《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作暫行辦法》（國(guó)資委〔2009〕45號(hào)）。文件在總結(jié)前一段董事會(huì)試點(diǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)范董事會(huì)的運(yùn)作提出了全面要求。

為了做好外部董事的選任工作，國(guó)資委成立了董事資格審核委員會(huì)，完全由企業(yè)負(fù)責(zé)人和人力資源方面的專家組成，各試點(diǎn)企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際，制定了一系列董事會(huì)的運(yùn)作規(guī)范。

試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)與外派監(jiān)事會(huì)之間的銜接互動(dòng)，是試點(diǎn)中遇到的一個(gè)不大不小的問(wèn)題。原因是稽查特派員、外派監(jiān)事會(huì)先于國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立，監(jiān)事會(huì)主席都是國(guó)務(wù)院直接任命的副部級(jí)干部，監(jiān)事會(huì)系統(tǒng)在國(guó)資委內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立。

在國(guó)資委的倡導(dǎo)下，一些試點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)事會(huì)主席主動(dòng)把監(jiān)事會(huì)工作與董事會(huì)對(duì)接。一方面把監(jiān)督工作的部分重點(diǎn)轉(zhuǎn)向董事會(huì)，監(jiān)督董事會(huì)的工作是否到位、是不是規(guī)范，監(jiān)督董事是否認(rèn)真履職、業(yè)務(wù)能力是不是稱職，使外派監(jiān)事會(huì)成為國(guó)資委評(píng)價(jià)董事會(huì)和董事的重要主體；同時(shí)還建立了與外部董事溝通的制度，在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)需關(guān)注的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，與外部董事交換意見(jiàn)，供外部董事決策時(shí)參考。這后一點(diǎn)實(shí)際上彌補(bǔ)了一個(gè)工作銜接上的缺口。以往外派監(jiān)事會(huì)發(fā)現(xiàn)企業(yè)中存在的問(wèn)題或潛在的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)向國(guó)資委報(bào)告。但國(guó)資委并不十分了解具體企業(yè)情況，也很難及時(shí)做出判斷和反應(yīng)。報(bào)告了但沒(méi)有回音，監(jiān)事會(huì)主席們對(duì)此意見(jiàn)較大。

中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)和主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市是國(guó)務(wù)院國(guó)資委同時(shí)推進(jìn)的兩項(xiàng)工作，由此出現(xiàn)了集團(tuán)公司和上市公司“雙層董事會(huì)”的問(wèn)題。為解決這類機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清的矛盾，國(guó)資委通過(guò)調(diào)查研究總結(jié)出三種模式供試點(diǎn)企業(yè)選擇。

一是寶鋼模式。集團(tuán)董事會(huì)負(fù)責(zé)寶鋼集團(tuán)的發(fā)展；對(duì)于鋼鐵主業(yè)，集團(tuán)公司董事會(huì)對(duì)上市公司有一個(gè)授權(quán)范圍，授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)由上市公司董事會(huì)決定。

二是神華模式。當(dāng)時(shí)神華上市公司占集團(tuán)總資產(chǎn)的62%，但其方向是整體上市。在整體上市前的過(guò)渡期，神華集團(tuán)不設(shè)總部部門，存續(xù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理委托給上市公司；集團(tuán)公司董事會(huì)負(fù)責(zé)集團(tuán)的整體發(fā)展，上市公司董事會(huì)對(duì)資本市場(chǎng)和投資者負(fù)責(zé)。

三是中鐵模式。中鐵集團(tuán)99%的資產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入了股份公司，集團(tuán)公司的董事會(huì)完全是虛化的。重大事項(xiàng)的決策權(quán)都授權(quán)給上市公司的董事會(huì)行使，國(guó)資委選派的外部董事都以獨(dú)立董事的身份進(jìn)入上市公司董事會(huì)。

這三種模式由其他試點(diǎn)企業(yè)根據(jù)自身的情況自主選擇，核心要求是厘清職責(zé)邊界、避免同一事項(xiàng)由不同的決策主體負(fù)責(zé)。

中央企業(yè)規(guī)范的董事會(huì)試點(diǎn)從2005年第一批7家企業(yè)正式開始，到2013年時(shí)已經(jīng)超過(guò)50家。幾年的試點(diǎn)顯現(xiàn)出一些初步的但意義重大的變化。

第一，試點(diǎn)企業(yè)的決策機(jī)制發(fā)生了變化。所有試點(diǎn)企業(yè)都反映，外部董事在決策把關(guān)上發(fā)揮了重大作用。外部董事由于不受企業(yè)內(nèi)部關(guān)系的羈絆，可以更坦率、更真實(shí)地發(fā)表意見(jiàn)，這個(gè)組織的決策質(zhì)量必然會(huì)提高。這是試點(diǎn)取得的最重要的收獲。

第二，對(duì)企業(yè)的個(gè)性化管理開始形成。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立后一直面臨一個(gè)無(wú)解的難題：面對(duì)著一百多家不同行業(yè)、不同類型、不同狀態(tài)的企業(yè)，只能一刀切，做共性管理。外部董事進(jìn)入后，對(duì)企業(yè)的戰(zhàn)略管理、對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)開始出現(xiàn)個(gè)性化的趨勢(shì)，更加貼近企業(yè)的實(shí)際，這對(duì)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管工作具有重要意義。

第三，改革、管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度加大。以往一把手帶領(lǐng)內(nèi)部團(tuán)隊(duì)決策時(shí)，企業(yè)的決策組織和執(zhí)行組織是合一的，出題人和解題人是同一批人，董事會(huì)試點(diǎn)把企業(yè)的決策組織和執(zhí)行組織分開了，出題人會(huì)針對(duì)企業(yè)需要解決的短板和難題提出工作要求，從而加大了企業(yè)改革、管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度。

第四，有利于企業(yè)決策組織的優(yōu)化。以往國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子管理一直存在市場(chǎng)化不夠、人員流動(dòng)性不足的問(wèn)題，配一個(gè)班子需要考慮多方面的因素，調(diào)整和優(yōu)化并不容易。試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)在人員的組織結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)上都比較順利，不同專業(yè)背景的外部董事根據(jù)企業(yè)發(fā)展的需要，進(jìn)和出都比較簡(jiǎn)單，這也是試點(diǎn)的一個(gè)重要收獲。此外，外部董事制度還有助于幫助企業(yè)抵御行政干預(yù)。有時(shí)某些政府部門會(huì)要求企業(yè)進(jìn)行一些不符合自身發(fā)展方向的投資或并購(gòu)，在職的企業(yè)負(fù)責(zé)人往往不好拒絕；此時(shí)，董事會(huì)難以通過(guò)是一個(gè)合理、有效的應(yīng)對(duì)理由。董事會(huì)試點(diǎn)帶來(lái)的上述變化非常有價(jià)值。原因在于，這些變化是體制效應(yīng)。試點(diǎn)的初步成效使中央企業(yè)各個(gè)層面越來(lái)越認(rèn)同試點(diǎn)的制度安排，因而國(guó)資委在擴(kuò)大試點(diǎn)范圍時(shí)再未遇到實(shí)質(zhì)性阻力。

公司治理是一項(xiàng)非常復(fù)雜的改革，會(huì)遇到國(guó)情、體制、觀念、利益等多方面問(wèn)題，國(guó)務(wù)院國(guó)資委在推進(jìn)中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)工作中遇到的難題很多，從試點(diǎn)整體的情況看，大體上是前期效果比較明顯，后期已出現(xiàn)了弱化的跡象。比較突出的問(wèn)題可能在于兩個(gè)方面。

第一，董事會(huì)的權(quán)限不足。企業(yè)建立了規(guī)范的董事會(huì)后，原由政府部門或出資人機(jī)構(gòu)行使的相關(guān)職權(quán)要向董事會(huì)下放，這一點(diǎn)原則上沒(méi)有問(wèn)題，但真正操作起來(lái)情況非常復(fù)雜，放什么權(quán)、放多大程度，要探索一些可操作的過(guò)渡性安排。

第二，高水平的外部董事資源不足。試點(diǎn)前期，國(guó)資委選派的外部董事素質(zhì)是很高的，為試點(diǎn)的起步打下了很好的基礎(chǔ)。但隨著試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量的增加，現(xiàn)有的高水平的外部董事已顯不足，此后又遇到對(duì)退休人員兼職限制的問(wèn)題，外部董事的來(lái)源更是捉襟見(jiàn)肘。

找不到合適的外部董事成為全國(guó)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)面臨的一個(gè)普遍性問(wèn)題。董事會(huì)試點(diǎn)制度的基礎(chǔ)是要有高水平的外部董事，外部董事的素質(zhì)越高，制度效果就越好。如果不能保證外部董事的素質(zhì)，或者一些“關(guān)系”因素?fù)诫s進(jìn)來(lái)弱化了標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施效果會(huì)大打折扣，甚至可能完全流于形式。

在一個(gè)具體企業(yè)內(nèi)部，董事長(zhǎng)和總經(jīng)理的職責(zé)和權(quán)限很難完全劃分清楚，董事長(zhǎng)與總經(jīng)理之間不太協(xié)調(diào)的情況相當(dāng)普遍。

為了解決這個(gè)問(wèn)題，國(guó)資委選擇了一些企業(yè)試行外部董事長(zhǎng)制。外部董事長(zhǎng)是兼職的，不在企業(yè)坐班，只負(fù)責(zé)主持董事會(huì)的運(yùn)作，總經(jīng)理?yè)?dān)任公司的法定代表人。外部董事長(zhǎng)制試行的范圍不大，效果因人而異，但這種模式顯然也很難大范圍實(shí)行。

完善公司治理是一個(gè)世界性的難題，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的任務(wù)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委推動(dòng)的中央企業(yè)董事會(huì)試點(diǎn)是一項(xiàng)非常有意義的探索，希望借此改變?nèi)狈χ坪獾囊话咽重?fù)責(zé)制在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理上的固有弊端，在企業(yè)的決策組織中制度化地插入制衡的因素，這個(gè)目標(biāo)值得肯定。

我國(guó)各類企業(yè)的發(fā)展一直存在一個(gè)通病：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的依賴程度過(guò)高、制度化的因素過(guò)少，因而企業(yè)的發(fā)展普遍缺乏穩(wěn)定性。中國(guó)的傳統(tǒng)文化中并沒(méi)有董事會(huì)制度的土壤，加上現(xiàn)實(shí)體制背景的限制，這樣的努力會(huì)遇到許多困難，有可能成功，也有可能不太成功，甚至可能完全變形、失效。但希望把國(guó)有大企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展建立在一個(gè)制度化的基礎(chǔ)之上，無(wú)疑是一個(gè)值得堅(jiān)持和探索的方向。

分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能

分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能是國(guó)有企業(yè)改革中最難推動(dòng)的工作之一，原因是國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能的規(guī)模很大，而且移交涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜。不同類型的企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)職能差異很大，有多有少。一般來(lái)說(shuō)，油田、礦山等獨(dú)立工礦區(qū)企業(yè)辦社會(huì)的職能最為完整，甚至承辦了所在地的政府機(jī)構(gòu)；即使是一些地處城市的大型國(guó)有企業(yè)，辦社會(huì)系統(tǒng)也非常龐大，如長(zhǎng)春市的一汽集團(tuán)、武漢市的武鋼集團(tuán)、宜昌市的葛洲壩集團(tuán)等。

由于歷史的原因，國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)的存量很大。據(jù)1998年教育部的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)國(guó)有企業(yè)自辦中小學(xué)1.7萬(wàn)所，在校學(xué)生732萬(wàn)人，教職工63萬(wàn)人，學(xué)校的數(shù)量約占全國(guó)總數(shù)的1/3；衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)國(guó)有企業(yè)辦醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)7297所，床位60萬(wàn)張，工作人員79萬(wàn)人，在全國(guó)所占比重大體上也是三分之一。據(jù)2004年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)國(guó)有企業(yè)自辦公安機(jī)構(gòu)2680個(gè)，職工14.2萬(wàn)人；自辦檢察院271個(gè)，職工0.63萬(wàn)人；自辦法院313個(gè)，職工0.68萬(wàn)人；自辦消防機(jī)構(gòu)635個(gè)，職工2.4萬(wàn)人；自辦市政機(jī)構(gòu)681個(gè)，職工2.98萬(wàn)人；自辦社保機(jī)構(gòu)1300個(gè)，職工3.07萬(wàn)人；自辦社區(qū)機(jī)構(gòu)1894個(gè)，職工7.8萬(wàn)人；自辦供水供電供暖機(jī)構(gòu)2827個(gè)，職工21.9萬(wàn)人。這些機(jī)構(gòu)需要企業(yè)每年補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)285.9億元以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

一般認(rèn)為，分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能的工作關(guān)系很簡(jiǎn)單，企業(yè)交出去、政府接過(guò)來(lái)即可，但實(shí)際操作涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜。

分離企業(yè)辦社會(huì)職能不可避免會(huì)增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出負(fù)擔(dān)，地方政府并沒(méi)有積極性。分離各類辦社會(huì)機(jī)構(gòu)涉及眾多的政府部門，有時(shí)同樣性質(zhì)的機(jī)構(gòu)還要對(duì)口不同的部門，如中學(xué)一般是市級(jí)教育機(jī)構(gòu)、小學(xué)是區(qū)級(jí)教育機(jī)構(gòu)；每個(gè)部門自身的預(yù)算都不寬裕，都不愿意增加自己的支出責(zé)任，因而接收單位也不積極。

有些系統(tǒng)還有編制問(wèn)題，企業(yè)辦學(xué)校、醫(yī)院、公檢法機(jī)構(gòu)的人員都是企業(yè)員工的身份，沒(méi)有事業(yè)單位或政府機(jī)構(gòu)的編制，在編制方面如沒(méi)有相應(yīng)安排，移交后的遺留問(wèn)題會(huì)很多。一些本地教育、醫(yī)療資源已經(jīng)飽和的地區(qū)，不愿再接收新的學(xué)校和醫(yī)院；不發(fā)達(dá)地區(qū)非常需要補(bǔ)充這些資源，但當(dāng)?shù)刎?cái)政的承受能力恰恰最差。困難企業(yè)辦社會(huì)系統(tǒng)人員的待遇較低，移交后自然會(huì)要求同工同酬，但這會(huì)額外增加地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)；好企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)員工的待遇一般會(huì)高于社會(huì)上的同類人員，這些員工都不愿意離開企業(yè)分離到社會(huì)上去。

因此，分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能工作能夠推進(jìn)的前提是：中央政府下大的決心，提出明確的工作要求；地方政府把相關(guān)的政府部門組織好，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一接收?？科髽I(yè)找對(duì)口部門一對(duì)一商談，絕無(wú)成功的可能。同時(shí)，要準(zhǔn)備好足夠的改革成本、制訂好合理的補(bǔ)償政策，讓接收方及分離出去的員工在經(jīng)濟(jì)上盡量不吃虧，配套政策尤其要考慮到有關(guān)編制和人員待遇方面的問(wèn)題。

第一份分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能工作的正式文件是1995年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等5部門印發(fā)的《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會(huì)職能分流富余人員的意見(jiàn)的通知》（國(guó)家經(jīng)貿(mào)委〔1995〕184號(hào)）。這份文件是優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)城市試點(diǎn)的配套文件之一，也是一項(xiàng)試點(diǎn)中不能不做的工作。這項(xiàng)試點(diǎn)的主要內(nèi)容是國(guó)有困難企業(yè)的政策性關(guān)閉破產(chǎn)，企業(yè)破產(chǎn)了不能把所辦的學(xué)校和醫(yī)院一起“破”掉，必須進(jìn)行分離移交。但184號(hào)文件回避了一個(gè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題，分離企bl1s7L2Lk6GeKmscoipPYls/QqL45b5VKkp02Bh4OJA=業(yè)辦社會(huì)職能的成本由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。

針對(duì)這個(gè)最大的難點(diǎn)，各試點(diǎn)城市根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行了多種方式的探索。一是增提教育費(fèi)附加，專項(xiàng)用于分離國(guó)有企業(yè)自辦的中小學(xué)校，原辦學(xué)企業(yè)不再承擔(dān)分離后學(xué)校的經(jīng)費(fèi)。二是政府與企業(yè)商定一個(gè)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例，經(jīng)過(guò)幾年過(guò)渡期后由政府承擔(dān)全部費(fèi)用。三是一些財(cái)政困難的地區(qū)，先向政府移交企業(yè)所辦學(xué)校的管理權(quán)，在一段時(shí)間內(nèi)仍由企業(yè)負(fù)擔(dān)全部經(jīng)費(fèi)，之后再由政府正式接管并負(fù)擔(dān)費(fèi)用。

1999年10月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委在福建省南平市召開了全國(guó)國(guó)有企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作座談會(huì)，向全國(guó)推廣福建省的經(jīng)驗(yàn)。福建省特別強(qiáng)調(diào)政府在分離改革中的主導(dǎo)作用。省政府、省經(jīng)貿(mào)委制定下發(fā)了一系列有關(guān)分離工作的政策文件，針對(duì)不同類型的企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)，分別明確了分離的原則和范圍、人員編制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、資產(chǎn)處置、組織領(lǐng)導(dǎo)等各個(gè)具體方面。對(duì)企業(yè)辦社會(huì)比較集中的福州、南平、三明等城市，專門成立了工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)；全省還建立了統(tǒng)一的分離工作統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，以便及時(shí)掌握各地的工作進(jìn)度。在經(jīng)費(fèi)分擔(dān)方面，福建省的主要辦法是設(shè)定一個(gè)三年的過(guò)渡期，企業(yè)負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)份額逐年遞減、政府的份額逐年遞增，過(guò)渡期后由政府全額負(fù)擔(dān)。經(jīng)過(guò)兩年的努力，福建省地方國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)問(wèn)題基本解決。福建省的經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)分離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能工作是一個(gè)重大突破，對(duì)其他省市產(chǎn)生了很好的示范和借鑒作用。

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