以縣城新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)共同富裕：理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)困境和實(shí)現(xiàn)路徑

［摘要］以縣城為載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，縣城逐步成為承接農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和城市回遷人口的重要目的地。相較于大中城市，縣城在社會治理、地理空間和經(jīng)濟(jì)功能上有其獨(dú)特的優(yōu)勢。基于此，文章從勞動力轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)均等化程度和物質(zhì)精神“雙富?！比齻€方面，詳細(xì)論述了通過縣城新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在機(jī)制，并特別指出了縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、城鄉(xiāng)差別的制度約束固化，以及現(xiàn)行相關(guān)認(rèn)識和實(shí)踐障礙等，是通過縣城新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)共同富裕所面臨的三大主要挑戰(zhàn)。文章最后從做大和分好縣域蛋糕、破除二元制度障礙，以及借鑒發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)等方面，提出了有針對性的政策建議思路。

［關(guān)鍵詞］縣城新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)差別；共同富裕

［中圖分類號］F299.21［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0461（2024）12-0065-11

黨的二十大報告指出，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，并重申到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。作為具有典型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展中國家，我國較高的城鄉(xiāng)差別水平直接影響了人民生活水平提升，進(jìn)而影響整個經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級和社會穩(wěn)定和諧。落實(shí)黨的歷次會議所提出的號召，著力縮小城鄉(xiāng)收入差別，是推動共同富裕的應(yīng)有之義和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中如何推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)收入差別的縮小和共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨的十九屆五中全會明確提出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對縣城新型城鎮(zhèn)化作出重要部署。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，全面系統(tǒng)地提出了以縣城為載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的總體要求和政策措施，說明黨和國家已經(jīng)將推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化作為新發(fā)展階段城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容加以實(shí)施?？h城融合城市與鄉(xiāng)村、平衡集聚與分散、貫通上層與基層的紐帶功能愈發(fā)明顯，作為現(xiàn)代城市體系的重要組成部分，逐漸成為深化城鄉(xiāng)融合的重要空間載體。當(dāng)前，關(guān)于城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)差距的研究成果豐碩，但聚焦于“縣城”以及縣城新型城鎮(zhèn)化與共同富裕關(guān)系的研究較少，基于此，文章首先分別從宏微觀的視角分析了推動縣城新型城鎮(zhèn)化的理論基礎(chǔ)，隨后從大規(guī)模勞動力轉(zhuǎn)移、基本公共服務(wù)均等化、物質(zhì)和精神全面富裕三個角度探討了縣城新型城鎮(zhèn)化在實(shí)現(xiàn)共同富裕中的作用機(jī)制，緊接著詳細(xì)論述了我國縣城新型城鎮(zhèn)化在促進(jìn)共同富裕中所面臨的困境挑戰(zhàn)，最后提出相應(yīng)的政策建議。

一、共同富裕視角下推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化的理論基礎(chǔ)

共同富裕可分解為“共同”和“富?！眱蓚€維度，“富裕”不僅包括居民收入、財富的顯著提升，物質(zhì)和精神“雙富?！币彩瞧渲匾獌?nèi)容，“共同”表明全體居民都能權(quán)利平等、機(jī)會均等地分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，共同富?？梢岳斫鉃樵诎l(fā)展中實(shí)現(xiàn)共享，在共享中促進(jìn)發(fā)展，使得全體人民能夠共創(chuàng)共享日益美好的生活。共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須立足我國社會所處的發(fā)展階段，對共同富裕目標(biāo)的長期性、艱巨性、復(fù)雜性有充分估計。基于特殊的歷史背景和發(fā)展目標(biāo)，我國形成了典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝成為阻礙共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化道路的不同選擇和推進(jìn)速度直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長的包容性和城鄉(xiāng)收入差距的變動，推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化從宏觀視角看其符合我國城市發(fā)展和構(gòu)建現(xiàn)代城市體系的演變規(guī)律，從微觀視角看是地方縣級政府行為和農(nóng)戶遷移決策的利益耦合點(diǎn)，是我國未來進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的重要支撐，對提高全社會的共享水平和富裕程度意義重大。

（一）城市規(guī)模分布和城市體系演變的客觀規(guī)律

人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化進(jìn)程內(nèi)嵌于一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果。不同國家因歷史傳統(tǒng)、宏觀政策等因素的影響，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度和最終形成的城市規(guī)模分布會存在顯著差異?？傮w而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程會呈現(xiàn)出“慢—快—慢”的橫向“S”型變動趨勢，相應(yīng)的城市規(guī)模分布會先集中，達(dá)到一定水平后轉(zhuǎn)向有組織分散的倒“U”型變動趨勢［1-2］。究其原因，在工業(yè)化起步階段，農(nóng)業(yè)仍是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，社會整體的經(jīng)濟(jì)體量有限且經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不強(qiáng)，城鎮(zhèn)還未形成足夠充分的就業(yè)吸納能力，城鎮(zhèn)化推進(jìn)緩慢且發(fā)展水平低，生產(chǎn)活動在地區(qū)間的零散分布決定了人口的集聚程度和城市規(guī)模，中小城鎮(zhèn)不斷形成和壯大。進(jìn)入工業(yè)化中后期，第二、三產(chǎn)業(yè)的占比顯著提升，資本密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速階段，勞動力成本上升，人口紅利減少，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定使得企業(yè)間深度綁定，資本、人才、技術(shù)等關(guān)鍵要素在城市的集聚提升了城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和生產(chǎn)效率，要素的自由流動推動國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成和本地市場效應(yīng)的發(fā)揮，城市邊界不斷向外延伸，城市規(guī)模擴(kuò)大，城市功能和治理效能日益完善，超大特大中心城市形成并發(fā)展成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長極。進(jìn)入后工業(yè)化時代，城市規(guī)模過大的負(fù)外部性凸顯，交通擁堵、房價高企、環(huán)境污染等“城市病”蔓延。在城市規(guī)模效應(yīng)和擁擠效應(yīng)的權(quán)衡作用下，處于產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈低端的制造環(huán)節(jié)向周邊中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新要素等稀缺資源則進(jìn)一步向大城市集中，人口布局和經(jīng)濟(jì)布局由大規(guī)模向中心城市集聚轉(zhuǎn)變?yōu)榉止ず献?、?yōu)勢互補(bǔ)的更大空間尺度的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，基于城市分工協(xié)作的模式化生產(chǎn)體系初見雛形且不斷完善，以城市群和都市圈為引領(lǐng)，大中城市和中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系逐漸形成。

我國改革開放以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程也符合上述發(fā)展規(guī)律。改革開放初期，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城鄉(xiāng)流動的限制性措施的松動，使得以“離土不離鄉(xiāng)”的就地就近城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)在此階段也得到快速發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，我國逐漸融入全球貿(mào)易體系，東部沿海省份利用優(yōu)越的地理?xiàng)l件實(shí)現(xiàn)了出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，勞動力需求顯著增加，大量農(nóng)村勞動力開啟了“離土又離鄉(xiāng)”的異地遷移，以開發(fā)區(qū)建設(shè)和外向型經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的大中城市快速發(fā)展。21世紀(jì)以來，為逐步縮小較高的城鄉(xiāng)差別，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更為強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移人口的市民化水平和機(jī)會均等程度，更加注重城市對農(nóng)村等低收入地區(qū)的輻射帶動作用，城鎮(zhèn)化進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展引領(lǐng)下的一體化發(fā)展階段。

步入21世紀(jì)以來，人口向大中城市規(guī)?；凼俏覈擎?zhèn)化的典型特征。圖1顯示，2006—2021年期間，我國城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢，城鎮(zhèn)化率由44.3%增長至64.7%，年均增長1.3個百分點(diǎn)。分城市等級來看，大中城市的城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)先穩(wěn)步上升，在2011年達(dá)到拐點(diǎn)之后趨于緩慢下降。地級市和縣級層面的城鎮(zhèn)化率總體上呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢，地級市層面的城鎮(zhèn)化率從52.6%緩慢增長至57.5%，縣級層面的城鎮(zhèn)化率從16.1%增長至24%，在這16年間，地級市和縣城層面的城鎮(zhèn)化率僅分別增長了4.9個和7.9個百分點(diǎn)。從絕對水平來看，以2021年為例，大中城市、地級市和縣城城鎮(zhèn)化率分別為78.6%、57.5%和24%，縣級層面的城鎮(zhèn)化水平分別低于大中城市和地級市54.6個、33.5個百分點(diǎn)。縣城相比于大中城市和地級市城區(qū)而言，城鎮(zhèn)化水平處于較低的水平，大中城市和地級市城區(qū)的城鎮(zhèn)化率水平均保持在相對比較穩(wěn)定的狀態(tài)，這表明未來縣城城鎮(zhèn)化仍具有較大的增長潛力和空間，加快推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律?？h城城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將成為我國新型城鎮(zhèn)化的重要支撐，在推動城鄉(xiāng)融合中發(fā)揮更大的作用。

（二）地方政府行為和家庭遷移決策的利益耦合

既有的現(xiàn)代化分析范式將鄉(xiāng)村和城市劃分為兩個獨(dú)立的單元，分別代表了傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩種生產(chǎn)和生活方式。農(nóng)民進(jìn)城被理解為追求非農(nóng)收入增長和現(xiàn)代化的生活方式，然而城鎮(zhèn)化并非簡單的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個體式進(jìn)城參加非農(nóng)勞動及其生活方式的轉(zhuǎn)換過程，背后蘊(yùn)含著以家庭為單元的生計決策過程。農(nóng)戶家庭作為理性的經(jīng)濟(jì)主體，在能夠承擔(dān)起遷移成本并在家庭成員遷入城市后總體福利增加時，才會做出向城市遷移的決策。李強(qiáng)等［3］將城鎮(zhèn)化的動力來源區(qū)分為政府、市場和社會三個層面，政府主導(dǎo)是我國城鎮(zhèn)化的典型特征，市場和社會的作用會因城鎮(zhèn)化空間載體的不同而存在較大差異。大中城市提供的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和“工資溢價”是吸引農(nóng)村剩余人口遷移的重要拉力，縣城由于在產(chǎn)業(yè)配套、區(qū)位條件和地區(qū)承載能力上不足以形成充分的就業(yè)吸納能力，通過在縣城尋求匹配的工作崗位和發(fā)展機(jī)會并不是農(nóng)業(yè)人口向縣城遷移的優(yōu)先考慮，相較而言，縣城城鎮(zhèn)化的進(jìn)程更多受子女婚姻、小孩教育、地緣社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非市場因素的影響［4］。一是農(nóng)村年輕一代大多具有在大中城市學(xué)習(xí)工作的經(jīng)歷，適應(yīng)了現(xiàn)代化的城市生活方式，在城市定居生活逐漸成為農(nóng)村子輩的剛性需求。對于未能在大中城市定居的子輩，農(nóng)村家庭會優(yōu)先將財富積累用于在縣城購置房產(chǎn)，增加子輩在婚戀市場的競爭優(yōu)勢，使得子輩能夠順利成婚并在縣城安家落戶。二是實(shí)現(xiàn)收入和“階層”的向上流動是農(nóng)村家庭的核心訴求，通過向城市遷移使得子輩能享受到更為優(yōu)質(zhì)的教育資源，增加對子輩的人力資本投資，進(jìn)而提高家庭子輩向上流動的概率。三是城市偏向性的發(fā)展戰(zhàn)略使得農(nóng)村地區(qū)的投資長期不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，基本公共服務(wù)供給規(guī)模小層次低。縣城作為縣域的經(jīng)濟(jì)政治中心，隨著地方政府在城市更新和新城建設(shè)投入的增加，其在醫(yī)療保障、社會服務(wù)、文娛生活等方面的優(yōu)勢越發(fā)明顯，舒適的市民化生活和城市便捷的公共服務(wù)，成為吸引更多農(nóng)村家庭向縣城轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵因素。尤其是，對于一些傾向于向大中城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村居民，在當(dāng)下無力承擔(dān)大中城市的房價和生活成本時，也會選擇將縣城作為未來向大中城市遷移的“跳板”。

縣級政府的政策選擇構(gòu)成了家庭生計的重要決策變量，如果地方政府的政策導(dǎo)向弱化了農(nóng)村家庭遷移的成本約束或者增加了遷移后的福利水平，縣級政府行為目標(biāo)和家庭經(jīng)營的生計決策在利益上的耦合將構(gòu)成縣城城鎮(zhèn)化的微觀動力機(jī)制。從上述農(nóng)村家庭遷移的決策動機(jī)分析可知，縣城在住房、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)供給和城市生活服務(wù)上的優(yōu)勢成為農(nóng)村家庭向縣城遷移的主要訴求。從縣級政府的行為決策來看，分稅制改革后，為緩解財政壓力和保持經(jīng)濟(jì)增長，“城市經(jīng)營”和“土地財政”成為地方財政收入的重要來源。建設(shè)新城和新區(qū)（工業(yè)園區(qū)）成為縣級政府完成經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和改善民生的主要方式［5］。趙曉峰等［6］將縣級政府的這種行為界定為“打造城區(qū)”的項(xiàng)目化治理模式，縣級政府以縣城建設(shè)作為整合縣域內(nèi)政府、企業(yè)、社會組織等多方力量的平臺，聚焦建設(shè)中的土地、資金、人才和市場需求，以縣城城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)帶動縣域經(jīng)濟(jì)的增長。相較于大中城市，縣域的經(jīng)濟(jì)體量和綜合服務(wù)能力弱，通過將教育、醫(yī)療、住房保障等稀缺公共服務(wù)在縣城集聚，不斷提升城區(qū)的治理水平和服務(wù)能力，以此增強(qiáng)縣城對縣域農(nóng)村居民的吸引力，形成了“土地供給—財政收入增加—住房和優(yōu)質(zhì)公共資源在縣城集聚—縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快—縣域經(jīng)濟(jì)增長”的發(fā)展路徑?？h級政府整合地方稀缺產(chǎn)業(yè)和土地資源，增加住房供給，完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，提升城市宜居環(huán)境的新區(qū)新園建設(shè)行為契合了農(nóng)村居民為子女受教育、結(jié)婚而進(jìn)城購房、滿足內(nèi)心“體面感”和更為宜居豐富的生活而選擇在城市定居的訴求?？h城城鎮(zhèn)化構(gòu)成了地方政府行為和家庭經(jīng)營行為的利益契合點(diǎn)，成為提升農(nóng)村居民生活富足的外部拉力。

二、縣城新型城鎮(zhèn)化影響共同富裕的作用機(jī)制

縣城作為連接農(nóng)村和大中城市的橋梁，相較于相對獨(dú)立的農(nóng)村和城市空間，其在社會治理、地理空間和經(jīng)濟(jì)功能上具有自身特點(diǎn)。從社會治理來看，縣城作為我國基層治理單元，自秦統(tǒng)一廢分封立郡縣以來，悠久的存續(xù)史塑造了縣域管轄范圍內(nèi)地方居民的經(jīng)濟(jì)交往、文化認(rèn)同和宗族血緣關(guān)系，其內(nèi)部管理體制完備，社會治理成熟，錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使其長期保持高度的穩(wěn)定；從地理空間上看，縣域以縣城為中心，以建制鎮(zhèn)為紐帶，以廣大農(nóng)村為腹地，地處城鄉(xiāng)交往的中心地帶，地理優(yōu)勢明顯、社會結(jié)構(gòu)性互動頻繁、城鄉(xiāng)聯(lián)系密切；從經(jīng)濟(jì)功能上看，縣城作為農(nóng)產(chǎn)品向城市供應(yīng)的中轉(zhuǎn)站，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈延伸的聚集區(qū)，城市資本人才等稀缺要素下鄉(xiāng)的集結(jié)點(diǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度直接關(guān)系到大中城市和廣大農(nóng)村地區(qū)要素流動的規(guī)模和配置效率。

居民的富裕程度由其收入水平、財富積累和享有的公共服務(wù)水平?jīng)Q定，同時，在富?；A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共享也意味著社會成員共享收入、財產(chǎn)和平等地獲得公共服務(wù)［7］?？h城新型城鎮(zhèn)化作為我國城鎮(zhèn)化的重要組成部分，貫穿于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的各個階段，其地位也經(jīng)歷了從主要發(fā)力點(diǎn)、次要發(fā)力點(diǎn)到重要載體的演變［8］?？h城的治理效能、地理空間和經(jīng)濟(jì)功能決定了以縣城為載體的城鎮(zhèn)化在推動勞動力轉(zhuǎn)移、提升公共服務(wù)均等化程度和促進(jìn)物質(zhì)精神“雙富?！鄙系莫?dú)特優(yōu)勢。

（一）縣城新型城鎮(zhèn)化與大規(guī)模勞動力轉(zhuǎn)移

勞動力轉(zhuǎn)移既是縣城新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，也是縮小城鄉(xiāng)差別和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑。不同學(xué)者基于全國、不同省份的縣域面板數(shù)據(jù)從實(shí)證角度驗(yàn)證了縣城城鎮(zhèn)化在縮小城鄉(xiāng)收入差距中的作用［9-10］。隨著人口在城市的規(guī)模化集聚，大中城市面臨著嚴(yán)峻的承載壓力?？h城將從農(nóng)村和大中城市兩個方向同步吸納農(nóng)村人口，縣城新型城鎮(zhèn)化也成為接續(xù)推進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵動力?？h城之所以能成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口理想的目的地，一是縣域內(nèi)部穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件的同時，也造就了縣域尤其是鄉(xiāng)村內(nèi)部的閉塞和自我隔離，城鄉(xiāng)間因社會風(fēng)俗、生活習(xí)慣、文化素養(yǎng)的不同所形成的“認(rèn)知鴻溝”構(gòu)成了城鄉(xiāng)間交流互動的“社會距離”?？臻g維度的“地理距離”和認(rèn)知層面的“社會距離”成為農(nóng)村居民向大中城市轉(zhuǎn)移的阻礙。縣域內(nèi)部鄉(xiāng)村和縣城間交通便捷、文化相通、習(xí)俗相近，相較于“大國大城”的人口轉(zhuǎn)移，縣城城鎮(zhèn)化的社會成本和個人遷移成本更低。二是由于歷史、制度和經(jīng)濟(jì)的原因，我國常住人口城鎮(zhèn)化率顯著高于市民化率，轉(zhuǎn)移人口長期處于“離土又離鄉(xiāng)”的半城市化狀態(tài)。子女入學(xué)、家庭養(yǎng)老、城市高昂的購房和生活成本逐漸形成農(nóng)民工返鄉(xiāng)的推力。根據(jù)國家統(tǒng)計局定期發(fā)布的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告的數(shù)據(jù)，2010年至新冠疫情發(fā)生前的2019年，我國農(nóng)民工規(guī)模的增長速度總體呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，從5.4%跌至0.8%。從農(nóng)民工外出流向看，外出農(nóng)民工中跨省流動的增長率已經(jīng)在2015年實(shí)現(xiàn)了負(fù)增長，并且該趨勢一直延續(xù)至今，省內(nèi)流動的比例也從2010年7.4%下降至2019年的2.5%，農(nóng)民工跨區(qū)域異地務(wù)工的趨勢不斷降低，流動半徑進(jìn)一步縮小，農(nóng)民工更傾向于留在本地尋求工作機(jī)會，縣城將成為承接大中城市返鄉(xiāng)農(nóng)民工最為重要的空間載體。

城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是其重要動因，二者間共生互促，相互影響。隨著經(jīng)濟(jì)的增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，縣城也將成為大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承載地?！皹O化-擴(kuò)散”理論指出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，生產(chǎn)要素會由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向中心城市匯聚，通過規(guī)模報酬遞增、中間產(chǎn)品共享、知識外溢效應(yīng)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)體量的快速增長，當(dāng)進(jìn)入發(fā)展成熟期后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)將通過資源要素的向下流動輻射帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。在我國城市等級中，縣城所具有的成本和市場優(yōu)勢使其成為承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)良目的地。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，中國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%②，而這約3成的中等收入群體也構(gòu)成了我國消費(fèi)的主力軍。同時，縣城在縣域的中心區(qū)位優(yōu)勢有助于通過便捷的交通設(shè)施將銷售網(wǎng)絡(luò)快速覆蓋周邊地市和廣闊的農(nóng)村地區(qū)，縣城同時銜接農(nóng)村和城市兩個市場，是激發(fā)國內(nèi)需求，暢通國內(nèi)循環(huán)的重要載體。因此，企業(yè)在縣城落戶能充分發(fā)揮本地市場效應(yīng)，開拓農(nóng)村市場，降低銷售成本，穩(wěn)定和提升企業(yè)的市場占有率。此外，縣城擁有充足的土地和勞動力儲備，在“為增長而競爭”的地方政府行為邏輯下，縣級政府會采用如土地優(yōu)惠、稅收減免甚至弱化勞動保障制度的方式進(jìn)行招商引資和吸引域外企業(yè)入駐，極大地降低了企業(yè)遷移成本。人口、產(chǎn)業(yè)在縣城的集聚將推動縣域經(jīng)濟(jì)的增長，優(yōu)化要素資源在空間的配置效率，有助于讓農(nóng)民更廣泛地共享城鎮(zhèn)化成果，增加農(nóng)村居民非農(nóng)收入和財富積累水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

（二）縣城新型城鎮(zhèn)化與基本公共服務(wù)供給均等化

基本公共服務(wù)供給意在保障全體公民基礎(chǔ)的生存和發(fā)展權(quán)利，使全體公民均能享有同等的發(fā)展機(jī)會。受制于我國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，我國基本公共服務(wù)供給還存在規(guī)模不足、均等化水平低的問題。以城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置為例，2011年每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量在城市和農(nóng)村分別為7.9人和3.19人，相差4.71人，2020年該差值擴(kuò)大到6.28人，2011年每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)在城鄉(xiāng)分別為6.24張和2.8張，相差3.44張，而在2020年該差值為3.86張③，城鄉(xiāng)間在醫(yī)療資源配置上不僅存在較大的差距，并且該趨勢還在繼續(xù)擴(kuò)大。實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果全體人民共享是共同富裕的內(nèi)在要求。2021年8月召開的中央財經(jīng)委員會第十次會議上，“促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”被明確闡述為扎實(shí)推動共同富裕的六條路徑之一，高水平、高質(zhì)量的基本公共服務(wù)均等化成為共同富裕必不可少的內(nèi)容。

縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)供給差距，增加農(nóng)村低收入群體的基本公共服務(wù)供給水平是提升基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，將著力提升縣城的公共服務(wù)供給質(zhì)量和能力。首先，在我國，超特大規(guī)模城市的常住人口仍以戶籍作為獲取城市基本公共服務(wù)的先決條件，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口分?jǐn)偭顺鞘谢竟卜?wù)的供給成本，卻難以享受同等條件的基本公共服務(wù)。雖然從絕對量和供給質(zhì)量來看，大中城市的公共服務(wù)供給規(guī)模和質(zhì)量遠(yuǎn)高于縣城，但是從人均水平上看，全體公民最基礎(chǔ)的公共服務(wù)需求在城鄉(xiāng)間并無顯著差異［11］，推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化能使大量難以在城市定居的回遷人口以更低成本享受到近似水平的基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共資源在空間上的配置與人口、經(jīng)濟(jì)布局的協(xié)同統(tǒng)一，提升基本公共服務(wù)的供給效率和覆蓋面。其次，縣域人口的大量外流使得教育、醫(yī)療等民生投入產(chǎn)生顯著的跨區(qū)域外部性，從而降低了縣級政府公共產(chǎn)品供給的積極性。隨著人口在縣城的集聚，基本公共服務(wù)的單位供給成本降低，并且通過教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源在縣城的集聚，還能有效增強(qiáng)縣城吸引力，帶動基本公共服務(wù)投資收益的增加，從而推動地方基本公共服務(wù)供給規(guī)模的提升。尤其對于一些欠發(fā)達(dá)的中西部縣城，區(qū)位劣勢使得財政資金用于生產(chǎn)性支出的資本回報率較低，有限的財政資金被大量用于維持行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)［12］?？h城城鎮(zhèn)化能顯著提升欠發(fā)達(dá)縣城民生類投入的邊際收益，增加財政資金用于地區(qū)生產(chǎn)性投資和民生類支出的比例，夯實(shí)欠發(fā)達(dá)縣城基本公共服務(wù)供給的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民分別構(gòu)成了縣域的經(jīng)濟(jì)和人口主體，縣城在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上帶有強(qiáng)烈的親農(nóng)性和益貧性。推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化和提升縣城在地方公共服務(wù)供給上的主體作用，能充分發(fā)揮縣城在地區(qū)治理上的信息優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率，有序帶動基本公共服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，使廣大農(nóng)民能就近就地享受基本公共服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)供給差距。

（三）縣城新型城鎮(zhèn)化與精神生活富裕

從共同富裕的本質(zhì)要求和時代特征出發(fā)，共同富裕不可能僅僅局限在物質(zhì)上的富足，理應(yīng)是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活“雙富?！保?3］。精神富裕是相對于物質(zhì)富裕提出的概念，代表了人類生活精神層面的富裕，包括知識富有、情感富足和心理安康等內(nèi)容。過去40余年，我國創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)高速增長的“中國奇跡”和實(shí)現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的人口空間遷移。1978年至2023年，我國居民人均可支配收入從171.2元增加至39218元，年均增長4.96%，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增加至66.16%，2023年末中國城鎮(zhèn)常住人口超9.3億人。大量農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)了地區(qū)遷移和身份轉(zhuǎn)變，居民收入水平和生活質(zhì)量顯著提升，為共同富裕奠定了夯實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，在快速的城市化進(jìn)程中，人民的精神富裕卻蘊(yùn)含一些潛在的不利因素。一是城鄉(xiāng)間的二元分割長期存在且日益固化，城市和農(nóng)村分化為兩個差異明顯的利益群體，隨著農(nóng)村人口不斷向大中城市轉(zhuǎn)移，為了維持城市居民相對福利的不下降，農(nóng)村人口在城市工作、生活均易遭受不同程度的不公平對待，并且這種不公平現(xiàn)象在規(guī)模越大的城市更為明顯，同時，由于文化、習(xí)俗等差異，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口普遍存在入而不融的問題。陳釗等［14］的研究進(jìn)一步表明，即便對于已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，他們也傾向于選取外來人口比例較高的小區(qū)，使得在城市內(nèi)部形成了“新的二元結(jié)構(gòu)”。這表明，歷史、制度和文化等多重因素抑制了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市幸福感、獲得感的提升，精神層面的富足并未與物質(zhì)上的滿足同步。二是受家庭財富積累的約束，高昂的房價和生活成本帶來家庭生活“內(nèi)卷化”、代際間矛盾加劇、年輕人生育觀念降低和離婚率增加等問題，極大限制了農(nóng)村人口對精神產(chǎn)品的消費(fèi)和精神需求的滿足。一項(xiàng)針對農(nóng)民遷移意愿的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，64%的農(nóng)民選擇到縣城或小城鎮(zhèn)定居，而選擇到地級市及以上城市定居的僅占14.11%［15］。三是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城市后，原有基于血緣、地緣所形成了熟人關(guān)系網(wǎng)被打破，在一個承受著巨大生活壓力的陌生人空間，轉(zhuǎn)移人口亟須通過人際交往形成新的社會關(guān)系以豐富城市生活，受限于自身的受教育水平和知識儲備，在多元化的城市生活中農(nóng)村人口極易遭受部分腐朽思想和不良文化的影響，從而使得精神生活偏離健康的發(fā)展方向。在城市定居不僅是農(nóng)村群體的生活追求，也是證明其個人價值的精神訴求。相比于向大中城市的異地遷移，以就地就近為主的縣城城鎮(zhèn)化可以通過家庭的代際分工形成“城鄉(xiāng)兩棲”的生計生活方式，既未完全擺脫農(nóng)村的熟人關(guān)系，又因共同的語言和文化能快速融入縣城，充實(shí)精神文化生活，增強(qiáng)了轉(zhuǎn)移人口在精神層面的成就感和幸福感。羅必良等［16］采用反事實(shí)分析方法，從個人幸福感主觀評價和實(shí)際城鄉(xiāng)收入差距兩個方面衡量城鄉(xiāng)融合的福利效應(yīng)，研究結(jié)果表明縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合的福利效應(yīng)顯著高于市域?qū)用?。原因在于收入增加帶來的福利效?yīng)會被勞動力的跨地域流動帶來的負(fù)效應(yīng)所抵消，工資性收入只能顯著增加縣域內(nèi)務(wù)工人員的福利效應(yīng)，而對縣域外的務(wù)工人員并沒有顯著的影響。同時，縣城的房價和生活成本相對較低，在家庭可承擔(dān)的支出約束下，可以依次漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)家庭成員向城市的轉(zhuǎn)移，緩解了家庭成員的支出壓力和生活負(fù)擔(dān)，減少了家庭矛盾和不良誘導(dǎo)，為家庭成員享受現(xiàn)代多元的城市精神文化生活創(chuàng)造了有利條件。

三、縣城新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)共同富裕面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）縣城新型城鎮(zhèn)化所依賴的縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動縣城城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。推動以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，依賴于縣域經(jīng)濟(jì)的不斷增長和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的充分供給。從實(shí)際情況看，我國縣域經(jīng)濟(jì)在推動縣城城鎮(zhèn)化以實(shí)現(xiàn)共同富裕上還存在較大的困難。一是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，內(nèi)生增長動力不足。2015年至2020年，我國人均GDP從4.99萬元增長至7.18萬元，年均增長7.3%，同期我國縣域經(jīng)濟(jì)的人均GDP從3.31萬元增長至4.64萬元，年均增長6.7%，不管是從絕對水平還是增長速度，縣域經(jīng)濟(jì)都在全國平均水平以下，縣域經(jīng)濟(jì)依舊是全國經(jīng)濟(jì)增長的短板。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，就業(yè)吸納能力弱。2015年至2020年全國第一產(chǎn)業(yè)增加值占比的均值為7.6%，而縣域該均值水平為19%，遠(yuǎn)高于全國平均水平，農(nóng)業(yè)仍然是多數(shù)縣域的主要經(jīng)濟(jì)來源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)增長的動能不足，就業(yè)吸納能力有限。與此同時，對比地級市即以上城區(qū)的人均市政公共設(shè)施的固定資產(chǎn)投資額，縣級不足其1/2，縣域在產(chǎn)業(yè)配套和市政公用設(shè)施建設(shè)上的滯后也進(jìn)一步制約了其對來自發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)發(fā)展差異大。全國百強(qiáng)縣代表了我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最高水平。根據(jù)全國百強(qiáng)縣域的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2022年全國百強(qiáng)縣的地區(qū)生產(chǎn)總值總量已達(dá)到全國縣域經(jīng)濟(jì)的26.6%，即全國百強(qiáng)縣以不足全國縣（市、區(qū)）總數(shù)1/18的數(shù)量貢獻(xiàn)了全國縣域1/4以上的地區(qū)生產(chǎn)總值，全國百強(qiáng)縣的地區(qū)生產(chǎn)總值已是全國所有縣（市、區(qū)）平均規(guī)模的4.78倍。從全國百強(qiáng)縣的空間分布看，東部、中部和西部的全國百強(qiáng)縣的數(shù)量分別為68個、22個和10個，縣域經(jīng)濟(jì)在空間分布上呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱”的基本格局。共同富裕既是全民富裕也是全方位的富裕，縣域在地區(qū)上的發(fā)展差異，反映了我國區(qū)域發(fā)展不平衡的事實(shí)，并且該差異還呈現(xiàn)不斷增大的趨勢。

（二）縣城新型城鎮(zhèn)化難以破解固化城鄉(xiāng)差別的制度約束

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城市居民分享了更多改革發(fā)展的紅利，其結(jié)果是我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，但城鄉(xiāng)居民收入差距始終居高不下。從這個意義上看，只有逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排，城鄉(xiāng)間的差別才能伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程而不斷縮小。然而，縣城新型城鎮(zhèn)化作為一種漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式，難以對制約要素自由流動的體制機(jī)制進(jìn)行根本性的調(diào)整。一是推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化減少了人口大范圍的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，一些學(xué)者針對進(jìn)城（縣城）農(nóng)民生計方式的研究表明，進(jìn)城（縣城）農(nóng)民普遍不愿意放棄農(nóng)村戶籍，并以家庭為單位維持著一種“工農(nóng)兼業(yè)”“城鄉(xiāng)兩居”的生計模式［17］，在享受城市現(xiàn)代化市民服務(wù)的同時仍保留著農(nóng)村戶籍及附著在其上的各項(xiàng)權(quán)益。顯然，這種生計模式符合進(jìn)城農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人的最優(yōu)決策，但是從社會來看，農(nóng)戶個體利益的最優(yōu)化并不能實(shí)現(xiàn)社會（集體）利益的最大化。一方面，進(jìn)城農(nóng)戶的兼業(yè)經(jīng)營行為會抑制土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，降低勞動力流轉(zhuǎn)在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和增加農(nóng)戶收入中的正向促進(jìn)作用。另一方面，城市戶籍作為農(nóng)村居民獲取城市基本公共服務(wù)的制度安排，在缺乏競爭優(yōu)勢的縣城其吸引力不足。進(jìn)城（縣城）農(nóng)民更傾向于保留農(nóng)村戶籍，以繼續(xù)享有農(nóng)村承包地、宅基地等土地權(quán)益，戶籍制度在推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中從過去一種不平等的制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)楂@取土地權(quán)益的“保護(hù)性”制度安排，進(jìn)城居民反而成為戶籍制度的既得利益者。進(jìn)城居民會基于自身利益維護(hù)現(xiàn)有的戶籍制度安排，從而弱化了要素市場化改革的內(nèi)在動力，不利于要素資源在城鄉(xiāng)間的自由流動。二是改革開放以來，地方政府的城市偏向行為是導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的重要因素，在既有的政績考核體系下，推動以縣城為載體的城鎮(zhèn)化將使得城市偏向行為從大中城市向縣級層面延伸。我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財政收支缺口大，隨著人口由農(nóng)村向縣城集聚，為了有序推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程，充分利用城鎮(zhèn)化紅利帶動縣域經(jīng)濟(jì)增長，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級政府會將優(yōu)質(zhì)的公共資源過度向縣城集聚，容易陷入通過教育資源、房地產(chǎn)推動的“偽生產(chǎn)”的地方發(fā)展邏輯，在實(shí)踐中簡單將縣城城鎮(zhèn)化等同于城市更新和新城建設(shè)。受限于政績考核和區(qū)位劣勢，在推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，欠發(fā)達(dá)縣城依靠農(nóng)民買房增加縣城GDP的發(fā)展路徑，偏離了“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，強(qiáng)化了城市偏向性的發(fā)展戰(zhàn)略，從而不利于城鄉(xiāng)差別的縮小和共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

（三）縣城新型城鎮(zhèn)化在認(rèn)識和實(shí)踐層面存在多重阻礙

推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化并不是不發(fā)展大中城市，抑或是限制大中城市的發(fā)展，而是通過及時的政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮不同規(guī)模城市的優(yōu)勢，最終構(gòu)建起充分流動、相互協(xié)同、分工明確、規(guī)模合理的現(xiàn)代城市體系。關(guān)于我國城鎮(zhèn)化的路徑，在學(xué)術(shù)界一直都存在兩種代表性的觀點(diǎn)：一是主張發(fā)展中小城鎮(zhèn)，鼓勵就地就近城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)不同規(guī)模城市的均衡發(fā)展；二是主張擴(kuò)大城市規(guī)模，打造區(qū)域中心城市，發(fā)揮大中城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。可以看出，在學(xué)術(shù)界關(guān)于我國城鎮(zhèn)化的最優(yōu)實(shí)踐路徑的認(rèn)識尚未達(dá)成共識，現(xiàn)有研究也主要聚焦在中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式是走以大城市、中等城市還是小城鎮(zhèn)為主的討論上，而缺乏針對連接城鄉(xiāng)的“縣城”的城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)考察，從而使得我國推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化在制度設(shè)計上缺乏有效理論支撐，尤其是改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化主要以人口向大中城市轉(zhuǎn)移為主要特征，使得地方政府形成了重點(diǎn)發(fā)展大中城市的路徑依賴，對以縣城為載體的城鎮(zhèn)化的重視程度和推動能力不強(qiáng)，我國縣域?qū)用娴某擎?zhèn)化率和推進(jìn)速度顯著低于地級市層面和大中城市。在實(shí)踐層面，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化也面臨多重障礙。一是在我國現(xiàn)行的城市層級管理體制下，不同層級的城市所享受的發(fā)展自主權(quán)和政治資源存在較大差異，層級越高的城市所能掌握的資源越豐富，甚至層級更高的城市能通過政策手段直接干預(yù)地方資源的分配，將更多稀缺資源向大中城市集聚，并在市場競爭機(jī)制的作用下對周邊縣城產(chǎn)生顯著的虹吸效應(yīng)，使得縣城在不同規(guī)模的城市競爭中處于相對不利的地位。二是世界其他國家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)清晰地表明高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必須要以高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，當(dāng)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)時，就會出現(xiàn)“中等收入陷阱”以及城市貧民窟問題。回顧我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，不管是改革開放初期的農(nóng)村城鎮(zhèn)化還是之后以沿海、大中城市快速崛起的“大國大城”的城市化，其背后都是相應(yīng)地區(qū)工業(yè)化的高速發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)崗位的充分供給，不同于農(nóng)村地區(qū)的就地就近城鎮(zhèn)化和人口向大中城市異地遷移的城鎮(zhèn)化，在推進(jìn)以“縣城”為重要載體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)成為決定遷移的首要因素，即優(yōu)先實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口向城市居民的轉(zhuǎn)型，但未能滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向非農(nóng)就業(yè)人口的轉(zhuǎn)變，縣城常住人口規(guī)模較小且外流嚴(yán)重。

四、共同富裕視角下推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化的政策選擇

以縣城為載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于堅(jiān)持“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，尊重城市發(fā)展和演變的客觀規(guī)律，發(fā)揮農(nóng)民的主體能動作用，立足縣域自身地理區(qū)位和資源稟賦，著力補(bǔ)齊縣域發(fā)展的短板和弱項(xiàng)，因地制宜地合理規(guī)劃人口、土地、產(chǎn)業(yè)等要素資源在縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，通過強(qiáng)化與區(qū)域中心城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，提升縣城的內(nèi)生發(fā)展能力、人口承載能力、就業(yè)吸納能力，逐步縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、不同群體間的發(fā)展差距，推動實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（一）做大縣域蛋糕，夯實(shí)縣域共同富裕的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

推動以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，關(guān)鍵在于補(bǔ)齊縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，找到符合縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異化路徑，夯實(shí)縣城新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一是地方政府要切實(shí)履行好城市規(guī)劃的主體職責(zé)，根據(jù)人口規(guī)模、區(qū)位條件、資源稟賦合理優(yōu)化城市布局，既要預(yù)留足夠的城市發(fā)展空間，又要避免貪大求快，不切實(shí)際的盲目擴(kuò)張。在城市的空間布局上通過與區(qū)域中心城市和下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的互聯(lián)互通，夯實(shí)縣城作為城鄉(xiāng)間的中心節(jié)點(diǎn)地位，暢通城鄉(xiāng)間的人才、物資、信息的雙向流動，將縣城打造成為符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的區(qū)域要素集散中心，將地理區(qū)位轉(zhuǎn)化為發(fā)展的比較優(yōu)勢。二是堅(jiān)持錯位發(fā)展，突出地方發(fā)展特色。我國國土面積遼闊，區(qū)域發(fā)展差異大，在中國式城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，東部、中部和西部地區(qū)逐漸分化衍生出擴(kuò)張型、穩(wěn)定型和收縮型三種不同的縣城城鎮(zhèn)化實(shí)踐形態(tài)。具體而言，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中將我國縣城劃分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城5大類別，并針對每一類別在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的發(fā)展方向和功能定位做了明確界定，未來的縣城城鎮(zhèn)化將根據(jù)其特定的區(qū)位條件和特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)入“基于區(qū)位分工”的城鎮(zhèn)化新階段。因此，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚的縣城，著力提升地區(qū)的創(chuàng)新能力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和對外開放水平，進(jìn)一步夯實(shí)和提升其縣城城鎮(zhèn)化對共同富裕的支撐作用。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人口流出的縣城，需要瞄準(zhǔn)自身功能定位，在實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)的同時積極轉(zhuǎn)型發(fā)展，補(bǔ)齊縣域短板弱項(xiàng)，不斷釋放和挖掘其對城鄉(xiāng)共同富裕的支撐潛力。三是深化區(qū)域合作，聚力協(xié)同發(fā)展。各地縣城應(yīng)主動融入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。從現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)協(xié)同對接、服務(wù)設(shè)施共建共用、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面加強(qiáng)協(xié)作與分工，促進(jìn)其從孤立的“點(diǎn)”狀發(fā)展逐步走向聯(lián)動的“面”狀發(fā)展。同時，因縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和資源稟賦的巨大差異，不同地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化在推進(jìn)速度和成效上會呈現(xiàn)較大的差異性，因此需要創(chuàng)新幫扶機(jī)制，通過同一區(qū)域內(nèi)部縣城間的抱團(tuán)式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣城之間資源要素互補(bǔ)，壯大地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢，彌補(bǔ)發(fā)展中的短板弱項(xiàng)，變縣城競爭為縣城競合。對于中西部地區(qū)財政困難的縣市區(qū)，充分利用財稅轉(zhuǎn)移支付制度，最大限度實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部縣城城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。加強(qiáng)跨區(qū)域幫扶協(xié)作，完善發(fā)達(dá)富裕省份和落后省份共富幫扶體系，在經(jīng)驗(yàn)交流、人員調(diào)動、資源互通等方面實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)縣帶弱縣”，促進(jìn)落后省份縣城城鎮(zhèn)化加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）分好縣域蛋糕，提升縣域基本公共服務(wù)均等化水平

推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，不斷提升基本公共服務(wù)均等化水平，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。第一，堅(jiān)持以均衡普惠為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)供給，持續(xù)夯實(shí)和提升縣城基本公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量優(yōu)勢，合理引導(dǎo)基本公共服務(wù)適度向中心縣城集中，強(qiáng)化政府主導(dǎo)推進(jìn)和社會積極參與的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，加大與高水平學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作力度，通過引進(jìn)高水平學(xué)校和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在本地建立分校、分院等分支機(jī)構(gòu)等方式，帶動地區(qū)教育和醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，提升縣城的教育水平和醫(yī)療質(zhì)量。同時，人口作為推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化的核心變量，城區(qū)基本公共服務(wù)供給規(guī)模應(yīng)當(dāng)建立在合理研判縣城人口流動和未來發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，避免陷入單純依靠教育、住房吸納人口流入的“偽城鎮(zhèn)化”發(fā)展路徑。第二，縣城聯(lián)城靠鄉(xiāng)，在精準(zhǔn)識別基層民眾公共服務(wù)需求上具有天然優(yōu)勢。因此，在提升縣城基本公共服務(wù)供給能力的同時，要尤其注重縣城基本公共服務(wù)供給對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動效應(yīng)，不斷完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)，破除城鄉(xiāng)間人口自由流動的制度障礙，使廣大縣域農(nóng)村低收入居民能同等享受教育、醫(yī)療、住房、社會保障等基本公共服務(wù)。在基本公共服務(wù)的需求側(cè)，發(fā)揮好縣級政府和村民自治組織的信息優(yōu)勢，精準(zhǔn)識別和匹配縣鄉(xiāng)村居民基本公共服務(wù)需求，同時，在供給側(cè)積極引導(dǎo)村民參與到資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)、后期管理等公共服務(wù)供給的相關(guān)環(huán)節(jié)中，制定公共服務(wù)長效規(guī)范的管理機(jī)制，以差異化動態(tài)化的公共服務(wù)供給帶動基本公共服務(wù)的供給效率提升。第三，財力不足是制約縣域基本公共服務(wù)供給的關(guān)鍵制約因素，對于中西部部分財力薄弱的縣城，要積極爭取中央和上級政府的轉(zhuǎn)移支付，同時，通過優(yōu)化地區(qū)行政規(guī)劃，精簡政府機(jī)構(gòu)，不斷降低地方行政管理成本和支出，逐漸緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)供給的資金缺口，提升地區(qū)基本公共服務(wù)供給能力。第四，強(qiáng)化地方政府的考核體系，扭轉(zhuǎn)縣級政府在發(fā)展過程中重經(jīng)濟(jì)輕民生的發(fā)展偏向，增強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)激勵。在地方政府考核體系中，可以更多地采用人均GDP、人均可支配收入等人均考核指標(biāo)，減少總量指標(biāo)的占比，將人均居住面積、人均醫(yī)療教育資源、滿意度等福利指標(biāo)納入考核體系，增加城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、共同富裕等“共享”方面考核指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)地方政府更加注重市域治理和公共服務(wù)供給，不斷提升“以人為核心”的城鎮(zhèn)化水平。

（三）以縣城城鎮(zhèn)化為突破口，逐步破除阻礙城鄉(xiāng)二元的制度障礙

在戶籍制度、土地制度的既定約束下，推動以縣城為載體的城鎮(zhèn)化形塑了農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)兩棲的城鎮(zhèn)化形態(tài)。不同于人口向大中城市集聚所產(chǎn)生的“不完全城鎮(zhèn)化”和半城市化，后者強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入現(xiàn)代城鎮(zhèn)，而縣域城鎮(zhèn)化注重的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄農(nóng)村承包地、宅基地、住房等農(nóng)村權(quán)益而退出農(nóng)村?！鞍牍ぐ朕r(nóng)”的生計模式和“城鄉(xiāng)兩棲”的生活方式是農(nóng)戶家庭理性選擇的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)正確對待，應(yīng)通過系統(tǒng)化的體制機(jī)制變革，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶縣城的意愿，推動縣城城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。第一，取消縣城落戶限制，確保農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和縣城居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)，實(shí)現(xiàn)縣城城鎮(zhèn)化和縣城市民化的同步推進(jìn)。第二，改善縣城宜居宜業(yè)環(huán)境，提升農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在縣城的居住生活體驗(yàn)。借助國家支持縣域發(fā)展和推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項(xiàng)利好政策，打好政策組合拳，推進(jìn)市政公用設(shè)施的提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施的提標(biāo)擴(kuò)面和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的提級擴(kuò)能。比如借助國家“兩新一重”的建設(shè)機(jī)遇，引導(dǎo)人口有序向縣城集聚，利用“人地錢”掛鉤機(jī)制，爭取更多的國家財政支持和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，彌補(bǔ)城市建設(shè)的資金缺口，加強(qiáng)縣城保障性住房供給，增大縣城未來擴(kuò)展的空間。第三，針對土地制度改革，在依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的基礎(chǔ)上，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機(jī)制和配套政策。微觀層面，在完成農(nóng)村土地確權(quán)登記后，針對在城市有穩(wěn)定居所的縣域農(nóng)村居民，允許其在自愿有償?shù)脑瓌t下申請退出農(nóng)村權(quán)益，明確農(nóng)村權(quán)益退出的程序、門檻、受讓范圍，在劃定了相應(yīng)的交易價格和數(shù)量區(qū)間后，交由交易雙方自主商議和確定交易價格與數(shù)量，政府做好交易過程的監(jiān)督管理，在實(shí)踐中逐步健全農(nóng)村權(quán)益流轉(zhuǎn)交易平臺和管理服務(wù)體系。宏觀層面，推進(jìn)跨地區(qū)的土地資源統(tǒng)籌，提升土地的利用效率。將建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨地區(qū)配置的范圍逐步由“三州三區(qū)”和深度貧困縣擴(kuò)展至其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、縣域人口增長潛力較小的縣城，帶動地方財政收入和發(fā)展動能的提升。欠發(fā)達(dá)縣域也可以有針對性地與對口幫扶地區(qū)和省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市開展土地利用合作，通過共建項(xiàng)目園區(qū)，提供發(fā)展飛地等方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展的互利共贏。

（四）借鑒發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，全面提升共同富裕整體水平

發(fā)達(dá)國家國家較早地開啟了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，并在實(shí)踐中取得了很好的成效，發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化對我國推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化有很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。首先，英國、德國、法國、意大利等發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化中尤其注重城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值，并通過立法的形式賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃絕對的法律強(qiáng)制力，較好地規(guī)范了城鎮(zhèn)化實(shí)踐。相比較而言，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃往往會因地方政府的發(fā)展利益而面臨調(diào)整，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律權(quán)威性和強(qiáng)制約束力顯著弱化，“一張藍(lán)圖繪到底”的城鎮(zhèn)化實(shí)踐在很多地方很難落實(shí)，鄉(xiāng)村的稀缺特色資源和農(nóng)民的切身權(quán)益在城鎮(zhèn)化實(shí)踐中難以得到有效的保護(hù)。因此，在提高城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性的同時還要賦予和維護(hù)既定城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律權(quán)威，強(qiáng)化懲罰措施，使之成為指導(dǎo)和約束地方城鎮(zhèn)化實(shí)踐的重要規(guī)范性文件。其次，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，注重鄉(xiāng)村傳統(tǒng)建筑、多元文化的保護(hù)。比如英國在城鎮(zhèn)化中遵循“嵌入式發(fā)展”的開發(fā)原則，規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)不能構(gòu)成對自然環(huán)境特征的侵襲，尤其強(qiáng)調(diào)對歷史建筑的保護(hù)。法國更是注重鄉(xiāng)村自然資源挖掘及其文化傳承，基于鄉(xiāng)村地域特色造就了“香水王國”格拉斯、“香檳之都”蘭斯、“世界酒莊”波爾多、“薰衣草之鄉(xiāng)”普羅旺斯等享譽(yù)全球的城鎮(zhèn)。意大利則是采用“新舊剝離”的做法，即老區(qū)以保護(hù)修復(fù)為主，新區(qū)以現(xiàn)代化發(fā)展為主，形成了新舊相容、和諧共處的城鎮(zhèn)空間形態(tài)。對比而言，我國區(qū)域間地形地貌、風(fēng)土人情各異，地方自然人文資源豐富。因此，在注重生態(tài)保護(hù)和多元文化傳承的基礎(chǔ)上，可以在縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮“鄉(xiāng)愁”的旅游文化價值，鼓勵鄉(xiāng)村發(fā)展具有地方特色，服務(wù)周邊大中城市的鄉(xiāng)村旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將其打造成為城鄉(xiāng)流遷人口傳承鄉(xiāng)土文化和表達(dá)鄉(xiāng)土情感的重要空間，同時，規(guī)范特色小鎮(zhèn)的建設(shè)審批，避免出現(xiàn)“千城一面”的建設(shè)亂象。最后，縱觀整個發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，鄉(xiāng)村工業(yè)化在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)村的工業(yè)化直接推動了發(fā)達(dá)國家農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)就業(yè)和就地城鎮(zhèn)化。因此，在推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)積極打通其與鄉(xiāng)村振興的耦合點(diǎn)，注重二者的協(xié)同推進(jìn)，夯實(shí)鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的競爭力，充分發(fā)揮“一縣一品，一鄉(xiāng)一業(yè)”的品牌效應(yīng)，優(yōu)化建設(shè)鄉(xiāng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村公共服務(wù)提檔升級，提升農(nóng)村地區(qū)的宜居宜業(yè)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民增收。

總之，通過以上各種戰(zhàn)略性政策措施，可能加快推進(jìn)我國的縣城城鎮(zhèn)化，加快縮小城鄉(xiāng)差別，從而加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居民的共同富裕進(jìn)程。

［注釋］

①市域（縣域）城鎮(zhèn)化率指市域（縣域）城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。采用“城區(qū)（縣城）人口+城區(qū)（縣城）暫住人口/城市（縣）人口+城市（縣）暫住人口”進(jìn)行計算，數(shù)據(jù)來源于《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。全國層面的城鎮(zhèn)化率直接來源于國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，因數(shù)據(jù)來源和測度方法的差異，全國層面的城鎮(zhèn)化率和不同區(qū)域?qū)用娴某擎?zhèn)化率在最終結(jié)果上會存在一定的差異，但不影響文章的分析。大中城市選取了全國有代表性的35個城市，考慮到不同地域?qū)用鏀?shù)據(jù)的可比性，剔除了4個直轄市的數(shù)據(jù)，最終選取26個省會城市和5個計劃單列市作為大中城市的樣本代表。

②數(shù)據(jù)來源：中國政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/2022-05/09/content_5689218.htm。

③數(shù)據(jù)來源：歷年《中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》。

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PromotingCommonProsperitythroughNewUrbanizationofCountyTowns：

TheoreticalBasis，RealisticDilemmasandImplementation?;Paths

ChenZongsheng，HuXi

（SchoolofEconomics，NankaiUniversity，Tianjin300110，China）

Abstract：

PromotingurbanizationthroughcountytownsisanimportantelementofChina’snewurbanization.Witheconomicandsocialdevelopment，countytownshavegraduallybecomeimportantdestinationsforthetransferofruralpopulationsandthereturnofurbanpopulations.Comparedwithlargeandmediumsizedcities，countytownshavetheiruniqueadvantagesinsocialgovernance，geographicspaceandeconomicfunctions.Basedonthis，thearticlediscussesindetailtheinternalmechanismofpromotingcommonprosperitythroughthenewurbanizationofcountytownsfromthreeaspects：labortransfer，thedegreeofequalizationofpublicservices，andmaterialandspiritualprosperity，andpointsoutinparticularthreemajorchallengestopromotingcommonprosperitythroughnewurbanizationofcounties：theweakeconomicfoundationofcounties，thesolidconstraintsofurbanruralinstitutionaldifferences，aswellastheexistingrelatedcognitiveandpracticalbarriers.Thearticleconcludeswithtargetedpolicyrecommendationsintermsofmakingthecountycakebiggeranddividingitbetter，breakingdownthebarriersofthedualsystem，anddrawingontheexperienceofdevelopedcountryruralurbanizationconstruction.

Keywords：newurbanizationofcountytowns;urbanruraldisparity;commonprosperity

（責(zé)任編輯：張夢楠）