摘 要：《香港國安法》制定實施之前，香港維護國家安全的法律制度存在漏洞，激進反對派人士和外部干涉勢力危害國家安全的活動難以及時得到懲治，香港的安全形勢日趨嚴峻。為了構建香港維護國家安全制度，中央審時度勢、果斷決策，制定《香港國安法》。該法補全了香港長期存在的國家安全漏洞，打擊了激進反對派人士及其背后的外部干涉勢力，促進了香港政治生態(tài)的根本性好轉，實現(xiàn)了香港社會由亂及治的轉折，并進入由治及興的新階段。但是，《香港國安法》的部分特殊安排在實踐中面臨一些新問題，如尚未覆蓋所有的安全風險，法律落實的具體安排有待清晰化，香港行政和司法機關面臨權力限制及目標平衡難題，抵御外部勢力干涉的手段需要及時更新，香港部分人士對中央管治權威的理解有待深化等。為更好完善香港維護國家安全制度，確?！断愀蹏卜ā窚蚀_實施，需不斷健全《香港國安法》實施機制，依據(jù)實踐新情況完善擴充和解釋工作，細化對香港行政和司法機關的履職指導，擴充懲治違法活動的制度工具箱。

關鍵詞：“一國兩制”；國家安全；《香港國安法》；香港特別行政區(qū)治理

中圖分類號：D921.9 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2024）06-0152-15

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調：“聚焦建設更高水平平安中國，健全國家安全體系”，“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化”［[1]］。香港特別行政區(qū)（以下簡稱“香港特區(qū)”）曾面臨維護國家安全難題，在中央的支持下構建了阻擋安全風險的制度圍欄。根據(jù)《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，2020年6月30日，全國人大常委會按照授權制定出臺了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》），并列入《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）附件三，在香港特區(qū)公布實施。

學界對于《香港國安法》的研究呈現(xiàn)多元化趨勢，探討立法背景與法理依據(jù)，詳細解析條款內容，分析法律在司法系統(tǒng)中的具體適用，關注實施效果與社會影響，指出法律執(zhí)行中可能存在的問題。《香港國安法》具有充分的憲法依據(jù)和堅實的法理基礎［[2]］，其實施基本解決了長期困擾香港發(fā)展且引發(fā)政治爭拗的國家安全立法問題，迅速平息了香港政治亂局，實現(xiàn)了對“一國兩制”的完善［[3]］。也有研究聚焦分析具體的法律條款，如明確第3條中央和香港特區(qū)在維護國家安全方面的責任劃分［[4]］、結合第38條探討域外效力適用難題［[5]］等。但是《香港國安法》在實施過程中也面臨一些新問題，包括駐港國安公署立案偵查的法律適用問題［[6]］和只防范規(guī)制極端行為、規(guī)制的對象較窄［[7]］等。有學者結合實踐探討完善路徑，提出解決司法認定困境的方向［[8]］、促進《香港國安法》同本地法律銜接［[9]］等建議。學界對于《香港國安法》的實施成效和制度完善的研究還不夠充分?？偨Y經(jīng)驗、分析不足，進一步提升《香港國安法》實施的效能，成為下一階段的研究任務。

二、《香港國安法》是特定背景下果斷采取的關鍵舉措

制定《香港國安法》是中央在香港特區(qū)持續(xù)動蕩時果斷采取的關鍵舉措，是中央政府行使維護國家安全的正當權力。該法出臺以前，香港特區(qū)在維護國家安全方面存在法律和制度上的漏洞，被一些境外勢力利用以從事破壞香港社會穩(wěn)定發(fā)展的活動，具體表現(xiàn)在激進反對派人士阻撓香港特區(qū)政府正常施政以及發(fā)動街頭暴力活動、外部勢力干涉和“臺獨”勢力介入四個方面。

第一，激進反對派人士進入管治架構威脅政權安全。在候選人資格審查機制不完備的情況下，激進反對派人士通過各類選舉進入管治架構，造成立法會時常出現(xiàn)“拉布”現(xiàn)象，使本可以順利通過的法案或議案被擱置，這嚴重影響了香港特區(qū)政府的有效施政和行政主導體制的運行。

由于一段時期香港存在候選人資格審查制度不完善和選舉制度內在矛盾等問題，激進反對派人士乘機進入立法會、行政長官選舉委員會、區(qū)議會等機構。比如，反對派在2004年立法會選舉中聲稱要奪取一半席位從而控制立法會，2006年參加行政長官選舉委員會委員選舉和行政長官選舉［[10]］，2019年在區(qū)議會選舉中獲得優(yōu)勢席位。反對派不斷爭奪香港特區(qū)的管治權，引發(fā)政治爭拗使香港特區(qū)政府陷入困境。例如，反對派人士利用公職人員身份從事分裂、顛覆活動，通過“拉布”等行為抬高施政成本造成立法會效率低下，通過在立法會倒插國旗等行為挑戰(zhàn)中央權威［[11]］。同時，在香港選舉中，符合條件的中國籍人士和外國籍人士都享有選舉權和被選舉權，且香港特區(qū)沒有西方國家法律中普遍存在的防護條款，如禁止接受外國政治捐款、限制外國代理人從事政治活動等，可能造成香港特區(qū)管治權落到外國代理人手中的嚴重后果［[12]］。

香港回歸早期，為保持香港社會穩(wěn)定，中央授權香港特區(qū)自行立法填補國家安全漏洞。2003年香港特區(qū)政府曾嘗試推動制定《國家安全（立法條文）條例草案》，但因為反對派議員強烈抵制，該項立法止步于“二讀”程序。圍繞《香港基本法》第23條規(guī)定的國家安全立法任務產(chǎn)生的政治爭拗，反對派長期處于“為反對而反對”狀態(tài)，導致《香港基本法》第23條所規(guī)定的國家安全立法議案無法得到立法會的過半支持。同時，2019年區(qū)議會選舉在特殊情況下給予反對派機會，激進反對派人士試圖進一步進入政治架構，并以否決所有政府議案、法案為威脅條件迫使香港特區(qū)政府讓步。如果繼續(xù)“等待立法條件成熟”時由香港特區(qū)自行立法，日益復雜的社會政治環(huán)境與輿論氛圍只會增加立法難度［[13]］。實踐表明，在香港政治制度環(huán)境沒有產(chǎn)生根本性改變的情況下，香港特區(qū)進行立法上的“自我修復”困難重重，急需中央承擔起維護國家安全的兜底性責任，以“決定+立法”的方式完成立法。

第二，反對派搞街頭運動破壞社會穩(wěn)定。2019年香港街頭運動出現(xiàn)擴大化、暴力化趨勢，香港行政機關在維護國家安全時缺少強有力的法律依據(jù)，同時司法實踐中過于依賴外籍法官，并一味強調保護“抗爭者”權利，導致香港行政與司法機關難以有效協(xié)助治安恢復。反對派將“社會運動”作為表達政治訴求的主要手段，公然違反法律規(guī)定采取激進、極端的方式，損害了香港的公共利益。回歸以來，反對派長期阻撓和攻擊香港特區(qū)政府的正常施政，試圖制造中央和香港特區(qū)的矛盾、削弱香港特區(qū)政府的管治權威［[14]］。為實現(xiàn)其目的，反對派策劃了多起威脅國家安全的活動。由于非法“占中”“旺角暴亂”“立法會宣誓風波”等事件并沒有得到及時嚴肅處理，導致反對派更為激烈地破壞憲制秩序。這些危害在修例風波中達到頂點，激進反對派人士推動非法游行集會，鼓動市民沖擊立法會、中央政府駐港機構等，此類行為損害了國家主權完整和香港繁榮穩(wěn)定。反對派的政治主張和做法得到部分中產(chǎn)階級的同情和支持［[15]］，其錯誤行為影響了部分香港市民，造成部分香港青年產(chǎn)生不端行為［[16]］。國家安全立法的缺位、維護國家安全的現(xiàn)行條例未能激活，維護國家安全的機構設置、力量配備和執(zhí)法權力等方面的明顯缺失［[17]］，導致香港特區(qū)政府在懲治危害國家安全行為時面臨無法可依的困難。為應對安全危機采取的本地措施也難以取得預期成效，如幾經(jīng)波折才確立效力的《禁止蒙面規(guī)例》并未減少修例風波中的沖突［[18]］。

除缺少預防和制止能力外，懲治危害國家安全的行為也面臨一定困難。香港特區(qū)的本地法律資源對維護國家安全有一定作用，但《刑事罪行條例》《公安條例》等法律在實踐中的作用稍顯乏力［[19]］，因暴力示威被捕者數(shù)以千計，但被審判和定罪者寥寥無幾。此類危害香港社會穩(wěn)定和國家安全的活動未能得到有效處理，反對派的街頭破壞行動有恃無恐。例如，戴耀廷等人多次策劃參與非法活動，保釋期間仍然鼓吹“公民抗命”“違法達義”等論調，誤導青年破壞法治秩序。在平息香港暴力街頭運動的過程中，香港司法機關依據(jù)當時的法律制度并不能及時解決現(xiàn)實難題，且香港部分法官未能認識到其在維護國家安全方面具有不可推卸的責任，也未對國家安全面臨的威脅給予足夠重視［[20]］。在此情況下，全國人大有責任及時介入，確立起維護國家安全的新秩序并激活香港本地法律中涉及國家安全的條款。

第三，外部干涉勢力借機攪亂香港政局。在缺少防范機制的情況下，外部勢力在香港扶植代理人，不僅借此影響香港管治架構，還為危害國家安全的犯罪分子提供物質、資金和輿論支持。外部勢力是“顏色革命”“黑暴”“港獨”的滋生土壤，阻礙了香港政治的良性發(fā)展。外部勢力以多種方式滲透香港政局并企圖影響選舉結果、改變香港地區(qū)政治，意在遏制中國發(fā)展。香港作為一個國際大都市，其自由特征十分明顯，而這種社會特征容易為外部勢力所利用［[21]］。交流交往上的便利和安全上“不設防”被外部勢力用來同香港反對派建立聯(lián)絡，如美國駐香港總領事館支持和培育香港反對派力量，促成反對派勢力頻繁竄訪美國高層領導人，在社會上宣揚所謂“普世價值”，影響香港的輿論、青年教育、司法等［[22]］。在修例風波中，外部勢力的深度介入加劇了反對派的囂張氣焰。“開放科技基金”“美國國際勞動團結中心”“香港人權觀察”等海外組織撥款資助香港暴力街頭運動，美國國家民主基金會不僅幫助反對派在國際擴大宣傳，還多次派員赴港指導暴力活動，提供技術支持［[23]］。

外部勢力污名化香港特區(qū)政府為恢復秩序所作出的努力，社會失序等不利輿論引發(fā)了國際投資者擔憂，嚴重威脅香港經(jīng)濟社會發(fā)展。外部勢力不斷挑起香港問題“國際化”的話題，如通過《蘋果日報》發(fā)表數(shù)十篇報道呼吁外國對中國香港特區(qū)和內地實施制裁。在媒體片面話語的影響下，部分香港青年聽信利益許諾，參與到暴力活動中。接連不斷的街頭運動直接威脅了國家安全，外部勢力無視反對派造成的種種后果，反而指責、攻擊和抹黑中國，借此放大矛盾沖突以增加中國的政治壓力。在修例風波期間，美國國會表示如果香港特區(qū)通過《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協(xié)助法例（修訂）條例草案》，將考慮使用取消香港的單獨關稅區(qū)地位等制裁方式，還在貿易談判中以此為由迫使中國讓步［[24]］，其他國家亦通過引導國際輿論干涉中國內政。從國家層面制定《香港國安法》的工作已籌備良久，香港的危急情勢加速了這一國家行為［[25]］。

第四，反對派與“臺獨”勢力相互勾結?！芭_獨”勢力一直關注并積極介入香港反對派的活動，特別是在修例風波中，“臺獨”勢力為香港街頭活動提供各類支持，與反對派共同炒作相關議題，破壞“一國兩制”的國際聲譽。“臺獨”勢力注意到香港反對派與建制派的分歧，通過各種方式影響反對派的觀點并提供相應“經(jīng)驗”，使其成為反對“一國兩制”的力量。早在2003年，香港特區(qū)開展國家安全立法任務時，“臺獨”勢力便邀請反對派參與研討會，共同發(fā)表否定香港“一國兩制”實踐的言論。雖然2015年出臺的《中華人民共和國國家安全法》規(guī)定了港澳臺同胞的反分裂義務，但香港方面缺少具體的制度機制和法律設置，造成“臺獨”勢力與反對派的長期勾結沒有得到及時制止。這一漏洞在修例風波中表現(xiàn)得更為明顯：“臺獨”勢力營造有利于香港暴力活動的國際輿論，表達對香港“一國兩制”實踐的“擔憂”。民進黨聲稱將對反對派人士提供“人道救援”，臺灣陸委會等機構也宣稱將保護“港人來臺權益”［[26]］，協(xié)助參與暴力活動的人員潛逃至臺灣，以提供庇護之名來鼓動其繼續(xù)從事危害香港安全的各類活動。

“臺獨”勢力為在國際上擺脫困境、營造勢力合流的假象，向反對派影響下的香港暴力活動提供各類支持，阻礙香港“一國兩制”實踐?！芭_獨”勢力在制造議題、組織動員等方面形成了一套模式，通過駐港機構滲透至香港社會內部并借此與反對派保持聯(lián)絡，向反對派發(fā)起的許多對抗性活動如“反國民教育”、非法“占中”等輸出“經(jīng)驗”［[27]］。如“港獨”組織成員黃之鋒曾多次與民進黨接觸，參加由島內“臺獨”政黨“時代力量”組織的活動。在修例風波中，“臺獨”勢力還為香港暴力街頭活動拍攝宣傳影片，反對派在“臺獨”勢力的全程干預下得以擴大聲勢。這些情況有違“一國兩制”在香港實施的目的，即維護國家統(tǒng)一和領土完整，及保持香港的經(jīng)濟繁榮［[28]］；同時，勾連活動誤導了香港市民對于中央的看法，使其對“一國兩制”產(chǎn)生誤解，為香港維護國家安全制度建設帶來負面影響。

三、《香港國安法》實施以來取得的重大成效

中央通過《香港國安法》從國家層面化解了香港維護國家安全的立法難題，香港由此實現(xiàn)了由亂及治的重大轉折，進入由治及興的新階段。該法填補了香港長期存在的國家安全漏洞，有力地遏制了外部勢力干涉，制止了反對派的違法犯罪行為，并重塑了香港的政治生態(tài)。

第一，實現(xiàn)由亂及治的轉變，開啟了由治及興的新階段。《香港國安法》有效應對了擾亂香港社會的暴力活動，使香港開啟了良政善治新局面，在政治環(huán)境平穩(wěn)有序的基礎上，香港內部經(jīng)濟動能逐步恢復。法律實施后，香港特區(qū)得以穩(wěn)住大局，切實維護了國家主權、安全和發(fā)展利益，國民教育、司法裁判和社會輿論等領域得以從動蕩復歸平靜。一方面，《香港國安法》有效打擊了反對派的激進主義和違法犯罪活動，避免香港偏離“一國兩制”正確軌道，同時鞏固了香港在中國整體發(fā)展中的獨特地位。這一里程碑式的法律起到了撥亂反正的重要作用，深度完善了香港的憲制秩序。“決定+立法”的“雙軌立法”模式表明中央行使全面管治權的同時保持對香港的信任，使其繼續(xù)在高度自治范圍內維護國家安全［3］。另一方面，《香港國安法》實施后香港若干關鍵領域也發(fā)生適應性變革。法律充實了香港自行立法維護國家安全的上位法律效力和新形勢法律依據(jù)，香港特區(qū)進一步承擔起維護國家安全的憲制責任，為完善香港特區(qū)治理效能奠定了基礎。香港民主新秩序得以建立起來，“愛國者治港”原則和新選舉制度切實落實，管治團隊能夠更為順暢地依法治港［12］615。

消除了維護社會秩序的壓力后，香港特區(qū)政府得以聚焦民生福祉，使香港經(jīng)濟活力持續(xù)迸發(fā)，開啟了由治及興的新階段。此前，反對派擾亂了正常的社會生產(chǎn)活動，造成經(jīng)濟發(fā)展停滯、市民的基本權利難以得到保障?！断愀蹏卜ā返膶嵤┦瓜愀圩叱錾鐣刃蚧靵y的困境。由于修例風波，2019年香港的GDP出現(xiàn)了十年間的首次負增長?！断愀蹏卜ā穾淼姆€(wěn)定社會環(huán)境促使香港與內地的連接更為緊密，經(jīng)濟、旅游、商務交流等活動有序開展。香港的國際形象也逐漸好轉，增強了海內外投資者的信心，進一步帶動香港經(jīng)濟逐漸復蘇，2023年出入境人次達2.12億，恢復至疫情前七成。

第二，填補香港長期存在的國家安全漏洞。依據(jù)《香港國安法》，香港特區(qū)在維護國家安全方面有了更強的法律依據(jù)和執(zhí)法工具，解決了以往維護國家安全工作方面的難題，反對派危害國家安全的各類行為及活動大幅度減少。首先，在香港社會動蕩且香港特區(qū)管治困難的背景下，以強大公權力為后盾的《香港國安法》為行政機關提供了具體的法理依據(jù)。2002年香港開展《香港基本法》第23條規(guī)定的立法任務受阻時，中央出于審慎考慮沒有介入。香港反對派勢力卻不斷擴充規(guī)模、招攬人才和擴大影響力［[29]］。《香港國安法》體現(xiàn)了中央的堅強意志，為懲治危害國家安全行為及活動提供法理依據(jù)，避免國家安全漏洞擴大化。在此基礎上，香港得以平穩(wěn)、迅速地完成《香港基本法》第23條所規(guī)定的立法任務，完善了香港特區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。由此，香港特區(qū)行政機關在應對國家安全威脅時能夠快速反應，減少了法律空白所帶來的執(zhí)法困境，提升了香港特區(qū)政府的管治威信。如針對修例風波中發(fā)現(xiàn)的致命武器、彈藥及爆炸品等這類問題，《香港國安法》的規(guī)定使行政機關有依據(jù)處理香港本地法律資源無法解決的恐怖活動。其次，《香港國安法》改變了國安案件的處理方式，有助于提升國安案件的處理效率和質量。通過設立專門法庭或指定法官，國安案件能夠在更專業(yè)和集中的環(huán)境中審理，避免普通司法程序中可能出現(xiàn)的拖延和程序性問題。在某些特殊情況下，《香港國安法》允許適用內地法律，確保有效處理復雜和難度較高的國安案件。此外，香港特區(qū)行政機關以《香港國安法》為基礎，細化維護國家安全的責任落實機制，綜合運用不同法律資源消除危害國家安全的風險。如圍繞香港青年維護國家安全意識缺失這一問題，香港特區(qū)根據(jù)《香港國安法》第10條編訂了《香港國家安全教育課程框架》；為打擊煽動言論及具有危害國家安全風險的機構，引用《刑事罪行條例》《公司（清盤及雜項條文）條例》等本地法律?？傮w而言，《香港國安法》的相關規(guī)定構建了危害國家安全行為的防范、制止和懲治功能有機統(tǒng)一的體系［[30]］。

第三，封堵外部勢力插手香港事務的空隙?！断愀蹏卜ā吠ㄟ^法律手段識別和排除香港極端本土勢力及外部勢力，引導香港公職人員和市民同外部勢力做切割，阻斷了外部勢力代理人滲透香港的可能渠道，提高了打擊外部勢力的有效性?！断愀蹏卜ā凡粌H有助于清除現(xiàn)有外部滲透勢力，也有助于防范危害國家安全的潛在行為?！断愀蹏卜ā穼唇Y外國或境外勢力危害國家安全罪的規(guī)定非常清晰，以強大震懾力切斷外部勢力通過經(jīng)濟資助、情報共享等方式對香港事務施加影響。美國國家民主基金會等與香港暴亂活動有密切聯(lián)系的組織在香港設立的機構都已被依法處置，極大減少了其再次實施犯罪的可能性。根據(jù)勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪，外部勢力的代理人和牽線人也會依法受到懲處，企圖分裂國家、顛覆國家政權、實施恐怖活動的違法行為驟減。愛國教育和法律宣傳活動削弱了外部勢力對社會輿論的影響，香港社會對外部勢力的危害性有了更深刻的認識，為抵制外部勢力干涉提供了堅實的社會基礎。

為防止外部勢力從司法角度干預香港，《香港國安法》通過機構設置、制度安排、法治建設等方面防范外部勢力滲透。國安案件往往涉及高度敏感的政治和社會問題，容易受到外部勢力的干擾和壓力，法官需要確保案件審理的公正性和獨立性。以往外籍法官審理警察與非法“占中”人士之間的沖突時，警察受到嚴厲處罰，而非法“占中”人士則被判處較輕的刑罰［[31]］?！断愀蹏卜ā芬?guī)定由香港特區(qū)行政長官從現(xiàn)有的法官中指定一批專門負責國安案件的法官審理，任命時著重考慮其政治忠誠、專業(yè)背景和審理經(jīng)驗。這種安排可以使法官更加熟練地處理復雜的國安案件，強化案件審理標準的一致性和專業(yè)性。特殊的審理程序也可以避免香港國安案件受到外界過度干預，如在特定情況下可以進行不公開審理。

第四，打擊反對派的囂張氣焰使社會重回穩(wěn)定?！断愀蹏卜ā坊靖采w了引起香港社會動蕩的違法犯罪活動，在暴亂活動中起主導作用的反對派受到相應審判，削弱了反對派組織的動員能力和社會影響力，一些支持反對派的政團、媒體自覺約束行為?！断愀蹏卜ā穼嵤┮詠恚鄠€涉及危害國家安全的案件得以成功處理，有效遏制了反對派的囂張活動，扭轉了不良的社會風氣。法律明確四類罪行和懲治機制，罪狀描述明確且最高可判處無期徒刑，“構成了典型、有密度及規(guī)制質量的國安刑法框架”［17］。以往審理國安案件時會因法律空缺而分散處理導致缺少震懾力，《香港國安法》為集中打擊擾亂香港社會的反對派力量提供支持。從效果上看，多個“民運”組織，反對派的各種集會、示威和宣傳活動需要經(jīng)過嚴格審批，不能再肆意進行違法活動；黎智英、李柱銘、何俊仁等反對派核心人物得到嚴厲制裁，香港的暴力事件顯著減少［[32]］；截至2024年6月21日，有299人因為危害國家安全和相關案件被拘捕，其中175人被檢控，有156人已經(jīng)被定罪或在等待判刑［[33]］?！断愀蹏卜ā返姆婪蹲饔靡彩置黠@，打消了不法分子以身試法的念頭，制止了大部分潛在違法行為的發(fā)生。

《香港國安法》出臺后，香港行政機關和司法機關步調不一致現(xiàn)象出現(xiàn)的概率極大降低，反對派難以依靠司法偏袒免受處罰?！断愀蹏卜ā返闹贫劝才盘嵘朔ㄔ旱乃痉▽徟行剩瑫r隨著國安案件審理經(jīng)驗的增加，逐步積累了標準化和流程化的司法經(jīng)驗。初期依據(jù)《香港國安法》作出的判決和審理流程具有權威性、標識性和啟示性意義。唐英杰案作為該法生效后的第一宗被控違法案件，阻擋了反對派從不同角度突破法律限制的企圖。此案明顯區(qū)別于2019年黃之鋒獲得的寬松保釋門檻，對于企圖犯同類罪案的人員有很大的阻嚇性，成為之后案件的參考先例。反對派的活動空間被大幅壓縮，其組織能力受到了嚴重打擊，難以再煽動開展大規(guī)模的街頭暴力活動。

第五，改善香港社會的政治生態(tài)環(huán)境。香港特區(qū)在落實《香港國安法》的過程中，清除了香港社會政治中的不良風氣，使行政機關與立法會形成良性互動，增進民生福祉的施政議案得以順利通過，這也激發(fā)了香港市民的愛國愛港熱情?！断愀蹏卜ā菲仁辜みM反對派人士退出香港政治舞臺，這有助于恢復香港政治生態(tài)的健康發(fā)展，香港得以建立起一支忠誠且堅實的管治團隊。香港的政治氛圍逐漸回歸理性，出現(xiàn)更多建設性的討論，香港社會更為關注民生、經(jīng)濟發(fā)展等實際問題。法律的實施使香港的公共政治表達和政治參與重新回到法律框架內，有助于恢復政治理性和法治精神。該法對于選舉安全有積極意義，實施危害國家安全行為的人員被取消參選資格，從制度上排除了激進反對派人士的惡性對峙活動，復歸平靜立法會與行政機關理性配合，鞏固了香港行政主導體制。過去，反對派長期在立法會普選議席的選舉中取得多數(shù)票，導致獲得立法會內議席的建制派缺乏足夠的認受性［[34]］?！断愀蹏卜ā返某雠_，在一定程度上化解了立法會的內部矛盾，有助于形成團結和諧的政治氛圍。

《香港國安法》亦為許多愛國者提供堅實保護，使香港市民免受因社會動蕩帶來的消極影響并積極參與到維護國家安全事業(yè)中。《香港國安法》縮減了激進反對派人士鼓動市民產(chǎn)生錯誤認知的輿論空間，被壓制的理性民意逐漸上升，愛國愛港的社會政治基礎得到修復與鞏固。2021年香港紫荊研究院的調查表明，逾七成受訪香港市民滿意《香港國安法》的實施成效［32］104。同時，香港市民積極配合行政機關和司法機關的工作。截至2023年底，香港國安處微信賬號收到逾65萬項舉報信息［[35]］。社會上不再充斥激進暴力言論，逐漸從“泛政治化”的裹挾中解脫出來，有助于恢復公眾對政治和法治的信心。《香港國安法》糾正了香港市民的錯誤認知，規(guī)范了民眾行為，為自由與法治劃清邊界，使香港安全有了更為堅實、廣泛的支持力量。

四、《香港國安法》實施中出現(xiàn)的相關問題

出于對香港特區(qū)高度自治的立法權的尊重，《香港國安法》并未完全囊括《香港基本法》第23條規(guī)定的立法任務，其主要針對的是情節(jié)嚴重、性質惡劣的犯罪行為，因而在實踐中出現(xiàn)一些隱蔽性強、新問題需要解決。

第一，尚未覆蓋所有的安全風險?！断愀蹏卜ā反驌袅俗罹o迫的破壞行為，有選擇性地為香港特區(qū)進一步維護國家安全留出一定空間，在制度銜接和補充的過程中，有些安全風險還未納入法律制度框架內。一方面，《香港國安法》是危機時刻的制度性補救措施，難以面面俱到，且相關制度建設的完善不可能一蹴而就，存在一些缺少懲處依據(jù)的情況。法律嚴厲打擊了“極少數(shù)”危害國家安全的犯罪行為，但還有一些相關的演化行為未納入其中。如現(xiàn)在使用的“勾結外國勢力進行危害國家安全的活動”，沒有“外國干預香港事務”內涵廣泛；“勾結外國或境外勢力危害國家安全罪”并未覆蓋外國間諜在香港的煽動活動。同時，《香港國安法》的配套法律制度有待完善。關于叛國、煽動叛亂及竊取國家機密這些罪名，香港法律資源的內容比較陳舊，一些國際法律資源對香港本地犯罪活動的適用程度有限。此外，普通法并沒有分裂國家罪和顛覆政權兩項罪名，因而即便有了《香港國安法》，依然需要完善法律制度建設，不斷改進有關維護國家安全的法律和制度［[36]］。

另一方面，《香港國安法》頒行后，又出現(xiàn)了一些新的國家安全風險?！断愀蹏卜ā返膬热莞嗉性趥鹘y(tǒng)安全上，政治和經(jīng)濟領域的內容占很大比例，國民、資源、生態(tài)等安全領域的規(guī)定有待香港特區(qū)完善。對照總體國家安全觀包含的廣闊領域，該法對文化、金融與網(wǎng)絡安全等方面的保障需要進一步夯實。同時，一些反對派的活動更為隱蔽，采取“軟對抗”的方式宣揚反政府信息，如公共圖書館的館藏內有“港獨”書籍，網(wǎng)絡搜索引擎的檢索結果出現(xiàn)“港獨”歌曲，社交平臺出現(xiàn)惡意帖文等。雖然《香港國安法》制止了外國資金對違法犯罪分子的資助行為，使外國勢力難以組織騷亂活動，但也出現(xiàn)了更具欺騙性的集資方式，規(guī)避這些危害國家安全的行為和活動還未完全納入現(xiàn)行法律中，也缺少過渡性的制度安排來彌補安全漏洞。

第二，法律落實的具體安排有待清晰化。《香港國安法》是主體法而非程序法，不可能明確列明實踐中遇到的所有情況，具體履職依據(jù)有待香港特區(qū)自行對接補充，但這種策略性的立法技術會增加復雜程度、引發(fā)解讀分歧?！断愀蹏卜ā返奈谋揪珶捛覙O具概括性，面臨著與香港本地法律磨合銜接的挑戰(zhàn)，法律使用者如何準確、有效地運用法律存在困難。其一，《香港國安法》生效實施一周后，香港特區(qū)行政長官同香港特區(qū)國家安全委員會（以下簡稱香港國安委）根據(jù)本地習慣制定的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法第四十三條實施細則》（以下簡稱《實施細則》）也公布實施?！疤厥绿剞k”的立法節(jié)奏在一定程度上影響了條款的細化程度，增加了執(zhí)法和司法的復雜性。其二，《香港國安法》與香港普通法體系還需要在法律層面進行有效整合，以保障香港法律體系的整體性和連貫性。香港司法機關有時會面臨《香港基本法》和《香港國安法》之間的平衡問題，如香港國安委不受司法復核、陪審團制度的例外、保釋例外制度與無罪推定的沖突等；《香港國安法》同香港本地法律也存在協(xié)調問題，如唐英杰案中的人身保護令判決等［[37]］。

目前，《香港國安法》在判斷犯罪的資金和工具方面的規(guī)定比較簡略，可能無法迅速切斷不法分子與外部干涉勢力的經(jīng)濟聯(lián)系，而僅針對個人的人身刑罰難以起到預期的懲治效果。激進反對派人士可能在犯罪過程中的不同階段、以不同形式轉移參與犯罪活動所獲得的報酬，或以更隱蔽的方式獲得財產(chǎn)，增加后續(xù)判決與財產(chǎn)扣押的難度。同時，《香港國安法》主要依靠香港原有的行政和司法機關處理國安案件，但本地行政機關對事態(tài)的把控經(jīng)驗不足，需要在制度上作一些彌補。如周庭棄保潛逃至日本繼續(xù)從事危害國家安全的活動，暴露出《實施細則》中限制受調查人離開香港方面Fw4xsXbRk/09LbPQJUkmQOkN529W3m/dPhjtGHQM4k4=的制度漏洞。此外，部分行為如何定性還未形成明確規(guī)定，如揮舞“港獨”旗幟、高呼反政府口號、藏有煽動性質標語等行為。

第三，面臨權力限制及目標平衡難題?！断愀蹏卜ā吩谥贫ㄖ辛η笃胶鈬野踩腿藱啾Ｕ现g的關系［17］，但實踐中會遇到各種復雜情況，需要行政和司法機關保留一定的彈性空間。不過對于空間限度及價值選擇的標準有不同觀點，而處理不當容易引發(fā)爭議和不滿。一方面，香港特區(qū)行政機關在落實《香港國安法》中承擔多項職責，在實踐中引發(fā)了關于其履職標準和權力界限的討論。香港特區(qū)行政長官的權力及具體行使引發(fā)學者們的討論：如其作出的國家秘密證明書對法庭有約束力，但條文存在含混之處，如判斷“涉及國家秘密”的標準何在、是否依據(jù)內地的國家秘密相關法律、內地的標準是否適用香港等問題［[38]］；以及能否在法院未提出的情況下主動發(fā)出證明書、法院是否對證明書有審查權等［[39]］。還有觀點表示，香港國安委的地位超越香港一般行政機構，且缺少司法與立法的有力監(jiān)督，存在權力過于廣泛的問題［[40]］。法律框架的剛性特點可能會導致行政機關應對新型威脅及灰色行為時顯得不夠靈活，因而有必要保留一定的彈性空間以應對突發(fā)事件，如香港特區(qū)政府利用其賦予的“采取必要措施”權力于2023年6月律政司向高等法院申請禁制令以禁止市民傳播“港獨”歌曲。

另一方面，法律落實中也需要在不同的價值和標準中做選擇，有時難以同時完成多個目標和任務，應當滿足哪種需求容易引發(fā)爭議。比如，在維護國家安全和保持以往習慣的平衡上，法律規(guī)定律政司司長可以作出排除陪審團審理等決定，但有觀點認為這種限縮有失民主價值［39］?！断愀蹏卜ā返牧啃谭旨壱罁?jù)分為罪行嚴重性和參與積極性，但未給出具體判斷標準［8］。普通法在長期司法實踐中形成了較為完善的判定機制，而如何參考內地法律及判決存在爭議，同時量刑標準不明確可能會造成同類型案件的判決結果不一致，引發(fā)社會質疑。還有學者指出，香港本地法律并未明確區(qū)分危害國家安全行為和普通破壞社會秩序的犯罪行為，司法審判時可能會選擇使用香港本地法律如《公安條例》等，沒有考慮危害國家安全法益容易作出較輕的判決，影響刑事法律的懲罰和預防效果［9］。此外，內地和港澳對危害國家安全犯罪行為的認定標準不同，難以滿足司法協(xié)助的需求［[41]］。

第四，抵御外部勢力干涉的手段需要及時更新。外部勢力對《香港國安法》的污名化影響了該法的國際接受度、為國際合作制造障礙，《香港國安法》缺少對相關情況的應對條款，導致香港特區(qū)在應對外部勢力和跨境執(zhí)法時稍顯乏力。一方面，外部勢力仍可隱蔽地影響香港政治，并通過攻擊該法帶動一些國家采取行動來阻礙法律實施，而《香港國安法》缺少相應的應對機制?！断愀刍痉ā返脑S多條文對外籍人士給予了照顧，但實踐中也出于謹慎對待國家安全問題的考量避免外籍人士參與行政會議［[42]］，《香港國安法》還缺少對外籍法官參與國安案件審理的法律規(guī)制。外籍法官在理解和適用《香港國安法》時，可能會因文化和法律體系差異影響判決的準確性，或習慣于參考外國裁決，而無條件參考外國案例將帶來國家安全風險。外部勢力還“批評”法律的實施情況，如認為條文不夠清晰、定義不明確，可能導致法律適用上的不確定性和濫用的風險［[43]］，種種錯誤批評為部分國家的干預提供“依據(jù)”。例如，英國為持有英國國民（海外）護照的香港居民提供了移民途徑，加拿大、新西蘭、德國等國家暫停或不批準與香港地區(qū)的引渡條約，影響香港執(zhí)法部門拘捕犯罪分子。

另一方面，香港內部危害國家安全的行為受到懲治，但《香港國安法》難以妥善處理在香港外部實施的犯罪活動?！断愀蹏卜ā返?8條符合國際法下的“保護管轄”原則，可以管轄身處境外的外國人的違法行為。但實踐情況表明，對外籍及潛逃人員的懲治難以有效落實，如歸化為美國籍逾25年的“香港民主會”總監(jiān)朱牧民（“占中三丑”之一朱耀明之子），是首位被《香港國安法》通緝的外國公民及非中國籍香港居民；被通緝的潛逃人員如許智峰持旅游簽證入境澳大利亞，羅冠聰已在英國獲得“庇護”。國際上的行為也更難追責，如2022年11月6日世界杯欖球賽精華視頻片段、11月13日亞洲七人欖球系列賽第二站中，出現(xiàn)了曾在香港暴力活動中使用的曲目名稱或曲目。香港特區(qū)面對此類突發(fā)性、涉眾性的侵犯國家象征行為，缺少以高位階立法為核心的體系化規(guī)制制度，無法為司法機關處理相關違法行為提供良好條件［[44]］?！断愀蹏卜ā吩趹獙ν獠縿萘Ω缮鏁r，簡單提及了國際合作機制，但具體實施方式、合作范圍、合作對象等方面缺乏詳細規(guī)定。此外，《香港國安法》還需進一步考慮跨境執(zhí)法中可能遇到的法律障礙和國際法約束。立法會在2020年6月通過《國歌條例》，但域外國家對于很多情境下侮辱國旗、國徽行為的容忍度較高，并不視其為犯罪，這為香港特區(qū)維護國家安全帶來很多不確定性。

第五，香港部分人士對中央管治權威需要深化理解?！断愀蹏卜ā返牧⒎ㄌ攸c充分體現(xiàn)中央對香港特區(qū)的尊重，以及中央的管治權威和立法智慧，但在法律實踐中出現(xiàn)了香港部分人士對一些特殊安排的深意理解不到位的情況，帶來司法理解上的困難。一方面，《香港國安法》的立法技術具有典型特征，遵循中國特色社會主義法治體系中的相關立法、執(zhí)法、司法原則［7］，而內地和香港在法律范疇、概念和專門術語方面的規(guī)定很不一致［[45]］，如《香港國安法》中的“拘役”“管治”“強制措施”等名詞不符合香港的法律習慣。法律制定時，有意見指出應當統(tǒng)一草案中的內地和香港本地法律用語，而憲法和法律委員會研究認為，全國人大有關決定要求將本地法列入《香港基本法》附件三，不需要通過香港本地立法轉化，同時為了便于香港理解適用，有必要保留兩種法律用語［[46]］。這種考慮既突出了中央的管治權威，也體現(xiàn)了對香港法律習慣的尊重，但香港部分人士對這一點的理解不充分，且由于法律銜接處于磨合期，司法實踐中法律的準確適用存在難度。

另一方面，香港法律一般是雙語立法，《香港國安法》以中文版本為準突出了中央立法的特點，但也帶來一定的不便?！断愀蹏卜ā吩陬C布時并未同步推出英文版本［37］，律政司強調該法的唯一官方語言是中文，引發(fā)部分香港律師不滿和質疑。同時，《實施細則》中提到中文文本為真確本，英文譯本僅供參考。《香港基本法》也是國家層面的立法，英文版本延遲發(fā)布，且中文版本具有更高的法律效力。這充分體現(xiàn)了“一國”的維度，突出了中央權威，不過也帶來釋法上的困難。香港司法機關主要采取“文義解釋”方式解釋法律，要求法官嚴格按照條款字面含義進行解釋［[47]］。唐英杰案中，外籍律師戴啟思逐字解讀《香港國安法》條文，并聲稱法律沒有具有效力的英文版本［18］63-64。此外，非官方公布的英文版本中出現(xiàn)中英文條文不相符合情況，這對于香港司法從業(yè)人員深入理解法律條文帶來挑戰(zhàn)。

五、進一步完善和落實《香港國安法》的基本思考

中央頒布實施《香港國安法》三年多以來成效顯著，為香港后續(xù)維護國家安全提供了整體框架保證與本地立法示范。對于實踐中出現(xiàn)的新問題，可通過全國人大及其常委會作出決定、制定法律、修改法律、解釋法律、將全國性法律列入基本法附件三，中央人民政府發(fā)出指令等多種方式解決。對于選擇性空缺的問題，有待香港特區(qū)通過完善實施細則和配套措施等方式解決，制度上內容調整可著重考慮以下三個方面。

第一，依據(jù)實踐新情況完善擴充和解釋工作。完善《香港國安法》應當關注傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩方面，根據(jù)不斷變化的社會現(xiàn)實和新型安全威脅提升香港特區(qū)行政及司法機關的前瞻性和靈活性，對于爭議性問題結合香港的法治情況及時作出解釋說明。一方面，在立法深化上，需要結合國家安全的更高要求和豐富內涵擴充、細化法律條文，并及時補充新挑戰(zhàn)的應對措施。目前，《香港國安法》的規(guī)定較為簡略，可安排一些過渡或應急機制，避免一些勢力通過“拖”的方式利用法律漏洞。對于一些更為隱蔽的危害國家安全的行為，也應納入法律的管控范圍中。在量刑上，各國都將危害國家安全視為最嚴重的犯罪行為給予嚴厲制裁。我國《刑法》規(guī)定“危害國家安全罪”量刑跨度是從管制到死刑，而《香港國安法》則是從管制到無期徒刑，或可根據(jù)情況提高量刑幅度，區(qū)分普通和嚴重犯罪行為［[48]］。此外，西方的權利話語體系深入到香港社會內部，應該通過相關制度安排避免一些條款被誤讀，如可解讀“港人治港”“愛國者”概念，并通過法律適當明確［[49]］。

另一方面，對于一些可能會產(chǎn)生不同解讀的概念，還需要使《香港國安法》進一步明確化、規(guī)范化，必要時刻發(fā)揮人大釋法的說明和引導作用。法律的權威在很大程度上依賴于公眾對法律的理解和認可，因此法律解釋和釋法的透明度至關重要?！断愀蹏卜ā贰笆亲鳛槁鋵嵵醒胧聶喽贫ǖ娜珖苑?，這種情況下的立法原意更應被重視”［[50]］，需要避免一些勢力利用法律空白危害國家安全，或對其行為作出另類詮釋。在與香港國家安全本地立法配合時，《香港國安法》也可能會面對意見分歧，應當充分利用人大釋法及詳細的《實施細則》，明確法律的適用范圍和標準。香港有獨特的話語體系，同時帶有西方和本土文化色彩，《香港國安法》在實踐中的解釋應當注意話語的使用。不過，人大釋法的程序較為復雜且不具有溯及力，可能會影響人大釋法在緊急情況中的維護作用，還需要其他制度對其作出一定的調整和預先安排。為及時發(fā)現(xiàn)和確定問題所在，也可建立持續(xù)的《香港國安法》評估和反饋機制，即通過定期審查法律實施效果，確定有待強化的部分并提前做好補充工作。

第二，細化對行政和司法機關的履職指導。維護國家安全的水平直接受行政和司法機關的履職情況影響，對于相關機構履行《香港國安法》的要求及行為指導可進一步明確，以切實解決執(zhí)法過程中面臨的實際困難及司法審判的不當偏差。一方面，香港行政機關面臨著提升履職能力與補充執(zhí)法依據(jù)的挑戰(zhàn)，可通過細化《實施細則》提升執(zhí)法效果，特別是中央和香港特區(qū)合作機制的完善，為中央在必要時刻的介入作充分準備。香港行政機關在執(zhí)法中遇到的阻礙應當通過制度化的方式解決或規(guī)避，需要法律對其作出更為明確的指導，確保執(zhí)法部門在行使權力時有具體的執(zhí)法標準，同時可以借鑒其他國家和地區(qū)的相關經(jīng)驗，特別是如何平衡國家安全和人權保障。由于危害國家安全的犯罪行為往往是跨區(qū)域性的，香港特區(qū)難以從宏觀上處理復雜且牽連范圍廣的案件，而內地有豐富經(jīng)驗的國家安全部門又不能直接提供援助，駐港國安公署也面臨適應香港機構運作的問題。未來可就內地與香港開展合作方面的內容調整和豐富《香港國安法》［[51]］，還可進一步實現(xiàn)在“一國”框架內的融合與對接，為駐港國安公署的執(zhí)法提供基礎和支撐。在具體合作中，會出現(xiàn)內地與香港都具有管轄權的情況，要提前做好平衡不同法系和理念的準備，可通過《香港國安法》搭建的平臺進行協(xié)商；還需為難以預見的情況預留處理空間，如公安部制定的規(guī)范并不適用于駐港國安公署，法律基礎、政治體制、機構獨立性和人權保障方面的差異決定了兩者工作原則和方法的不同。

另一方面，香港司法機關已積累一定經(jīng)驗，可將應對挑戰(zhàn)的方式及薄弱之處納入相關法律規(guī)定，通過增強條文的完備性減少司法層面的偏差。針對以往香港存在司法機構固步自封、法官裁決注重學術上的美觀價值而非實用價值的問題［18］227，《香港國安法》的司法解釋情況需要強化重視。在國安案件的審理中，香港部分法官帶有一定的政治立場，同時缺乏對香港政治未來發(fā)展方向的深刻認識［[52]］，可考慮配合《香港國安法》完善法官制度安排以避免政治化傾向。對于一些香港本地法律沒有的規(guī)定，可參考內地法的定義如“國家秘密”等［[53]］，增加內地與香港司法機關的交流機制及具體案件協(xié)商機制，以確保法律的準確落實；還可增加香港行政和司法機關的溝通協(xié)調機制，以便兩者在遇到法律適用問題時可以及時交流和達成共識，減少因法律解釋分歧導致的履職困難。對于《香港國安法》和《香港基本法》可能存在的潛在沖突，有學者指出可通過訂立《香港國安法》的解釋原則、設立《香港國安法》的修改機制以及提升基本法委員會地位和功能的方式加以解決［[54]］。

第三，擴充懲治違法活動的制度工具箱。針對一些破壞國家安全的灰色行為和域外活動難以得到懲治的問題，可借鑒國內外相關法律的規(guī)定，增強《香港國安法》的空間效力范圍，借助明確、擴展的域外效力條款應對跨境執(zhí)法困境。一方面，可參考國內外相關法律強化對區(qū)域內犯罪行為的約束，擴充法律內容。其一，在處理過程中，涉及數(shù)據(jù)安全和金融經(jīng)濟等方面的危害國家安全行為往往與多重問題交織在一起，需要強化各部門協(xié)同運作的機制。不同部門之間的分歧可能引發(fā)治理危機、削弱法律的權威性，可強化《香港國安法》在部門合作和信息共享方面的規(guī)定，如完善香港警務處、入境處、海關等部門之間的協(xié)作機制。其二，全國性法律如《反間諜法》《網(wǎng)絡安全法》《國家情報法》《境外非政府組織境內活動管理法》《突發(fā)事件應對法》等都可以為《香港國安法》的制度完善提供資源和啟示，這類全國性法律可填充《香港國安法》較粗疏的法律網(wǎng)眼，具有補充和填充作用［37］。其三，在行政機關的設置上，《香港國安法》規(guī)定香港警務處設立維護國家安全的部門，這意味著香港維護國家安全的部門并不是獨立的，可考慮增強其獨立性，以提升其執(zhí)法能力和工作效率。

另一方面，《香港國安法》的域外條款設置也可借鑒國際經(jīng)驗，細化落實各項制度安排、擴展國際合作空間。其一，國際上在訂立禁止外國干預的犯罪行為條例方面已積累不少經(jīng)驗，可適當參考其經(jīng)驗和理念完善《香港國安法》。隨著全球化發(fā)展和治理模式的變革，更多國家頒布了具有域外效力的國內法，其中屬刑事管轄“保護原則”最為典型［5］。如澳大利亞在2018年通過了《反外國干預法》；2021年新加坡頒布《防止外來干涉（對應措施）法案》，主要針對電子通訊領域的外部干預；英國頒布的《2023年國家安全法案》，對外國干預行為作出了廣泛定義并引入外國影響力注冊制度。其二，參考國際法的相關規(guī)定適應性調整《香港國安法》及配套制度建設。一些具有國際共識的條款能夠為完善《香港國安法》提供啟示，如防范間諜和竊取國家機密等相關罪行已是國際共識，可進一步挖掘可利用的國際法資源，根據(jù)國際法規(guī)則擴展域外效力條款的適用領域。此外，還需要充分考慮《香港國安法》與國際法律的協(xié)調，確保法律的適用不會與國際法或國際條約產(chǎn)生沖突，減少跨境執(zhí)法中國際合作的障礙。

六、結語

《香港國安法》在保持香港長期繁榮穩(wěn)定、應對內部和外部的沖擊、恢復香港社會秩序穩(wěn)定、鞏固“一國兩制”實踐方面發(fā)揮了重要作用。在完成階段性目標后，面對法律實施過程中出現(xiàn)的新問題、遇到的新情況，我們需要及時通過釋法、補充立法等方式進一步調整相應的內容條款及實施細則。落實《香港國安法》會不可避免地遇到諸多阻礙，如外部勢力的干涉雖有減弱但仍會持續(xù)，內地與香港之間的法律銜接不暢等?！断愀蹏卜ā返耐晟剖且豁楅L期性、系統(tǒng)性的工程，需要定期跟蹤實施成效、修補薄弱之處。當然，維護國家安全不僅依靠完備的《香港國安法》，還需要完善不同層次的法律制度，在宏觀上相互配合，保證香港行政和司法機關的準確落實。

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