農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索與思考

摘要：推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，對(duì)提高土地資源配置效率、增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義，是助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。圍繞三明市泰寧縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市具體條件、操作程序、分配收益等配套政策展開(kāi)積極探索，針對(duì)入市基礎(chǔ)、收益分配標(biāo)準(zhǔn)及集體土地供后監(jiān)管等問(wèn)題提出對(duì)策建議和思考。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；收益分配；配套機(jī)制

2022年年底，國(guó)務(wù)院繼2016年33個(gè)試點(diǎn)后再次征集試點(diǎn)地區(qū)，三明市考慮到泰寧縣生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、旅游資源豐富及老革命區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，文旅經(jīng)濟(jì)、民宿產(chǎn)業(yè)、工業(yè)開(kāi)發(fā)等農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展市場(chǎng)需求方面具有良好前景，積極爭(zhēng)取試點(diǎn)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，經(jīng)過(guò)近兩年的探索形成三明泰寧經(jīng)驗(yàn)[1]。

1入市的探索

1.1強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，健全配套政策

（1）建立市、縣級(jí)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，由發(fā)展改革、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和銀保監(jiān)部門組成，根據(jù)部門職能，加強(qiáng)協(xié)同，形成橫向、縱向工作合力。如市級(jí)相關(guān)部門下沉縣級(jí)調(diào)研指導(dǎo)入市地塊調(diào)查、政策配套等籌備工作，縣級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)金工作、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記工作等。

（2）健全入市配套政策。圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體、范圍、條件、程序、途徑、收益分配等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行探索，形成一套具有操作性和可行性的配套政策體系。2024年初，泰寧縣政府先后出臺(tái)了《泰寧縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》（泰政辦規(guī)〔2024〕2號(hào)）、《泰寧縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益調(diào)節(jié)金征收和使用管理辦法》（泰政辦規(guī)〔2024〕3號(hào)）、《泰寧縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配使用管理指導(dǎo)意見(jiàn)》（泰政辦規(guī)

〔2024〕4號(hào)）。（3）制定相關(guān)入市文書(shū)范本。隨著配套政策的建立健全，為打通試點(diǎn)項(xiàng)目落地“最后一公里”，泰寧縣對(duì)入市決議、申請(qǐng)書(shū)、方案、委托書(shū)、核查意見(jiàn)等具體操作文書(shū)進(jìn)行全面規(guī)范。

1.2堅(jiān)持規(guī)劃先行，評(píng)估入市潛力

（1）遵循規(guī)劃引領(lǐng)，完成轄區(qū)內(nèi)54個(gè)應(yīng)編盡編實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，要求遵循深入調(diào)查現(xiàn)狀基數(shù)、入市潛力和需求的村莊規(guī)劃編制思路，切實(shí)摸清存量可入市集體建設(shè)用地；同時(shí)，對(duì)已完成編制的村莊規(guī)劃開(kāi)展評(píng)估，根據(jù)是否落實(shí)入市規(guī)模、控制指標(biāo)、空間布局等控制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)，明確入市基礎(chǔ)條件。（2）建立入市潛力臺(tái)賬。積極開(kāi)展入市潛力調(diào)查，按照“一村一梳理、一地一梳理”工作原則，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查場(chǎng)地及周邊環(huán)境套合標(biāo)注等方式，綜合考慮群眾意愿、地塊基礎(chǔ)條件、區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)等因素，從完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的登記賦碼112個(gè)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記頒證570宗中篩選出較為成熟且具備入市條件的泰寧縣梅口鄉(xiāng)麥坑村龔家地等8個(gè)地塊。

1.3探索收益分配機(jī)制，保障各方利益

（1）制定不同用途土地增值收益調(diào)節(jié)金收取標(biāo)準(zhǔn)。此處土地增值收益調(diào)節(jié)金是指建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的目標(biāo)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，對(duì)土地增值收益收取的資金。通過(guò)核算工礦和商業(yè)服務(wù)業(yè)用途的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成本和收益對(duì)比，工業(yè)用地、商業(yè)用地分別按土地成交價(jià)款的15%和30%進(jìn)行收取。另外，對(duì)再轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、交換的增值收益調(diào)節(jié)金收取標(biāo)準(zhǔn)也予以明確。（2）差別化分配集體收益。此處集體收益是指土地成交價(jià)款扣除土地取得成本、中介費(fèi)、土地增值收益調(diào)節(jié)金和土地開(kāi)發(fā)支出等費(fèi)用后剩余收益部分。該收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和本集體成員之間合理分配，具體分配如下：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織的，集體收益由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織全額留存，用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項(xiàng)目等，以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于村民小組的，集體收益由村集體留存15%納入農(nóng)村集體資產(chǎn)，剩余部分可由集體內(nèi)部成員分配或集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金。

2探索的意義

2.1滿足城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的用地需求，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

在當(dāng)前用地政策背景下，土地征收范圍逐步縮小，處于國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的集體土地?zé)o法通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地入市交易，目前唯一的政策突破點(diǎn)就是通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將符合國(guó)土空間和土地利用總體規(guī)劃、權(quán)屬清晰、登記在冊(cè)的存量集體建設(shè)用地，用以解決城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)等用地需求[2]。

2.2增加地方財(cái)政和集體收益，反哺鄉(xiāng)村建設(shè)

通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，縣財(cái)政收取一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金，并納入財(cái)政收入進(jìn)行統(tǒng)一管理和支配；剩余集體收益由集體經(jīng)濟(jì)組織留存或者分配集體成員，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目落地帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)稅費(fèi)，解決部分農(nóng)村就業(yè)問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。梅口鄉(xiāng)麥坑村龔家地作為泰寧縣首宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（用地面積：0.40hm2，土地用途：工業(yè)用地，土地成交價(jià)款：37萬(wàn)元），產(chǎn)生土地增值收益調(diào)節(jié)金5.55萬(wàn)元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留存31.45萬(wàn)元，壯大了集體經(jīng)濟(jì)、增加了農(nóng)民收入。

2.3集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要體現(xiàn)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。新《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法性也予以明確。土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一，通過(guò)探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，盤(pán)活農(nóng)村“沉睡”的資本，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)益同樣實(shí)行有償使用制度，不僅是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、保障城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地和支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的體現(xiàn)，更是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要體現(xiàn)和必要舉措，為深化農(nóng)村土地制度改革注入強(qiáng)大動(dòng)力，開(kāi)啟農(nóng)村土地制度改革的破冰之旅。

3存在問(wèn)題

3.1入市基礎(chǔ)不夠扎實(shí)

2024年10月，自然資源部要求對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市潛力開(kāi)展評(píng)估工作，三明市通過(guò)摸排梳理，僅有2個(gè)縣報(bào)送入市潛力宗地，成果不是很理想。經(jīng)分析，主要存在以下問(wèn)題：（1）大多數(shù)村民入市意愿不夠積極，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能夠帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益沒(méi)有具體概念，更無(wú)法積極主動(dòng)推進(jìn)。（2）集體建設(shè)用地權(quán)證不齊。現(xiàn)實(shí)中不僅存在部分集體建設(shè)用地權(quán)屬不明晰等歷史遺留“問(wèn)題用地”，還存在所有權(quán)與使用權(quán)僅登記其一的情況，導(dǎo)致無(wú)法確權(quán)頒證，一定程度上弱化了入市的普遍推廣性和操作性[3]。

3.2可入市范圍較為狹窄

主要體現(xiàn)在可入市建設(shè)用地的來(lái)源范圍過(guò)于狹小。根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)lt;深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案gt;的通知》（自然資辦函〔2023〕364號(hào)），只有在存量集體建設(shè)用地符合規(guī)劃的前提下方可上市交易，無(wú)法通過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為新增建設(shè)用地，也不允許宅基地納入入市范圍，而泰寧縣早期通過(guò)“征收+出讓”入市模式將大量集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地使用，只有少量存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能入市交易。另外，試點(diǎn)地區(qū)名單上報(bào)先于試點(diǎn)方案和指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)的時(shí)間差，導(dǎo)致對(duì)政策把握不準(zhǔn)，使得本身想借助退出的宅基地和新增建設(shè)用地有所作為的泰寧縣卻與政策限制相悖，大大降低了爭(zhēng)取試點(diǎn)的預(yù)期。即使2024年10月，自然資源部重新摸底入市潛力評(píng)估，但泰寧縣近3年可入市的宗地可謂鳳毛麟角。

3.3收益分配缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

（1）增值收益分配缺乏依據(jù)。此處收益分配是指國(guó)家、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體成員之間的利益分配。盡管自然資源部已通過(guò)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，但基于審慎穩(wěn)妥有序地推進(jìn)原則，從國(guó)家層面仍未出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配標(biāo)準(zhǔn)，由各試點(diǎn)地區(qū)自行制定收益分配比例。在具體比例制定上，有的試點(diǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織留存比例較高，有的試點(diǎn)農(nóng)民留存比例較大，是否科學(xué)合理無(wú)從定論。如土地增值收益調(diào)節(jié)金方面，海南省、四川省均按入市土地增值收益的20%～50%征收，征收幅度較大；集體與集體成員分配方面，2016年第一批試點(diǎn)中，廣西北流市按照70%作為集體資產(chǎn)，30%分給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的方式進(jìn)行分配。山西澤州縣30%留給村集體，70%支付給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。（2）集體收益管理缺失。在入市配套政策的制定過(guò)程中，集體資產(chǎn)管理等行為規(guī)范的缺失導(dǎo)致實(shí)踐缺乏指引，可能引發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員之間的社會(huì)矛盾。

3.4入市后土地開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管困難

（1）土地所有權(quán)人與使用權(quán)人均為民事主體，行政管理困難。由于土地所有權(quán)人為集體經(jīng)濟(jì)組織，入市后的土地使用權(quán)人為受讓人（承租人），政府部門僅作為被委托進(jìn)行市場(chǎng)交易，土地使用權(quán)合同雙方當(dāng)事人與政府不產(chǎn)生直接的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。雖然政府部門與土地使用權(quán)交易雙方簽訂《監(jiān)管協(xié)議》，充當(dāng)監(jiān)管主體角色，但目前法律上沒(méi)有賦予政府明確的行政手段，難以監(jiān)管。（2）供后監(jiān)管缺乏機(jī)制、平臺(tái)。拋開(kāi)權(quán)利義務(wù)主體、關(guān)系層面因素，對(duì)土地所有權(quán)人未按時(shí)交地或無(wú)法按約定交地、受讓（承租）人未按規(guī)劃條件開(kāi)工、建設(shè)等行為，按照合同或監(jiān)管協(xié)議約定，兜底概述參照國(guó)有建設(shè)用地相關(guān)行為進(jìn)行處置，而國(guó)有建設(shè)用地具有一整套的措施和監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行制約，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法如法炮制，那具體的監(jiān)管效力就事倍功半甚至無(wú)從下手。

4對(duì)策建議

4.1從必要基石上著手普及政策及確權(quán)登記工作

為普及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策并推進(jìn)確權(quán)登記，需從根基做起。面對(duì)村民入市意愿低迷的現(xiàn)狀，關(guān)鍵在于以平實(shí)的語(yǔ)言詳盡闡釋入市政策細(xì)節(jié)，包括條件、范圍及程序，并通過(guò)成功案例展示其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益、就業(yè)機(jī)會(huì)與農(nóng)村建設(shè)紅利，讓村民切實(shí)感受到入市的好處。同時(shí)要加速完善農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證流程，這是入市不可或缺的基礎(chǔ)。明確權(quán)屬、確保來(lái)源合法，既是對(duì)土地權(quán)益人的根本保障，也是入市交易的前提。針對(duì)當(dāng)前普遍存在的權(quán)屬不明、權(quán)證缺失問(wèn)題，地方政府需加大確權(quán)頒證力度，精確到村、組乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別，逐一明確土地所有權(quán)歸屬，為集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地并肩進(jìn)入市場(chǎng)流通奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此舉不僅能激活農(nóng)村土地資源潛力，還能促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“同地同權(quán)”，為鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

4.2從頂層設(shè)計(jì)上擴(kuò)大入市范圍

從政策法規(guī)層面允許拓寬集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)源，將新增建設(shè)用地和閑置宅基地納入其中。（1）嚴(yán)控但不杜絕新增建設(shè)用地。為避免隨意通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用為集體建設(shè)用地且產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益較小或者不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展而浪費(fèi)農(nóng)村土地資源，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)產(chǎn)出效益建立項(xiàng)目清單，慎重選擇農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批支持項(xiàng)目落地。（2）穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地入市?；谵r(nóng)村建設(shè)用地中宅基地所占比例居高的現(xiàn)狀，結(jié)合農(nóng)村宅基地改革，國(guó)家層面積極探索閑置宅基地退出、補(bǔ)償政策和制度，支持宅基地入市以有效解決當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量少的癥結(jié)問(wèn)題。

4.3從松緊結(jié)合上明確收益分配標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)成果，深入調(diào)研土地增值收益調(diào)節(jié)金、集體收益分配情況，梳理入市過(guò)程中對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和百姓生活、就業(yè)等方面的積極意義和亟須破解的癥結(jié)，如集體資產(chǎn)的管理、使用以及如何制定科學(xué)的國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的利益分配比例。結(jié)合土地征收制度，核算集體建設(shè)用地成本和最終收益，調(diào)節(jié)金按照凈收益作為征收基準(zhǔn)，區(qū)分工業(yè)用途和商業(yè)用途設(shè)定相應(yīng)比例。針對(duì)收益（扣除調(diào)節(jié)金后）分配問(wèn)題，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，法律規(guī)定所有權(quán)人對(duì)所有物具有使用、支配和處置權(quán)，應(yīng)遵守集體經(jīng)濟(jì)組織自主決策權(quán)，由集體成員共同意思表示決定是由集體經(jīng)濟(jì)組織全額留存還是按具體配比，形成集體決議并遵照?qǐng)?zhí)行。

5結(jié)語(yǔ)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是深化農(nóng)村土地制度改革的重要一環(huán)，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興具有重大意義。泰寧縣的積極探索為這一改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題。在未來(lái)的工作中應(yīng)從政策普及、確權(quán)登記、拓寬入市范圍、明確收益分配標(biāo)準(zhǔn)、完善配套機(jī)制等方面入手，不斷優(yōu)化和完善相關(guān)政策，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作更加穩(wěn)健、有序地開(kāi)展，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展注入新的活力。

參考文獻(xiàn)

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