破解“一針穿千線”新矛盾

〔摘要〕各地基層綜合行政執(zhí)法改革涌現(xiàn)出多種實踐模式，但也出現(xiàn)了權(quán)責能失配、行為偏差及權(quán)力協(xié)調(diào)困境等與制度設(shè)計初衷相悖離的現(xiàn)象。在執(zhí)法權(quán)的配置上，存在授權(quán)主體不適格、決定程序單向度、授權(quán)內(nèi)容不適配等問題。而在授權(quán)程序上忽略基層意見表達，授權(quán)內(nèi)容上未能契合基層實際情況、執(zhí)法需求及執(zhí)法能力，往往是點燃實踐困境的導火索。在結(jié)構(gòu)維度上，改革致力于通過縱向?qū)蛹夐g事權(quán)調(diào)整來提高政府回應(yīng)社會矛盾的能力和效率，但事權(quán)下沉也引發(fā)了條塊矛盾下沉，使條塊矛盾從縣域?qū)蛹壍臋M向碎片化矛盾向基層“一對多”逆向協(xié)調(diào)難題轉(zhuǎn)向?；鶎泳C合行政執(zhí)法改革在結(jié)構(gòu)維度即為橫向執(zhí)法權(quán)力或機構(gòu)的綜合集中與縱向下沉，核心是條塊關(guān)系調(diào)整。未來仍需從條塊關(guān)系入手，從一體化執(zhí)法界面與專業(yè)化分工后臺的條塊互動關(guān)系，解釋分流程（界面與后臺）、分環(huán)節(jié)（審批、監(jiān)管與執(zhí)法）與分專業(yè)（職能部門）交叉的組織形態(tài)變化，及其引發(fā)的一針穿千線矛盾的新形態(tài)、新內(nèi)容與新行為表現(xiàn)，探索化解機制。

〔關(guān)鍵詞〕基層綜合執(zhí)法；行政改革；條塊矛盾；一針穿千線；職責同構(gòu)

〔中圖分類號〕D922.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）06-0066-16

行政執(zhí)法是國家行政權(quán)力運行的重要環(huán)節(jié)，基層是國家治理的基石。近年來，黨中央、國務(wù)院出臺一系列政策，部署推進基層綜合行政執(zhí)法改革工作。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》提出：“推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉”“組建統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作”。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》要求：“根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。”2021年11月，國務(wù)院專門發(fā)出《關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》進一步要求：“積極穩(wěn)妥賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施行政處罰”“確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》要求：“深化行政執(zhí)法體制改革，完善基層綜合執(zhí)法體制機制。”

在地方實踐中，基層綜合行政執(zhí)法改革廣泛、快速鋪開，成為熱點現(xiàn)象與爭議話題。一時間，各地涌現(xiàn)出多種實踐模式，但也出現(xiàn)了“接不住、轉(zhuǎn)不動、管不好”的現(xiàn)象。熱度攀升的基層綜合行政執(zhí)法改革實踐引起了公共管理學界與法學界學者們的高度關(guān)注。學者們從過程與行為、職能與結(jié)構(gòu)等不同視角積極回應(yīng)實踐過程中出現(xiàn)的困惑。哪種實踐模式為更優(yōu)模式？哪些因素導致了“接不住、轉(zhuǎn)不動、管不好”的困境？如何優(yōu)化行政執(zhí)法權(quán)的層級配置以及權(quán)力關(guān)系以疏通阻滯？本研究通過梳理相關(guān)文獻，按“實踐過程—職能優(yōu)化—結(jié)構(gòu)調(diào)整”的線索，呈現(xiàn)基層綜合行政執(zhí)法改革研究的知識脈絡(luò)，并在此基礎(chǔ)上把握矛盾主線，展望未來研究。

一、基層行政執(zhí)法改革的緣起與模式之爭

我國行政執(zhí)法體制改革呈現(xiàn)出橫向綜合到邊與縱向下沉到底的趨勢。在權(quán)力整合上，從相對集中行政處罰權(quán)試點向相對集中行政執(zhí)法權(quán)（包括行政處罰權(quán)及相關(guān)強制措施權(quán)、行政檢查權(quán)等）擴展，再到綜合行政執(zhí)法改革；在職能整合上，從全面推進城市管理綜合行政執(zhí)法向整合組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸和農(nóng)業(yè)等五支綜合執(zhí)法隊伍擴展，再到浙江試點推進“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，探索一支隊伍管執(zhí)法；在執(zhí)法層級上，執(zhí)法重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道下移，從縣域?qū)蛹壍木C合行政執(zhí)法改革向基層綜合行政執(zhí)法改革縱深推進。有學者認為，優(yōu)化職能配置、轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政執(zhí)行力和公信力是行政執(zhí)法體制改革的核心^〔1〕，執(zhí)法重心下移、綜合行政執(zhí)法和集中實施行政處罰是改革的三個基本取向^〔2〕。當前，改革正從橫向綜合向縱向重心下移全面推進，各地探索出多樣化的基層綜合行政執(zhí)法改革實踐形態(tài)，引發(fā)何為最優(yōu)模式的爭論。

（一） 基層綜合行政執(zhí)法改革的緣起

由于歸口上比較松散，我國各地行政執(zhí)法權(quán)機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限配置具有濃厚的“條條色彩”，“因事立法、因法設(shè)權(quán)、因權(quán)建隊”現(xiàn)象普遍^〔3〕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有管理職責無執(zhí)法權(quán)力，呈現(xiàn)執(zhí)法權(quán)配置“重心過高”和“分布過散”兩大特征^〔4〕，產(chǎn)生了“懸浮執(zhí)法”“運動式執(zhí)法”“多頭執(zhí)法”等問題，這些問題和基層“條塊分割”“權(quán)小責大”等問題發(fā)生了結(jié)構(gòu)性交匯。^〔5〕

為解決執(zhí)法權(quán)橫向分布過散問題，1996年《中華人民共和國行政處罰法》的頒布拉開了城市管理行政執(zhí)法改革的序幕。經(jīng)歷多年漸進式演進，^〔6〕我國逐步明確了綜合執(zhí)法體制改革的方向和路徑，確立了綜合執(zhí)法領(lǐng)域的“1（城管）+5（市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)）”模式，^〔7〕逐步建立起權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，一定程度上解決了長期存在的多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民問題^〔8〕。有學者評價，實行一支隊伍管到底的改革是最徹底的大綜合行政執(zhí)法體制改革，是已經(jīng)多地改革探索證明過的最佳執(zhí)法選擇。^〔9〕

為解決縱向執(zhí)法重心過高問題，浙江省、廣東省、江蘇省等地的強鎮(zhèn)擴權(quán)行動開始了執(zhí)法重心下移的探索。^〔10〕基層執(zhí)法的早期探索主要有三種方式：以街道為平臺，聯(lián)合多部門執(zhí)法；區(qū)縣主管部門以行政委托的形式將處罰權(quán)委托街辦行使；街辦直接作為行政處罰主體，市縣區(qū)直接將人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)賦予街辦，但在法律上街辦仍不具備行政處罰主體資格。^〔11〕有研究發(fā)現(xiàn)，2002年四川省就啟動了執(zhí)法權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點，^〔12〕2005年浙江紹興等地開始采用“委托擴權(quán)”的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)。^〔13〕2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》提出了執(zhí)法重心下移的派駐方案：區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構(gòu)，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機構(gòu)。而發(fā)源于北京市平谷區(qū)的“吹哨報到”改革以賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法召集權(quán)的方式，巧妙繞開了困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍的執(zhí)法主體資格問題，緩解了基層執(zhí)法力量不足的治理困境。^〔14〕2021年1月22日修訂的《中華人民共和國行政處罰法》則進一步掃清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不具有行政執(zhí)法主體地位的法律障礙，^〔15〕依法授權(quán)成為行政執(zhí)法權(quán)下移的一種規(guī)范形式，標志著基層綜合行政執(zhí)法改革進入法定化和規(guī)范化階段。^〔16〕

（二） 基層綜合行政執(zhí)法的實踐模式

截至2024年6月，全國共有16個省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定了下放給街鄉(xiāng)的行政執(zhí)法權(quán)清單或指導目錄，各地在下放主體、下放范圍、下放方式、下放的人財物配套方面呈現(xiàn)出巨大的差異。^〔17〕在行政執(zhí)法權(quán)重心下移的探索過程中，涌現(xiàn)出委托、派駐、執(zhí)法召集、授權(quán)等多種形式。授權(quán)主要表現(xiàn)為上級人民政府根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，將自身固有的行政處罰權(quán)部分或全部授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦行使且自身不再行使；委托是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦接受上級人民政府部門委托行使相關(guān)的行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生的責任仍由原行政機關(guān)承擔；^〔18〕派駐通常指職能部門長期在鎮(zhèn)街設(shè)點，接受本部門垂直管理；如果派駐人員要接受部門和屬地的雙重管理，進而配合鎮(zhèn)街的一些工作安排，也被稱作下沉。^〔19〕學者們以委托執(zhí)法、執(zhí)法召集、派駐執(zhí)法、授權(quán)執(zhí)法等實踐現(xiàn)象為所指，從不同維度對各地多樣化的實踐形態(tài)進行了類型劃分與比較。

王叢虎等按條塊關(guān)系，將改革歸納為以城管執(zhí)法為代表的條條整合模式、以吹哨報到為代表的條塊協(xié)作模式、以授權(quán)執(zhí)法為代表的以塊統(tǒng)條模式，并分析了不同模式的適用場域。在涉及擺攤設(shè)點、垃圾拋撒、噪音污染等單一場域的現(xiàn)實問題中，改革邏輯在于整合部門執(zhí)法職能，呈現(xiàn)出“條條整合”的基本特征；在涉及盜采自然資源、污水排放、垃圾填埋等中間場域的問題中，改革邏輯在于促進條塊協(xié)作以化解屬地與職能部門之間邊緣與交界地帶的復雜問題，如北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”改革；在涉及城市違建、生態(tài)破壞、安全生產(chǎn)、公共服務(wù)質(zhì)量等復雜場域的問題中，改革呈現(xiàn)出以塊統(tǒng)條的基本邏輯，通過地方性立法向基層授權(quán)，以化解多元主體社會關(guān)系復雜化帶來的治理難題。^〔20〕

李威利等按層級關(guān)系，根據(jù)執(zhí)法隊伍的編制歸屬權(quán)、人事管理權(quán)、事務(wù)安排權(quán)在區(qū)街之間的劃分，將權(quán)力下沉劃分為響應(yīng)型、調(diào)用型和轉(zhuǎn)隸型三種類型。即按執(zhí)法隊伍“區(qū)屬區(qū)管街用”“區(qū)屬街管街用”“街屬街管街用”三種形式，劃分為以吹哨報到為代表的響應(yīng)型治權(quán)下沉、延續(xù)執(zhí)法隊伍的派駐體制但增加基層指揮協(xié)調(diào)權(quán)力的調(diào)用型治權(quán)下沉以及將區(qū)縣所屬執(zhí)法隊伍直接下沉街道的轉(zhuǎn)隸型治權(quán)下沉三種模式，受條線執(zhí)法權(quán)區(qū)分、改革周期、區(qū)縣自主性等因素的影響，現(xiàn)實中常出現(xiàn)多種機制混合的模式。^〔21〕

張丙宣根據(jù)執(zhí)法主體間整合強度的連續(xù)譜，將各地執(zhí)法體制依次劃分為分散執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法和超級綜合執(zhí)法四種模式。^〔22〕黃俊堯按賦權(quán)性質(zhì)劃分出“賦權(quán)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”和“賦權(quán)于管理執(zhí)法”兩種樣態(tài)。^〔23〕盧護峰則根據(jù)賦權(quán)邊界，劃分出職權(quán)全面擴張型、職權(quán)委托型、承受國家政策型三種實踐模式。職權(quán)全面擴張型，采取一攬子授權(quán)方法，將執(zhí)法權(quán)不做細分地下移到基層；職權(quán)委托型指上級人民政府或者職能部門將行政執(zhí)法權(quán)委托給下級人民政府或者下級職能部門；承受國家政策型是指按照中央政策的要求，執(zhí)法權(quán)重心下移限于城市管理，下移的執(zhí)法權(quán)內(nèi)容以行政處罰權(quán)為主，一般不涉及其他權(quán)力。^〔24〕

（三） 基層綜合行政執(zhí)法的模式之爭

基于成本效益的驅(qū)動，綜合行政執(zhí)法改革的提出與進展必須回應(yīng)“何謂最優(yōu)”執(zhí)法模式。^〔25〕學界對具體應(yīng)以哪種方式向基層配置行政執(zhí)法權(quán)存在爭議，大致有靈活下移論與統(tǒng)一授權(quán)論兩類觀點。

持靈活下移論一派，有學者認為，執(zhí)法重心下移可以有授權(quán)、委托、交辦、協(xié)作、派駐等多種形式。^〔26〕也有學者認為，應(yīng)限定為行政授權(quán)和委托這兩種下移方式。^〔27〕還有學者提出，應(yīng)定位于賦權(quán)執(zhí)法為主，委托和派駐模式為輔。^〔28〕但根據(jù)當前的《中華人民共和國行政強制法》，集中行使的行政處罰權(quán)可以委托，行政強制措施權(quán)不得委托，因而有支持委托授權(quán)者建議重新考量相關(guān)法規(guī)。^〔29〕

持統(tǒng)一授權(quán)論者認為，只能通過授權(quán)統(tǒng)一展開，不可通過委托等其他途徑實現(xiàn)，這應(yīng)作為處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使的規(guī)范形式，^〔30〕以避免多種“權(quán)力下放”途徑并行而擠壓《行政處罰法》第24條第1款的適用空間。^〔31〕有學者認為，我國過去的立法、理論、實踐誤讀了授權(quán)與委托，行政處罰委托產(chǎn)生管轄權(quán)轉(zhuǎn)移之法律后果，應(yīng)視為一種“間接授權(quán)”，一般的行政委托則更接近于“行政協(xié)助”或“行政輔助”。^〔32〕還有學者提出，委托和協(xié)作等方式可能帶來一些風險和問題。如，行政委托因責任歸屬于委托方而關(guān)涉部門權(quán)威，縣級政府部門所承擔的執(zhí)法協(xié)調(diào)責任反而更重；^〔33〕執(zhí)法協(xié)助具有突發(fā)性，主要依靠部門利益、私人關(guān)系等非制度性因素來維系協(xié)作關(guān)系，面臨組織松散和效果波動的問題；^〔34〕聯(lián)合執(zhí)法通常需要上級領(lǐng)導召開聯(lián)席會議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因牽頭部門承擔主要責任，參與部門往往有搭便車心態(tài)，且運動式執(zhí)法短時間內(nèi)凝聚的執(zhí)法合力難以常態(tài)化。^〔35〕賦權(quán)模式突破了執(zhí)法權(quán)縱向配置的既有框架，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以自己的名義統(tǒng)一處理縣級行政執(zhí)法部門下沉的執(zhí)法事項，是“基層一支隊伍管執(zhí)法”的理想目標。^〔36〕

郭勝習在委托模式、派駐模式、授權(quán)模式的基礎(chǔ)上，提出了“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使模式”的混合模式樣態(tài)。這一模式融合了法律法規(guī)授權(quán)和行政授權(quán)，屬于職權(quán)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)出“法律法規(guī)授權(quán)+權(quán)力下放清單+具體下放決定+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”的結(jié)構(gòu)，原職能部門的相關(guān)職責不再保留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道真正成為綜合執(zhí)法主體，獨立承擔相應(yīng)的法律責任，是一種符合中國國情的新型職權(quán)轉(zhuǎn)移模式。^〔37〕還有學者以整體智治、集成型政府等概念對改革所呈現(xiàn)出的創(chuàng)新模式與政府形態(tài)進行提煉。如，浙江省探索以數(shù)字化改革引領(lǐng)基層綜合行政執(zhí)法改革，發(fā)展出整體智治這一基層治理的創(chuàng)新模式，通過流程再造、數(shù)字賦能、制度重塑和專業(yè)發(fā)展，^〔38〕有效破解縣域綜合行政執(zhí)法碎片化、資源分散化、治理滯后化的難題。^〔39〕前端審批和末端執(zhí)法“兩頭相對集中”、事中事后分類監(jiān)管，推動基層政府治理從條線型結(jié)構(gòu)走向集成型結(jié)構(gòu)，形成集成型政府，^〔40〕等等。

二、實然的過程困境：權(quán)能失配、行為偏差與權(quán)力協(xié)調(diào)之困

從熱度攀升的改革實踐中，公共管理學的一些研究者發(fā)現(xiàn)，改革過程中出現(xiàn)與制度設(shè)計初衷相悖離的現(xiàn)象。改革面臨管理與治理、條條與塊塊、整體與部分、綜合與專業(yè)、改革與法治等價值沖突，^〔41〕出現(xiàn)細碎運作、戰(zhàn)略不定、心中無底、左右為難、進退反復、權(quán)且應(yīng)付等情況，^〔42〕多地甚至出現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)下沉后又收回的現(xiàn)象。^〔43〕

（一） 權(quán)責能失配

從理論上，基層綜合行政執(zhí)法改革以整體性政府消解碎片化職能分工所帶來的功能耗散，降低跨部門合作的制度性成本，^〔44〕有利于為基層賦能減負，夯實基層治權(quán)，從而提高治理效能。以執(zhí)法權(quán)責配置為核心帶動執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和運行機制共同變化，有助于解決執(zhí)法層級過多、權(quán)力劃分過度、資源分配過散等問題。^〔45〕然而，權(quán)力與責任一體兩面，執(zhí)法權(quán)力的下沉意味著責任負擔的增加，而權(quán)責實現(xiàn)以能力為支撐。缺乏能力支撐的權(quán)力下沉必然引發(fā)政策空轉(zhuǎn)，加劇基層負擔。

一方面，執(zhí)法權(quán)下沉出現(xiàn)權(quán)虛責實問題。大量的行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)被劃轉(zhuǎn)，^〔46〕如廣州市2021年執(zhí)法力量下沉后，人員未變，原街道城管執(zhí)法中隊改制為街道綜合執(zhí)法隊，承接事項從原城管執(zhí)法中隊的295項變成506項，面臨一專多能的客觀需求和人崗匹配不足的現(xiàn)實短板。^〔47〕選擇性下放權(quán)力與運動式收放權(quán)力并存，^〔48〕上級常常根據(jù)難易程度、責任、利益、風險大小，甚至是領(lǐng)導的個人偏好，將那些“出力不討好”的服務(wù)事項層層下放，^〔49〕沒有充分評估街鎮(zhèn)承接能力、未與基層充分溝通，選擇性下放執(zhí)法權(quán)以及執(zhí)法權(quán)下放不完整使基層陷入“權(quán)虛責實”悖論。^〔50〕放責多于放權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承接、運動式治理削弱專業(yè)化治理、村兩委自治能力不足等原因使改革后基層負擔不減反增。^〔51〕

另一方面，資源下沉阻力重重，基層承接能力不足。首先，執(zhí)法資源不足導致能力不足。權(quán)力事項實現(xiàn)了形式劃轉(zhuǎn)，但人員、執(zhí)法設(shè)備等都沒有完全實現(xiàn)同時劃轉(zhuǎn)，執(zhí)法資源集中于職能部門。^〔52〕編制下沉也因個人及部門利益因素存在現(xiàn)實阻力。其次，注意力耗散導致能力不足。執(zhí)法人員主要從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作而非執(zhí)法業(yè)務(wù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往把精干力量主要放在“運動化”事項上，將年齡較大的人員安排到了綜合行政執(zhí)法隊。^〔53〕再次，動力不足導致能力不足。不同身份人員經(jīng)費供給渠道不一，整合后同工不同酬問題突出，基層執(zhí)法人員成長空間受阻。^〔54〕一人多崗、人少事多引發(fā)基層執(zhí)法人員消極被動應(yīng)對。一項對北京市某街道綜合執(zhí)法的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非城管職權(quán)使用率較低且執(zhí)法人員積極性不高。^〔55〕最后，執(zhí)法能力因行政體制內(nèi)部張力而損耗。^〔56〕基層綜合執(zhí)法隊伍通常由原派駐中隊、鎮(zhèn)街干部、職能部門下沉人員構(gòu)成，隸屬關(guān)系和下沉形式、編制類型和工資待遇、工作方式和專業(yè)能力等多種因素不同程度制約了整體執(zhí)法效能的發(fā)揮。^〔57〕

（二） 執(zhí)法行為偏差

由于基層執(zhí)法能力，特別是法制審核能力普遍孱弱，執(zhí)法重心下移可能面臨行政爭議數(shù)量上升、社會不穩(wěn)定因素增加等各種潛在風險。^〔58〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地將執(zhí)法權(quán)力作為一種“唱黑臉”的策略，以提高基層治理權(quán)威，出現(xiàn)“治理吸納執(zhí)法”的悖論，執(zhí)法下沉客觀上并沒有產(chǎn)生預期的執(zhí)法效益，反而造成執(zhí)法力量虛置、執(zhí)法效能低下、執(zhí)法規(guī)范性不足等后果。^〔59〕基層行政執(zhí)法人員在特定場域中的執(zhí)法行為表現(xiàn)出明顯的情境性、人格化等非正式化特征，呈現(xiàn)出“強治理性、低法律性和強協(xié)作性”的特點。^〔60〕

有學者基于浙江W鎮(zhèn)的個案研究發(fā)現(xiàn)，在“行政效率”與“地方文化網(wǎng)絡(luò)”雙重邏輯驅(qū)動下，為平衡提升政府治理效能、符合社會期待、維持部門組織自主性、降低治理風險性等多重目標，基層執(zhí)法人員形成了一種正式運作與非正式運作并行的基層治理實踐智慧。^〔61〕在清晰—模糊—不確定性等不同情境下，基層執(zhí)法者會基于組織規(guī)則和治理資源，與執(zhí)法對象開展互動博弈，最終生成原則式執(zhí)法、折中式執(zhí)法、漸進式執(zhí)法等不同的執(zhí)法類型，表現(xiàn)出差異化調(diào)適的行動邏輯。^〔62〕在結(jié)構(gòu)設(shè)定的規(guī)則約束下，執(zhí)法部門能動性地尋找結(jié)構(gòu)提供的行動空間，針對強復雜性高概率性、強復雜性低概率性、弱復雜性高概率性的執(zhí)法任務(wù)，實施動員式、裁剪式和擴容式等執(zhí)法策略，銜接再配置的結(jié)構(gòu)性要素與復雜外部事務(wù)治理環(huán)節(jié)，從而回應(yīng)“塊塊”運作規(guī)則和事權(quán)下放的內(nèi)在要求。^〔63〕

（三） 權(quán)力協(xié)調(diào)困境

基層綜合行政執(zhí)法體制的基本目標在于通過基層治理體制和執(zhí)法體制的有機連接與有效創(chuàng)新，形成一種基層治理和行政執(zhí)法的合力，最終形塑一種高協(xié)同、重參與、可持續(xù)的整體性治理格局。^〔64〕但從實際的權(quán)力運行過程來看，基層綜合行政執(zhí)法改革遭遇的組織內(nèi)部權(quán)力運行路線的復雜性及其協(xié)調(diào)難題并未減少。

首先，改革過程中制度成本上升。決策者要花費大量的時間和精力去制定新的制度規(guī)則，綜合執(zhí)法部門與職能部門之間需要花費高昂的成本“搞配合”，職能部門不得不為日常監(jiān)管過程支付更多的成本，為減少權(quán)力集中下的尋租還增加了制度維持的監(jiān)督成本等等。^〔65〕

其次，運行過程中阻滯因素眾多。改革深受傳統(tǒng)的以“分段監(jiān)管和條塊執(zhí)法”為核心的高度碎片化社會治理體制影響，部門主義、地方保護主義、重權(quán)輕責等改革障礙并未得以根本性解決，^〔66〕被轉(zhuǎn)運出的行政執(zhí)法權(quán)力一旦被原部門推出去，條塊間的權(quán)力協(xié)調(diào)就異常困難，因為這種權(quán)力在被劃轉(zhuǎn)時原業(yè)務(wù)部門已經(jīng)做好了完全“去權(quán)化”的心理準備，看似簡單的權(quán)力切割或轉(zhuǎn)移，在最終定位之前的磨合過程中，可能變得游移不定甚至無所作為。^〔67〕改革呈現(xiàn)出行政主管機關(guān)整體行政權(quán)與綜合執(zhí)法機關(guān)部分行政執(zhí)法權(quán)的二元配置、流程分割和部門博弈局面。^〔68〕有學者分析了過程與結(jié)構(gòu)兩類協(xié)作阻礙因素，溝通交流梗阻、執(zhí)法標準的統(tǒng)一性問題等過程性阻礙會削弱執(zhí)法部門的協(xié)作動力，而結(jié)構(gòu)性阻礙才是分歧和沖突的根本原因。^〔69〕

三、應(yīng)然的職責異構(gòu)：授權(quán)主體、程序及事項之爭

盡管綜合執(zhí)法體制歷經(jīng)改革發(fā)展，但作為其核心并貫穿始終的內(nèi)容仍是執(zhí)法權(quán)配置。有學者提出，我國事權(quán)縱向分工配置的兼顧政府職能和行政效率原則，在理論上就是事權(quán)配置的最近原則，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難、與公眾密切相關(guān)的事務(wù)優(yōu)先配置給更貼近公眾的地方或低一級政府。^〔70〕按此邏輯，縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分應(yīng)探索“職責異構(gòu)”，而新《行政處罰法》第24條為職責異構(gòu)的探索提供了可能的法律依據(jù)。2021年1月22日修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第24條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估?！?/p>

從授權(quán)性質(zhì)上，《行政處罰法》第24條實質(zhì)是“行政行為法中的授權(quán)行政”，屬于“間接授權(quán)”，不但打破了“級別管轄”的邊界，而且賦予了授權(quán)主體高度的自由裁量權(quán)。^〔71〕第24條可視為行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施的兜底性條款?；鶎訄?zhí)法需求的差異性和變動性決定了頻繁立法存在極大挑戰(zhàn)，該條款為化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政處罰事項上于組織法有名、于行為法無權(quán)或權(quán)力有限等困境提供了法律依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有迫切需求卻缺乏明確規(guī)范依據(jù)授權(quán)時，可基于該條款將部分事務(wù)的行政處罰權(quán)授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，有效解決規(guī)范供給和實踐需求之間的供需缺位或錯位現(xiàn)象。^〔72〕從授權(quán)常變來看，第24條可被視為例外規(guī)則?！缎姓幜P法》第23條明確了處罰權(quán)行使和管轄的一般情況，即由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄，而第24條則例外規(guī)定了可以基于實際需要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，使得管轄權(quán)附條件下沉。^〔73〕它本質(zhì)上是普通級別管轄的例外規(guī)則，所規(guī)定的是行政處罰管轄權(quán)的下沉轉(zhuǎn)移制度。^〔74〕

然而，當前執(zhí)法權(quán)下沉還存在下放決定主體不具體、承接條件不明晰、下放權(quán)力標準不明確、下放程序不健全、法制審核能力不匹配等困境。^〔75〕應(yīng)由誰來決定授權(quán)，如何授權(quán)，交由哪些權(quán)力給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦，法學界以《行政處罰法》第24條為根據(jù)展開了討論。

（一） 執(zhí)法權(quán)配置的決定主體之疑

有關(guān)執(zhí)法權(quán)下沉決定主體的爭論，主要聚焦在是由省級人民政府通過制定規(guī)章還是由省級人大及其常委會通過制定地方性法規(guī)授權(quán)。有學者主張，由省級政府通過制定地方政府規(guī)章更加契合改革動向。^〔76〕法律賦予規(guī)章一定的創(chuàng)制權(quán)，其有權(quán)決定具體行政機關(guān)行使某種職權(quán)，相應(yīng)地也當然有權(quán)決定具體行政機關(guān)可否進行再授權(quán)。^〔77〕從職權(quán)轉(zhuǎn)移的邏輯來看，綜合執(zhí)法權(quán)“交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使”的直接依據(jù)是省級人民政府關(guān)于執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政決定，而不是法律法規(guī)的直接授權(quán)。^〔78〕也有學者認為，這種執(zhí)法權(quán)的調(diào)整超越了內(nèi)部優(yōu)化范疇，屬于行政執(zhí)法權(quán)的重新配備，^〔79〕應(yīng)明確授權(quán)依據(jù)限于由省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)授權(quán)依據(jù)具體制定授權(quán)事項指導清單，縣級人民政府結(jié)合本地實際將其職能部門的行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使。^〔80〕還有學者折中以上觀點，認為該條款是一種適應(yīng)事權(quán)改革且較為靈活的授權(quán)模式，既可以通過修改地方性法規(guī)授權(quán)，也可以由省政府通過決定或規(guī)章的形式以行政行為授權(quán)?？梢杂墒〖壍胤叫苑ㄒ?guī)明確處罰主體資格，省級政府制定賦權(quán)清單實現(xiàn)“打包授權(quán)”，省級政府部門進一步明確權(quán)限分工。^〔81〕權(quán)限性、程序性事項應(yīng)由省級權(quán)力機關(guān)決定，專業(yè)性和行政性等具體事項則由省級政府決定，以實現(xiàn)下放決定的靈活性和高效性，形成一種以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)范授權(quán)為主、省級政府個案決定為輔的賦權(quán)路徑。^〔82〕

但陳明輝提出，下放主體的層級會對下放清單的動態(tài)調(diào)整產(chǎn)生明顯影響。在下放清單的制定主體方面，實踐中有省級人民政府決定下放清單、地級市人民政府決定下放清單和縣級人民政府制定下放清單這三種模式。決定主體層級越高，對清單進行動態(tài)調(diào)整的可能性就越小，動態(tài)調(diào)整的效果也會越差；制定下放清單的主體層級越低，對清單進行動態(tài)調(diào)整的可能性越高，動態(tài)調(diào)整的效果越好。^〔83〕基層執(zhí)法需求具有差異性與動態(tài)性，對清單動態(tài)調(diào)整既是中央文件和《行政處罰法》的明文要求，也直接影響到執(zhí)法權(quán)配置的合理性與有效性。

（二） 執(zhí)法權(quán)配置的決定程序之惑

關(guān)于如何授權(quán)，或以怎樣的決定程序授予基層執(zhí)法權(quán)，爭議點在于自上而下還是自下而上。有學者認為應(yīng)尊重基層的差異性及自主權(quán)，明確下放權(quán)力清單的間接法律效力。省級授權(quán)清單的確定應(yīng)充分征求區(qū)縣級政府職能部門意見，最大范圍地征詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的基層治理需求；區(qū)縣級政府職能部門再根據(jù)省級層面的清單，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道協(xié)商確定具體承接事項。^〔84〕但也有學者提出，自上而下放權(quán)程序主要是依靠上級政府主導，通過制定統(tǒng)一的下放權(quán)力清單，將執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)當承接下放的各項執(zhí)法權(quán)，以實現(xiàn)改革進度統(tǒng)一；對于個別地方確實存在沒有執(zhí)法對象、不具備承接能力的、需要減少執(zhí)法權(quán)等情況的，可以通過自下而上的報告審批、調(diào)整備案等程序進行調(diào)試。^〔85〕

關(guān)于決定程序的具體流程設(shè)計，有學者借鑒浙江基層綜合行政執(zhí)法改革歸納出四步法，即省級層面一攬子授權(quán)，出臺賦權(quán)執(zhí)法事項指導目錄；縣級層面與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具體研商，篩選出符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，梳理適宜承接的執(zhí)法事項；縣級層面將擬定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道名單和相關(guān)執(zhí)法事項報縣（市、區(qū)）人民政府批準；省級層面?zhèn)浒浮?sup>〔86^〕也有學者提出，應(yīng)當遵循“下放決定→賦權(quán)清單→鎮(zhèn)街選取→縣區(qū)論證→市級審核→省級批準→縣區(qū)放權(quán)→鎮(zhèn)街行權(quán)→跟蹤評估→動態(tài)調(diào)整”的進路，建立健全“批前申報、批中論證、批后公示、監(jiān)督評估”的閉環(huán)程序。^〔87〕

考慮到地區(qū)差異，有學者提出應(yīng)建立調(diào)整授權(quán)事項的程序，在效率與規(guī)范之間尋找恰當?shù)钠胶恻c。在具體操作上，將調(diào)整授權(quán)事項區(qū)分為省級指導清單范圍內(nèi)與范圍外兩類?？h級人民政府在省級指導清單范圍內(nèi)調(diào)整授權(quán)事項的，應(yīng)根據(jù)本地實際情況，自行調(diào)整授權(quán)事項制定授權(quán)事項清單，并報上一級人民政府和省級人民政府備案，向社會公布后實施；縣級人民政府在省級指導清單范圍外調(diào)整授權(quán)事項的，應(yīng)在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上擬定調(diào)整事項清單，經(jīng)設(shè)區(qū)的市人民政府審核，報省人民政府決定，并報省人大常委會備案，同時向社會公開。^〔88〕

（三） 執(zhí)法權(quán)配置的內(nèi)容原則之爭

應(yīng)該將哪些執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，是基層綜合行政執(zhí)法改革實踐中爭議最大的問題。學者們以新《行政處罰法》第24條為根據(jù)，提出一系列配置原則。如，將執(zhí)法權(quán)配置的原則歸納為“屬于縣級政府部門的行政處罰權(quán)”“基層管理迫切需要”“能夠有效承接”等要求。^〔89〕“根據(jù)實際情況”旨在約束行政處罰權(quán)下放的必要性；“基層管理迫切需要”旨在對能夠下放的處罰權(quán)進行界分；^〔90〕限定于“縣級政府部門的行政處罰權(quán)”則為合法性邊界。這些劃分原則可以概括為執(zhí)法能力、執(zhí)法需求、執(zhí)法情境與合法性邊界等具體判準，抽象為“合法性邊界內(nèi)的差異化原則”。

一是根據(jù)“基層管理迫切需要”與“能夠有效承接”，以執(zhí)法需求和執(zhí)法能力為判準，界定賦權(quán)內(nèi)容。

執(zhí)法需求與執(zhí)法能力是一對辯證關(guān)系，需求以能力為支撐，能力以需求為基礎(chǔ)和前提。執(zhí)法需求是矛盾的主要方面，從長期來看，在強執(zhí)法需求驅(qū)動下，執(zhí)法能力可以通過投入和培訓來逐漸提高。

從執(zhí)法能力來看，基層更適合辦理那些違法事實清楚、爭議不大、^〔91〕技術(shù)含量不高、反復出現(xiàn)、規(guī)則簡單、程序易行、證據(jù)容易發(fā)現(xiàn)、信息獲取便捷、上下聯(lián)動迅速的執(zhí)法事項。^〔92〕而綜合性強、專業(yè)性強、執(zhí)法技術(shù)要求較高的事項，疑難復雜、社會影響大的案件，交由有更高的執(zhí)法能力和治理水平的上級行政機關(guān)處理更為合適。^〔93〕

從執(zhí)法需求來看，難點在于如何界定“基層管理迫切需要”。有學者認為，應(yīng)將“迫切需要”的評估主體規(guī)范為授權(quán)主體與受權(quán)主體相互合意的結(jié)果，在把握好組織職能需要和行為依據(jù)缺位之間矛盾的基礎(chǔ)上，由受權(quán)主體提交需求清單，授權(quán)主體在下放清單目錄中根據(jù)地方實際靈活選擇，并從行政區(qū)域的范圍、違法程度的輕重、違法對象的差異、審批層級的不同等維度綜合考慮執(zhí)法權(quán)配置。^〔94〕應(yīng)動態(tài)評估基層事權(quán)承接的成效與技術(shù)可行性，拓寬基層政府和執(zhí)法部門在事權(quán)分配改革中的表達渠道和談判邊界，精準回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)想要下放何種權(quán)力和上移何種責任的訴求。^〔95〕也有學者列舉式提出，同群眾生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有密切聯(lián)系的執(zhí)法事項，例如殯葬執(zhí)法、鄉(xiāng)村道路監(jiān)管等事項，應(yīng)由基層政府來執(zhí)法。^〔96〕

二是依據(jù)“屬于縣級政府部門的行政處罰權(quán)”，以合法性為判準，界定賦權(quán)邊界。

按級別管轄權(quán)原則，中央和地方統(tǒng)管的事項采取條塊結(jié)合方式，強調(diào)全國集中統(tǒng)一領(lǐng)導的事項采取垂直管理方式，若地方事務(wù)屬性明顯則由地方政府管理。^〔97〕秦前紅等提出了執(zhí)法權(quán)下放的兩條邊界，一是參照相對集中行使處罰權(quán)的領(lǐng)域，將《行政處罰法》第18條作為第24條“處罰權(quán)交由”的補充；二是進行實質(zhì)合法性控制，有關(guān)地方性事務(wù)的行政處罰權(quán)可以下放，較為嚴厲和過度限制行政相對人權(quán)益的不宜下放。^〔98〕對法律法規(guī)規(guī)定保留的、專業(yè)性強的、對人身財產(chǎn)權(quán)有重大影響的三類執(zhí)法權(quán)保留。^〔99〕

三是著眼“根據(jù)實際情況”，以執(zhí)法情境為判準，選擇下沉方式。

賦權(quán)要結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域、轄區(qū)性質(zhì)、人口密度等基層實際情況。從經(jīng)濟發(fā)展水平看，地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與下放至街鄉(xiāng)的行政執(zhí)法權(quán)數(shù)量成正比。^〔100〕從區(qū)域看，東南沿海地區(qū)富裕街鎮(zhèn)因為人口集中、執(zhí)法事項龐雜，對更大經(jīng)濟社會管理權(quán)限和街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)的需求更為迫切；中西部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身人口稀少、執(zhí)法事項就相對偏少，賦權(quán)意義并不大；以農(nóng)業(yè)為主的街鎮(zhèn)和以礦產(chǎn)資源為主的工業(yè)街鎮(zhèn)在執(zhí)法權(quán)需求上也存在差異。^〔101〕從轄區(qū)性質(zhì)看，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道之間，經(jīng)濟社會發(fā)展、資源稟賦等方面存在差異，決定了其在行政處罰權(quán)需求方面必然有差異。^〔102〕從人口密度看，在人口密集、產(chǎn)業(yè)特色明顯的區(qū)域，可配置相適應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，推進“一支隊伍管執(zhí)法”；在人口分散、地域面積小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，可采取派駐執(zhí)法、跨域聯(lián)合執(zhí)法、中心鎮(zhèn)輻射等多種模式，合理配置執(zhí)法資源，實現(xiàn)執(zhí)法力量高效利用。^〔103〕不具備執(zhí)法能力、條件和水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，應(yīng)當定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權(quán)。^〔104〕

還有一些學者嘗試從法理角度，對行政執(zhí)法權(quán)配置的一般原則進行提煉。熊勇先等從前提條件、必要條件、可行條件出發(fā)進一步歸納為授權(quán)可能性、授權(quán)必要性與授權(quán)可行性三條原則。授權(quán)可能性遵循重要性禁止與專業(yè)性禁止原則，重要性禁止要求涉及國家核心利益、重大公共利益、公共安全以及基本權(quán)利的重要權(quán)力不得授權(quán)，專業(yè)性禁止要求強專業(yè)性權(quán)力不得授權(quán)；授權(quán)必要性遵循唯一性授予與效益性授予原則，只有交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使處罰權(quán)才能進行及時規(guī)制的權(quán)力可以授出（持續(xù)時間短、流動速度快、證據(jù)固定困難的違法違規(guī)行為），顯著降低執(zhí)法成本或提高執(zhí)法效果的部分權(quán)力可以授出；授權(quán)可行性遵循包容性評估與適應(yīng)性調(diào)整原則，要求明確擬授出行政處罰權(quán)的行權(quán)要件，綜合分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力、條件和水平等，判斷其是否具備受權(quán)的條件。^〔105〕有學者從約束與效能兩個維度分析權(quán)力下放原則，從合法性約束出發(fā)，應(yīng)遵循形式法治要求和程序正當原則，依法下放；從組織效能要求出發(fā)，應(yīng)符合權(quán)力功能配置原則和差異化原則，按照權(quán)責一致、協(xié)同高效等組織原則展開，因應(yīng)事權(quán)需要決定職權(quán)歸屬，因應(yīng)職權(quán)需要調(diào)整機關(guān)結(jié)構(gòu)；并考量受權(quán)個體、授權(quán)主體的權(quán)能差異。^〔106〕金曉偉提出以“領(lǐng)域劃分＋性質(zhì)界定”為基礎(chǔ)構(gòu)建基礎(chǔ)（兜底性和應(yīng)急性）與輔助（去專業(yè)性、動態(tài)性和銜接性）相疊加的標準體系，其中，兜底責任須設(shè)定“屬于屬地管理責任、縣級部門難以有效介入、縣級部門不夠重視的邊緣權(quán)力事項”三個要件，^〔107〕等等。

四、未然的結(jié)構(gòu)調(diào)整：三對主要矛盾關(guān)系之衡平

功能是以結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的，一定的功能需要相應(yīng)的結(jié)構(gòu)來支撐；而結(jié)構(gòu)是由各種要素間的關(guān)系形成的，如果不能理順和疏通各種要素間的關(guān)系，就無法精準定位結(jié)構(gòu)和發(fā)揮功能。^〔108〕各地基層綜合行政執(zhí)法改革實踐表明，僅僅關(guān)注執(zhí)法權(quán)的下放，而不優(yōu)化條塊之間、層級之間的權(quán)責利關(guān)系，改革難以持續(xù)。政社關(guān)系是基層綜合行政執(zhí)法改革的邏輯起點，改革的目的是快速有效處理社會矛盾和問題；改革的本質(zhì)是通過調(diào)整層級間事權(quán)關(guān)系，將治理重心從縣區(qū)向鎮(zhèn)街下移，以提高執(zhí)法效能；但改革引發(fā)條塊矛盾發(fā)生變化，造成執(zhí)行過程阻滯，條塊權(quán)力協(xié)調(diào)成為改革運行的一大堵點。

（一） 政社關(guān)系：改革的目的是有效處理社會矛盾問題

有效化解基層治理中的矛盾問題，回應(yīng)群眾訴求，是基層綜合行政執(zhí)法改革的出發(fā)點與落腳點。改革的根本目標不是“綜合至上”“以大為美”，而是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級能第一時間發(fā)現(xiàn)并及時處理基層治理所暴露的問題，防止矛盾蔓延和擴大化，提高行政效率和保障公民合法權(quán)益。^〔109〕

長期以來，行政處罰是行政機關(guān)管理社會生活的最重要手段之一，行政處罰類案件始終占據(jù)各類行政案件數(shù)量之首。^〔110〕我國經(jīng)濟社會空間向城鎮(zhèn)化、市場化急劇轉(zhuǎn)型后，城區(qū)與集鎮(zhèn)的人口密度及公共事務(wù)密度快速增長，基層治理的現(xiàn)實場域表現(xiàn)為響應(yīng)度低的流動人口、關(guān)系疏離的陌生人社會、理念分割的階層族群、權(quán)利意識的自我表達，^〔111〕城鎮(zhèn)管理、市場監(jiān)督、環(huán)境保護、自然資源等領(lǐng)域出現(xiàn)大量的矛盾糾紛，治理事務(wù)的密集性、復雜性、風險性日益提升，迫切需要基層提升治理能力以有效回應(yīng)社會問題。^〔112〕

但在社會轉(zhuǎn)型背景下，執(zhí)法體制與社會結(jié)構(gòu)的適配程度有所下降。在現(xiàn)有的政府體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級權(quán)力構(gòu)造殘缺的政府，^〔113〕權(quán)責利不匹配問題突出?；鶎又卫砻媾R傳統(tǒng)德治權(quán)威不斷消減而現(xiàn)代法理型權(quán)威尚待扎根的困境，曾經(jīng)可以依賴非正式規(guī)則協(xié)調(diào)的問題只能通過正式規(guī)則來解決，而基層專業(yè)執(zhí)法力量處于缺位狀態(tài)。^〔114〕基層執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法力量的配置與執(zhí)法實踐需求之間的強度倒掛，使得本應(yīng)作為基層執(zhí)法重心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事實上成為執(zhí)法力量最薄弱之地，進而形成“看得見的管不了，管得了的看不見”的執(zhí)法異化現(xiàn)象。^〔115〕李利文分析某村違法建設(shè)綜合整治案例發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法之所以產(chǎn)生執(zhí)法偏差和走樣行為，是因為適應(yīng)環(huán)境變遷的速率無法跟上物質(zhì)環(huán)境變遷的速率，進而導致政策執(zhí)行所需條件和實際具有條件之間的失調(diào)。^〔116〕

政府治理的模式與能力應(yīng)與社會發(fā)展相匹配，對應(yīng)的行政執(zhí)法理念與方式也應(yīng)隨之調(diào)整。^〔117〕近年來，基層社會治理條塊單元正在經(jīng)歷組織流程的破壁重構(gòu)，各地采取了向基層賦能、給基層減負、加強黨建整合、網(wǎng)格化治理、利用非正式機制等補救措施，以解決權(quán)責倒置等問題，^〔118〕卻仍未有效契合基層治理訴求。有學者認為，基層綜合行政執(zhí)法改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以充分利用自身更接近行政管理對象、掌握實際情況、便于執(zhí)法調(diào)查的客觀優(yōu)勢，及時、快速查清社會風險隱患，從而提高社會治理的效率與精準性，防止社會矛盾糾紛外溢。^〔119〕但也有學者擔憂政府管理體制固有的向下嵌入的強烈沖動和統(tǒng)合機制壓縮社區(qū)自治空間，呼吁通過改革促進政府治理與社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動。^〔120〕

（二） 層級關(guān)系：改革的本質(zhì)是事權(quán)縱向調(diào)整

從層級事權(quán)關(guān)系或?qū)蛹壒茌牂?quán)關(guān)系的角度，基層綜合行政執(zhí)法改革的本質(zhì)是層級權(quán)力關(guān)系的一次調(diào)整。

從事權(quán)配置視角出發(fā)，有學者認為，“下沉”的本質(zhì)在于執(zhí)法事權(quán)的重新配置，^〔121〕讓原本不具有主管職能的組織獲得了部分事務(wù)的管理權(quán)限。中國的執(zhí)法體制呈現(xiàn)出多層級政府間的重復關(guān)注和重復投入，當重復關(guān)注相互一致并疊加時，往往導致過度執(zhí)法；當重復關(guān)注不一致且不疊加時，則造成執(zhí)法不足；且各層級政府間執(zhí)法成本的分擔模糊，造成基層負擔過重。^〔122〕基層行政執(zhí)法改革創(chuàng)新了非上下級同構(gòu)的新型結(jié)構(gòu)模式，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，充實了基層職權(quán)，實現(xiàn)人、事、權(quán)的有機統(tǒng)一，^〔123〕使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個完整的治理主體，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)職責的差異化配置，^〔124〕是對我國現(xiàn)行縣鄉(xiāng)兩級政府職能、權(quán)力關(guān)系、條塊關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化過程。^〔125〕

從層級權(quán)力關(guān)系乃至央地關(guān)系的視角出發(fā)，改革的本質(zhì)在于級別管轄權(quán)的再分配。^〔126〕將縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，屬于地方分權(quán)的范疇，即權(quán)力在央地之間以及地方各級政府之間劃分，以優(yōu)化權(quán)力配置并提高地方政府的自主性。^〔127〕權(quán)力下沉及與之相關(guān)的機構(gòu)改革，其本質(zhì)上是國家的再建構(gòu)，是國家權(quán)力在不同層級政府間、不同政府部門間的重新配置。^〔128〕有學者提出，改革屬于行政處罰體制的重大創(chuàng)新，將在很大程度上改變中國數(shù)千年來的基層治理格局，^〔129〕將可能逐步推動層級政府的科學化管理和城市管理的法治化進程，會進一步影響和改造單一制國家結(jié)構(gòu)形式中的中央與地方關(guān)系。^〔130〕也有學者認為，行政處罰權(quán)下放在基層治理宏觀的知識譜系中只是改革長河中的一次探索，屬于央地關(guān)系調(diào)整的微觀布局。^〔131〕

（三） 條塊關(guān)系：事權(quán)下沉導致條塊矛盾下沉

事實上，自1997年北京市原宣武區(qū)相對集中行政處罰權(quán)改革試點以來，條塊矛盾便以不同的表現(xiàn)形式困擾著行政執(zhí)法改革實踐者。

碎片化是傳統(tǒng)行政管理結(jié)構(gòu)下條塊矛盾的癥結(jié)所在，綜合行政執(zhí)法改革通過整合執(zhí)法力量解決縣域?qū)蛹壍牟块T碎片化難題。改革將多個部門在執(zhí)法對象上形成的明顯區(qū)間化、分段化和孤立化缺陷轉(zhuǎn)變成為單個綜合行政執(zhí)法主體整體化、連續(xù)化和合作化優(yōu)勢，優(yōu)化了組織結(jié)構(gòu)功能，^〔132〕改變了以執(zhí)法權(quán)為中心的條塊關(guān)系，解決了執(zhí)法權(quán)的內(nèi)部協(xié)調(diào)難題，但仍面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“看得見卻管不了”的境遇。

基層綜合行政執(zhí)法改革將行政執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，以解決信息權(quán)與執(zhí)法權(quán)錯配困境。賦權(quán)對象是作為“塊”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，下沉主體則是條線上的縣級職能部門。^〔133〕但有學者在對某鎮(zhèn)專項執(zhí)法過程的個案分析中發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法權(quán)并不僅僅體現(xiàn)出屬地意志執(zhí)法，仍然受到條線意志的深刻影響，條塊互動呈現(xiàn)出底線原則上的協(xié)作互動、模糊監(jiān)管執(zhí)法和剛性執(zhí)法等多種行為邏輯，在治權(quán)與事權(quán)、簡約與規(guī)范等多方面存在張力。^〔134〕在正式的組織層級位勢中，即使職能部門不具備如同政府一樣對下級的管理權(quán)力，但縱向部門間的策略互動依然要在維護正式政治權(quán)威的前提下進行，作為上級的職能部門在縱向互動中仍然具有一定優(yōu)勢地位。^〔135〕且條條部門近年來通過數(shù)字平臺技術(shù)實現(xiàn)了縱向關(guān)系的平臺化硬化、權(quán)力符號的技術(shù)化在場和行動者關(guān)系的角色化重構(gòu)，條條控制塊塊的能力顯著增強。^〔136〕

在實際工作運行中，基層行政執(zhí)法離不開條線部門的協(xié)助。首先，基層綜合行政執(zhí)法需要條線部門的專業(yè)知識與技術(shù)支持?！皸l”的優(yōu)勢在于專業(yè)化和技術(shù)化，“塊”的優(yōu)勢在于綜合統(tǒng)籌和屬地管理。^〔137〕執(zhí)法權(quán)力下沉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備執(zhí)法所需的業(yè)務(wù)性和程序性知識，仍需與相關(guān)的縣職能部門對接，從這個角度，改革并非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立執(zhí)法，而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政執(zhí)法。^〔138〕其次，基層綜合行政執(zhí)法需要條線部門的審批信息為依據(jù)。條線部門通過審批權(quán)來界定執(zhí)法依據(jù)，然后交由屬地政府進行規(guī)范執(zhí)法，基層執(zhí)法權(quán)的運用并不能脫離條條部門審批權(quán)的運作。^〔139〕最后，分工細化更需要條塊密切協(xié)作。事實上，基層綜合執(zhí)法改革不僅未消除條線分工，還制造出源頭決策與末端執(zhí)法的切割、執(zhí)法過程中事中日常監(jiān)管權(quán)與事后執(zhí)法權(quán)的權(quán)力再切割、違法線索的接收與處理答復職責的切割，^〔140〕這些切割的權(quán)力運行過程需要更復雜周密的協(xié)調(diào)機制。

有學者認為，條塊協(xié)作的最大難題是如何激勵各主體積極參與。盡管有個案研究發(fā)現(xiàn)，有地方采用科層化的市級財政撥款和準市場化的執(zhí)法經(jīng)費按比例返還方式，激勵監(jiān)管部門參與和配合綜合執(zhí)法部門工作。^〔141〕但改革后職能部門履職激勵削弱卻是更為普遍的現(xiàn)象。處于組織層級末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為條塊協(xié)調(diào)的需求方和發(fā)起者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處于逆向協(xié)調(diào)的劣勢地位。行政執(zhí)法權(quán)重心下移后，條塊矛盾從縣域?qū)蛹壍臋M向碎片化矛盾向基層“一對多”逆向協(xié)調(diào)難題轉(zhuǎn)向。

五、研究展望：基層綜合行政執(zhí)法的條塊矛盾及化解機制

總的來說，學者們對基層綜合行政執(zhí)法改革實踐中涌現(xiàn)出的委托、派駐、召集、授權(quán)等行政執(zhí)法權(quán)下沉模式進行了類型劃分，就何為最優(yōu)模式展開了分析與爭論。但改革實踐并未實現(xiàn)預期目標，出現(xiàn)了權(quán)責能失配、行為偏差及權(quán)力協(xié)調(diào)困境等與制度設(shè)計初衷相悖離的現(xiàn)象。職能優(yōu)化與權(quán)力協(xié)同，在某種意義上是基層綜合行政執(zhí)法改革的兩大基本問題，也是當前實踐困境產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因。從職能維度，在事權(quán)的配置上，現(xiàn)實中存在行政執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的決定主體不適格、決定程序模糊、授權(quán)內(nèi)容不適配等問題。而在決定程序上忽略基層意見表達，授權(quán)內(nèi)容上未能契合基層實際情況、執(zhí)法需求及執(zhí)法能力，往往是點燃實踐困境的導火索。在政社關(guān)系、層級關(guān)系、條塊關(guān)系等結(jié)構(gòu)維度，改革致力于通過層級間事權(quán)的縱向調(diào)整，來優(yōu)化政府回應(yīng)社會矛盾的能力和效率，但事權(quán)下沉也引發(fā)了條塊矛盾下沉，使條塊矛盾從縣域?qū)蛹壍臋M向碎片化矛盾向基層“一對多”逆向協(xié)調(diào)難題轉(zhuǎn)向。

現(xiàn)有基層綜合行政執(zhí)法改革研究，為理解當前改革的運行狀況、現(xiàn)實難題及背后的邏輯做出了貢獻，為優(yōu)化改革提供了有建設(shè)性的對策建議。然而，基層綜合行政執(zhí)法改革矛盾背后的主線是什么？如何化解？破解改革過程中的諸多困境，仍需找準病因，對癥下藥。從結(jié)構(gòu)維度，基層綜合行政執(zhí)法改革其實就是橫向執(zhí)法權(quán)力或機構(gòu)的綜合集中與縱向下沉，核心是條塊關(guān)系的調(diào)整。但若條塊權(quán)責錯位模糊，基層將缺少承接事務(wù)的資源、能力與動力，“接不住”導致政策“轉(zhuǎn)不動”；再若條塊間流程機制不暢，即使“接下來”“轉(zhuǎn)起來”也“管不好”。因而，矛盾的主線在條塊關(guān)系。未來需從條塊關(guān)系入手，分析基層綜合行政執(zhí)法改革對基層條塊關(guān)系的調(diào)整及其引發(fā)條塊矛盾的新變化，探索當前基層治理體系中一針穿千線矛盾的新形態(tài)、新內(nèi)容、新行為，并提出有針對性的化解對策。

（一） 一針穿千線矛盾新形態(tài)——基層綜合行政執(zhí)法改革的條塊關(guān)系重塑

基層綜合行政執(zhí)法改革以末端執(zhí)法界面的一體化變革，解決職責同構(gòu)下基層治理碎片化矛盾，但將原碎片化執(zhí)法擾民困境轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)一體化界面與專業(yè)化分工后臺之間的條塊矛盾。職責異構(gòu)的改革探索中，末端治理的“九龍治水”矛盾被內(nèi)轉(zhuǎn)為了“一體化終端界面”與“碎片化中端結(jié)構(gòu)”之間的矛盾，傳統(tǒng)基層治理體系中的一針穿千線矛盾表現(xiàn)出新的形態(tài)。

一是基層執(zhí)法部門面臨向多個職能部門逆向協(xié)調(diào)的一針穿千線矛盾。事權(quán)下沉后，執(zhí)法事務(wù)召集權(quán)及其責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，受資源、專業(yè)、技術(shù)約束，基層一針穿千線困境由被動事務(wù)困境變?yōu)橹鲃邮仑熇Ь?，由過去承接多條線治理任務(wù)向下分解傳遞的事務(wù)困境，轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)街道向多條線求助資源、業(yè)務(wù)、技術(shù)支持的協(xié)調(diào)困境。

二是基層治理體制內(nèi)部執(zhí)法環(huán)節(jié)與監(jiān)管環(huán)節(jié)的一針穿千線困境。集中基層審批服務(wù)執(zhí)法力量改革后，審批服務(wù)、監(jiān)管與執(zhí)法等行政過程被分割，整合的審批服務(wù)執(zhí)法界面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道內(nèi)部分工科室之間面臨“一對多”銜接困境，形成基層治理體制內(nèi)部的一針穿千線矛盾。

三是基層執(zhí)法隊員面臨一崗多能的一針穿千線業(yè)務(wù)能力困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部更擅長做綜合協(xié)調(diào)和群眾工作而非專業(yè)性、程序性事務(wù)。執(zhí)法權(quán)下沉后，基層綜合行政執(zhí)法隊承接過去多個條線的執(zhí)法事項，要求他們掌握各相關(guān)職能條線的專業(yè)性和程序性執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，做到依法執(zhí)法。這給原本就人少事多、專業(yè)能力不足的基層執(zhí)法隊造成了巨大挑戰(zhàn)，基層執(zhí)法隊員面臨執(zhí)法業(yè)務(wù)能力的一針穿千線矛盾。

為此，未來仍需從一體化執(zhí)法界面與專業(yè)化分工后臺的條塊互動關(guān)系，解釋分流程（界面與后臺）、分環(huán)節(jié)（審批、監(jiān)管與執(zhí)法）與分專業(yè)（職能部門）交叉的組織形態(tài)變化，建構(gòu)“一對多”界面與后臺條塊關(guān)系的理論框架，分析一針穿千線矛盾的新形態(tài)。

（二） 一針穿千線矛盾新內(nèi)容——職責異構(gòu)的結(jié)構(gòu)—過程—行為矛盾

緊扣條塊關(guān)系這一主線，從國家治理的末端界面探索條塊關(guān)系從職責同構(gòu)的“多對多”，向職責異構(gòu)的“一對多”轉(zhuǎn)變的結(jié)構(gòu)變革、過程變遷、行為變化，及對科層制的突破與新困局。

一是一針穿千線條塊結(jié)構(gòu)新矛盾。基層綜合行政執(zhí)法改革使組織在程序上分為審批、監(jiān)管、執(zhí)法三個環(huán)節(jié)，在結(jié)構(gòu)上分為前臺與后臺兩個系統(tǒng)。前臺與后臺間，由外部的數(shù)據(jù)動能或內(nèi)部的科層壓力驅(qū)動，在系統(tǒng)流程的支持與約束中合作互動，從而出現(xiàn)頂層決策統(tǒng)籌、中間監(jiān)管專業(yè)化分工與末端審批服務(wù)執(zhí)法界面一體化相結(jié)合的組織運作模式。這從組織結(jié)構(gòu)上改變了原有條塊關(guān)系，使基層“一針穿千線”的條塊矛盾發(fā)生了新的結(jié)構(gòu)性變化。原界面外的“多對一”執(zhí)法擾民困境內(nèi)化為組織內(nèi)一體化執(zhí)法界面與專業(yè)化分工后臺矛盾，困擾改革的結(jié)構(gòu)性張力突出表現(xiàn)為，是行政管理結(jié)構(gòu)的“多”順應(yīng)界面流程的“一”，還是界面流程變革遷就原結(jié)構(gòu)。

二是一針穿千線政策執(zhí)行過程與行為矛盾。在任務(wù)分解、信息傳遞、標準設(shè)置與督查考核的政策執(zhí)行過程中，基層綜合行政執(zhí)法隊在改革后面臨著千條線事務(wù)矛盾、千張網(wǎng)流程矛盾、千把尺規(guī)制矛盾、千把刀權(quán)責矛盾。在任務(wù)分解環(huán)節(jié)，基層綜合執(zhí)法人員面臨千條線事務(wù)矛盾：在中心工作機制下，基層執(zhí)法大隊與執(zhí)法人員以目標排序策略應(yīng)對千條線事務(wù)，導致注意力周期性轉(zhuǎn)移，形成解決常規(guī)事務(wù)的效率悖論；在信息傳遞環(huán)節(jié)，基層綜合執(zhí)法人員面臨千張網(wǎng)流程矛盾：千條線之間不兼容、不合拍的多個執(zhí)法信息平臺互為壁壘，原本旨在提高執(zhí)法效率、優(yōu)化執(zhí)法程序的信息平臺給基層綜合執(zhí)法人員造成了信息負擔，指尖上的形式主義造成信息平臺的信息效率悖論；在標準設(shè)置環(huán)節(jié)，基層綜合執(zhí)法人員面臨千把尺規(guī)制矛盾：基層執(zhí)法人員以尺度拿捏策略，應(yīng)對限制基層自由裁量權(quán)的諸多標準，清單快速增長反而擴大了基層選擇標準的任意性權(quán)力，形成清單標準的規(guī)制悖論；在督查考核環(huán)節(jié)，基層綜合執(zhí)法人員面臨千把刀權(quán)責矛盾：執(zhí)法權(quán)下沉后，條條部門以日常調(diào)度機制、督查問責機制及考核排名機制指揮、調(diào)度、監(jiān)督、考核基層執(zhí)法隊，引發(fā)基層執(zhí)法人員避責怠政情緒，形成權(quán)責對立的動力悖論。

（三）一針穿千線矛盾新規(guī)律——基層綜合行政執(zhí)法條塊矛盾的關(guān)鍵因素

從注意力分配、信息權(quán)、街頭官僚、科層制等理論出發(fā)，進一步分析解釋基層綜合行政執(zhí)法條塊矛盾的具體行為表現(xiàn)，從而探索引發(fā)條塊矛盾的關(guān)鍵因素。

一是從注意力分配理論，分析多專業(yè)與單向度任務(wù)傳遞的張力下，專業(yè)化、程序化與結(jié)果導向的張力下，基層注意力稀缺規(guī)律?？茖又茖I(yè)分工與層級節(jié)制的任務(wù)傳遞結(jié)構(gòu)決定了基層的注意力資源總是相對稀缺的，而改革后多部門執(zhí)法任務(wù)的千條線注意力競爭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作結(jié)果導向化的注意力周期性耗散、執(zhí)法規(guī)范化對程序及文書的要求以及綜合執(zhí)法的多專業(yè)知識特點等，更凸顯出基層注意力稀缺矛盾。

二是從信息權(quán)理論，分析街頭信息權(quán)與專業(yè)信息權(quán)分離矛盾下的條塊信息不對稱規(guī)律。街頭信息權(quán)與專業(yè)信息權(quán)在條與塊之間的不平衡分配，決定了執(zhí)法權(quán)配置總是存在某種信息不對稱的條塊緊張關(guān)系。條的優(yōu)勢在于專業(yè)信息權(quán)而劣勢在于街頭信息權(quán)，塊則相反，應(yīng)根據(jù)執(zhí)法事項特征及管理目標，尋找信息權(quán)配置的平衡點。

三是從街頭官僚理論，分析多目標、變易性與標準化治理矛盾中基層選擇標準的自由裁量權(quán)規(guī)律。基層執(zhí)法直面多元開放的街頭社會，治理對象與治理事務(wù)具有鮮明的不確定性、變易性、回應(yīng)性特征，在標準化的科層規(guī)則與模糊多元的社會事實之間，客觀上存在自由裁量權(quán)的選擇空間。應(yīng)充分發(fā)揮基層自由裁量權(quán)的積極面向并抑制其消極面向，以提高政策法規(guī)的適應(yīng)性、靈活性。

四是從科層制理論，分析封閉績效考核與街頭測不準現(xiàn)實困境下，科層運作的末端激勵難題?？茖又剖且环N以控制為主要手段而激勵相對不足的制度安排，有將績效考核封閉化的慣性趨勢，但數(shù)量化標準化封閉式的考核評估與測不準的模糊績效現(xiàn)實之間形成一對緊張關(guān)系。

（四）基層綜合行政執(zhí)法條塊矛盾的化解機制

以整體性治理理念，設(shè)計簡約高效的基層綜合行政執(zhí)法條塊協(xié)同機制，實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)與信息權(quán)相適配、界面與后臺分工相協(xié)調(diào)、控制與激勵相平衡。

一是設(shè)計任務(wù)分解機制?？茖W、合理、規(guī)范地配置行政執(zhí)法權(quán)及執(zhí)法事項，因事確權(quán)、授權(quán)充分、集中適當、權(quán)責一致。以效率為事權(quán)配置重要原則，按信息權(quán)優(yōu)勢區(qū)分條塊共責事權(quán)與分責事權(quán)。動態(tài)精減管制事項，抑制執(zhí)法事務(wù)擴張化趨勢。

二是設(shè)計信息溝通機制。設(shè)計多網(wǎng)合一、基層參與、雙向互動、動態(tài)迭代的信息整合、共享及協(xié)調(diào)機制。優(yōu)化信息權(quán)縱向配置，充分授予基層與事權(quán)匹配的信息權(quán)力；整合各部門執(zhí)法應(yīng)用程序，開發(fā)面向基層的“一對多”執(zhí)法平臺；優(yōu)化橫向信息溝通機制，整合優(yōu)化部門間流程，減輕橫向交叉重復引發(fā)的基層信息負擔；優(yōu)化信息雙向互動機制，動態(tài)吸納并反饋基層行政執(zhí)法過程中遇到的新問題、新訴求、新經(jīng)驗。

三是設(shè)計行為規(guī)制機制。持續(xù)推進基層執(zhí)法行為標準化建設(shè)，統(tǒng)籌精簡標準，做到準確清晰。持續(xù)加強基層執(zhí)法人員的職業(yè)道德與專業(yè)化、標準化培訓，適度授權(quán)。持續(xù)加強執(zhí)法行為監(jiān)督，建立群眾尤其是執(zhí)法利益相關(guān)者參與的執(zhí)法信息監(jiān)督與自由裁量權(quán)控制機制。

四是設(shè)計末端激勵機制。改變盲目量化傾向，合理發(fā)揮群眾評價主體作用，以事評代年考，提高考核針對性和開放性。根據(jù)目標、信息和責任主體的差異性設(shè)計末端激勵，激發(fā)條塊雙向動力。

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【責任編輯：羅唯嘉】