生態(tài)扶貧的制度融合機(jī)制

〔摘要〕中國生態(tài)扶貧不僅解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，而且在反貧困治理中取得了重大的減貧成效。已有的研究聚焦于生態(tài)扶貧的內(nèi)涵、類型、成效等方面，但對生態(tài)扶貧中的具體邏輯深入分析不足。通過個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，中國式生態(tài)扶貧突出特色在于國家整體政策與地方性的有效結(jié)合，其核心在于地方在國家扶貧強(qiáng)政策框架下將生態(tài)扶貧正式制度與非正式制度相融合，形成了有效的扶貧治理方式。其中國家正式制度是生態(tài)扶貧實(shí)施的剛性約束和保障，并與傳統(tǒng)文化中自然敬畏和扶貧濟(jì)困意識主動融合，促進(jìn)了生態(tài)文明理念的形成。在正式制度與非正式制度互動下的扶貧政策執(zhí)行過程中形成的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制、合作機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制提高了我國生態(tài)扶貧治理效能。

〔關(guān)鍵詞〕生態(tài)扶貧；正式制度；非正式制度；融合機(jī)制

〔中圖分類號〕F323.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）06-0102-11

一、問題的提出

貧困現(xiàn)象是阻礙人類文明前進(jìn)的痼疾。工業(yè)化帶來了人口的增長和財(cái)富的累積，也使人們遭遇前所未有的生態(tài)危機(jī)和貧困問題。早期的發(fā)展理論將環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來思考貧困問題，并形成兩種不同的進(jìn)路。一種是先發(fā)展，后治理的模式。此模式下通過資源的無限開采實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。生態(tài)環(huán)境的惡化、資源的枯竭又進(jìn)一步破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施，使貧困問題進(jìn)一步加劇，國家又不得不以百倍的經(jīng)濟(jì)代價(jià)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，如大規(guī)模國土綠化、濕地與河湖保護(hù)修復(fù)、防沙治沙、生態(tài)修復(fù)等工程耗費(fèi)巨大的財(cái)力、物力和人力。另一種是為了保護(hù)環(huán)境，維持生態(tài)平衡，放緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。如羅馬俱樂部“零增長”認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致了資源的枯竭和環(huán)境的破壞，需要控制消費(fèi)和生產(chǎn)的速度。一些學(xué)者批判零增長既不現(xiàn)實(shí)也不合理充滿了道德感，對于貧困地區(qū)無疑是一種“何不食肉糜”的荒誕。傳統(tǒng)的發(fā)展模式未能平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、減少貧困之間的矛盾，能不能找到一個(gè)平衡點(diǎn)一直是困擾著各國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。

1993年世界環(huán)境主題日呼吁關(guān)注“貧窮與環(huán)境——擺脫惡性循環(huán)”問題，指出環(huán)境惡化是第三世界貧困的根本原因。^〔1〕在此會議的倡導(dǎo)下學(xué)者就貧窮與環(huán)境二者的關(guān)系展開了討論并形成以下結(jié)論：貧困與環(huán)境互為因果關(guān)系^{〔2〕〔3〕}、貧困與環(huán)境正相關(guān)關(guān)系^〔4〕、貧困與環(huán)境耦合關(guān)系^〔5〕、貧困與環(huán)境辯證關(guān)系^〔6〕。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中曾經(jīng)也經(jīng)歷了先發(fā)展后治理的階段并付出一定的代價(jià)。隨著可持續(xù)發(fā)展理論的提出，面對部分地區(qū)形成的生態(tài)貧困，從2001年起扶貧開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展模式相結(jié)合，中國轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)減貧之路。2018年印發(fā)《生態(tài)扶貧工作方案》明確了可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)扶貧模式，即通過重大生態(tài)工程建設(shè)、加大生態(tài)補(bǔ)償力度、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等舉措形成了扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)、脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相促進(jìn)的發(fā)展路徑。經(jīng)過近20年的發(fā)展，697a2b8d26d6267fb98dd0973fa94ad1中國式的生態(tài)扶貧累計(jì)帶動近2000萬人脫貧增收。^〔7〕為什么生態(tài)扶貧能在中國取得成功，實(shí)現(xiàn)了既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和解決貧困群眾增收的雙重目標(biāo)。對此，以往的研究主要是從生態(tài)扶貧的內(nèi)涵、類型以及從政策制定、發(fā)展模式、效果評價(jià)等方面研究中國式生態(tài)扶貧成效在國家層面上的治理效能，較少注意地方層面上的具體執(zhí)行政策機(jī)制。本文認(rèn)為，自上而下的國家生態(tài)扶貧整體性政策固然是中國式生態(tài)扶貧的前提與關(guān)鍵，但是，政策的有效還有賴于地方層面以及基層的具體執(zhí)行機(jī)制，因此，雙重目標(biāo)的扶貧政策是如何實(shí)現(xiàn)的尚需從地方層面觀察其具體執(zhí)行機(jī)制。本文通過西部Q縣的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，地方在執(zhí)行過程中有意識地將國家正式制度與地方情境中的非正式制度進(jìn)行有效互補(bǔ)融合所形成的上下聯(lián)動，是政策目標(biāo)能夠有效執(zhí)行的關(guān)鍵。

二、理論基礎(chǔ)和分析框架

對反貧困問題的研究由來已久。十八世紀(jì)末形成的理論認(rèn)為人口增長和貧困之間存在著密切關(guān)聯(lián)，因此主張通過限制人口增長來解決貧困問題。二次世界大戰(zhàn)之后學(xué)者發(fā)現(xiàn)貧困問題一直與經(jīng)濟(jì)的增長緊密聯(lián)系，故主張通過經(jīng)濟(jì)增長增加個(gè)人和家庭收入，依靠市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的成果向窮人惠及或擴(kuò)散，并帶動其脫貧和致富。^{〔8〕〔9〕}但一些研究表明，單純的經(jīng)濟(jì)增長并不能有效地減輕貧困問題，甚至可能導(dǎo)致貧富差距加大。Adelman等研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多出現(xiàn)在城市地區(qū)而未必是鄉(xiāng)村地區(qū)，說明一部分窮人并沒有從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中受益。^〔10〕 長期的實(shí)踐印證，在經(jīng)濟(jì)比較繁榮、就業(yè)得以實(shí)現(xiàn)的時(shí)期貧困現(xiàn)象依然會存在。單靠資本投入和市場的力量的扶貧模式是無法打破貧困惡性循環(huán)的，必須通過外在力量，加大政府干預(yù)，建構(gòu)反貧困制度體系。相關(guān)研究則明確認(rèn)為發(fā)展中國家自身無法解決貧困，需要通過政策和制度系統(tǒng)的外部干預(yù)才能終結(jié)貧困。^〔11〕 中國的貧困治理顯然是一種國家強(qiáng)力干預(yù)的模式，眾多學(xué)者認(rèn)為中國扶貧的成功是制度性扶貧的結(jié)果，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度是貧困治理的制度基礎(chǔ)，^〔12〕為脫貧攻堅(jiān)提供合法性保障、組織保障、制度保障、資源保障，^〔13〕國家制度要求的責(zé)任體系，有效解決了基層部門責(zé)任不明、動力不足的問題，^〔14〕駐村制度作為一種嵌入模式有效銜接了國家與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系。^〔15〕中國能消除絕對貧困主要在于中國特有的國家善治能力。^〔16〕 這種自上而下的制度統(tǒng)籌機(jī)制被認(rèn)為是中國式扶貧能夠成功的核心，即國家制度的引導(dǎo)作用、強(qiáng)制執(zhí)行、資源聚集等形成的整體合力提高了治理效能。但是，制度不能自足。制度的有效還有賴于地方層面和基層的有效執(zhí)行，地方與基層政府官員需要將國家制度嵌入到本地的情境之中?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，地方非正式制度的靈活性應(yīng)用是政策執(zhí)行者實(shí)現(xiàn)因地制宜的地方性治理的有效途徑。^〔17〕只有將國家正式制度與地方非正式制度實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，才能避免制度的空轉(zhuǎn)失焦，增強(qiáng)政策的接受度。

本文認(rèn)為中國式生態(tài)扶貧的效能在于國家政策作為正式制度的合理性與非正式制度的融合形成了相對完整的治理體系。正式制度在設(shè)計(jì)過程中會充分考慮制度內(nèi)容本身的合理與外在要求。制度自上而下運(yùn)作過程中微觀可操作性逐漸增強(qiáng)，宏觀指導(dǎo)性逐漸消退。地方政府在政策執(zhí)行中會根據(jù)非正式制度形成地方化慣習(xí)模式，與正式制度融合成互補(bǔ)性的政策體系從而增強(qiáng)政策的接受度，形成相對完整的治理體系。

（一）正式制度：外部推動力

由于個(gè)體行為的善變無常，很可能會產(chǎn)生非意圖性后果，個(gè)人行為需要正式制度的引導(dǎo)和約束，去除個(gè)體的任意性和個(gè)人主義因素。組織的存在和延續(xù)離不開正式制度，正式制度明確了組織內(nèi)各層級的權(quán)力和職責(zé)，從而避免組織跨界引起的權(quán)力濫用和職責(zé)混亂，確保組織內(nèi)部的運(yùn)作高效和協(xié)調(diào)。正式制度不僅形成嚴(yán)格的規(guī)訓(xùn)和制約，而且通過賦權(quán)為行動者或組織提供資源支持和合法性基礎(chǔ)。諾斯將正式制度定義為“人們有意識地創(chuàng)造的一些政策法則，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約，這些規(guī)則從憲法到成文法與普通法，再到明確的細(xì)則，最終到單個(gè)的合約”^〔18〕。正式制度在設(shè)計(jì)上一般會界定明確的責(zé)任、可為或不可為的規(guī)則以及懲罰的規(guī)則；在形式上通過正式、規(guī)范、具體的文本來確定；在實(shí)施中借助于外在的強(qiáng)制約束力推動政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正式制度在國家治理中的作用不言而喻，正式制度確立在權(quán)威基礎(chǔ)之上，通過外部作用引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種行為，并保證組織內(nèi)部和行為者之間的互動。在生態(tài)扶貧中正式制度通過制定政策框架指明了扶貧目標(biāo)、責(zé)任分工、資源投入等，為生態(tài)扶貧提供了方向和操作規(guī)范。此外也實(shí)現(xiàn)了多部門、多層級之間的協(xié)調(diào)與合作，避免生態(tài)扶貧工作中的重復(fù)和資源浪費(fèi)，推動生態(tài)扶貧的有效進(jìn)行。

（二）非正式制度：內(nèi)部驅(qū)動力

非正式制度是制度體系中重要的組成部分，根植于地方文化和社會規(guī)范土壤中，先于正式制度自發(fā)形成的一種行為準(zhǔn)則，包括道德、慣例、習(xí)俗等。諾斯指出非正式制度是正式制度的擴(kuò)展、闡明和修改；是社會所認(rèn)可的行為準(zhǔn)則；是內(nèi)部實(shí)施的行為標(biāo)準(zhǔn)。^〔19〕中國有著濃厚的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，以“家”為本位的倫理觀遍及鄉(xiāng)村鄰里形成了“熟人社會”，行為互動邏輯與人情、面子息息相關(guān)?！霸谥袊槔砩鐣氯藗儠x擇放棄理性和制度來獲得更多社會資源和日常權(quán)威。”^〔20〕中國農(nóng)業(yè)社會在互動中形成了非正式制度約束的救助體系，幫助農(nóng)戶的生存和延續(xù)。^〔21〕有學(xué)者則發(fā)現(xiàn)非正式制度既影響農(nóng)村社會資本提供公共品，也會影響政府在農(nóng)村公共支出提供公共品的效率。^〔22〕非正式制度雖然不具有正式制度的強(qiáng)制力，但是在國家治理體系中發(fā)揮著作用：一是緩沖壓力體制和現(xiàn)實(shí)的不確定性之間的張力，確保政策制定和執(zhí)行的有效性和靈活性；二是在正式制度缺失或不完善的情況下對其進(jìn)行補(bǔ)充，履行正式制度的部分功能；三是憑借小團(tuán)體中的互惠關(guān)系克服動員難題，為集體行動的發(fā)起提供組織基礎(chǔ)。^〔23〕非正式制度作為一種柔性管理，不依賴于國家的外部強(qiáng)制力，而在于地方群眾對慣例的認(rèn)同和心理的歸屬。非正式制度的約束可被看作是一種自律方式，主要依靠人們內(nèi)心的自省和自覺規(guī)制著個(gè)體的行為，個(gè)體懾于非正式制度形成的社會壓力而不得不遵守規(guī)約。生態(tài)扶貧在地方性具體情境執(zhí)行中，需要結(jié)合地方的文化、社會、環(huán)境提高制度的適應(yīng)性。

（三）融合機(jī)制：實(shí)現(xiàn)治理效能

“機(jī)制”源于工程學(xué)、物理學(xué)和生物學(xué)，后來擴(kuò)展到多個(gè)學(xué)科，泛指系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)或者要素之間互動及運(yùn)作方式。Leonid·Hurwicz提出機(jī)制設(shè)計(jì)理論，揭示了分散資源配置下的信息交流與激勵、理性之間的關(guān)聯(lián)。^〔24〕Eric·Maskin運(yùn)用機(jī)制設(shè)計(jì)理論研究如何通過設(shè)計(jì)合適的機(jī)制或規(guī)則來引導(dǎo)復(fù)雜的社會交互和資源分配，實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)或社會目標(biāo)。^〔25〕Hurwicz指出一個(gè)有效的機(jī)制或制度必須滿足三個(gè)條件：機(jī)制實(shí)現(xiàn)的配置結(jié)果是合意的，有效利用信息，激勵相容。機(jī)制實(shí)現(xiàn)的配置結(jié)果是合意的，是指配置結(jié)果與機(jī)制設(shè)計(jì)者的目標(biāo)是一致的；有效利用信息，是機(jī)制實(shí)現(xiàn)相同配置結(jié)果所需的信息成本最小；激勵相容是指系統(tǒng)中個(gè)體為了實(shí)現(xiàn)利益最大化而采取的行動策略，與制度設(shè)計(jì)者期望目標(biāo)相一致，從而減少制度執(zhí)行的阻力促使參與者自愿按照制度設(shè)計(jì)者的規(guī)則采取行動。^〔26〕正式制度與非正式制度的相互作用可以構(gòu)成四種關(guān)系模式：競爭、替代、適應(yīng)、互補(bǔ)。^〔27〕中國生態(tài)扶貧制度性模式之所以有效，即在一定程度上通過執(zhí)行過程中的正式制度與非正式制度的適應(yīng)和互補(bǔ)，形成了政策執(zhí)行的融合機(jī)制（目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制、合作機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制），從而實(shí)現(xiàn)既保護(hù)生態(tài)，又發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減少貧困的雙重目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧可持續(xù)發(fā)展。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

案例研究方法得以重視是因?yàn)樗軌驅(qū)σ粋€(gè)特定社會現(xiàn)象進(jìn)行深入細(xì)膩的描述，是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的概括。羅伯特·K·殷指出案例研究的優(yōu)勢在于能回答“怎么樣”和“為什么”類型的問題，他把案例研究劃分為兩種基本類型，即單案例研究和多案例研究。單案例研究適用于如下情況：用于對現(xiàn)有的理論進(jìn)行批駁和檢驗(yàn)；異常的、獨(dú)特的現(xiàn)象；有代表性的或典型性的事件；啟示性事件；對同一案例進(jìn)行縱向比較。^〔28〕本文采用單案例研究方法，以制度理論為基礎(chǔ)，一方面了解生態(tài)扶貧中非正式制度在正式制度設(shè)計(jì)的價(jià)值理念，另一方面分析生態(tài)扶貧在資源受限的地區(qū)獲得成功的實(shí)施機(jī)制。資料來源于實(shí)地調(diào)研的訪談記錄、檔案資料、正式報(bào)道，通過資料互證確保信息準(zhǔn)確性。

①數(shù)據(jù)來源于實(shí)地調(diào)研，下文中未注明的數(shù)據(jù)均來源于實(shí)地調(diào)研。

（二）案例選擇

本文選擇Q縣為生態(tài)扶貧的研究對象，其適用性在于以下方面。首先，Q縣坐落于中國西部青海省境內(nèi)，面積1.4萬平方千米，境內(nèi)平均海拔3000米以上，地處高寒山區(qū)，年均氣溫不足1℃，^①惡劣的氣候條件嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展。其次，Q縣內(nèi)水源匯集，擁有多種珍稀野生動植物，被稱為高寒生物物種的“基因庫”，生態(tài)功能及生態(tài)價(jià)值十分重要。最后，縣域內(nèi)有豐富的礦產(chǎn)資源40余種，是聞名遐邇的資源富集之地，但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制約束限制了資源開發(fā)。可見Q縣既有生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)貧困，也有生態(tài)富集區(qū)的生態(tài)貧困。2002年青海省扶貧辦將Q縣農(nóng)區(qū)的20個(gè)行政村列入?yún)⑴c式扶貧開發(fā)村，其中5個(gè)絕對貧困村，15個(gè)低收入貧困村。2010年Q縣被劃入四省涉藏地區(qū)連片特困區(qū)，提出片區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，在實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”的減貧目標(biāo)的同時(shí)提升片區(qū)發(fā)展能力。2015年通過“兩線合一”Q縣確定18個(gè)貧困村，識別貧困人口4756人，貧困發(fā)生率為9.4%。2019年5月Q縣退出貧困縣序列，2020年建檔立卡貧困群眾人均可支配收入達(dá)到20132.6元。

四、案例分析：資源開發(fā)限制地區(qū)何以實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧

（一）正式制度：生態(tài)扶貧的剛性約束

自新中國成立以來反貧困就是重大任務(wù)之一，出臺的一系列條例、規(guī)劃、措施等形成了貧困治理制度體系。扶貧開發(fā)模式也從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)到開發(fā)式扶貧再轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧，2020年解決了千年以來的絕對貧困問題，其中生態(tài)扶貧發(fā)揮了重要減貧成效，其相關(guān)制度設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)以下三方面。

1.從環(huán)境保護(hù)與扶貧開發(fā)并重到生態(tài)優(yōu)先

環(huán)境保護(hù)與扶貧開發(fā)并重是生態(tài)扶貧的前提。中國的生態(tài)扶貧最早可以追溯至1983年“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃，不僅實(shí)現(xiàn)了“三西”地區(qū)農(nóng)村從“救濟(jì)”向“溫飽”的歷史性轉(zhuǎn)變，也改善了黃土高原的生態(tài)環(huán)境。以三西建設(shè)為樣本通過政策擴(kuò)散生態(tài)扶貧在全國得以實(shí)施。21世紀(jì)以來中央先后制定了兩個(gè)為期十年的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來。十八大后生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)一步提高，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更突出生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。同時(shí)，綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要求在地方得以實(shí)踐，提高了貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。在脫貧攻堅(jiān)中，各類專項(xiàng)資金向貧困地區(qū)傾斜，出臺“八個(gè)一批”“十個(gè)行業(yè)專項(xiàng)扶貧”等制度。諸如通過生態(tài)修復(fù)工程、設(shè)立生態(tài)公益崗為貧困人口提供就業(yè)崗位；通過易地搬遷，將生活在自然條件惡劣的群眾搬遷出來，從根本上解決生存發(fā)展問題；通過特色產(chǎn)業(yè)推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)解決貧困人口生計(jì)問題等等。一系列配套制度不僅提高了貧困人口參與環(huán)境保護(hù)謀求發(fā)展的積極性，也使貧困人口從生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中得到更多實(shí)惠。

2.生態(tài)補(bǔ)償制度體系構(gòu)建

生態(tài)補(bǔ)償制度根據(jù)地區(qū)生態(tài)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本等因素，明確了生態(tài)價(jià)值受益主體付費(fèi)制度，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)價(jià)值有償使用。1990年中央政府提出“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補(bǔ)償”和“開發(fā)利用與保護(hù)增值并重”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方針。2005年為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步提出“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的要求。此后每五年國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃以及若干中共中央文件、國務(wù)院條例、政府工作報(bào)告對生態(tài)補(bǔ)償做出了一系列決策部署。2016年中央制定的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》繪制了生態(tài)補(bǔ)償橫向與縱向、分類與綜合的多元補(bǔ)償格局。目前已形成了森林、流域、草原、濕地、耕地、海洋等重要領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度體系。地方政府結(jié)合中央政府的要求陸續(xù)出臺了落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度的具體實(shí)施方案，進(jìn)一步完善了生態(tài)補(bǔ)償制度框架。如2011年開始青海省實(shí)施了周期為5年的草原補(bǔ)獎?wù)?，對草原牧區(qū)推行草畜平衡制度和禁牧封育制度，根據(jù)草原類型、面積、草原生產(chǎn)力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等制定適宜的補(bǔ)助獎勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減收。

3.生態(tài)責(zé)任追究的威懾力

2005年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，遵循“誰污染誰付費(fèi)、誰破壞誰賠償”的原則，對于生態(tài)破壞行為，以及未能履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的單位和個(gè)人，依法追究其生態(tài)責(zé)任的制度，以強(qiáng)制手段對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真落實(shí)生態(tài)責(zé)任，2015年形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，進(jìn)而壓實(shí)了政府的生態(tài)保護(hù)職責(zé)。2017年提出對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的要求，并對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行終身追責(zé)。2017年印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》將生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域加以強(qiáng)制性保護(hù)，“生態(tài)紅線”既是一種警示也是環(huán)境保護(hù)的底線，體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)制性和不可逾越性。

（二）非正式制度：生態(tài)扶貧的柔性約束

非正式制度中的價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)、倫理道德和習(xí)慣習(xí)俗等構(gòu)建了整個(gè)社會的認(rèn)同體系。制度設(shè)計(jì)首要目標(biāo)是關(guān)心規(guī)則與文化環(huán)境的適應(yīng)性。^〔29〕中國傳統(tǒng)文化中“仁愛”“民本”“大同”等思想孕育了中國扶貧濟(jì)困、守望相助的慈善理念。生態(tài)扶貧是中國傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)理念與扶貧濟(jì)困理念的進(jìn)一步融合。Q縣當(dāng)?shù)鼐用裰阅軌蚍艞壻Y源開發(fā)的收益權(quán)，與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化關(guān)系密切。神山崇拜是Q縣民間信仰，當(dāng)?shù)刂膬勺裆健Ｐ纳健⒆繝柹匠蔀楫?dāng)?shù)孛癖娦闹械纳袷ブ?，神山崇拜的生態(tài)敬畏契合了“青山綠水就是金山銀山”的生態(tài)自覺。當(dāng)?shù)亻L期的農(nóng)牧文化孕育了樸素的生態(tài)倫理觀，當(dāng)?shù)赜文撩褡鍖⒉輬龇Q為“窩子”，根據(jù)季節(jié)牲畜在不同窩子輪流放牧，形成草場循環(huán)利用的生存策略，展示人與自然和諧共生的情懷，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)起到了重要的作用。Q縣各村將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入《村規(guī)民約》，實(shí)行“村民道德紅黑榜”，紅黑榜涵蓋了環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生整治、精準(zhǔn)扶貧、移風(fēng)易俗等方面，儼然成為當(dāng)?shù)氐摹氨O(jiān)督崗”“曝光臺”，不僅增強(qiáng)鄉(xiāng)村自主管理，也提高了村民脫貧決心和參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

（三）融合機(jī)制：生態(tài)扶貧的雙贏雙促

1.目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制：精細(xì)管理，精準(zhǔn)實(shí)施

制度是一整套嚴(yán)格、明確、有序的規(guī)章條例、規(guī)劃、措施等，為組織和個(gè)人的行為提供了依據(jù)，減少了不確定性。目標(biāo)導(dǎo)向不僅有助于提高工作透明度和評估標(biāo)準(zhǔn)的清晰度，也提高了工作效率和執(zhí)行力。生態(tài)扶貧制度的目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制主要表現(xiàn)在定標(biāo)準(zhǔn)，定時(shí)間、定規(guī)模三個(gè)方面。通過“三定”設(shè)定可衡量的目標(biāo)，便于評估生態(tài)扶貧的實(shí)際效果。

一是定標(biāo)準(zhǔn)。

在扶貧方面制定明確貧困線標(biāo)準(zhǔn)以識別貧困人口。改革開放以后，中國制定了絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)和低收入線標(biāo)準(zhǔn)，對貧困群眾予以補(bǔ)助，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況歷年進(jìn)行調(diào)整，2008年將絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)與低收入貧困線標(biāo)準(zhǔn)合二為一。Q縣脫貧標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：2016年人均可支配收入達(dá)到3316元以上；2017年人均可支配收入達(dá)到3532元以上；2018年人均可支配收入達(dá)到3762元以上，根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)識別貧困戶。另外對建檔立卡戶中公益崗位工資收入也做了明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：林業(yè)管護(hù)員工資每人每月1600元，草原管護(hù)員工資每人每月1200元，安置點(diǎn)配置衛(wèi)生保潔1人，每月工資500元。在環(huán)境保護(hù)方面實(shí)施森林、草原、濕地等補(bǔ)償，例如2015年禁牧補(bǔ)助10元/畝，牧草良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為多年生人工種草50元/畝，一年生人工種草10元/畝。所有政策性收入通過“一卡通”直接兌付給農(nóng)牧民，讓農(nóng)牧民在參與生態(tài)保護(hù)中直接性獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。

二是定時(shí)間。

根據(jù)目標(biāo)設(shè)置合理的時(shí)間期限有助于督促行動和完成任務(wù)。1994年八七扶貧攻堅(jiān)決定用7年左右時(shí)間基本解決八千萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。2016年脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃決定利用5年時(shí)間使建檔立卡貧困村有序摘帽，最終實(shí)現(xiàn)貧困縣全部摘帽。Q縣脫貧攻堅(jiān)分兩個(gè)階段。第一階段通過3年的努力消除絕對貧困，實(shí)現(xiàn)整體脫貧。其中2016年計(jì)劃脫貧5個(gè)村，2017年計(jì)劃脫貧7個(gè)村，2018年計(jì)劃脫貧6個(gè)村。第二階段鞏固脫貧成果。2019年脫貧摘帽后，繼續(xù)對初步脫貧的貧困村、貧困戶給予5年扶持，保持現(xiàn)有幫扶政策、資金支持、幫扶力量總體穩(wěn)定。并制定后續(xù)幫扶計(jì)劃，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。

三是定規(guī)模。

確定規(guī)模、明確制度所適用的范圍、目標(biāo)群體有利于制度有效執(zhí)行。Q縣確定禁牧面積511.36萬畝，草畜平衡面積1225萬畝，落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎制度。按照5萬畝配置1名生態(tài)管護(hù)員的標(biāo)準(zhǔn)，從牧民中聘用310名草原生態(tài)管護(hù)員。為了確保按時(shí)脫貧，Q縣明確了脫貧規(guī)模，2016年計(jì)劃465戶1352名貧困人口脫貧；2017年計(jì)劃588戶1817名貧困人口脫貧；2018年計(jì)劃534戶1587名貧困人口脫貧。此外根據(jù)國土空間開發(fā)格局，采取差異化產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展。如在農(nóng)業(yè)區(qū)穩(wěn)定青稞、油菜播種面積，適度發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，開展大黃、黃菊等特色種植；農(nóng)牧交錯(cuò)地帶發(fā)展循環(huán)農(nóng)牧業(yè)，進(jìn)行藏雪雞、梅花鹿、林麝等特色養(yǎng)殖，構(gòu)建半農(nóng)半牧區(qū)舍飼飼養(yǎng)畜禽為主的產(chǎn)業(yè)區(qū)；畜牧業(yè)區(qū)，以天然的草場為依托，發(fā)展有機(jī)畜牧業(yè)，建立高原型藏羊、牦牛保種試驗(yàn)示范核心片區(qū)。

2.合作機(jī)制：互聯(lián)互動，共建共享

一是部門合作，資源整合。

以往的扶貧開發(fā)是以村莊為單位進(jìn)行“輸血式”貧困治理，扶貧資源分散在多個(gè)部門，部門之間缺乏合作，無法實(shí)現(xiàn)資源的統(tǒng)籌配置，縣鄉(xiāng)作為行政體系的末端和鄉(xiāng)村治理的主體缺乏對資源的控制權(quán)。為了破解以往扶貧中的碎片化管理，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中實(shí)行“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，賦予貧困縣資金整合的自主權(quán)，資金項(xiàng)目審批權(quán)，形成自下而上資金統(tǒng)籌整合機(jī)制，提高了資金使用效益。例如，Q縣統(tǒng)籌整合各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的涉農(nóng)、扶貧、援建等資金發(fā)展混合經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)，通過購置賓館、租賃商鋪幫助貧困戶獲得資產(chǎn)收益；借助國家公園生態(tài)修復(fù)治理、退牧還草、土地沙化治理等項(xiàng)目資金發(fā)展牧草加工業(yè)，幫助貧困戶獲得產(chǎn)業(yè)增收；興建畜產(chǎn)品加工基地、物流園區(qū)形成采購、生產(chǎn)、加工、銷售融合的產(chǎn)業(yè)鏈，降低成本、提升企業(yè)競爭力，幫助貧困戶獲得企業(yè)入股分紅；建立牧民專業(yè)合作社；通過土地流轉(zhuǎn)、草場托管、牲畜托養(yǎng)帶動幫助無勞動能力的貧困戶增收。地方政府通過部門合作，整合了資金和項(xiàng)目，形成地方特色的生態(tài)扶貧方案，提升項(xiàng)目的綜合效益。

二是對口支援，結(jié)對認(rèn)親。

20世紀(jì)90年代國家決定采取東西扶貧協(xié)作模式，形成了“政府援助、企業(yè)合作、社會幫扶、人才支持”的東部反哺西部的制度安排。幫扶聯(lián)點(diǎn)單位的對口支援以政治動員形式撬動了東部的優(yōu)勢資源定向配置以幫助西部脫貧，而且對口支援工作逐步細(xì)化到縣、鄉(xiāng)、村，同時(shí)確定了剛性目標(biāo)進(jìn)行考核，對口支援成為反貧困治理的一個(gè)重要的舉措。2010年中央確定山東省對口援建Q縣，援建部門與Q縣的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽署了“一對一”的幫扶協(xié)作協(xié)議，在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行幫扶援建。例如投資260萬援建綜合指揮調(diào)度中心，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管、自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警等提供技術(shù)支持。與畜牧業(yè)協(xié)會簽署“千牛萬羊”協(xié)議推動牛羊肉收購。為了落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，密切黨群、干群關(guān)系，Q縣黨組織中干部與轄區(qū)內(nèi)的貧困群眾開展結(jié)對認(rèn)親，要求干部主動為貧困群眾出謀劃策，解決生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難。致富能手與困難群眾結(jié)對，通過教方法、傳經(jīng)驗(yàn)帶領(lǐng)鄰里共同發(fā)展。通過對口支援，Q縣獲得資金、技術(shù)、人才等方面支持。結(jié)對認(rèn)親建立的信任關(guān)系，激發(fā)貧困群眾自我發(fā)展的動力。

三是優(yōu)勢互補(bǔ)，補(bǔ)足短板。

牧業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展并非獨(dú)立隔絕的狀態(tài)，它們相互關(guān)聯(lián)和相互作用，形成相互依存的產(chǎn)業(yè)。為促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，Q縣通過政策推動、項(xiàng)目扶持引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社、家庭牧場、舍飼養(yǎng)殖基地，采取補(bǔ)飼、圈養(yǎng)、租轉(zhuǎn)、增草等措施，對草原上超載畜實(shí)行“進(jìn)棚”養(yǎng)殖，實(shí)現(xiàn)超載牲畜轉(zhuǎn)移。Q縣就區(qū)域優(yōu)勢而言有高原牦牛、藏羊種源示范基地，能繁殖優(yōu)良畜種，但是草場資源不足限制了畜牧業(yè)發(fā)展。河西走廊有萬畝耕地、草產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，養(yǎng)殖成本低、育肥周期短等優(yōu)勢。Q縣政府協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)劂y行設(shè)立“飛地畜牧貸”緩解協(xié)會資金不足問題，搭建平臺幫助生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社通過租賃、承包、聯(lián)營等方式與張掖、山丹、民樂等周邊地區(qū)形成“祁繁甘育”合作模式，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)牧互補(bǔ)、借地增草”的發(fā)展格局。另外建立合作社、家庭牧場、托養(yǎng)牲畜等規(guī)?；B(yǎng)殖，不僅提高了牲畜的出欄率和供應(yīng)量，也增強(qiáng)單個(gè)牧戶抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.激勵機(jī)制：激發(fā)動力，糾正偏差

正激勵是指一種獎勵性的刺激，用于增加個(gè)體某種行為的發(fā)生頻率或強(qiáng)度，既可以是物質(zhì)獎勵，如錢、食物等，也可以是非物質(zhì)獎勵，如贊揚(yáng)、表揚(yáng)等。負(fù)激勵是指一種懲罰性的刺激，用以減少某種行為的發(fā)生頻率或強(qiáng)度，可以是物質(zhì)懲罰，如罰款、扣除工資等，也可以是非物質(zhì)懲罰，如批評、降職等。

一是正激勵：及時(shí)獎勵，鼓勵參與。

2016年設(shè)立了全國脫貧攻堅(jiān)獎，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對表現(xiàn)突出的先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人進(jìn)行表彰，加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)中的榜樣力量。自2016年以來累計(jì)表彰128個(gè)先進(jìn)集體和377名先進(jìn)個(gè)人。^〔30〕2019年Q縣上榜中國扶貧效率“百高貧困縣”，被評為“中國最美縣域”，2021年中共Q縣委被中共中央、國務(wù)院評為全國脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)集體。這些榮譽(yù)激發(fā)基層干部積極作為的實(shí)干精神。此外為了鼓勵企業(yè)和公眾參與農(nóng)事體驗(yàn)、牧游經(jīng)濟(jì)、休閑文化等特色旅游產(chǎn)業(yè)，出臺了《Q縣旅游行業(yè)獎勵資金實(shí)施辦法》對新評定五星級、四星級、三星級的賓館分別獎勵10萬元、5萬元、2萬元，對新評定五星級、四星級、三星級鄉(xiāng)村旅游接待點(diǎn)分別獎勵5萬元、1萬元、0.3萬元。另外設(shè)置了“勵志愛心超市”積分制，鼓勵周邊牧戶對草場垃圾、河道垃圾等進(jìn)行清理獲得愛心積分，并用積分可以換取日常生活用品。通過物質(zhì)獎勵和精神獎勵提高了地方多方參與生態(tài)扶貧的力量。

二是負(fù)激勵：績效管理，責(zé)任追究。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)的績效考核已成為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容之一，生態(tài)責(zé)任也實(shí)行終身追責(zé)制。這些制度有效防止了以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲目決策。2018年青海省取消了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)GDP、工業(yè)增加值等項(xiàng)目考核，加大發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)工程治理、文化產(chǎn)業(yè)等方面的考核權(quán)重。青海省作為生態(tài)大省實(shí)行重大生態(tài)問題“一票否決”制，加強(qiáng)地方生態(tài)責(zé)任的落實(shí)。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中實(shí)行省級干部聯(lián)點(diǎn)到縣，領(lǐng)導(dǎo)干部下鄉(xiāng)調(diào)研，五級書記抓扶貧，貧困縣黨政正職不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離。壓力傳導(dǎo)下對第一書記和扶貧工作隊(duì)的工作職責(zé)提出了明確要求，考核細(xì)化為5個(gè)一級指標(biāo)、21個(gè)二級指標(biāo)、67項(xiàng)具體考核標(biāo)準(zhǔn)。另外在考核基礎(chǔ)上，制定了“召回”制度，官員任職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的，同等條件下優(yōu)先提拔，而實(shí)際工作中出現(xiàn)思想不重視、能力不適應(yīng)、工作不積極等“十不”情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和扶貧辦向縣委組織部提議申請，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)后，立即責(zé)令召回撤換。召回制度增強(qiáng)了基層干部對職責(zé)的認(rèn)知和擔(dān)當(dāng)，減少了不作為、失職等現(xiàn)象，有效地約束了個(gè)人行為，減少了政策執(zhí)行偏差。

4.監(jiān)督機(jī)制：做實(shí)做細(xì)，全程穿透

監(jiān)督機(jī)制能倒逼干部履職盡責(zé)。中國的治理體系中監(jiān)督機(jī)制涉及思想、道德、作風(fēng)、法紀(jì)和政治生態(tài)的綜合性工作，^〔31〕體現(xiàn)自律與他律，剛性與柔性的統(tǒng)一。2018年《生態(tài)扶貧工作方案》建立生態(tài)扶貧工作動態(tài)管理和監(jiān)督制度，對重點(diǎn)工作實(shí)行臺賬管理，以監(jiān)督促落實(shí)。

一是日常監(jiān)督：防微杜漸，正確履職。

日常監(jiān)督在扶貧領(lǐng)域和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域形成常態(tài)化工作模式，以防止“小病”變“重疾”。Q縣出臺了《Q縣干部監(jiān)督工作聯(lián)席會議制度》定期聯(lián)合相關(guān)部門召開監(jiān)督聯(lián)席會議，對重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督。為了破解基層落實(shí)監(jiān)督責(zé)任難題，實(shí)施村級紀(jì)檢委員交叉互派，隨機(jī)調(diào)配鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記的方式減少人為干擾，解決“難過人情關(guān)、熟人監(jiān)督難”問題。此外成立山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組、河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組及生態(tài)績效考評考核組，形成層層抓落實(shí)的縣-鄉(xiāng)-村三級組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制。為方便群眾參與監(jiān)督，形成“電、信、訪、網(wǎng)、微”監(jiān)督舉報(bào)系統(tǒng)平臺，同時(shí)要求工作人員對于受理范圍外的事項(xiàng)要及時(shí)告知舉報(bào)渠道。為了鼓勵公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委牽頭、群眾自愿的原則組建“馬背生態(tài)巡護(hù)隊(duì)”“摩托車生態(tài)巡護(hù)隊(duì)”，開展環(huán)境巡查和環(huán)境整治。常態(tài)化監(jiān)督使工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有跟進(jìn)，便于迅速采取措施予以糾正，確保責(zé)任落實(shí)不打折扣。

二是專項(xiàng)監(jiān)督：掛牌督辦，責(zé)任壓實(shí)。

專項(xiàng)監(jiān)督是對專項(xiàng)治理的監(jiān)督，提高監(jiān)管的針對性和實(shí)效性。Q縣對重大領(lǐng)域項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目、責(zé)任、資金專項(xiàng)監(jiān)督。如在扶貧工作中與州扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合成立“專項(xiàng)監(jiān)督檢查組”，對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行檢查，列出問題清單，掛牌督辦，實(shí)行銷號臺賬，做到“整改不到位不放過，問題不查清不放過，群眾不滿意不放過，問題不銷號不放過”。村兩委、第一書記、駐村工作隊(duì)分別與貧困群眾簽訂脫貧責(zé)任書，縣脫貧攻堅(jiān)辦與縣委督查室對脫貧工作進(jìn)行專項(xiàng)督查。在生態(tài)保護(hù)方面在礦山整治、礦坑治理中實(shí)行片長、坑長責(zé)任制，加強(qiáng)全過程自然生態(tài)監(jiān)管。在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督中實(shí)行“三公開”——“手機(jī)村（居）務(wù)通”公開、“三級”微信群公開、村（居）務(wù)公開欄公開，縣委組織部牽頭聯(lián)合民政、財(cái)政、審計(jì)等部門，定期對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，同時(shí)將專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用情況納入年度黨建目標(biāo)考核。專項(xiàng)監(jiān)督對整改不力、敷衍了事的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，以此增強(qiáng)整改的威懾力和約束力。

五、結(jié)論

中國生態(tài)扶貧主要特征表現(xiàn)在以下方面。首先，政府是生態(tài)扶貧的主體。生態(tài)環(huán)境和貧困治理的公共屬性，指明了政府是不可或缺的責(zé)任主體。在政府總體動員下，消除貧困和環(huán)境保護(hù)的行動依據(jù)自上而下、正式化的方式得以實(shí)現(xiàn)，通過政策、資金、技術(shù)等多方面支持，推動生態(tài)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施。其次，生態(tài)優(yōu)先是生態(tài)扶貧的價(jià)值取向。“美麗中國”的蘊(yùn)意不僅包括共同富裕，也包括生態(tài)宜居的優(yōu)美環(huán)境。生態(tài)優(yōu)先在生態(tài)理性和經(jīng)濟(jì)理性張力下，以生態(tài)保護(hù)為第一要義，改變了過去唯GDP論，摒棄了“先發(fā)展，后治理”的老路，通過綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)“環(huán)境保護(hù)”和“經(jīng)濟(jì)增長”的雙贏。最后，生態(tài)扶貧也呈現(xiàn)不足，表現(xiàn)為貧困主體缺乏內(nèi)生性的動力。生態(tài)扶貧過多依賴于政府對資源的定向配置和輸入。尤其是精確扶貧政策在個(gè)體層面上所實(shí)施的多層次、多角度的扶持措施，強(qiáng)化了個(gè)體對政策的依賴心理，進(jìn)而導(dǎo)致貧困主體主動性的缺乏。政府的扶貧舉措作為一種非市場化的干預(yù)，雖然在短期內(nèi)為貧困戶和地方產(chǎn)業(yè)提供了必要的資源支持，但難以形成持久的長效機(jī)制。為保障生態(tài)扶貧的成果，亟需引入市場機(jī)制以增強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)的競爭力，同時(shí)，個(gè)人也應(yīng)通過培訓(xùn)和教育不斷提升自我發(fā)展能力，增強(qiáng)技能，進(jìn)而提高其職業(yè)競爭力。

中國生態(tài)扶貧治理之所以能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧與生態(tài)保護(hù)之間的雙重目標(biāo)有兩個(gè)機(jī)制。一是國家制度層面對地方扶貧政策目標(biāo)、社會目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)一致性的硬要求，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)這一要求，中央政府進(jìn)行了配套政策，如為貧困人口提供基本生活保障制度以及通過一些靈活的政策措施支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和可持續(xù)發(fā)展。二是地方層面面對國家扶貧政策的多目標(biāo)硬性要求，將中央的強(qiáng)要求、配套措施和地方社會、文化等資源有機(jī)組合起來，形成自上而下責(zé)任逐級壓實(shí)的生態(tài)扶貧政策執(zhí)行模式，這一模式包括幾個(gè)具體的機(jī)制——目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制、合作機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制是借用中央要求和壓力體制清晰化目標(biāo)，從而保證了不同層面的行動者圍繞目標(biāo)一致行動，減少沖突。即通過定標(biāo)準(zhǔn)，明確政策實(shí)施的具體目標(biāo)和要求，減少目標(biāo)模糊性，使目標(biāo)具有可操作性和可監(jiān)督性；通過定時(shí)間，制定階段性工作計(jì)劃目標(biāo)，使任務(wù)按期完成，使目標(biāo)具有可約束性；通過定規(guī)模，明確目標(biāo)資源的投入與使用標(biāo)準(zhǔn)，確保資源的合理分配，避免浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，使目標(biāo)具有合理性和可追溯性。合作機(jī)制是根據(jù)目標(biāo)，建立國家-社會-市場三方合作機(jī)制，地方政府有意識地通過優(yōu)惠政策、財(cái)政支持等方式，一方面集中優(yōu)勢資源治理生態(tài)貧困，另一方面引導(dǎo)市場和社會力量參與生態(tài)扶貧，形成互聯(lián)互動、共建共享的格局，同時(shí)有利于政策因地制宜地加以微調(diào)，從而更有效地實(shí)現(xiàn)政策的多目標(biāo)。激勵機(jī)制則意在激發(fā)組織成員的積極性和主動性，同時(shí)建立有效的約束性措施規(guī)范其個(gè)人行為，減少政策執(zhí)行過程的偏差性。監(jiān)督機(jī)制是在生態(tài)扶貧實(shí)施過程中的全程監(jiān)督，即形成穿透力，使監(jiān)督規(guī)范化、日?；鴮ｍ?xiàng)監(jiān)督則通過整改、整治倒逼主體責(zé)任規(guī)范切實(shí)地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

需要說明的是，生態(tài)扶貧的治理體系中形成的這四種具體機(jī)制只是基于案例的歸納與抽象，并非實(shí)操的具體過程，但我們認(rèn)為，不同地方具有相似的內(nèi)在邏輯。即首先是國家制度的多目標(biāo)要求及其相應(yīng)的配套措施，然后是地方在強(qiáng)制度約束和支持性政策下，基于地方社會情境，發(fā)展出具體的執(zhí)行機(jī)制。這些機(jī)制并非獨(dú)立行動而是相互密切，在不同地方反映了形式可能不同，但邏輯相似，即依據(jù)正式制度與非正式制度建立清晰化目標(biāo)、階段性要求、從而使目標(biāo)具有可操作性、可觀察性，行為具有可約束性、可追溯性，并通過激勵與監(jiān)督機(jī)制等最大化調(diào)動資源，合理化運(yùn)用資源，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)扶貧的多目標(biāo)。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】