用法治思維健全全面從嚴(yán)治黨制度體系

全面從嚴(yán)治黨制度體系是全面從嚴(yán)治黨體系的重要組成部分，健全全面從嚴(yán)治黨制度體系對(duì)于深入推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程具有十分重要的意義。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，健全全面從嚴(yán)治黨體系必須堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，“必須堅(jiān)持構(gòu)建自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的制度規(guī)范體系?！保?］全面從嚴(yán)治黨制度體系建設(shè)是立規(guī)矩、立法度的過(guò)程，是建立黨內(nèi)規(guī)章制度體系與黨員干部行為準(zhǔn)則的過(guò)程，更是搭建黨和國(guó)家監(jiān)督體系組織架構(gòu)、為權(quán)力行使劃定邊界的過(guò)程。從本質(zhì)上看，全面從嚴(yán)治黨制度體系建設(shè)就是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制定和制度建設(shè)，為黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部建章立制，劃定行為邊界，建立懲戒機(jī)制，從而有效地進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨體系的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和規(guī)范性。全面從嚴(yán)治黨制度體系建設(shè)離不開(kāi)科學(xué)的規(guī)則設(shè)計(jì)和公正的規(guī)則執(zhí)行，更離不開(kāi)以規(guī)則意識(shí)、程序思維為內(nèi)核的法治思維的規(guī)范、引領(lǐng)和支撐。

一、法治思維與全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。習(xí)近平總書(shū)記指出，健全全面從嚴(yán)治黨體系，需要“制度治黨、依規(guī)治黨”，“更加突出體制機(jī)制的健全完善和法規(guī)制度的科學(xué)有效”［2］。全面從嚴(yán)治黨本質(zhì)上就是運(yùn)用治理理念和法治思維，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)管黨、治黨、建設(shè)黨的過(guò)程。

依規(guī)治黨是依法治國(guó)的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)指出，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分。在我國(guó)國(guó)家治理體系中，黨和政府共同履行國(guó)家公共職能，黨和政府都是國(guó)家治理的權(quán)力主體。在我國(guó)國(guó)家治理話語(yǔ)體系中，依法治國(guó)不僅局限于政府依法治理，更離不開(kāi)黨的依法治理。黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證，全面依法治國(guó)必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制。依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)依規(guī)治黨的全面落實(shí)，只有抓住依規(guī)治黨這個(gè)關(guān)鍵核心，依法治國(guó)才能在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。“制度治黨、依規(guī)治黨是在依法治國(guó)大背景下提出的，是依法治國(guó)的必然要求和邏輯延展，是‘依法治國(guó)的黨內(nèi)實(shí)踐’，同時(shí)，制度治黨、依規(guī)治黨深刻影響依法治國(guó)，是依法治國(guó)的重要保障，正所謂‘依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心’”［3］。

法治思維是依規(guī)治黨的應(yīng)有之義。法治思維本質(zhì)上就是規(guī)則思維，是以規(guī)則為行為指南，尊重規(guī)則，按照規(guī)則辦事的思維。依規(guī)治黨是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)約束、管理和懲戒黨組織和黨員，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨的規(guī)則治理的過(guò)程，其目的在于為各級(jí)黨組織和廣大黨員樹(shù)立規(guī)則意識(shí)，劃定行為邊界，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。依規(guī)治黨既是黨依規(guī)治理黨組織和黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的過(guò)程，也是黨員干部樹(shù)立規(guī)則意識(shí)的過(guò)程。法治思維貫穿于依規(guī)治黨的整個(gè)過(guò)程，即要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，遵循黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的法定程序，對(duì)黨組織和黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行管理、監(jiān)督和懲治。例如，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督和事后懲戒，必須嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等法律法規(guī)，依法開(kāi)展監(jiān)督和懲治工作。而在黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立規(guī)則意識(shí)的過(guò)程中，離不開(kāi)法治思維。“依規(guī)治黨，就是依照體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念、法治精神的黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)各種行之有效的途徑和形式，規(guī)范、管理各級(jí)黨組織和全體黨員的活動(dòng)與行為，有效協(xié)調(diào)、處理執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，執(zhí)政黨與市場(chǎng)、社會(huì)，執(zhí)政黨與參政黨以及執(zhí)政黨內(nèi)部的關(guān)系，明確執(zhí)政黨的權(quán)力運(yùn)行內(nèi)容、邊界、程序、機(jī)制、責(zé)任等，逐步推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的規(guī)范化與法治化，并通過(guò)依法治理與建設(shè)，最終推動(dòng)整個(gè)政治治理的有效性與規(guī)范性”［4］。

法治思維是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨制度實(shí)踐的必由之路。全面從嚴(yán)治黨的制度實(shí)踐，是一場(chǎng)寬布局、多體系的黨的自我革命。全面從嚴(yán)治黨要求加強(qiáng)黨的各方面建設(shè)、健全黨管干部選任制度、完善落實(shí)黨內(nèi)政治生活制度，在管黨治黨長(zhǎng)效機(jī)制建立健全方面自我革新、直面問(wèn)題。“在長(zhǎng)期的執(zhí)政實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸認(rèn)識(shí)到，面對(duì)紛繁復(fù)雜的外部環(huán)境和非線性特征日漸顯著的內(nèi)部環(huán)境，政黨治理不能采取傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式治理，而必須采取制度化方略、通過(guò)制度化方式”［5］。在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中，只有建立行之有效的明確標(biāo)準(zhǔn)，以嚴(yán)格的規(guī)則意識(shí)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，全面從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)要求才能真正落地落實(shí)，從而避免貫徹不足和過(guò)度執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。而這種建立規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的思維正是法治思維，只有堅(jiān)持法治思維，才能實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，才能真正建立黨的自我革命長(zhǎng)效機(jī)制。

二、法治思維對(duì)于全面從嚴(yán)治黨制度設(shè)計(jì)的指引功能

制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)保障，“全面從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度”。［6］習(xí)近平總書(shū)記指出：“要健全科學(xué)完備、有效管用的制度體系……深化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)改革，做好頂層設(shè)計(jì)、查漏補(bǔ)缺、提質(zhì)增效文章，面向?qū)嵺`需要，及時(shí)將好經(jīng)驗(yàn)好做法上升為制度，著力提高制度執(zhí)行力，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨在法規(guī)制度軌道上向縱深發(fā)展?！保?］科學(xué)有效的制度體系是全面從嚴(yán)治黨長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和規(guī)范化的前提與保障，而科學(xué)有效的制度體系離不開(kāi)以法治思維為指引的系統(tǒng)化制度設(shè)計(jì)。

以法治思維指引黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì)。黨內(nèi)法規(guī)的設(shè)計(jì)與確立，本質(zhì)上是黨內(nèi)立法的過(guò)程。黨內(nèi)法規(guī)制定是否科學(xué)合理直接關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量好壞，黨內(nèi)法規(guī)體系完善與否關(guān)乎全面從嚴(yán)治黨制度體系的科學(xué)性與實(shí)踐性。立法的科學(xué)性要求黨內(nèi)法規(guī)的設(shè)計(jì)和確立必須以法治思維為指引，在遵循實(shí)體正義與程序正義的原則下進(jìn)行。一是黨內(nèi)法規(guī)必須具有實(shí)體正義性。從形式上看，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)的規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則，是黨員的行動(dòng)指南和行為依據(jù)，發(fā)揮著行為規(guī)訓(xùn)和行為指引功能，應(yīng)當(dāng)具有明確性或相對(duì)明確性。黨內(nèi)法規(guī)的條文設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)避免模糊性或有歧義的語(yǔ)詞適用，避免前后矛盾或沖突的條文表述。從實(shí)質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)具有配置黨員權(quán)利、分配黨員義務(wù)的效果。因此，黨內(nèi)法規(guī)的條文設(shè)計(jì)還必須符合尊重基本人權(quán)、權(quán)利和義務(wù)相協(xié)調(diào)統(tǒng)一、違紀(jì)與懲戒相匹配等原則。既應(yīng)避免片面強(qiáng)化義務(wù)、忽視權(quán)利的“義務(wù)立法”，也應(yīng)避免過(guò)度強(qiáng)調(diào)權(quán)利、忽略義務(wù)的“權(quán)利立法”。二是黨內(nèi)法規(guī)必須具有程序正義性。黨內(nèi)法規(guī)的確立與修改，與黨員的權(quán)利義務(wù)息息相關(guān)，必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序進(jìn)行。法定程序是保證黨內(nèi)法規(guī)確立與修改合法的關(guān)鍵要素，也是保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)全黨集體意志的必然要求。只有嚴(yán)格遵循法定程序，才能保障全黨集體意志在轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中不走樣、不變形。

以法治思維指引黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計(jì)和國(guó)家法律一體化銜接?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022）》特別指出，要“堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)是我國(guó)法治體系的有機(jī)內(nèi)容與重要組成部分?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，要“健全黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制”［8］30。在黨和政府共同參與公共治理的現(xiàn)實(shí)背景下，只有建立起銜接有效的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律治理體系，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力行使的有效監(jiān)督和制約。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接，需要法治思維的“穿針引線”。一方面，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民群眾根本意志的體現(xiàn)，二者具有價(jià)值內(nèi)核上的一致性。這意味著黨內(nèi)法規(guī)的設(shè)計(jì)必須尊重國(guó)家法律尤其是《中華人民共和國(guó)憲法》所確立的法治基本原則和法治基本精神，警惕以黨內(nèi)法規(guī)為名偏離法治的現(xiàn)象出現(xiàn)?！霸谌嬉婪ㄖ螄?guó)的背景下，依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政是黨治國(guó)理政的基本方式，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的制度化、程序化、法律化”［9］。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律應(yīng)形成體系與內(nèi)容上的銜接關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)所確立的紀(jì)律規(guī)范是黨內(nèi)前置法，國(guó)家法律所確立的法律規(guī)則則是黨員的基本道德底線，從而形成“嚴(yán)要求、守底線”的雙重規(guī)范格局。如新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》在體系安排與條文表述上，就與國(guó)家法律體系和條文表述形成了基本的適應(yīng)性銜接。

以法治思維指引黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律具體內(nèi)容對(duì)接。黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)于黨員有著更為嚴(yán)格要求的黨的內(nèi)部法規(guī)，是在尊重法律制度精神基礎(chǔ)上的從嚴(yán)立法?！霸谖覀儑?guó)家，法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格”［10］25。因此，二者是高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，與底線標(biāo)準(zhǔn)、底線要求的關(guān)系，而非沖突對(duì)立或并駕齊驅(qū)的關(guān)系。這就要求黨內(nèi)法規(guī)的設(shè)計(jì)必須以法治思維為指引，在全面領(lǐng)悟并尊重國(guó)家法律所確立的基本制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和規(guī)則立法。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在銜接時(shí)更多是行為輕重或標(biāo)準(zhǔn)差異，而非行為類型差異。這種以行為同一性為基礎(chǔ)構(gòu)造的階梯性行為規(guī)制體系，必然要求行為的規(guī)則描述應(yīng)具有體系的一致性，即以法治思維為指引，在借鑒國(guó)家法律條文相關(guān)表述的基礎(chǔ)上，遵循概念同一性、行為一致性的要求，進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的制度設(shè)定和條文設(shè)計(jì)。例如，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第95條，通過(guò)增加黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利為親友和特定關(guān)系人謀利的黨內(nèi)紀(jì)律處分條款，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與《公職人員政務(wù)處分法》和《中華人民共和國(guó)刑法》等法律內(nèi)容上的有機(jī)銜接。

三、法治思維對(duì)于全面從嚴(yán)治黨制度執(zhí)行的指引功能

制度的生命力在于執(zhí)行。深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，依賴于全面從嚴(yán)治黨制度的貫徹執(zhí)行。只有依規(guī)治黨、制度治黨真正地落到實(shí)處，取得實(shí)效，才能真正實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨。因此，制度執(zhí)行是全面從嚴(yán)治黨的核心關(guān)鍵，也是全面從嚴(yán)治黨制度體系建設(shè)的根本目的。全面從嚴(yán)治黨制度執(zhí)行是執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程，是將黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)化為每一個(gè)黨員行動(dòng)準(zhǔn)則的過(guò)程。這一轉(zhuǎn)化過(guò)程的穩(wěn)定性、預(yù)期性和規(guī)范性，離不開(kāi)法治思維的方向指引。

以法治思維強(qiáng)化主體責(zé)任制的權(quán)責(zé)一致。黨委能否落實(shí)好主體責(zé)任，直接關(guān)系全面從嚴(yán)治黨的建設(shè)成效。中共中央辦公廳印發(fā)的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》指出，地方黨委應(yīng)將黨的建設(shè)同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、業(yè)務(wù)工作結(jié)合起來(lái)，同謀劃、同部署、同推進(jìn)和同考核，強(qiáng)化黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子成員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，并指出黨委（黨組）書(shū)記是本地區(qū)、本單位全面從嚴(yán)治黨的第一責(zé)任人。通過(guò)責(zé)任的層層分解與層層壓實(shí)，全面從嚴(yán)治黨在各條線、各條塊內(nèi)得以梯次落實(shí)。全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制，既事關(guān)黨的治理權(quán)力的分配，也事關(guān)黨的治理義務(wù)劃分和治理責(zé)任追究。在權(quán)力分配、義務(wù)劃分和責(zé)任分解的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治思維、強(qiáng)化治理主體“權(quán)力—義務(wù)—責(zé)任”的有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持有權(quán)力就有義務(wù)、有義務(wù)才有責(zé)任的法治化責(zé)任歸咎邏輯，避免以后果反推責(zé)任現(xiàn)象的出現(xiàn)。將領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、“第一責(zé)任”泛化為無(wú)所不包、無(wú)法規(guī)避的絕對(duì)責(zé)任，極易不當(dāng)加重主體責(zé)任人員和組織的負(fù)擔(dān)。要堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)相結(jié)合，“準(zhǔn)確把握‘三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)’，嚴(yán)格劃分‘失誤、錯(cuò)誤’與‘違紀(jì)、違法’的界線，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，為干事者撐腰”［11］，激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為。同時(shí)，在權(quán)力判斷的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)以法治思維為底層邏輯，以黨內(nèi)法規(guī)為規(guī)范依據(jù)，以法無(wú)授權(quán)則權(quán)力不可為為基本理念，準(zhǔn)確厘清不同權(quán)力主體之間的權(quán)力內(nèi)涵與權(quán)力邊界，避免“權(quán)力飛地”和“九龍治水”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

以法治思維保障制度運(yùn)作的實(shí)體正義。實(shí)體正義是全面從嚴(yán)治黨制度的核心要義，實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義離不開(kāi)法治思維的貫徹和保障。黨委（黨組）、黨組（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子和黨委（黨組）書(shū)記全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的落實(shí)，離不開(kāi)以全面從嚴(yán)治黨為核心的權(quán)力行使。但權(quán)力行使應(yīng)有其邊界，有其法度，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要把依法辦事理念根植于頭腦中，自覺(jué)用法律厘清權(quán)力邊界，用法律約束權(quán)力行使，確保嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，堅(jiān)持用法治保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，不斷提高依法履職的能力和水平”［10］145。既應(yīng)警惕以落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任為名大包大攬、代位行權(quán)、越位行權(quán)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，更應(yīng)警惕“鴕鳥(niǎo)心態(tài)”，當(dāng)“甩手掌柜”，紙面落實(shí)、紙面行權(quán)現(xiàn)象的出現(xiàn)。全面從嚴(yán)治黨的制度落實(shí)，應(yīng)充分體現(xiàn)權(quán)力行使實(shí)效，既應(yīng)避免無(wú)效的僭權(quán)行為，更應(yīng)防范權(quán)力“空轉(zhuǎn)”。

以法治思維保障制度運(yùn)作的程序正義的實(shí)現(xiàn)。程序正義是全面從嚴(yán)治黨制度的應(yīng)有之義，更是永葆其制度“初心”的原則底線。全面從嚴(yán)治黨制度的實(shí)施，絕不是單純地以結(jié)果為導(dǎo)向的治理制度，而是基于程序正義的黨內(nèi)法治制度?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，要“堅(jiān)持正確人權(quán)觀，加強(qiáng)人權(quán)執(zhí)法司法保障，完善事前審查、事中監(jiān)督、事后糾正等工作機(jī)制，完善涉及公民人身權(quán)利強(qiáng)制措施以及查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的制度，依法查處利用職權(quán)徇私枉法、非法拘禁、刑訊逼供等犯罪行為”［8］31。這就要求在全面從嚴(yán)治黨制度的責(zé)任落實(shí)中，必須堅(jiān)持程序正義，尤其是在相關(guān)主體因沒(méi)有落實(shí)或落實(shí)不力的責(zé)任追究過(guò)程中，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序正義的保障功能。在責(zé)任的調(diào)查環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格遵循黨內(nèi)法規(guī)的程序性要求，在尊重和保障黨員基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照法定程序和方式開(kāi)展調(diào)查，形成調(diào)查文書(shū)和調(diào)查結(jié)論。在責(zé)任的認(rèn)定和追究環(huán)節(jié)，應(yīng)在尊重客觀調(diào)查事實(shí)的基礎(chǔ)上，以黨內(nèi)法規(guī)的處罰規(guī)定為依據(jù)準(zhǔn)確認(rèn)定行為性質(zhì)，確保懲罰有據(jù)、過(guò)罰相當(dāng)；嚴(yán)格遵循黨內(nèi)管理權(quán)限，經(jīng)具有管理權(quán)的組織和個(gè)人批準(zhǔn)后以法定形式公布和執(zhí)行，并自覺(jué)接受全體黨員和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

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