基于制度文本分析的空域公共安全風(fēng)險治理研究

摘要：低空經(jīng)濟的發(fā)展使有人機與無人機融合飛行正向千萬級規(guī)模邁進，對我國空域安全風(fēng)險治理提出更高要求。故運用扎根理論分析45份制度文本，揭示制度、管理、環(huán)境、信息、人員、設(shè)施等安全風(fēng)險，及對上述治理對象采取的治理行動。發(fā)現(xiàn)由體系性治理、過程性治理、要素性治理構(gòu)成的治理體系存在的困難并提出紓困路徑，為低中高空制度融合、低空監(jiān)視能力提升、適航審定改進、人才隊伍培養(yǎng)提供建議。

關(guān)鍵詞：空域風(fēng)險；公共安全風(fēng)險治理；制度文本

引言

空域公共安全風(fēng)險治理是對地球表面上方空間區(qū)域的安全使用進行風(fēng)險識別與應(yīng)對。近年來，低空經(jīng)濟新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)航空業(yè)結(jié)合，空域利用趨向復(fù)雜，需將大規(guī)模有人機與無人機融合飛行新特性納入治理策略中，提升治理效能。

國內(nèi)低空安全研究尚屬初級階段，學(xué)者們圍繞低空飛行關(guān)鍵技術(shù)、通航產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、區(qū)域發(fā)展策略進行了多維度探討[1]。鑒于低空運行復(fù)雜化，空域公共安全風(fēng)險治理研究可進一步深化。綜上，精選45份制度文本，用扎根理論識別空域公共安全風(fēng)險，梳理治理體系，剖析現(xiàn)存短板，探索優(yōu)化路徑。

一、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

以權(quán)威性與相關(guān)性，中央軍委、全國人大、國務(wù)院發(fā)布的文件，反映空域安全風(fēng)險特征及治理措施為篩選依據(jù)，獲45份文本，見表1。隨機編碼40份，余5份用于理論飽和度驗證。

（二）編碼分析

用NVivo12軟件，對制度文本進行三級編碼。開放性編碼。將原始資料打散提煉出371個概念，例如，“應(yīng)考慮無人駕駛航空器故障因素”提煉出“無人機故障”的概念。后將概念歸類至34個副范疇中。主軸編碼。合并副范疇提煉出10個主范疇。選擇性編碼。歸納主范疇為2個核心范疇。篇幅受限，列舉部分結(jié)果，見表2。

最后是理論飽和度檢驗。用5份預(yù)留文本執(zhí)行三級編碼，顯示新概念均融入三大核心范疇，未產(chǎn)生新邏輯關(guān)系，證明理論模型數(shù)據(jù)飽和。由分析結(jié)果，構(gòu)建了“空域公共安全風(fēng)險治理體系”，見圖1。

二、空域公共安全風(fēng)險治理體系

綜上提出對制度、管理、環(huán)境、人員、飛行、信息、設(shè)施7大風(fēng)險實施的“體系性—過程性—要素性”治理框架。

（一）體系性治理

制度風(fēng)險指治理主體行為和環(huán)境、信息、設(shè)施的固有風(fēng)險防范制度不健全。體系性治理是對此的應(yīng)對手段，表現(xiàn)為對其他6大風(fēng)險的防范制度建設(shè)。

管理風(fēng)險防范旨在防治管理漏洞，涵蓋實名登記、風(fēng)險評估、主體協(xié)同、應(yīng)急管理等制度。環(huán)境風(fēng)險防范關(guān)注活物和物品，含安全保衛(wèi)、凈空管控、危險品管理等制度。人員風(fēng)險防范明確禁止行為和法律責(zé)任，建立培訓(xùn)與資格執(zhí)照管理體系。飛行風(fēng)險防范旨在消除碰撞風(fēng)險，建立空域安全評估、應(yīng)急預(yù)案、管制機制。信息風(fēng)險防范構(gòu)建了信息分類分級、公開通報、共享及安全保護等機制。設(shè)施風(fēng)險防范含航空器和設(shè)備的適航、質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)體系[2]。

（二）過程性治理

過程性治理對體系性治理的執(zhí)行，通過實際行動來防范管理、環(huán)境、人員、飛行、信息、設(shè)施6大風(fēng)險要素。我國已逐步構(gòu)建起包含事前、事中、事后的空域公共安全監(jiān)管流程。

事前預(yù)防，是對6大風(fēng)險要素進行安全驗證、風(fēng)險評估、審核監(jiān)管及應(yīng)急演練。事中監(jiān)測，對空域運行進行實時安全監(jiān)控與凈空維護?？沼蛴脩粜鑷?yán)格遵循指令，履行安全職責(zé)；軍民航空管監(jiān)視空中交通，及時應(yīng)對風(fēng)險。事后處置，是突發(fā)事件后的人員搜救、事件調(diào)查、責(zé)任追究與損害賠償?shù)裙ぷ鳌?/p>

（三）要素性治理

過程性治理的有效實施需多要素支撐與強化。我國已建立包含“信息流通、人才儲備、知識創(chuàng)新、設(shè)備安全、資金保障、備份應(yīng)急”的“六位一體”綜合要素體系，以應(yīng)對除管理風(fēng)險外的其他6大風(fēng)險。

信息流通即構(gòu)建平臺促進空域管理部門和空域用戶的信息共享，鼓勵雙向交流，確保信息安全、即時與真實；建立信息安全防護，抵御非法侵?jǐn)_。人才儲備即確保專業(yè)人員隊伍全面達標(biāo)以支撐運營，保障人力資源可持續(xù)性。知識創(chuàng)新即通過探索與創(chuàng)新技術(shù)，增強航空器與設(shè)備安全性能，加固信息技術(shù)防線，研發(fā)防護技術(shù)。設(shè)備安全涵蓋機場基礎(chǔ)設(shè)施、通訊導(dǎo)航、無人機服務(wù)系統(tǒng)等全方位設(shè)計與構(gòu)建以及持續(xù)的安全性能評估與優(yōu)化，確保設(shè)施設(shè)備完善與安全。資金保障強調(diào)對經(jīng)費的充足保障，預(yù)防資金短缺引發(fā)的安全履職缺失。備份應(yīng)急要求提升關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備的容災(zāi)恢復(fù)能力，預(yù)先安排應(yīng)對突發(fā)事件的設(shè)施[3]。

三、空域公共安全風(fēng)險治理的困難分析

（一）體系性治理：低空飛行保障體系待健全，制度規(guī)則需整合優(yōu)化

一方面，傳統(tǒng)“一對一”管理模式在通用航空與運輸航空中，難以適應(yīng)未來千萬級乃至更大規(guī)模的無人機與有人機融合飛行需求；另一方面，無人機飛行安全挑戰(zhàn)了既有認(rèn)知。據(jù)《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，由于大多數(shù)無人機不載運人員，其失控墜毀本身并不直接構(gòu)成危害，主要風(fēng)險在于墜撞地面可能對人員和財產(chǎn)造成的安全風(fēng)險，這與有人機主要危害乘員生命安全的風(fēng)險源（失控墜毀）有所不同。針對這些新特點和新風(fēng)險，低空飛行服務(wù)保障領(lǐng)域在安全管理、技術(shù)規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)運行、數(shù)據(jù)管理等方面的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)仍需進一步細化與完善。此外，各地低空空域劃設(shè)方式、方法和范圍缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，評判尺度不一，責(zé)任界定模糊[4]。

（二）過程性治理：低空空域監(jiān)視能力待提升，無人機適航審定較難

低空飛行服務(wù)保障體系如航空情報、氣象及維修等尚未完善，多數(shù)無人機仍僅通過單點通信與地面聯(lián)系。對低空飛行的無人機進行精準(zhǔn)監(jiān)測，確保其可見、可聯(lián)、可控，是當(dāng)前的治理難點。同時，無人機還面臨飛行規(guī)則模糊、安全風(fēng)險超出現(xiàn)有認(rèn)知、事故數(shù)據(jù)缺乏等問題，使有人機適航審定理論無法直接應(yīng)用。民用有人機適航審定基于明確的飛行規(guī)則與保護乘員安全的目標(biāo)來制定安全要求，并通過事故數(shù)據(jù)來確定安全性水平。但無人機在此方面的理論基礎(chǔ)缺失，導(dǎo)致安全要求和安全性水平難以確定，從而使審定工作面臨挑戰(zhàn)。

（三）要素性治理：信息綜合監(jiān)管平臺待完善，專業(yè)人才培養(yǎng)需強化

針對當(dāng)前低空飛行管理存在的問題，如信息系統(tǒng)分散、飛行要素不貫通等，構(gòu)建統(tǒng)一的國家低空飛行監(jiān)管服務(wù)平臺至關(guān)重要。該平臺將整合信息管理、區(qū)域信息處理、飛行服務(wù)及無人機管理平臺，實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)互通，以促進航路規(guī)劃、空中避碰等高效協(xié)同，并逐步實現(xiàn)集成化服務(wù)，提升低空飛行安全治理效能。

據(jù)中國民航局發(fā)布的《中國民航駕駛員發(fā)展年度報告2023年版》，截至2023年底，我國僅有不到9萬名飛行員，民用航空器駕駛員學(xué)校89所，與美國等航空發(fā)達國家相比存在巨大差距。我國飛行員及空域管理專業(yè)人才供給不足，與航空發(fā)達國家相比存在顯著差距?，F(xiàn)行飛行人才培養(yǎng)模式單一，依賴企業(yè)與院校合作，亟須改進以滿足未來低空經(jīng)濟的安全保障需求。

四、空域公共安全風(fēng)險治理的紓困路徑

（一）體系性治理：健全低空飛行保障體系，促進制度深度耦合

構(gòu)建低空飛行綜合服務(wù)保障體系，首要任務(wù)是參照《國家空域基礎(chǔ)分類方法》，各部門合作研究并確立低空空域劃分細則，加快修訂完善低空飛行基本規(guī)則及飛行管理相關(guān)法規(guī)；此外，加強飛行安全管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營規(guī)則及數(shù)據(jù)管理體系等方面的規(guī)范制定，以營造有利于低空飛行服務(wù)保障的政策生態(tài)；其次，增強政企協(xié)作，明確行業(yè)內(nèi)安全職責(zé)，優(yōu)化完善低空飛行安全責(zé)任體系，確保各環(huán)節(jié)流暢銜接；另外，深化地方政府與軍民航空管的合作溝通，共同規(guī)劃低空航路網(wǎng)絡(luò)，確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與操作流程，積極探索適于本地航路的低空空域使用規(guī)則與監(jiān)管機制，以提升規(guī)則的一致性。

（二）過程性治理：提升低空空域監(jiān)視能力，優(yōu)化無人機適航審定

（1）深入研究低空空域的劃設(shè)以及航線航路的規(guī)劃方案，在充分考慮空域使用需求的基礎(chǔ)上，進行全面的環(huán)境影響、安全性及容量評估，從而構(gòu)建出科學(xué)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膭澰O(shè)理論體系和方法論。利用人工智能、大數(shù)據(jù)分析及云計算等先進技術(shù)，進一步強化對低空飛行的監(jiān)管力度，提高監(jiān)控數(shù)據(jù)的分析、預(yù)測能力，為決策提供更有力的支持，進而實現(xiàn)對空域的精細化管理。同時，鼓勵民營企業(yè)積極參與固定運營基站、飛行服務(wù)站等基礎(chǔ)設(shè)施的市場化建設(shè)與運營，通過政府引導(dǎo)、社會資本投入的多方共建模式，充分激活社會資源，并引進國際前沿的技術(shù)與管理經(jīng)驗，以提升整體的安全保障質(zhì)量；（2）可以根據(jù)無人機安全風(fēng)險新特征，構(gòu)建空中飛行避撞、乘員安全保護及地面人員財產(chǎn)安全保護為底層邏輯的無人機適航管理機制。在此基礎(chǔ)上，進一步探索載人飛行、非載人飛行、融合飛行等不同場景下的分級分類適航審定。

（三）要素性治理：聚力數(shù)字賦能信息平臺，加強人才隊伍培養(yǎng)

（1）整合各級飛行服務(wù)系統(tǒng)。推進低空通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進程，確保地面互聯(lián)網(wǎng)、移動通信網(wǎng)絡(luò)、高空通信平臺、無人機自組網(wǎng)絡(luò)以及衛(wèi)星系統(tǒng)之間的順暢互聯(lián)。同時，利用北斗、5G技術(shù)的深度融合，采集地形地貌、地面障礙物、人口分布等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，建立一個集通信、導(dǎo)航和遙感功能于一體的低空智聯(lián)網(wǎng)，進一步完善低空地理信息系統(tǒng)；（2）須加大人才供給。為滿足低空飛行增長后的實際安全需求，需優(yōu)化師資隊伍，建立民航院校與校外培訓(xùn)機構(gòu)、企業(yè)之間的緊密合作機制。擴大招生，引進國內(nèi)外的優(yōu)秀人才，完善人才激勵機制，優(yōu)化有人機或無人機駕駛員的資質(zhì)認(rèn)定流程。培育實訓(xùn)基地，提升低空飛行運營、航空器和設(shè)備維護等的人才培養(yǎng)質(zhì)量，重視復(fù)合型人才培育工作。

結(jié)語

本文通過扎根分析制度文本，構(gòu)建“體系性—過程性—要素性”空域公共安全風(fēng)險治理體系。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在制度規(guī)則、低空監(jiān)視能力、無人機適航審定、監(jiān)管信息平臺、專業(yè)人才培養(yǎng)等存在治理短板，由此提出健全低空飛行服務(wù)保障體系、數(shù)字賦能提升監(jiān)視能力、無人機適航審定優(yōu)化及人才隊伍培養(yǎng)的紓困路徑，為低空經(jīng)濟快速發(fā)展、空域利用復(fù)雜化下的空域公共安全風(fēng)險治理優(yōu)化提供參考，保障空域運行安全。

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（作者單位：1.武漢理工大學(xué) 2.廈門海洋學(xué)院 3.廈門航空有限公司）

（責(zé)任編輯：宋宇靜）