立法賦能，助推行政執(zhí)法監(jiān)督提質增效

近期，司法部公布了《行政執(zhí)法監(jiān)督條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），對行政機關內部監(jiān)督行政執(zhí)法的機構、內容、方式、措施等作出了全方位的法制設計。此舉標志著，行政執(zhí)法監(jiān)督的國家立法進程邁出了實質性的步伐。

在行政權力譜系中，涵蓋政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文明等各領域的行政執(zhí)法，是行政機關最為普遍的行權方式，其所執(zhí)行的法制規(guī)范超過了立法總量的八成。同時，因面廣量大，行政執(zhí)法與公民、法人、其他組織等社會各方的關系最為密切，對合法權益可能造成的影響也最為巨大。

正因如此，縱觀依法治國、依法行政不斷深化的歷程，一大標志就是行政執(zhí)法能力和水平的日益提升。但也應當認識到，受傳統(tǒng)執(zhí)法觀念、體制等因素的慣性影響，行政執(zhí)法依然存在多頭執(zhí)法、越權執(zhí)法、執(zhí)法缺位、逐利執(zhí)法、以罰代管等權力失范與濫用現(xiàn)象。

執(zhí)法過錯問責時的“臨時工”“背鍋”事件，過罰嚴重失衡的“天價罰單”爭議，以及城管領域的粗暴執(zhí)法風波等，雖系個案，卻每每引發(fā)輿情嘩然，造成侵害合法權益、影響社會穩(wěn)定等諸多負面后果。

把權力關進制度的籠子里，是回歸權力本質的必然要求，也是依法治國的核心價值追求。鑒于行政執(zhí)法的廣泛性、強制性等特質，對其實施有效的監(jiān)督，必然成為約束公權、依法行政的重點環(huán)節(jié)。

目前，狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督已明確定位于上級行政機關對下級行政機關執(zhí)法工作的監(jiān)督。相較于其他監(jiān)督類別，這種內部層級監(jiān)督不僅更為系統(tǒng)化、常態(tài)化和專業(yè)化，而且具有主動糾錯、事前預防、規(guī)范指導等多重功能，從而能以更低的成本和更高的效率實現(xiàn)監(jiān)督目的。這種獨特的優(yōu)勢，使得行政執(zhí)法監(jiān)督實踐日益發(fā)揮出巨大的功效，地方和部門的相關立法建制亦持續(xù)多年、成果頗豐。

不過，行政執(zhí)法監(jiān)督高歌猛進的同時，也存在著機制不暢、職責分散、措施不硬、手段單一、責任弱化等突出問題，而《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》的立法啟動，正是以國家專門立法形式提升制度效力，回應行政執(zhí)法監(jiān)督破解瓶頸、提質增效的現(xiàn)實需求。

縱觀征求意見稿，通篇貫穿規(guī)范、制約行政執(zhí)法權的理念，監(jiān)督觸角覆蓋了行政執(zhí)法的制度、機制、主體、權限、程序、結果、責任等要素，架構了全方位、全流程、常態(tài)化、長效化的監(jiān)督規(guī)范體系。

比如，監(jiān)督內容是行政執(zhí)法監(jiān)督的核心所在。征求意見稿從行政執(zhí)法的重要制度建設、主體資格管理、行為規(guī)范管理、執(zhí)法保障等四個維度，分類列明了具體的監(jiān)督事項。

這種極具針對性的細化設計，無疑顯著增強了監(jiān)督的可操作性。尤其是近年來在行政執(zhí)法實踐中著力推行的重要制度，諸如行政執(zhí)法人員資格認定、行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄、重大行政執(zhí)法決定法制審核、行政裁量權基準等制度的執(zhí)行情況，以及社會關注的行政執(zhí)法焦點議題，諸如行政執(zhí)法主體、權限、程序是否合法，行政執(zhí)法方式是否文明規(guī)范，行政執(zhí)法決定是否與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當?shù)鹊?，紛紛被納入監(jiān)督范疇。由此既劃定了監(jiān)督的疆域，又回應了社會的關切，而由此所加持的法定依據(jù)和監(jiān)督效力，亦能為確保行政執(zhí)法堅守嚴格、規(guī)范、公正、文明的軌道，提供更為強大的推動力。

再比如，征求意見稿確立了日常監(jiān)督、專項監(jiān)督、重點監(jiān)督等三大監(jiān)督方式及其應用場景，其中，重點監(jiān)督的對象明確定位于“群眾關注度高、社會反映強烈的具有典型性、代表性的重點行政執(zhí)法案件”。同時，征求意見稿設定了資格確認評審、法規(guī)執(zhí)行情況評估、案卷評查、滿意度測評、績效考核評議五種監(jiān)督措施，并厘清了各自的內涵。此外，征求意見稿還明確了下發(fā)督辦函、意見書、約談通知書等三種監(jiān)督形式，以此糾正行政執(zhí)法工作中的違法或不當情形。

這些多元化的監(jiān)督方式、措施和形式，既保持了常態(tài)壓力，又突出問題意識；既體現(xiàn)了主動監(jiān)督，又注重自我糾錯，充分彰顯了內部層級監(jiān)督的特色和功能，以此作為行政執(zhí)法監(jiān)督的法定行動指南，勢必極大促進監(jiān)督資源的合理配置、監(jiān)督效能的全面提升。

呼之欲出的《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》，即將開啟行政執(zhí)法監(jiān)督提質增效的新征程。但從制度到實踐，行政執(zhí)法監(jiān)督尚有許多深化和創(chuàng)新的空間。

一方面，行政執(zhí)法監(jiān)督在發(fā)揮自身特色和優(yōu)勢的同時，有必要更多引入人大代表、政協(xié)委員、專家學者、普通公民、第三方機構等外部力量參與，以進一步提升政府內部層級監(jiān)督的公信力。另一方面，行政執(zhí)法監(jiān)督不僅需要與政府督查、審計監(jiān)督、行政復議等內部監(jiān)督機制協(xié)同共進，更需要與人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督機制貫通融合，以最大程度地凝聚監(jiān)督合力。

如此，行政執(zhí)法監(jiān)督終將實現(xiàn)更大的飛躍，為約束公共權力打造優(yōu)良的范本，也為建設法治政府貢獻力量。