王　爍

兩份報告 一種建議

9月12日，中國海洋石油有限公司上市籌備已經(jīng)進(jìn)入了倒計時，而世界銀行的一個6人專家小組在此時不事聲張地來到北京——邀請方是國務(wù)院體改辦研究所。在接下來的兩個星期里，一系列會談以高速的節(jié)奏展開。先后參加會談的中國政府部門官員和大公司管理層組成了一張重量級的單子：國務(wù)院體改辦、國家經(jīng)貿(mào)委、國家發(fā)展計劃委員會、財政部、國土資源部、國家環(huán)?？偩?、中國石油天然氣集團(tuán)公司（簡稱中石油）、中國石油化工集團(tuán)公司（簡稱中石化）、以及中國國際金融有限公司——中石油和中石化兩家公司的企業(yè)重組顧問。

這個會談名單讓人感到，中國石油天然氣行業(yè)可能正在醞釀又一件大事。

世界銀行的專家小組在9月25日乘班機(jī)離開北京。兩個星期之后，10月10日，作為與國家體改辦研究所合作項目的第一批成果，他們提交的一份60多頁、包括正文和四個附件的一份報告遞到了國務(wù)院體改辦，正文的標(biāo)題是“中國：石油與天然氣監(jiān)管”。

10月11日，接到世行專家小組報告一天之后，國務(wù)院體改辦研究所也提交了自己的一份報告：《關(guān)于建立石油天然氣石化行業(yè)監(jiān)管框架的初步建議》。

兩份報告的結(jié)論是一致的：需要進(jìn)一步打破中國石油天然氣工業(yè)的壟斷格局，建立與市場經(jīng)濟(jì)和開放的國際環(huán)境相適應(yīng)的石油天然氣石化行業(yè)監(jiān)管體制。

當(dāng)資本市場變得挑剔

體改辦研究所的報告舉了各種建立這樣一種監(jiān)管體制的理由，其中之一是：“……這一任務(wù)因中國的石油、石化企業(yè)海外上市融資的需要而變得更加緊迫?！?

也許只是巧合，4天后，在紐約只拿到兩張訂單的海油有限黯然宣布，“由于市場上的不利因素，公司認(rèn)為此時上市不合時宜”。

海油有限上市受挫，前文已作詳細(xì)分析，可以肯定的是，體改辦研究所報告的擔(dān)憂，已得到了間接的證實。據(jù)悉，此次海油有限路演過程中，已難遇過去“壟斷”概念必受熱烈追捧的現(xiàn)象。

提到海油有限對于中國海洋油氣資源的壟斷地位，投資者的反應(yīng)不是“壟斷利潤”，而是“壟斷權(quán)能維持多久”的疑問。在許多投資者看來，這不僅不是“正分（plus）”，反而是“負(fù)分（minus）”。海油有限以能獲得與國際著名石油公司相當(dāng)?shù)睦麧櫬识院?，但一位資深投資銀行家表示，以壟斷地位而獲得不過是同樣的收益，說明其經(jīng)營管理實際上是略遜一籌的，所以定價也應(yīng)較國際同業(yè)公司為低。

海油有限是中國石油天然氣行業(yè)寡頭陣營龐大海外融資計劃的第一步，另兩個龐大得多的成員、真正的巨人——中石油和中石化——正在緊鑼密鼓地籌劃在海外資本市場上分別籌資90億和60億美元。

兩公司在海油有限上市受挫后相繼表示，各自的發(fā)行計劃將不受影響。但可以想見，經(jīng)此考驗后，兩公司管理層將更愿意看到世界銀行專家小組在報告中一再作出的建議變成現(xiàn)實：在兩公司發(fā)行股票前，政府發(fā)表政策聲明，宣布將樂于在石油天然氣行業(yè)中看到競爭，將在適當(dāng)?shù)臅r間內(nèi)向一切投資——不管是來自國內(nèi)還是國外、國有還是非國有——開放市場，將不再對石油天然氣企業(yè)進(jìn)行行政干預(yù)，并將成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來對行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

世行專家小組相信，在中國石油天然氣產(chǎn)業(yè)從寡頭壟斷格局到向競爭開放的實際進(jìn)程尚需時日的情況下，先由政府申明市場化的決心，將有利于投資者信心凝聚。

組建兩大巨無霸

華北油田所在地河北省任丘市的西環(huán)路上，有一個“加油走廊”。一公里的路段上，30多家加油站比肩而立。在這條路上加過油的司機(jī)說，在這家加油站談價錢時說話聲音大點(diǎn)，就能被馬路對面的加油站聽到——就會出更低的價格把你拉過去。

在普通人能夠觀察到的許多加油站——離你最近的成品油市場——競爭似乎已經(jīng)無所不在。價格靈活、準(zhǔn)入寬松——不分所有制性質(zhì)，國有、集體、私營都行。業(yè)內(nèi)人士估計，全國目前有加油站10萬余座。這個數(shù)字超過美國。

很可惜，這種蓬蓬勃勃——雖然有些失序——的競爭畫面只是中國石油天然氣產(chǎn)業(yè)整幅圖景的一小塊。這幅圖景的其他絕大多數(shù)地方，事實與之恰恰相反：價格是不允許采用的武器、而競爭者少到可以將所有有資格參與競爭的公司稱為壟斷寡頭。

從零售環(huán)節(jié)往上推一步到批發(fā)環(huán)節(jié)，合法的競爭者就迅速地從估計中的10萬減少到了實實在在的2家：中石油和中石化。這是被國家法令所明文規(guī)定的壟斷權(quán)。去年8月，國家經(jīng)貿(mào)委、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、國家工商行政管理局、國家稅務(wù)總局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局五部門聯(lián)手，對全國范圍內(nèi)的成品油流通市場進(jìn)行了整頓。有關(guān)的文件嚴(yán)厲地指出，要全面清理整頓成品油批發(fā)企業(yè)，規(guī)范批發(fā)經(jīng)營行為，“實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)的汽油、煤油、柴油由中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國石油化工集團(tuán)公司集中批發(fā)?！痹撐募€提出，要對加油站（點(diǎn)）及成品油零售市場進(jìn)行清理和規(guī)范。其時，中石油與中石化完成組建并大致上形成各據(jù)中國南北半壁河山的格局剛剛半個月。那是一場規(guī)模高達(dá)9000億元的龐大資產(chǎn)劃撥（參見附圖）。

南北分治

中石油的前身是中國石油天然氣總公司——中國陸上最主要的石油天然氣勘探和開發(fā)企業(yè)和實際上的壟斷者；中石化的前身是中國石油化工總公司——中國石油化工領(lǐng)域的壟斷企業(yè)。經(jīng)過資產(chǎn)劃撥，中石油獲得了煉油、批發(fā)、零售一系列中下游業(yè)務(wù)，中石化獲得了油氣資源勘探、開發(fā)的上游業(yè)務(wù)，都成為了上下游一體化和產(chǎn)銷一體化的全能型企業(yè)。兩大公司同時獲得原油、成品油外貿(mào)經(jīng)營權(quán)，并成為國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)和國家控股公司的試點(diǎn)。

這是兩個真正的全能的巨無霸，業(yè)內(nèi)人士對它們的稱呼——北方公司（中石油）與南方公司（中石化）——包含了某種敬畏。北方公司的總資產(chǎn)達(dá)到了4800億元，1997年銷售收入達(dá)到2600億元。原油生產(chǎn)能力占全國的一半左右，原油加工能力占全國總加工能力的46％；南方公司總資產(chǎn)3806.91億元，1997年度銷售收入合計為3115億元，原油生產(chǎn)能力占全國的四分之一強(qiáng)，其原油和石油產(chǎn)品的銷售收入占全國的約60％。

除了對方，它們基本上沒有對手——北方與南方兩大公司合起來，占據(jù)了中國油品批發(fā)市場、石油煉制工業(yè)的全部和75％以上的石油勘探和開發(fā)（其余25％由海洋石油和新星石油及部分外國石油公司通過產(chǎn)品分成協(xié)議等分享）。北方公司還在事實上壟斷了中國的天然氣行業(yè)，擁有全部的天然氣批發(fā)市場、80％以上的天然氣輸送市場和超過60％的勘探和開發(fā)。

盡管如此，兩大公司分別由上下游業(yè)務(wù)的壟斷者變成了地域性的壟斷者，仍然被認(rèn)為是“較從前更有利于競爭的”。至少，上下游一體化的格局比上下游各由壟斷巨頭把持更有利于競爭。而在此前后，一系列相關(guān)的政策都在指向使兩大公司運(yùn)營更有效率的目標(biāo)。新成立的國家經(jīng)貿(mào)委石油和化學(xué)工業(yè)局接管兩大公司的行政職能；管理層承諾，對公司的行政干預(yù)將大為減少。過去完全由國家控制的價格體系似乎也出現(xiàn)了松動。去年6月1日，國家發(fā)展計劃委員會公布《石油、成品油價格改革方案》，這可能是新中國歷史上力度最大的一次石油價格改革。原油價格的構(gòu)成由過去國家的統(tǒng)一定價變?yōu)橛稍突鶞?zhǔn)價和供銷雙方協(xié)商的貼水（運(yùn)雜費(fèi)）構(gòu)成，基準(zhǔn)價格由每月國際市場接近品質(zhì)原油離岸價加關(guān)稅確定。國家計委于是宣布，國內(nèi)原油價格與國際從此接軌了。

管理層追求的目標(biāo)是有限的、“可控的”競爭——而且最好是在未來、兩大公司在上下游一體化的格局中運(yùn)營一段時間后提升了效率和實力以后?，F(xiàn)在，管理層可能更愿意看到“協(xié)作”——基于各種原因，我國陸上石油生產(chǎn)的成本遠(yuǎn)高于國際水平，這是1998年石油行業(yè)經(jīng)不起世界范圍內(nèi)原油價格大幅下跌沖擊、導(dǎo)致全行業(yè)虧損的內(nèi)在原因。

“北油南下”與“保護(hù)價”

雙寡頭的有限競爭，較之以往上下游的壟斷當(dāng)然頗有進(jìn)步，但局限性也是顯著的。這正是世行與體改辦專家們關(guān)注打破壟斷，建立競爭性石油天然氣石化行業(yè)監(jiān)管體制的原因。

在當(dāng)前格局下，雖然兩大公司都擁有全套的業(yè)務(wù)，但因為歷史與油氣資源分布的原因，還是各有側(cè)重，北方公司側(cè)重于油氣資源的勘探與開發(fā)，南方公司側(cè)重石油的煉制；北方公司油產(chǎn)量大而北方地區(qū)油品消耗量相對較小，富余的油品需要銷往油產(chǎn)量小而消耗量相對較大的南方——業(yè)內(nèi)對此習(xí)稱為“北油南下”。

按照南北分治的原則，這批南下的油本來要由南方公司來銷售。但顯然北方公司認(rèn)為如果能自己來做銷售更為劃算——由于中國產(chǎn)油的成本較高而國際原油價格在下跌，北方公司的利潤相當(dāng)吃緊——于是，去年10月， 北方公司試著把手直接伸到了南方公司的腹地江蘇。

南方公司憤怒地中止了對“北油”的訂貨，改從自己的煉油廠訂貨。當(dāng)這一招收效不明顯的時候，江蘇省于是在去年底、今年初經(jīng)歷了一場小小的成品油價格戰(zhàn)。到今年2月時，江蘇許多地方成品油價格下降了10％。

此外，北方公司甚至做出了以前想都不敢想的舉動——拒絕將原油賣給一家日本公司，原因是認(rèn)為對方的出價太低。

在許諾過不對企業(yè)進(jìn)行過多行政干預(yù)的主管部門看來，這簡直就是“一放就亂”。在他們按捺不住所進(jìn)行的干預(yù)下，北方公司恢復(fù)了對日本公司的供油，也停止了與南方公司在江蘇省的斗爭。期待中的競爭，只是剛開始象征性地交了一下手，就迅速地被裁判叫停了。

油氣價格體系上的松動很快也被發(fā)現(xiàn)是畫餅——與國際市場的“并軌價”變成了“保護(hù)價”。自去年6月以來由國家計委公布的原油和成品油價格都高于國際市場的價格。雖然國際油價幾乎每天都在波動，但兩大公司必須接受政府每兩個月或一個月公布一次的“并軌”價格，談不上有什么價格的自主權(quán)。

其實，地域上的分割只是中國石油天然氣復(fù)雜分割模式的一環(huán)。在海洋石油總公司（專營海洋油氣資源勘探開發(fā)）、新星石油（中國第三家陸上石油勘探開發(fā)公司，中石油與中石化的一個很小的對手）和中國化工進(jìn)出口總公司（專營油氣產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易）的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍以及中石油和中石化兩大公司分別側(cè)重于上、下游的狀況都基本不變的情況下，原石油行業(yè)上下游分割、海上陸地分割和國內(nèi)外市場分割的格局仍在很大程度上保留。

變局何時到來

干預(yù)太多，競爭太少，仍然是中國石油天然氣行業(yè)懸而未決的問題。而一個缺少競爭從而缺少效率的石油天然氣行業(yè)如何經(jīng)不起惡劣環(huán)境的摧殘，再沒有比去年上半年全行業(yè)虧損期間一度停產(chǎn)3700口油井更有說服力了。中國正在加快加入WTO的步伐，也在聲聲暗示變局的到來。

對于決策層對石油天然氣行業(yè)的下一步考慮，我們當(dāng)然尚不得而知。但專家們已經(jīng)提出了一系列建議（見35頁）。

世行專家小組與國務(wù)院體改辦研究所報告的目標(biāo)是相同的：建立一個競爭性的在獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下的對國內(nèi)外投資、國有非國有投資開放的石油天然氣市場，政府把自己的角色明確定位在制定產(chǎn)業(yè)政策而不是干預(yù)企業(yè)決策，而企業(yè)按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營。

它們共同指出，朝向這一目標(biāo)的重要一步，將是打破目前的南北地域限制，真正引入兩大公司的競爭；同時打破上下游之間、海陸之間以及國內(nèi)外市場之間的分割，擴(kuò)展海洋石油總公司、中國新星石油和中國化工進(jìn)出口總公司這三家公司的業(yè)務(wù)，使之成為綜合性的油氣公司，從而成為有資格參與角逐的競爭者。

世行專家小組認(rèn)為，從長期來看，中國石油和天然氣工業(yè)的各個領(lǐng)域都應(yīng)放開對準(zhǔn)入和價格的管制——除少數(shù)幾個領(lǐng)域如天然氣的運(yùn)輸與批發(fā)外——對市場完全開放。為達(dá)此長期目標(biāo)，報告建議，在短期內(nèi)也即未來一至三年內(nèi)，可考慮采取一系列放開市場、減少管制的具體舉措。

體改辦研究所報告提出，未來的監(jiān)管體制應(yīng)該遵循的原則之一應(yīng)是“有效競爭原則”，“監(jiān)管體制應(yīng)對油氣產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，區(qū)別自然性壟斷業(yè)務(wù)和非自然性壟斷業(yè)務(wù)，并分別采取不同監(jiān)管政策，達(dá)到既保證自然性壟斷業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，又保證非自然性壟斷業(yè)務(wù)競爭活力的目標(biāo)?！?令人關(guān)注的是，在這份由體改辦研究機(jī)構(gòu)提交的報告中還建議，“逐步向國內(nèi)非國有資本以及國外投資者有序地開放國內(nèi)油氣市場?！?/p>

結(jié)語

相關(guān)研究機(jī)構(gòu)提出的一套完整的石油天然氣行業(yè)監(jiān)管體系的方案，內(nèi)容當(dāng)然不僅于這里的敘述。

一個石油天然氣行業(yè)監(jiān)管體系通常要包括四個方面：土地資源與財稅監(jiān)管（主要解決準(zhǔn)入與相關(guān)稅制）、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管（主要針對市場壟斷問題）、技術(shù)監(jiān)管（主要是解決相關(guān)的安全、衛(wèi)生、環(huán)境等問題）、監(jiān)管機(jī)構(gòu)——在建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)時機(jī)成熟以前，可先由某個相對獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)來行使“影子”監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。在這四個方面，兩份報告均提出了全面的建議。但如我們目前正在觀察著的中國電信產(chǎn)業(yè)打破壟斷的進(jìn)程所清楚地顯示出來的那樣，無論都么全面的方案，引入競爭都應(yīng)當(dāng)是第一步。

如果建議的基本思路得到采納，中國石油天然氣產(chǎn)業(yè)將走上一條與先行一步的中國電信產(chǎn)業(yè)殊途同歸的道路。而在本文完稿之時，在大洋的兩岸傳來消息，10月28日，中國電信（香港）在美國與香港兩地發(fā)行新股籌集17.4億美元的融資計劃獲得成功——資本市場的偏好無情也有情，但總是公平。

世界銀行專家小組與國務(wù)院體改辦研究所的合作仍在繼續(xù)，與此同時，人們也有理由期待更早聽知石油業(yè)行將發(fā)生更大變革的佳音。