敖俊德

·民族區(qū)域自治制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，民族區(qū)域自治法是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的一部基本法律。民族區(qū)域自治制度是民族區(qū)域自治法的基礎(chǔ)和內(nèi)容，民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治制度的表現(xiàn)形式和法律保障。它們二者是同一個(gè)事物的兩個(gè)方面。

中國(guó)共產(chǎn)黨探索民族區(qū)域自治的歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立之初起，就把解決民族問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)民族平等作為中國(guó)新民主主義革命的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是，由于當(dāng)時(shí)我們黨還處在幼年時(shí)期，對(duì)馬克思主義民族理論特別是對(duì)多民族的中國(guó)國(guó)情還缺乏了解，所以開始一個(gè)時(shí)期，我們黨還提出了不切合中國(guó)實(shí)際的解決民族問(wèn)題的綱領(lǐng)和主張，而最后確定以民族區(qū)域自治解決民族問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)民族平等，則經(jīng)歷了長(zhǎng)期的探索的過(guò)程。

這個(gè)過(guò)程大體可分為三個(gè)階段：第一階段從1922年7月至1936年5月，黨的民族綱領(lǐng)承認(rèn)民族自決權(quán)，主張建立聯(lián)邦制國(guó)家。例如，1922年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)的《宣言》提出：統(tǒng)一中國(guó)本部（東三省在內(nèi)）為真正民主共和國(guó)；蒙古、西藏、回疆實(shí)行自治，成為民主自治邦；用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國(guó)本部，蒙古、西藏、回疆建立中華聯(lián)盟共和國(guó)。1931年11月《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》規(guī)定：中國(guó)蘇維埃政權(quán)承認(rèn)境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到弱小民族有同中國(guó)脫離，自己成立獨(dú)立國(guó)家的權(quán)利，很顯然，這是不切合中國(guó)實(shí)際情況的。

第二階段從1936年5月至1945年9月，黨的民族綱領(lǐng)以主張民族區(qū)域自治為主，但也沒(méi)有放棄聯(lián)邦制的主張?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的民族綱領(lǐng)由主張聯(lián)邦制變?yōu)橹鲝埫褡鍏^(qū)域自治為主，主張各少數(shù)民族在共同反對(duì)日本帝國(guó)主義的前提下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)。1938年9月，毛澤東在黨的六屆（擴(kuò)大）六中全會(huì)上所作的題為《論新階段》報(bào)告說(shuō)：允許蒙、藏、苗、瑤、彝、番等各與漢族有平等權(quán)利，在共同對(duì)日原則之下，有自己管理事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國(guó)家。1941年5月，陜甘寧邊區(qū)政府頒布的《陜甘寧邊區(qū)綱領(lǐng)》規(guī)定：依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙回民族與漢族在政治經(jīng)濟(jì)上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū)。但是，1945年6月，黨的第七次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的黨章總綱中仍有聯(lián)邦共和國(guó)的提法。

第三階段從1945年9月至1949年9月，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，蔣介石發(fā)動(dòng)了全面內(nèi)戰(zhàn)，少數(shù)民族地區(qū)特別是內(nèi)蒙古人民的解放斗爭(zhēng)較早地提到議事日程。1945年9月，中共中央發(fā)出指示：在綏遠(yuǎn)蒙人地區(qū)，可以組織地方性的自治政府，并建立蒙人的軍隊(duì)。1945年10月，中共中央關(guān)于內(nèi)蒙工作方針的指示：對(duì)內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實(shí)行區(qū)域自治。1947年5月，內(nèi)蒙古自治區(qū)在解放戰(zhàn)爭(zhēng)炮火中誕生。1949年9月29日，經(jīng)過(guò)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！泵褡鍏^(qū)域自治載入起臨時(shí)憲法作用的共同綱領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)了由黨的民族政策到國(guó)家基本制度的轉(zhuǎn)變；標(biāo)志著民族區(qū)域自治作為國(guó)家的基本政治制度在我國(guó)已經(jīng)確立。1922年7月中國(guó)共產(chǎn)黨從提出解決民族問(wèn)題，到1949年9月找到解決民族問(wèn)題的正確道路，經(jīng)歷了27年漫長(zhǎng)的時(shí)間，真可謂“路漫漫而修遠(yuǎn)”。

民族區(qū)域自治在我國(guó)的實(shí)施

新中國(guó)成立之后，根據(jù)共同綱領(lǐng)，黨和政府在全國(guó)普遍推行了民族區(qū)域自治。（1）到1956年，逐步完成了內(nèi)蒙古區(qū)域的統(tǒng)一，基本恢復(fù)了內(nèi)蒙古故地，結(jié)束了內(nèi)蒙古區(qū)域長(zhǎng)期被分割的歷史。（2）新中國(guó)成立后，相繼成立了四個(gè)自治區(qū)。經(jīng)中共中央提出倡議，國(guó)務(wù)院提出議案，全國(guó)人民代表大會(huì)或者它的常務(wù)委員會(huì)通過(guò)決定，先后成立了四個(gè)自治區(qū)：1955年10月，成立了新疆維吾爾自治區(qū)；1958年3月，成立了廣西壯族自治區(qū)；1958年10月，成立了寧夏回族自治區(qū)；1965年9月，成立了西藏自治區(qū)。（3）在成立自治區(qū)的同時(shí)，又先后成立了一大批自治州、自治縣（旗）。成立自治州、自治縣（旗）一般由省、自治區(qū)人民政府向國(guó)務(wù)院提出報(bào)告，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。截止2000年底，全國(guó)共建立154個(gè)民族自治地方，其中有5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和119個(gè)自治縣（旗）。此外，還成立了1256個(gè)民族鄉(xiāng)。在全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中有44個(gè)建立了自己的民族自治地方。實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口約占少數(shù)民族總?cè)丝诘?5%；民族自治地方行政區(qū)域面積約占全國(guó)總面積的64%。至此，建立民族自治地方的任務(wù)已經(jīng)基本完成。

民族區(qū)域自治在我國(guó)實(shí)施過(guò)程，大體可分為三個(gè)階段：第一階段從1949年9月至1954年9月。這是民族區(qū)域自治制度和法律初創(chuàng)時(shí)期。這一時(shí)期，成立一大批相當(dāng)于專區(qū)、縣以及區(qū)、鄉(xiāng)的民族自治地方，極大地調(diào)動(dòng)了少數(shù)民族當(dāng)家作主的積極性和愛(ài)國(guó)熱情。1952年8月，中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)了中央民族事務(wù)委員會(huì)草擬的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，總結(jié)建國(guó)初推行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗(yàn)，使民族區(qū)域自治走出法律化、制度化的第一步。但是，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)驗(yàn)不足和認(rèn)識(shí)上的局限，這個(gè)綱要在一些規(guī)定上存在明顯缺陷：一是鄉(xiāng)（村）、區(qū)、縣、專區(qū)和專區(qū)以上五級(jí)民族自治地方，都統(tǒng)稱為自治區(qū)，在名稱上造成了混亂，從名稱上無(wú)法分辨哪一級(jí)民族自治地方。二是縣以下的民族自治地方，由于人口太少和行政區(qū)域太小，實(shí)際上無(wú)法行使自治權(quán)。

第二階段從1954年7月至1984年5月。這是民族區(qū)域自治制度和法律曲折發(fā)展時(shí)間。這一時(shí)期總的情況是，兩頭好中間差。一頭好在：1954年9月制定的《中華人民共和國(guó)憲法》關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定彌補(bǔ)了民族區(qū)域自治實(shí)施綱要的兩個(gè)主要缺陷：一是將民族自治地方分為自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)，使民族自治地方從名稱上是哪一級(jí)就一目了然；二是縣以下區(qū)、鄉(xiāng)（村）不再實(shí)行區(qū)域自治，從而使我國(guó)民族區(qū)域自治的體制更加符合我國(guó)實(shí)際情況。中間差在：從1958年到1962年和1966年至1976年，在“左”的指導(dǎo)思想的影響下，我國(guó)的民族區(qū)域自治受到兩次干擾和破壞，第一次干擾是“民族融合風(fēng)”，使一些民族自治地方被撤銷或合并；第二次破壞是“文化大革命”，幾乎使所有民族自治地方名存實(shí)亡。另一頭好在：1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨的民族區(qū)域自治政策得到重申，民族區(qū)域自治法制建設(shè)開始起步，特別是1982年憲法對(duì)民族區(qū)域自治作了比較完備規(guī)定，使民族區(qū)域自治的實(shí)施進(jìn)入了最好時(shí)期。

第三階段從1984年5月到現(xiàn)在，這是民族區(qū)域自治制度和法律健全和完善時(shí)期。1984年5月民族區(qū)域自治法的制定和2001年2月該法的修改，是這一時(shí)期我國(guó)民族法制建設(shè)的突出成果。1991年12月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施＜中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法＞若干問(wèn)題的通知》。此外，這一時(shí)期，12個(gè)轄有自治州、自治縣的省制定了貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的地方性法規(guī)和規(guī)章；全國(guó)154個(gè)民族自治地方制定了133個(gè)自治條例、267個(gè)單行條例和65個(gè)變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定。為什么民族區(qū)域自治是適合我國(guó)國(guó)情的制度？

民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地把馬克思主義民族理論與中國(guó)民族問(wèn)題的實(shí)際結(jié)合解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，是適合我國(guó)國(guó)情的基本政治制度。它保證了我國(guó)平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系的形成、鞏固和發(fā)展，保證了多民族國(guó)家在共同發(fā)展、共同繁榮的道路上不斷前進(jìn)，保證了多民族國(guó)家的政治統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，從而使中華民族得以躋身于世界民族之林。因此，鄧小平同志指出：“解決民族問(wèn)題，中國(guó)采取的不是民族共和國(guó)聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認(rèn)為這個(gè)制度比較好，適合中國(guó)的情況?！薄斑@是我們社會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)，不能放棄?！保ā多囆∑轿倪x》第三卷第257頁(yè)）那么，中國(guó)為什么不實(shí)行民族共和國(guó)聯(lián)邦制度而實(shí)行民族區(qū)域自治制度呢？

中國(guó)之所以不實(shí)行民族共和國(guó)聯(lián)邦制，是因?yàn)椋旱谝唬瑥拈L(zhǎng)期歷史發(fā)展來(lái)看，中國(guó)自秦漢以來(lái)就是中央集權(quán)的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。雖然從秦到清的兩千多年的歷史上有分有合，但是分的時(shí)間短，合的時(shí)間長(zhǎng)，統(tǒng)一始終是中國(guó)歷史發(fā)展的主流。第二，從各民族人口及其分布情況來(lái)看，漢族人口占全國(guó)總?cè)丝诘慕^大多數(shù)，少數(shù)民族人口在全國(guó)總?cè)丝谥兴急戎乇容^小，而各少數(shù)民族之間人口比重也相差懸殊；各民族人口大雜居，小聚居，交錯(cuò)居住，即使少數(shù)民族相對(duì)比較集中的地區(qū)，也都有幾個(gè)甚至十幾個(gè)民族雜居和交錯(cuò)居住，各民族聚居區(qū)沒(méi)有明顯的界線。第三，從民族關(guān)系情況來(lái)看，在長(zhǎng)期中央集權(quán)的統(tǒng)一國(guó)家里，中國(guó)各民族之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上形成了密切聯(lián)系。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，中國(guó)淪為半殖民地半封建的國(guó)家，包括各民族在內(nèi)的整個(gè)中華民族曾長(zhǎng)期遭到帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義壓迫，有著共同的命運(yùn)。中國(guó)各族人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的共同的革命斗爭(zhēng)，取得了民族民主革命的勝利，實(shí)現(xiàn)了各民族的解放，創(chuàng)建了各民族共同的家園----中華人民共和國(guó)，各民族之間結(jié)成了誰(shuí)也離不開誰(shuí)的榮辱與共的血肉關(guān)系。

中國(guó)之所以實(shí)行民族區(qū)域自治制度，是因?yàn)椋旱谝?，中?guó)自秦漢以來(lái)，在中央集權(quán)的統(tǒng)一的國(guó)家里，歷代封建王朝對(duì)很多少數(shù)民族聚居的地方都實(shí)行有別于漢族地區(qū)的“以夷制夷”羈縻政策，即在中央王朝的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由少數(shù)民族的首領(lǐng)管理少數(shù)民族地方。通過(guò)這一政策，密切了少數(shù)民族與中央王朝之間的聯(lián)系，維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一。民族區(qū)域自治是對(duì)這一政策在形式上的延續(xù)和創(chuàng)新。第二，民族區(qū)域自治能夠最大限度的滿足各少數(shù)民族在聚居的地方當(dāng)家作主的愿望。我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治的地方即民族自治地方，分為自治區(qū)、自治州和自治縣三個(gè)層次；自治區(qū)可以轄自治州和自治縣，自治州也可以轄自治縣，省和直轄市也可以轄自治州和自治縣。這樣，民族區(qū)域自治就有適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，最適合我國(guó)各少數(shù)民族人口及其分布狀況，能夠最大限度地滿足我國(guó)各少數(shù)民族在聚居的地方當(dāng)家作主的愿望。因此，民族區(qū)域自治是保障各少數(shù)民族平等權(quán)利和自治權(quán)利的最適宜的政治形式。第三，民族區(qū)域自治既能維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和中央的權(quán)威，又能保障各少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利，還能鞏固已經(jīng)形成的漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、各少數(shù)民族也互相離不開的密切關(guān)系。它將統(tǒng)一、自治和各民族大團(tuán)結(jié)三者有機(jī)地結(jié)合了起來(lái)。