錢　穆

一、漢代政府組織

甲、皇室與政府

嚴(yán)格說來，要到秦漢才是中國歷史上正式有統(tǒng)一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統(tǒng)一。直要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統(tǒng)一政府，而其所轄的各地方，也已經(jīng)不是封建性的諸侯列國并存，而是緊密隸屬于中央的郡縣制度的行政區(qū)分了。因此講中國傳統(tǒng)政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續(xù)。所以秦代暫亦不講，而只講漢代?，F(xiàn)在專說漢代政府究竟是怎樣組織的?我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權(quán)分配。在此方面，我亦只想提出兩點來加以申說。第一是皇室與政府之職權(quán)劃分，第二是中央與地方的職權(quán)劃分。我們知道：秦以后，中國就開始有一個統(tǒng)一政府，在一個統(tǒng)一政府里，便不能沒有一個領(lǐng)袖。中國歷史上這一個政治領(lǐng)袖，就是皇帝。這皇帝又是怎樣產(chǎn)生的呢?在中國傳統(tǒng)政治里，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現(xiàn)代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什么要世襲呢?但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一城市的人口，也不過幾萬。他們的領(lǐng)袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那里便可表現(xiàn)所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。后來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現(xiàn)在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規(guī)模，并不是向外征服，而是向心凝結(jié)。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農(nóng)業(yè)國，幾千萬個農(nóng)村，散布全國，我們要責(zé)望當(dāng)時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不是可能呢?我們?nèi)舴菍{自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應(yīng)該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數(shù)。我們不能說，中國從前不用民主選舉制，而有一個世襲的皇帝，便夠證明中國傳統(tǒng)政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權(quán)，這些皆所謂貴族。但從秦漢以后，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子外，政府里便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲?？ぬ夭荒馨芽ぬ氐穆毼粋鹘o他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，有分不開的關(guān)系，現(xiàn)在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那時，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關(guān)系?；适沂遣皇羌此阏?若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權(quán)又怎樣分，這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治史上一向要碰到的一個大問題。拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應(yīng)該分開的，而且也確實在依照此原則而演進?；实凼菄业奈┮活I(lǐng)袖，而實際政權(quán)則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國家的元首，象征此國家之統(tǒng)一；宰相是政府的領(lǐng)袖，負政治上一切實際的責(zé)任?；蕶?quán)和相權(quán)之劃分，這常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。

要講漢代皇權(quán)和相權(quán)之劃分，讓我先舉一實例：當(dāng)時皇帝宰相，各有一個“秘書處”，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，這真是皇宮里的“秘書”了。漢代開始的尚書，其職權(quán)地位本不高，后來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一，這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢?共有十三個部門，即是當(dāng)時所謂的十三曹，一個曹等于現(xiàn)在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當(dāng)時宰相秘書處組織之龐大，與其職權(quán)之廣泛。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，并包軍吏在內(nèi)。二千石是當(dāng)時最大的官，以年俸有兩千石谷得名?？梢姵⒁磺泄倮羧蚊馍担家?jīng)宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀農(nóng)桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的樞密院，明代的通政司。五詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現(xiàn)在的交通部，科程是指一切交通方面之時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉(zhuǎn)運，是管運輸?shù)?，略如清代之有漕運總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務(wù)主任。這十三個機關(guān)，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據(jù)這十三曹名稱，便可想見當(dāng)時全國政務(wù)都要匯集到宰相，而并不歸屬于皇帝。因為皇帝只有一個籠統(tǒng)的尚書處，只有一個書房。最先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機關(guān)。這相府十三曹，比諸皇室尚書的范圍大得多，而且此十三曹的權(quán)位也很重，也竟儼如后代之專部大臣。可見漢代一切實際事權(quán)，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領(lǐng)袖。以上單據(jù)一例來講皇室和政府的區(qū)別。從中國傳統(tǒng)政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區(qū)別的。

乙、中央政府的組織

現(xiàn)在說到漢代中央政府的組織。當(dāng)時有所謂三公、九卿，這是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫掌監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設(shè)施。它是副丞相。依照漢代習(xí)慣，用現(xiàn)代語說，這里有一種不成文法的規(guī)定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除卻軍事外，不預(yù)聞其他政事。因此當(dāng)時最高行政長官實在是丞相。依照文字學(xué)原義，丞是副貳之意。所謂相，也是副。就如現(xiàn)俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什么人的副官呢?他該就是皇帝的副官?；实蹖嶋H上不能管理一切事，所以由宰相來代表。事情管得好與壞，責(zé)任在宰相，皇帝可以不負責(zé)任。為什么又叫宰相呢?在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀時最重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當(dāng)時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統(tǒng)一，由封建轉(zhuǎn)為郡縣，古人稱“化家為國”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。于是他家里的家宰，也就變成了國家的政治領(lǐng)袖。本來封建時代，在內(nèi)管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統(tǒng)講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因如此，所以秦漢時代的宰相，他不但要管國家政務(wù)，還要管及皇帝的家務(wù)。這在周官書里的天官冢宰的職權(quán)，便是如此的。但現(xiàn)在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，設(shè)有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人就駐在皇宮里。那時凡具中字的官，都有指是駐在皇宮的。皇室的一切事，照例都歸御史中丞管。御史中丞隸屬于御史大夫，御史大夫隸屬于宰相，如是則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇宮里的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另一方面看，只好說，皇室也不過是政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統(tǒng)治。那時，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉(zhuǎn)報宰相。宰相有什么事，也照這個手續(xù)，由御史大夫轉(zhuǎn)中丞，再轉(zhuǎn)入內(nèi)廷，這是當(dāng)時皇室與政府關(guān)系之大概。

再說漢代的九卿，那是：太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府里的二千石，以示別于郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：太常在秦代叫奉常，這個常字，本當(dāng)作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱奉嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。后代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎?古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬于皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務(wù)官。不好算是朝廷公職。其次是光祿勛。這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勛該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什么門房稱大麓呢?此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設(shè)酒店，好通報消息。所以皇帝居山，房門就設(shè)在山麓。尚書上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，乃是當(dāng)了堯的門房。因此光祿與勛是古今語，都指門房言。衛(wèi)尉是一個武職，掌門衛(wèi)屯兵，這是皇宮的衛(wèi)兵司令。當(dāng)時凡屬軍事方面的官都稱尉。太仆猶之是皇帝的車夫，《論語》：“子適衛(wèi)，冉有仆”，仆是趕車的?；实鄢鋈?，太仆就替他趕車。那是皇帝的汽車司機。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都歸他管。如此看來，太常管皇家太廟，光祿衛(wèi)尉，一是門房頭兒，一是衛(wèi)兵頭兒。這都是在里面的。皇帝出門，隨帶的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。大鴻臚，一直相沿到清代，就等于外六部。也如現(xiàn)在之禮賓司，是管交際的。臚是傳呼意。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達官。宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及異姓親戚的。以上七個卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務(wù)。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡，然而那時已是化家為國了，原來管皇帝家務(wù)的，現(xiàn)在也管到國家大事了。譬如太常就兼管教育，因為古代學(xué)術(shù)都是在宗廟的。西方也一樣，直到現(xiàn)在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勛原是皇帝的總門房，現(xiàn)在皇宮里一切侍衛(wèi)都要他管。那時皇宮里的侍從，還不完全是太監(jiān)，而且太監(jiān)很少，大部分還是普通人。當(dāng)時一般要跑入政府做官的人，第一步就得先進入皇宮里，充侍衛(wèi)，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然后得機會再派出來當(dāng)官。這些在皇宮里服務(wù)的，多半是年輕人，當(dāng)時稱作郎官，都歸光祿勛管?？鬃邮缹O孔安國，也就做過郎官。太仆呢?因管車馬，所以國家一切武裝，好像“坦克車、飛機”之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚就變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻并不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當(dāng)時的九卿還是皇帝之私臣。因此等卿都隸屬于宰相，而所管亦全是國家公事。此外還有兩個卿，就是大司農(nóng)和少府，都是管財政經(jīng)濟的。大司農(nóng)管的是政府經(jīng)濟，少府管的是皇室經(jīng)濟。大司農(nóng)的收入支銷國家公費，少府收入充當(dāng)皇室私用?；适也荒苡么笏巨r(nóng)的錢。所以我們說當(dāng)時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當(dāng)時全國田賦收入是大宗，由大司農(nóng)管。工商業(yè)的稅收，譬如海邊的鹽，山里的礦，原來收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬于宰相。我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務(wù)官，是宮職，而系統(tǒng)屬于宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎?但換句話說，便是當(dāng)時政府的首長，宰相，可以管到皇宮里的一切。舉例來說，少府掌管皇室經(jīng)費，而少府屬于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經(jīng)濟也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎?本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化家為國，宰相管的，已經(jīng)是國家，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為國，周天子是一個家，齊國是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則只有家務(wù)，沒有政務(wù)?，F(xiàn)在中國已經(jīng)只剩了一家，就是當(dāng)時的皇室。這一家為天下共同所戴，于是家務(wù)轉(zhuǎn)變成政務(wù)了。這個大家庭也轉(zhuǎn)變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現(xiàn)在則是這個政府的領(lǐng)袖。

以上對于漢代的三公九卿，已經(jīng)講了一個大概。這是當(dāng)時中央政府的組織情形。

丙、漢代地方政府

漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現(xiàn)在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數(shù)當(dāng)然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數(shù)，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一點值得我們的注意。若以近代相比，今天的地方行政區(qū)域，最高為省。一省之大，等于一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。單就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石?？ぬ卣{(diào)到中央可以做九卿，再進一級就可當(dāng)三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉(zhuǎn)極靈活，這又是漢制和后來極大的不同。九卿放出來當(dāng)太守，并不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當(dāng)時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不遠，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。

丁、中央與地方之關(guān)系

說到中央和地方的關(guān)系。每郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統(tǒng)計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經(jīng)濟、教育、刑事、民事、盜賊、災(zāi)荒，每年有一個簿子，分項分類，在九十月間呈報到中央，這叫做上計，中央特派專員到地方來調(diào)查的叫刺史。全國分為十三個調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個刺史，平均每刺史的調(diào)查區(qū)域，不會超過九個郡。他的調(diào)查項目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也就不多管。地方實際行政責(zé)任，是由太守負責(zé)的。政府派刺史來調(diào)查，不過當(dāng)一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項目調(diào)查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。這些刺史，上屬于御史丞?；蕦m里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監(jiān)察的責(zé)任。

二、漢代選舉制度

上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官從哪里來的呢?什么人才可以做宰相御史大夫乃至這各部門的長官呢?這是講中國政治制度上一個最主要的大題目。在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大夫，做官人有一定的血統(tǒng)，自然不會發(fā)生有此問題。但到秦漢時代便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢?除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權(quán)，誰就掌握政權(quán)，支配仕途，但漢代又并不然。其次令人想到富人政治，誰有財富，誰便易于入仕，易于握權(quán)，但漢代也不然。我們講漢代關(guān)于此一方面的制度，要到漢武帝以后，才漸趨于定型。那時已有了太學(xué)，好如現(xiàn)在的國立大學(xué)。當(dāng)時國立大學(xué)，只有一個，這里面的學(xué)生，考試畢業(yè)分兩等，當(dāng)時稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬于光祿勛下面的皇宮里的侍衛(wèi)，依舊例，凡做二千石官的(漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個)，他們的子侄后輩，都得照例請求，送進皇宮當(dāng)侍衛(wèi)。待他在皇帝面前服務(wù)幾年，遇政府需要人，就在這里面挑選分發(fā)。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團，同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以后便變了。當(dāng)時定制，太學(xué)畢業(yè)考試甲等的就得為郎，如是則郎官里面，便羼進了許多知識分子，知識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉(xiāng)地方政府充當(dāng)吏職。吏是地方長官的掾?qū)佟h代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾?qū)伲氐帽镜厝顺洚?dāng)。譬如臺北市的人，不能當(dāng)臺北市的市長；但臺北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為掾?qū)俚?，那就絕對要用臺北市的本地人。不過辟用掾?qū)俚臋?quán)，則在長官手里，這叫作辟署。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衛(wèi)門首長以下，全是吏，全由各衙門首長自己任用?，F(xiàn)在這個太學(xué)生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補吏。補郎與補吏，是太學(xué)生畢業(yè)后應(yīng)有的待遇。

再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之謂鄉(xiāng)舉里選。當(dāng)時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：一種是無定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才到朝廷；或是碰著大荒年，大水災(zāi)，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天譴，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的。這樣選舉來的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以后，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫作策問。策即是一種竹片，問題寫在竹簡上，故稱策問。一道道的策問，請教賢良們大家發(fā)表意見，這叫對策。政府看了他們的意見，再分別挑選任用，這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關(guān)。地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈權(quán)，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應(yīng)變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔征求。只要自問自己有此才干，可以自己報選。又如軍隊里要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習(xí)治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺得有把握，自己也可直接來應(yīng)選。這是一種特殊的選舉。后來又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時并不注意這件事，應(yīng)選人也不踴躍。漢武帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責(zé)，不僅在管理行政，還該替國家物色人才；若一年之內(nèi)，連一個孝子一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責(zé)任。于是漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應(yīng)如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責(zé)。漢代一百多個郡，至少每年要有兩百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，并不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮里做一個郎官。如是則一個太學(xué)生，當(dāng)他分發(fā)到地方政府充當(dāng)吏屬之后，他仍還有希望被察舉到皇宮里做一個郎。待他在郎署服務(wù)幾年，再分發(fā)出去。自從武帝以后，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉，至少每年各郡要新進兩百多個孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮里的郎宮侍衛(wèi)本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宮里的郎官，就全都變成郡國孝廉，而那些郡國孝廉，又多半是由太學(xué)畢業(yè)生補吏出身的。如是則皇帝的侍衛(wèi)集團，無形中也變質(zhì)了，全變成大學(xué)畢業(yè)的青年知識分子了。于是從武帝以后，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。后來郎署充斥，要待分發(fā)任用的人才盡多，于是就把無定期選舉，特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時代的事了。這一制度，又由分區(qū)察舉，演進到按照戶口數(shù)比例分配，制為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原意都失去了。最后又由郡國察舉之后，中央再加上一番考試。這一制度，于是會合有教育、行政實習(xí)、選舉與考試之四項手續(xù)而始達于完成。

我們從此看出：這一制度在當(dāng)時政治上是非常重要的。一個青年跑進太學(xué)求學(xué)，畢業(yè)后，派到地方服務(wù)。待服務(wù)地方行政有了成績，再經(jīng)長官察選到中央，又須經(jīng)過中央一番規(guī)定的考試，然后才始正式入仕。那是當(dāng)時入仕從政的惟一正途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數(shù)。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官并不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經(jīng)由地方選舉而來。并不是由其血統(tǒng)上和皇帝以及前任大官有什么關(guān)系，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，既非貴族政府，也非軍人政府，又非商人政府，而是一個“崇尚文治的政府”，即士人政府。只許這些人跑上政治舞臺，政府即由他們組織，一切政權(quán)也都分配在他們手里。

三、漢代經(jīng)濟制度

上面講的是政府之形成，及其職權(quán)分配之內(nèi)容。下面要講到支持政府的主要經(jīng)濟問題，即賦稅制度。漢代對于輕徭薄賦這一理想算是做到了。戰(zhàn)國時孟子講過：“什一而稅，王者之政”，可見戰(zhàn)國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了?？墒菨h代，稅額規(guī)定就只有“十五稅一”。而且，實際上只要納一半，三十稅一。一百石谷子，只要納三石多一點的稅。甚至當(dāng)時人還說有百一之稅的(見荀悅《前漢紀(jì)》)，并在文帝時，曾全部免收田租，前后歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，戶籍盛，賦稅盡輕，供養(yǎng)一個政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個大毛病。當(dāng)時對于土地政策，比較是采用自由主義的。封建時代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有，他可自由使用，也可自由出賣。遇到經(jīng)濟困乏，田地可以買賣，就形成了兼并。若我們進一步問，為什么政府稅額輕了，農(nóng)民還要賣去自己的田地呢?這當(dāng)然還有其他原因。這須講到當(dāng)時的人口稅兵役稅，乃及社會經(jīng)濟之全體貌。此刻無暇涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權(quán)以后，他就變成一佃農(nóng)，田主對佃農(nóng)的租額是很高的。有的高到百分之五十(即十分之五)。結(jié)果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農(nóng)民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農(nóng)民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。

但這里已牽涉到土地所有權(quán)問題。封建時代，四封之內(nèi)，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時還受，這是井田制度一項主要的條件?，F(xiàn)在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系。所以在自由買賣下的大地主，并不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，則由經(jīng)濟條件而形成。他可以自由買進，也可以自由賣出。正因為土地私有，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始有兼并，才使貧者無立錐之地。以后中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均占有，但一面又主張耕者有其田，承認耕地應(yīng)歸屬民間之私產(chǎn)。在這兩觀念之沖突下，終使土地租稅問題得不到一個妥適的解決。

再說全國土地，也并非全屬耕地。則試問非耕地的主權(quán)，又是誰的呢?一座山，一帶樹林，一個大的湖，在封建時代，自然是四封之內(nèi)，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬于貴族。耕地開放了，散給農(nóng)民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。后來情勢變了，耕地所有權(quán)，逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)夫手里，而非耕地的禁區(qū)呢?也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區(qū)的，在當(dāng)時被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產(chǎn)，則稱之為奸利。政府設(shè)官防止，有權(quán)征討。待后防不勝防，討不勝討，素性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關(guān)隘，設(shè)一征收員，遇在禁區(qū)捕魚伐木的，只就其所獲，征收其所獲幾分之幾的實物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關(guān)稅商稅之緣起。所以稱之曰征者，原先是征伐禁止的，后來只以分享獲得為妥協(xié)條件，而仍以征字目之。這一種轉(zhuǎn)變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現(xiàn)象，都有此措施。然直到秦漢統(tǒng)一政府出現(xiàn)，關(guān)于土地所有權(quán)的觀念卻依然承襲舊貫。他們認耕地為農(nóng)民私有，而非耕地，即封建時代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只?；实垡患?，承襲舊來的封建傳統(tǒng)，所以全國的山林池澤，照當(dāng)時人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權(quán)的觀念影響到賦稅制度，所以當(dāng)時凡農(nóng)田租入歸諸大司農(nóng)，充當(dāng)政府公費。而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時代之井田制度以及其他土地所有權(quán)之分別轉(zhuǎn)變說來，便不易明了。

現(xiàn)在再說，此一公私分稅的制度，在開始時也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只占少數(shù)。把大宗歸國家，小數(shù)撥歸皇室，這也并非皇帝私心自肥。但戰(zhàn)國以下，鹽鐵之利逐漸膨大起來，社會經(jīng)濟情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉(zhuǎn)變，是開始定制時所不曾預(yù)料的。正如清代末年，并不知商埠對外通商關(guān)稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，后來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復(fù)如是。商稅漸漸地超過了田租，于是少府收入，反而勝過了大司農(nóng)。漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費浩繁，大司農(nóng)的錢用完了，連他父親(景帝)，祖父(文帝)幾輩子積蓄下來的財富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢?農(nóng)民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經(jīng)濟拿出來，這等于是把皇室私款來捐獻給政府。所以武帝同時也命令地方上有錢的人，最主要的如鹽鐵商人等 ，也能如他般大家自由樂捐。結(jié)果社會響應(yīng)不佳，擁有大資產(chǎn)的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由哪里來的呢?豈不是都由我把山海池澤讓給你們經(jīng)營，你們才能煮鹽冶鐵，發(fā)財賺錢?，F(xiàn)在我把少府收入都捐獻給國家，而你們不響應(yīng)，那么我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經(jīng)營吧!這便是漢武帝時代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當(dāng)時最大最易發(fā)財?shù)膬煞N商業(yè)。鹽沒有一人不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權(quán)，卻在皇帝手里?，F(xiàn)在漢武帝再不讓商人們擅自經(jīng)營了，把其所有權(quán)收回，讓政府派官吏去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，于是鹽鐵就變成國營與官賣。這個制度，很像近代西方德國人所首先創(chuàng)始的所謂國家社會主義的政策?？墒俏覀冞h在漢代已經(jīng)發(fā)明了這樣的制度，直到清代，小節(jié)上的變化雖然有，而大體上總還遵循這一政策，總還不離于近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限于鹽鐵兩項。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由釀造。這些制度的后面，自然必有其理論的根據(jù)。我們要講中國的經(jīng)濟思想史，必須注意到歷史上種種實際制度之措施。而講中國經(jīng)濟制度，卻又該注意此項制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時代的鹽鐵政策，卻遠遠從古代井田制度與山澤禁地之在法理上所有權(quán)之區(qū)分，直講到少府與大司農(nóng)的稅收之分配于政府與皇室之由來，而由此再引申出鹽鐵官賣來。這并不專是一個思想與理論的問題，而實際上則有極占重要的歷史傳統(tǒng)之現(xiàn)實情況來決定。為了這一問題，在當(dāng)時也爭辯得很久，到漢昭帝時還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當(dāng)時一位民眾代表事后留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當(dāng)然民間主張開放，政府主張國營。而當(dāng)時實際上的利弊得失，則非熟究當(dāng)時人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當(dāng)時的歷史傳統(tǒng)與當(dāng)時人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時代意見來抹殺當(dāng)時的歷史意見，這才是正辦呀!

我們概括上述漢代的經(jīng)濟政策，對工商業(yè)是近于主張如近人所謂的節(jié)制資本的一面，而在對農(nóng)民田租方面，則也已做到了輕徭薄賦，但并未能平均地權(quán)。在漢武帝時，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個政策也并未能推行。于是王莽起來，就激起了一項大改革，把一切田畝盡歸國有，稱為皇田，重行分配。當(dāng)時的意想，實在要恢復(fù)封建時代之井田制，而結(jié)果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。

四、漢代兵役制度

漢代兵制是全國皆兵的。在西方，直到近代普魯士王國在俾斯麥為相時歷經(jīng)了不得已的壓迫才發(fā)明這樣的制度的，而我們在漢代也就早已實行了。一個壯丁，到二十三歲才開始服兵役，這一規(guī)定也有其內(nèi)在的意義。因為二十才始成丁，照理可以獨立耕種。就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟言，無法多產(chǎn)，只有節(jié)用，所謂“三年耕，有一年之蓄”，照一般情形論，年年豐收，是絕對不會的。平均三年中總會有一個荒年。來一個荒年，儲蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農(nóng)業(yè)社會，也絕對不會連熟到九年以上，也不會連荒到三年以上。一個壯丁，二十受田，可以獨立謀生，但要他為國家服兵役，則應(yīng)該顧及他的家庭負擔(dān)。所以當(dāng)時規(guī)定，從二十三歲起，照理他可以有一年儲蓄來抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經(jīng)濟的考慮，實在是一種道德的決定。我們對待歷史上一切制度，都該注意到每一制度之背后的當(dāng)時人的觀念和理論。政治是文化中重要一機構(gòu)，決不會隨隨便便無端產(chǎn)生出某一制度的。在漢初，政府中人，本來大部由農(nóng)村出身，他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規(guī)。近代的中國人，往往蔑視自己以往的政治傳統(tǒng)，又說中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家。當(dāng)然在中國以往著作里，很少有專講政治理論的書，也很少專以政治思想而成名的人物。這并不是中國人對政治無理論，無思想。只因中國讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，早可在實際政治中表現(xiàn)了。用不著憑空著書，脫離現(xiàn)實，來完成他書本上的一套空理論。于是中國人的政治理論，早和現(xiàn)實政治融化合一了。否則為什么皇帝和宰相定要分權(quán)呢?為什么仕途必經(jīng)察舉和考試呢?為什么田租該力求減輕呢?為什么商業(yè)資本要加節(jié)制呢?為什么國民兵役要到二十三歲才開始呢?所以我們要研究中國以往的政治思想，便該注意以往的政治制度。中國決不是一個無制度的國家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理論和思想，哪可輕輕用專制黑暗等字面把來一筆抹殺呢?

漢代的國民兵役，又分幾種。一種是到中央作“衛(wèi)”兵，一種是到邊郡作“戍”卒。一種是在原地方服兵“役”。每一國民都該輪到這三種，只有第三種，從二十歲便開始了。

漢代中央軍隊有兩支：一稱南軍，一稱北軍。南軍是皇宮的衛(wèi)隊，北軍是首都的衛(wèi)戍部隊。當(dāng)時南北軍全部軍隊合共不到七萬人。各地方壯丁輪流到中央作衛(wèi)兵一年，當(dāng)衛(wèi)兵是極優(yōu)待的，來回旅費由中央供給，初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴，平均穿的吃的，也不要衛(wèi)兵們自己花錢。

當(dāng)戍兵就不同了。一切費用，都要自己擔(dān)負。論到戍兵的期限，卻只有三天。這又是沿襲封建時代的舊習(xí)慣。封建時代國家規(guī)模小，方百里便算大國了。如是則由中央到邊疆，最遠也不過五十里。要到邊疆戍守，只要半天路程。若在邊三天，前后共不過五天就回來了。這在封建時代，戍邊不是件苦事，隨身帶著五天干糧便夠。秦始皇帝統(tǒng)一天下以后，似乎沒注意到這問題，還叫老百姓戍邊三天。由會稽(江蘇)，到漁陽(熱河)，在政府說來，還只要你服役三天，這是從來的舊傳統(tǒng)。可是路途往返，就得半年以上，衣裝糧草要自己帶，多麻煩呢?天下一統(tǒng)了，國家體制變了，而秦始皇帝的戍邊制度卻沒有改，或許政府事情忙，而且兵力統(tǒng)一了六國，得意忘形，沒有注意到這些小節(jié)上，然而因此就引起社會大騷動。陳勝吳廣的革命，便由此而起。近代中國人都好說中國二千年政治沒有變，試問古今中外，哪有如此理?亦哪有如此事?就論戍邊制度，一到漢代就變了。漢代戍邊還只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百個錢，三天三百錢，交給政府，便可免戍。有一百個人不去，應(yīng)該是三百天的免戍費，由政府把來另雇一個肯去的，一去便要他服三百天的戍役。他也得了這一筆錢，不僅足夠在邊用度，并且還可留一點安家，這是一種變通辦法。照理論，則人人該戍邊三天，縱使宰相的兒子也不能免。漢代曾有一個宰相，真叫他兒子親到邊疆去，真當(dāng)三天戍卒，這便成為歷史上的佳話了。

漢郡長官有太守，有都尉，猶如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政長官，都尉是地方軍事首領(lǐng)。地方部隊即由都尉管。凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次，這是一個大檢閱，名為都試，為期一月。期滿回鄉(xiāng)。國家有事，臨時召集，這是一種國民兵。各地方并就地理形勢，分別訓(xùn)練各兵種，如車騎(騎兵和車兵)樓船(水師與海軍)材官(步兵)之類。

中央有南北軍，邊疆有戍卒，地方上有國民兵，國家一旦有事，這三種軍隊都可以調(diào)用。

國民除了服兵役之外，還要服力役，這是春秋戰(zhàn)國直至秦漢以下歷代一向有的一個大問題，現(xiàn)在我們則變成歷史事件來講述了。力役是每個壯丁替國家做義務(wù)的勞工。好像現(xiàn)在要修飛機場，造公路，就召集民工一般。只古代是純義務(wù)的。全國壯丁按冊籍編定，每人每年一個月，替國家義務(wù)做工，這在漢代喚作更卒，更是更替輪番的意思。如是則一個農(nóng)民，既要到中央當(dāng)衛(wèi)兵，又要到邊疆當(dāng)戍卒，還要在地方上服國民兵役，都試譬如我們開一個秋季運動大會，這還比較輕松，而每年一月的更役，卻比較國民兵役吃力些。但若不去踐更(上番)，按當(dāng)時規(guī)定，出兩百個錢給政府，也可以代替。

除了上述三種兵役和一種力役外，每個國民還須納人口稅，連小孩子都有。說到這里，卻有一嚴(yán)重的問題。當(dāng)時政府并沒有為民眾安排一個生活的基礎(chǔ)，全國土地并不是平均分配的，也沒有設(shè)法使國民人人就業(yè)，而卻要國民人人向國家盡職責(zé)。遇有不克盡此政府所規(guī)定的職責(zé)的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充當(dāng)官奴，強迫在各政府衙門里做苦工。于是有的人便寧愿出賣自己，做私人家的奴隸。當(dāng)時規(guī)定，奴隸也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養(yǎng)奴隸的主人家負擔(dān)的，不干奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。要是在后代，無業(yè)謀生，還可以做乞丐、做流氓，政府不會來管。但在漢代是不許可的。你要當(dāng)義務(wù)兵，你要去修飛機場、公路，你要納人口稅，你的名字住址，都在政府冊子上，不去就要出錢，出不起錢便是犯法。你做乞丐了，戶口冊上還是有你的名字，你還該向國家負責(zé)。于是只有把自己出賣給人家做奴隸。當(dāng)時做奴隸，并不是出賣自由，只是出賣他對國家法規(guī)上一份應(yīng)盡的職責(zé)。政府要禁止此風(fēng)，便規(guī)定奴婢的人口稅加倍征收。但有錢的養(yǎng)著大批奴隸，反可發(fā)大財。譬如入山燒炭、開礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發(fā)財集團。因此奴隸生活，反而勝過普通民戶。這在《史記·貨殖傳》里講得很詳細。這是漢代的奴隸制度。和西方羅馬帝國的農(nóng)奴完全不同。羅馬的農(nóng)奴多半是戰(zhàn)爭得來的俘虜，漢代的奴隸是農(nóng)民自己游離耕土，來參加大規(guī)模的工商新生產(chǎn)集合。如何可相提并論呢?

漢代除卻規(guī)定的義務(wù)兵役外，民間還有義勇隊，志愿從軍的。國家有事，可以自由報名。這叫作良家子從軍。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊境的，平常在家練習(xí)騎馬射箭，盼望國家有事，報名從軍，打仗立功，可以做官封侯，這風(fēng)氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。

五、漢制得失檢討

讓我們簡要指出一些漢代制度之缺點。首先在經(jīng)濟方面，土地問題沒有解決，形成兼并，富者田連阡陌，貧者無立錐之地，使政府的減輕租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國有，此事又激起社會多數(shù)人的反對，結(jié)果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續(xù)為東漢政府所承襲。東漢時代也屢有廢奴的詔令，但只要社會經(jīng)濟情形不變，此項詔令是不會有實效的。其次說到軍隊制度，中國地大人眾，雖說分區(qū)訓(xùn)練各別的兵種，但每年一個月的操練是不夠的。中央南北衛(wèi)，像是常備軍，實際上，時期也只一年，數(shù)額也僅有七八萬人。結(jié)果全國皆兵，并不夠用。遇到打仗，各地調(diào)遣，如會稽吳楚，遠赴漁陽上谷，也不方便。所以全國皆兵制，在中國論，一則軍隊數(shù)量太多，二則訓(xùn)練太簡略，調(diào)動不方便，結(jié)果全國皆兵，弄得有名無實，一旦起了問題，還是解決不了。再次講到政府組織，上面說過，皇權(quán)相權(quán)是分開的，皇室和政府也是分開的，這話固不錯。但中國一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關(guān)節(jié)，反而沒有嚴(yán)格明白的規(guī)定。這也可以說是長處，因為可以隨宜應(yīng)變，有伸縮余地。但也有壞處，碰著一個能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的職權(quán)。并不像現(xiàn)代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規(guī)定他不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權(quán)。外朝九卿，直接向內(nèi)廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權(quán)就大了。漢武帝臨死時，他的太子已先死，他要把帝位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內(nèi)管事不好，但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪里能預(yù)聞到宮內(nèi)事。于是武帝臨死，派一個霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮里的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮里的代表人，他該就是副皇帝，現(xiàn)在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮里另設(shè)一個大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內(nèi)面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發(fā)生沖突。當(dāng)時一稱外廷，一稱內(nèi)朝。大司馬大將軍霍光輔政，他是內(nèi)朝領(lǐng)袖，外廷則仍由宰相統(tǒng)治。后來昭帝死了，立昌邑王做皇帝，沒有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當(dāng)廢立時，霍光代表皇室，召集九卿開會。有人說：該請宰相參加?；艄庹f：這是皇帝家事，用不著丞相政府領(lǐng)袖參加，我們只議定請示皇太后就完了。霍光的一番話，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當(dāng)作皇室私事，皇室事不必要政府領(lǐng)袖來預(yù)聞。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。這并不是我們用現(xiàn)代觀念來強說歷史，在當(dāng)時歷史情實早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權(quán)橫肆，但并沒有說立皇帝不要問朝廷?；艄庖院?，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立?？梢娀实凼酪u，是政府法理規(guī)定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該依照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領(lǐng)袖不必預(yù)聞皇室事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，并不敢全違背當(dāng)時習(xí)慣。再就另一點說，原先尚書只是皇帝的內(nèi)廷秘書，而內(nèi)廷諸職，又隸屬于御史中丞，現(xiàn)在皇室又另有一個代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領(lǐng)皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病?所以后來漢宣帝想把霍氏權(quán)柄削減，便恢復(fù)舊制，仍由御史中丞來管領(lǐng)尚書，如是便由御史中丞透過御史大夫，而達到宰相，內(nèi)廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權(quán)重了。霍家也就垮臺了。就此一節(jié)，可見漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規(guī)定皇帝絕對不許預(yù)聞?wù)蔚囊痪湓挘@也并不是大失錯。而且若要皇帝絕不預(yù)聞?wù)拢窃紫嗟娜蚊愠蓡栴}。就當(dāng)時歷史情實，既不能有民選皇帝，也便一時不能有代表民意的國會來監(jiān)督政府。這是歷史條件所限，并非一兩個皇帝私意要如此的。于是皇室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發(fā)生許多的微妙關(guān)系。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權(quán)，尚不甚要緊，他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來一位大司馬大將軍輔政，便出了問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結(jié)果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內(nèi)廷權(quán)重，外朝權(quán)輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權(quán)的。到東漢光武帝，懲于前失，因怕大權(quán)旁落，自親庶務(wù)，于是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實際宰相是全國之首領(lǐng)。后來因有大司馬大將軍橫插進來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領(lǐng)三個卿。在西漢時，本想把此改革來調(diào)和大司馬與宰相之沖突的，然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現(xiàn)在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權(quán)重依然在大司馬手里。這還是皇家和政府權(quán)限劃分不清之故。中國此下政府里的所謂御史臺，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權(quán)全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，實權(quán)則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以后代中國人批評漢光武有事無政，這是以往的歷史意見。漢光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝壞了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，這是東漢政治制度上的一個大問題，也是將來中國政治制度史上一個問題。

選舉在漢代，也發(fā)生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時，只叫地方長官每年要選舉些孝子廉吏，這已經(jīng)講過了。但后來孝廉充斥仕途，別的進仕之路都為阻塞了，于是大家都爭要當(dāng)孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，后來規(guī)定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分，僅成一個參政入仕的資格而已。后來又因請托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試，如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權(quán)，卻因此開放給全國各地了。從此以后，無論選舉或考試，都是分區(qū)定額的。經(jīng)濟文化落后的地區(qū)和經(jīng)濟文化進步的地區(qū)，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府里，永遠有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進政府的希望。而且實際上，也是全國各地永遠都有人跑進中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人，如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才可使大一統(tǒng)的局面，永遠維持。 而全國各地方聲教相通，風(fēng)氣相移，卻可使各地文化經(jīng)濟水準(zhǔn)，永遠走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統(tǒng)政治制度里一最應(yīng)著眼之點。惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合于近代所謂之民權(quán)思想。第一，漢代察舉，其權(quán)在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須采訪民間輿情，選拔真才，但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發(fā)，則悉聽中央命令。后來并于選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權(quán)實際便完全操之在上不在下嗎?而且漢代選舉，就大體言，最先必進學(xué)校讀書，才獲補吏。補吏以后，才獲察舉。這由教育而行政實習(xí)，由行政實習(xí)而選舉，再由選舉而考試，由考試而任用之幾個階段，驟看極合情理，切實施行，像不會出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會，讀書機會就不易得。第一是書本不易得，古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術(shù)對人類文化傳播與演進之大貢獻，應(yīng)該遠勝于近代新發(fā)明之原子彈。這是世界人類一最偉大的發(fā)明，這項發(fā)明雖始于中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹簡只能寫二十來字。抄一本書，費就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠千里尋師訪求。因此讀書求學(xué)，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當(dāng)時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經(jīng)學(xué)。世代經(jīng)學(xué)，便可世代跑進政治圈子，便無異一封建傳襲的貴族了。那時的政治制度，雖不許社會大貧大富，讓工商業(yè)走上資本主義化，但學(xué)問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說黃金滿櫻不如遺子一經(jīng)。這便是一本書的資本價值，勝過了一籮黃金的資本價值了。因此當(dāng)時一個讀書家庭，很容易變成一個做官家庭，而同時便是有錢有勢的家庭。當(dāng)時有所謂家世二千石的。只要家庭里有一人做到二千石的官，他當(dāng)一郡太守，便可有權(quán)察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經(jīng)他察舉的，便是他的門生故吏，將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報些私恩，若有人來到他的郡里做太守，必然也會察舉他的后人。因此察舉過人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個額，于是卻永遠落在幾個家庭里。如是則每一郡必有幾個像樣的家庭，這便造成了將來之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來歷了。當(dāng)時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無以名之，名之曰門第的社會。這并非封建社會，也并非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業(yè)資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖并沒有對那些家庭許下世襲特權(quán)，但他們因有家庭憑借，無異于有世襲的特權(quán)了。中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不止是漢代選舉制度如是，我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進。制度也只是歷史事項中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項制度經(jīng)過一兩百年還算得是好制度呢?

讓我們再來看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝并列，這不好說全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥帖。當(dāng)知任何一制度，也決不會盡善盡美，更無罅隙的。但至少他們懂得皇權(quán)之外有相權(quán)，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標(biāo)準(zhǔn)，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項標(biāo)準(zhǔn)，不該是血統(tǒng)的親疏，不該是勢力的大小。親的貴的強的富的，都不夠此項標(biāo)準(zhǔn)，而采取一項以教育與知識與行政實習(xí)之成績，來定取舍進退之標(biāo)準(zhǔn)，而又懂得平均分配到全國各地區(qū)，這也不能不說是在當(dāng)時已算合理化，已算開明與進步的了。至于經(jīng)濟政策，一面主張輕徭薄賦，寬假平民，一面主張裁抑富厚，導(dǎo)致平等，這也不算得黑暗，不算得無理。至于此后的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經(jīng)濟政策上，都曾發(fā)生了毛病?；适液驼年P(guān)系，終究發(fā)生了沖突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經(jīng)濟制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代并無制度，或說一切制度只是專制與黑暗，這是我們必該再三申說的。此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產(chǎn)生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，他又換了嶄新的一套。直要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代，清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是專制兩字已可包括盡了，其實是不然的。

(選自《中國歷代政治得失》)

錢穆（1895—1990年），字賓四，著名歷史學(xué)家，江蘇無錫人。主要著作有《現(xiàn)代中國學(xué)術(shù)論衡》、《中國歷代政治得失》、《國史新論》等。