取消暫住證——沈陽邁出自由遷徙第一步

段宇宏

在自己的國家實(shí)現(xiàn)自由地遷徙，太多的制度障礙影響我們實(shí)現(xiàn)這個(gè)夢。沈陽的舉措，雖不至于敲破堅(jiān)冰，起碼搬除了路上的第一根柵欄

7月22日，上午9點(diǎn)——這一時(shí)間很可能成為歷史性的時(shí)刻——沈陽市公安局正式對外宣布：從即日起，沈陽市取消“暫住證”制度，并不再收取任何管理費(fèi)用。這在全國還是首例。新華網(wǎng)第一時(shí)間這樣報(bào)道。

放棄上億元部門利益

7月25日，星期六，沈陽市公安局戶政處。

盡管是假日，這里的人們大都沒閑著。

記者在辦公室等待分管戶籍工作的副處長何凡。何在近旁的會(huì)議室，主持討論暫住證取消后的工作部署?？梢愿杏X到，會(huì)議氣氛熱烈，沒有官腔，倒更象一個(gè)學(xué)術(shù)討論會(huì)——?dú)v史責(zé)任，遷徙自由，國民待遇——這些書面化的詞語不時(shí)跳入耳底。

沈陽率先取消暫住證，何凡認(rèn)為是國家大氣候、公安小環(huán)境共同促成的結(jié)果。

所謂國家大氣候，何凡的理解是：孫志剛案發(fā)生后，全國造成很大震動(dòng)，收容遣送制度被廢止，隨即《城市流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)，暫住證的存在與社會(huì)的民主化、法制化進(jìn)程不相適應(yīng)，并且有違國家制定的農(nóng)民向非農(nóng)和城市轉(zhuǎn)移的政策，不改是逆潮流而動(dòng)。

至于“小環(huán)境”，在有著多年公安管理實(shí)踐的何凡看來，即便暫住證在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期能起到一定積極作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展，其功能應(yīng)該重新進(jìn)行審視?！八谋锥嗽桨l(fā)凸顯，暫住證和暫住收費(fèi)的存在不但給外來人口帶來巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還給一些部門或個(gè)人擾民、謀取私利提供了可能?！?/p>

從全國范圍來看，沈陽并非最具魅力的城市，但在東北地區(qū)，卻蘊(yùn)含極大的吸引力。沈陽市現(xiàn)有流動(dòng)人口約50萬，長期務(wù)工、經(jīng)商的有30萬左右。根據(jù)原來的規(guī)定，每人每月要交暫住費(fèi)40元，一年是480元，按30萬人口交費(fèi)計(jì)，一年就有1.44億元的收入。

在更多類似沈陽的地方，暫住收費(fèi)帶來的是部門利益，而“利益”又如此難以割舍，取消暫住證，實(shí)施零收費(fèi)面臨現(xiàn)實(shí)困境。

中共十六大后，沈陽公安內(nèi)部曾組織了多次大討論，中心議題是如何解決群眾最關(guān)心、最不滿意的問題，外來人口權(quán)益如何保護(hù)成為了討論的焦點(diǎn)。何凡說，中國加入世貿(mào)，對公民的國民待遇問題提上了議事日程，一個(gè)國家的公民有權(quán)在自己的國家內(nèi)自由遷徒、流動(dòng)，“這是大勢所趨”。

在這樣的背景下，沈陽公安決心放棄部門利益，并決定每年從經(jīng)費(fèi)中拿出一筆錢，投到城市流動(dòng)人口的信息化、人性化管理以及幫扶工作中去。

諸多領(lǐng)域仍待改革

改革前的醞釀是繁瑣不堪的。各種討論會(huì)上，局領(lǐng)導(dǎo)甚至要求每一個(gè)警察換位思考，并很動(dòng)情地提出了這樣的問題：假如你的親戚朋友背著行囊，風(fēng)塵仆仆來到沈陽，因?yàn)闀鹤∽C的問題被騷擾，被收費(fèi)，被收容遣送，甚至人格、尊嚴(yán)遭到侮辱，身體受到傷害，你們作何感想？多次討論后，改革現(xiàn)有制度終于成為共識(shí)。

新的辦法開始實(shí)施時(shí)，沈陽市公安局公開承諾，對外來人員進(jìn)行“市民化管理、親情化服務(wù)、人性化執(zhí)法”。意思是在公安眼里，不分外來人員和本地人口，都是市民。任何人以公安名義向外來人員收取費(fèi)用，進(jìn)行盤查，甚而限制人身自由都將受到嚴(yán)厲懲罰，同時(shí)面向社會(huì)公開監(jiān)督舉報(bào)電話。

考慮到外來人員工作繁忙，沈陽公安試行“暫住申報(bào)制”——采取互動(dòng)方式，外來人員可以前往派出所進(jìn)行暫住登記，民警也要主動(dòng)上門作登記服務(wù)。

與全國其它大中城市相仿，困擾眾多沈陽務(wù)工者、經(jīng)商者的不僅僅是暫住證問題，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等諸多事關(guān)切身利益的領(lǐng)域內(nèi)，他們也沒有市民待遇。取消暫住證并停止收費(fèi)，何凡說這只是“公安部門第一個(gè)把市民待遇還給外來人員”，至于就業(yè)、教育、醫(yī)療等等，還在公安權(quán)限范圍之外。

一個(gè)矛盾突然橫亙在眼前：公安局取消了暫住證，但在就業(yè)、教育、婚育等方面，相關(guān)主管部門的舉措沒有跟進(jìn)，仍然需要暫住證，怎么辦？

沈陽市公安局采取了一個(gè)權(quán)宜的辦法，開具“暫住證明”。為了預(yù)防這個(gè)“暫住證明”成為暫住證的變版，公安局規(guī)定：證明的開具沒有任何強(qiáng)制性；并非人人都發(fā)，而是個(gè)人提出要求時(shí)，派出所才為其提供；且絕對不能收費(fèi)。

有人質(zhì)疑：在沈陽，派出所有流動(dòng)人口管理服務(wù)辦公室，社區(qū)有流動(dòng)人口管理服務(wù)中心，這是否與公安局目前“取消另類管理，消除歧視”的提法相違背？流動(dòng)人口未必都是弱勢群體，未必都需要幫扶，這些部門是否該取消？

何凡說戶政處通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口中除少部分白領(lǐng)和商人外，70%的確是弱勢群體。“對他們進(jìn)行管理和服務(wù)與歧視無涉，他們來到沈陽，人地兩疏，有的還拖家?guī)Э冢O(shè)立這些機(jī)構(gòu)，可以為他們提供租房、用工等方面的信息，十分必要?！?/p>

由于涉及到勞動(dòng)、衛(wèi)生、城管等多個(gè)部門，公安局下一步準(zhǔn)備向市政府匯報(bào)情況，爭取得到市里的支持，讓各部門聯(lián)動(dòng)起來，共同落實(shí)此事。

自由遷徒尚有距離

沈陽市民面臨這次改革的集體情緒更多是擔(dān)心：暫住證取消了，治安會(huì)不會(huì)惡化？

沈陽公安局為此一再對市民作出保證：“不會(huì)，絕對不會(huì)”。要想完全落實(shí)外來人口的市民待遇，光靠公安機(jī)關(guān)顯然是不夠的，需要各部門和全社會(huì)一同努力?！岸壳案枰鉀Q的是觀念問題”。何凡說。

與北京相比，落戶沈陽的條件已經(jīng)放到很低：大中專畢業(yè)生可以先落戶，后就業(yè)；人均購房20平方米就可以入戶沈陽；投資一定數(shù)額，同樣可以成為沈陽城里人。

盡管門檻一再降低，但“暫住申報(bào)”仍不等同于自由遷徙。沈陽市公安局只是在中國戶籍制度的堅(jiān)冰上吹了一口熱氣。

原中國社科院馬列所的黨委書記馮蘭瑞早在1983年就提出取消戶籍制度，還公民自由遷徙的權(quán)利，多年來她為此事大量撰文呼吁。馮蘭瑞對沈陽市取消暫住證的做法贊賞有加，但她同時(shí)指出沈陽的改革仍然不徹底，離真正的遷徙自由還有距離。

有人擔(dān)心，取消暫住證甚至取消戶籍制度會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民大量涌入城市。馮蘭瑞認(rèn)為這種憂慮十分可笑，按她的理解，“農(nóng)民也是有理性的，如果在城市無法立足，他們自然會(huì)回到農(nóng)村。中國農(nóng)村有三億剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，城市化是解決的辦法，而戶籍制度以及它衍生出的暫住制度都是阻擋城市化的絆腳石，其副作用反而是助長了對立情緒，加劇城鄉(xiāng)矛盾?！?/p>

有評論者認(rèn)為，取消暫住證，最本質(zhì)的意義在于它對于法律上權(quán)利主體的明確化。它破除了區(qū)域的限制，實(shí)現(xiàn)了平等地對待每個(gè)國民，某種程度上體現(xiàn)了國民價(jià)值、利益的平等化。