酒仙橋：民主想像后的危改困境

江　菲

酒仙橋因?yàn)椴扇×恕捌睕Q”形式，讓對(duì)城市危改矛盾見(jiàn)慣不怪的輿論重新興奮起來(lái)

記者太多了。6月9日那天，究竟來(lái)了多少家媒體，誰(shuí)也說(shuō)不清，“很多有意見(jiàn)的居民，投完票都不走，就站在路邊等著被采訪”。

酒仙橋正體會(huì)著從未有過(guò)的關(guān)注。

這個(gè)北京2007年最大的危改項(xiàng)目，涉及土地面積42萬(wàn)余平方米，2萬(wàn)多人口。6月9日，被稱為“票決”的就危改意見(jiàn)的投票完成。5473戶中，贊成2451票，反對(duì)1228票，無(wú)效32票，棄權(quán)1700票。

“票”投了，“決”卻沒(méi)能形成。6月12日由朝陽(yáng)區(qū)政府為此次投票專門舉行記者會(huì)，核心內(nèi)容是：酒仙橋危改項(xiàng)目是經(jīng)過(guò)市政府批準(zhǔn)的，其推進(jìn)不可逆轉(zhuǎn)。

投票：民主想像

對(duì)于6月9日投票的作用和意義，解釋各異。有的居民認(rèn)為，是一次對(duì)居民意見(jiàn)的“大摸底”；有的則認(rèn)為，不過(guò)是走形式，起不了什么作用，“這么多人有意見(jiàn)，他們(政府和開發(fā)商)應(yīng)該不會(huì)不知道。為什么還要投票？”

危改工作遲遲沒(méi)有進(jìn)展，是最終決定采取全民投票這一方式的主要原因。酒仙橋危改最初就確定了“同步搬遷”模式。對(duì)此，一份政策資料是這樣解釋的：“同步搬遷就是在政府指導(dǎo)下，在酒仙橋危改實(shí)施范圍內(nèi)，以居民同意危改并簽訂拆遷協(xié)議的比例為依據(jù)。當(dāng)簽訂協(xié)議的居民達(dá)到較高比例時(shí)，大家整體同步搬遷?！比欢?，究竟多大比例才算是“較高比例”，始終沒(méi)有定論。

事實(shí)上是，負(fù)責(zé)實(shí)施此次危改的北京電控陽(yáng)光房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱電控陽(yáng)光)從2003年正式立項(xiàng)至今，仍然一房未拆，一戶未遷。

酒仙橋街道辦和開發(fā)商都表示，為了能夠最大限度獲得居民的理解和支持，他們想了不少辦法，如設(shè)立熱線電話，發(fā)放政策資料，召開居民交流大會(huì)，通過(guò)選舉居民代表進(jìn)行協(xié)商等等。

“那些交流大會(huì)我都去了，一共開了三四次?！币晃痪用穸读硕妒掷锏牟疬w資料說(shuō)，“這一大厚本，從頭念到尾，念3小時(shí)，然后各方面都要講講話，居民們根本沒(méi)有提意見(jiàn)的時(shí)間。”頓了頓，他也承認(rèn)說(shuō):“人太多，七嘴八舌的，也沒(méi)法兒提?！?/p>

在這種情況下，今年年初，政府組織了對(duì)危改參與感強(qiáng)、愿意發(fā)表意見(jiàn)的居民積極分子和部分居民樓的樓長(zhǎng)，開始選舉代表。最終產(chǎn)生的14名居民代表有老居委會(huì)干部、工程師、黨員、下崗職工、退休職工，其中還有一名已簽訂拆遷意向的住戶代表。

代表產(chǎn)生了，“代表性”卻廣受質(zhì)疑。有人認(rèn)為：沒(méi)人能代表我自己的利益。有的代表自己也表示：我有自己的利益在里面，我代表不了別人。還有一些居民根本不知道哪些人是代表。

這些代表無(wú)一不對(duì)危改拆遷方案有意見(jiàn)?！斑@是當(dāng)然的，已經(jīng)同意拆遷方案的就不需要談判了嘛！”作為居民代表之一的孫廣聚說(shuō)，“但是我們談判取得的成果可是大家都可以享受的?！?/p>

今年4月，電控陽(yáng)光發(fā)放了一份居民意見(jiàn)調(diào)查表，并得出結(jié)論：89%的居民希望危改能夠在今年內(nèi)全面實(shí)施；85%的人認(rèn)為酒仙橋危改是對(duì)每個(gè)家庭都有利的，應(yīng)當(dāng)加快……但是，對(duì)于5374戶居民只發(fā)放了2631份調(diào)查表，這引起了居民的不滿。許多沒(méi)有得到調(diào)查表的居民找到街道辦事處，質(zhì)問(wèn)其結(jié)論的根據(jù)。電控陽(yáng)光副總孔令果也曾對(duì)媒體坦率地表示，“發(fā)放調(diào)查表的方式還是不夠透明，也不夠嚴(yán)謹(jǐn)?！?/p>

全體居民公開投票繼而被提上日程。就在進(jìn)行投票之前的5月末，電控陽(yáng)光發(fā)放了最新的回遷及補(bǔ)償方案，在很多方面都有了提高。如：特困戶在公示后可以獲得3萬(wàn)元的一次性補(bǔ)償；外遷居民每平米建筑面積的補(bǔ)償又增加了2000元，等等。居民們判斷，在此時(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是為了能夠在投票中獲得能被承認(rèn)的真正多數(shù)。

投票結(jié)果卻并不樂(lè)觀。即使在參加投票的居民中，贊成票也只占66%。

“現(xiàn)在再來(lái)討論投票對(duì)不對(duì)、是不是民主有沒(méi)有用已經(jīng)沒(méi)有意義了?！睂O廣聚說(shuō)，“現(xiàn)在，應(yīng)該考慮怎么解決酒仙橋危改中的矛盾和問(wèn)題?！彼f(shuō)，居民代表始終就這些問(wèn)題與開發(fā)商進(jìn)行談判，但沒(méi)有結(jié)果。

“有時(shí)候想想覺(jué)得挺慚愧的?！绷硪晃淮硗醪试普f(shuō)，“雖然現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)比去年提高了不少，但在關(guān)鍵性問(wèn)題上，我們一點(diǎn)兒都沒(méi)有取得勝利?！?/p>

焦點(diǎn)：產(chǎn)權(quán)

顯然，酒仙橋的危改之困，很大程度上源于復(fù)雜的物業(yè)形態(tài)，而這與居住于此的老一代工人的生存變遷有著歷史性的聯(lián)系。

酒仙橋六街坊11號(hào)樓的劉玉英，今年60歲，從參加工作起，就在718廠工作，他老伴則在738廠。這些“7”字頭的工廠原來(lái)都屬軍工企業(yè)，隨著改革開放，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這些企業(yè)漸漸衰落了。最終，原酒仙橋地區(qū)的各個(gè)軍工廠重組合并，成為今天的北京電子控股有限責(zé)任公司的一部分。

劉玉英家在這幢樓里的一層占了兩間房，和另外兩家共用一間廚房，不到兩平米的廁所也是共用的?！斑^(guò)些日子上廁所就得打傘了，”老人家指指天棚，“那兒，往下漏。”

劉玉英介紹說(shuō)，從1975年入住起，她家只有一間房，后來(lái)有了兒女，便向工廠申請(qǐng)又調(diào)配了一間?！澳菚r(shí)候沒(méi)有自己的房子那么一說(shuō)，誰(shuí)家多增了一口人，就向單位申請(qǐng)調(diào)整?！?/p>

11街坊7號(hào)樓的田栓柱對(duì)鄰居們說(shuō)，“現(xiàn)在的年輕人，領(lǐng)了工資就存銀行，為什么？因?yàn)樗麄円I房子，要看病，要養(yǎng)孩子，要養(yǎng)老。我們那時(shí)候沒(méi)有后顧之憂，因?yàn)槲覀儼堰@些錢‘存到企業(yè)了，企業(yè)給我們房子，管我們看病，管我們養(yǎng)老。改革了，讓一部分人下崗，為了顧全大局，我們也同意了?，F(xiàn)在，我們‘存了三四十年的錢，你不能拿著我的‘存款不給我。”

針對(duì)歷史遺留下來(lái)的復(fù)雜物業(yè)關(guān)系，酒仙橋危改項(xiàng)目從立項(xiàng)起就明確了其“房改帶危改”的性質(zhì)。但有的居民卻說(shuō)：“我們只看到了‘危改內(nèi)容，就是要拆房；但沒(méi)看到任何‘房改內(nèi)容，這怎么能叫‘房改帶危改呢？”

他們得到的解釋是：房改在危改中體現(xiàn)，即在新房中與原居住面積相等的部分居民只需掏建造成本價(jià)，價(jià)格為1560元/平米外加夫妻雙方工齡等福利浮動(dòng)，增加面積另按回遷安置中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，并擁有回遷房的經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，此次危改地區(qū)所涉5400余戶居民，共有4700余戶是沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)但長(zhǎng)年租住原單位公房的住戶，707戶為已經(jīng)購(gòu)買產(chǎn)權(quán)的居民。但無(wú)論是租住公房戶，還是已購(gòu)產(chǎn)權(quán)戶，都無(wú)法接受這種對(duì)“房改”的解釋。

“開發(fā)商老跟我們說(shuō)這1560元買的新房，這怎么能是新房子呢？這相當(dāng)于我們用1560塊買下了舊房子面積，然后換回了回遷房中的等同面積?！本用翊韺O廣聚說(shuō)，“不然的話，我怎么可能有資格和他談判呢？可是，這破房子值1560嗎？”

這些建于上世紀(jì)50年代的房子，年久失修，管道朽壞。按照北京市有關(guān)規(guī)定，若實(shí)行房改，此類職工住房的售價(jià)除去工齡等優(yōu)惠以外，還要加上每年2%的折舊，建筑年限以30年為上限。按夫妻雙方工齡總和為50年計(jì)，職工只需花約396元/平米即可獲得舊房產(chǎn)權(quán)。

而產(chǎn)權(quán)住戶則認(rèn)為，拆遷補(bǔ)償?shù)乃蟹桨钢校紱](méi)有對(duì)有產(chǎn)權(quán)房屋做出區(qū)別于租住房屋的規(guī)定。六街坊居民高天江說(shuō)：“去年的時(shí)候，規(guī)定把我們叫做‘已購(gòu)公房，現(xiàn)在又叫做‘成套住房，就是不明說(shuō)我們的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也不為我們制訂單獨(dú)的標(biāo)準(zhǔn)?！备咛旖淖》渴侨址粭l件最好的，在一片破舊木窗中間，一眼便可見(jiàn)他家雪白的塑鋼窗。

“我住這樣的房子，都不反對(duì)危改拆遷，你覺(jué)得誰(shuí)還會(huì)反對(duì)？”高天江說(shuō)，“如果單就危改拆遷投票，100%贊同我不敢保證，95%我還是可以保證的。但是，現(xiàn)在的方案沒(méi)有一條體現(xiàn)了我的產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，我怎么可能同意？”

各有各的訴求，開發(fā)商又不愿意分別制定標(biāo)準(zhǔn)，那么為什么不能先房改，再危改？居民代表們說(shuō)，每次協(xié)商這都是第一條建議，但無(wú)法達(dá)到共識(shí)。原因極其簡(jiǎn)單，早在2006年9月，幾乎與危改項(xiàng)目正式啟動(dòng)同時(shí)，朝陽(yáng)區(qū)政府就下發(fā)了“在危改范圍停止進(jìn)行房改售房”的通知。

朝陽(yáng)區(qū)政府危舊房屋改造辦公室一位工作人員解釋說(shuō)：這些房屋的產(chǎn)權(quán)本來(lái)就不屬于職工個(gè)人，而屬于企業(yè)。企業(yè)為了減輕危改成本，為了回遷居民可以買到便宜房子，已經(jīng)“放棄”了這些房屋的產(chǎn)權(quán)，因此不再存在買賣產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題?！澳愀l(shuí)買？得跟企業(yè)買吧？但是企業(yè)不要了，你向誰(shuí)買？”至于危改項(xiàng)目之前為什么也沒(méi)有進(jìn)行房改，這位工作人員的解釋是：這些房屋太破舊了，將產(chǎn)權(quán)賣給職工，企業(yè)將不再承擔(dān)修繕責(zé)任，而僅靠職工個(gè)人的能力無(wú)法完成修繕工作，這對(duì)職工也是很不公平的。但是，就產(chǎn)權(quán)“放棄”之后究竟給了誰(shuí)的問(wèn)題，這位工作人員只是說(shuō)，給了“回遷區(qū)”。

開發(fā)行為，還是政府行為

“酒仙橋危改是一項(xiàng)政府工程，由北京電控陽(yáng)光房地產(chǎn)開發(fā)有限公司具體實(shí)施”。這是對(duì)酒仙橋危改的定義。據(jù)報(bào)道，在6月12日的記者見(jiàn)面會(huì)上，政府方面仍然強(qiáng)調(diào)：酒仙橋危改，是政府工程，不是商業(yè)開發(fā)。

可能事實(shí)并不如此簡(jiǎn)單。

酒仙橋街道辦事處一直是政府、企業(yè)和居民矛盾集中的暴風(fēng)眼。一位工作人員坦承，目前酒仙橋危改的局面，使街道辦事處十分被動(dòng)，“我們只是政府的派出機(jī)構(gòu)，不能代表政府，無(wú)權(quán)制訂政策，甚至也無(wú)權(quán)解釋政策；我們也不是危改的實(shí)施單位，不能制訂補(bǔ)償方案。我們什么也決定不了，惟一能做的就是盡量搭建好溝通的平臺(tái)。但最后談得怎么樣，我們也無(wú)法控制?！?/p>

電控陽(yáng)光同樣處于為難的境地。作為房地產(chǎn)開發(fā)商，不盈利的生意肯定不會(huì)做。

早在2005年9月《酒仙橋社區(qū)報(bào)》的“危改專版”上，就曾介紹說(shuō)，此次拆遷土地面積中，將有9.8萬(wàn)平方米用于入市交易。

在廣西陽(yáng)光股份有限公司(電控陽(yáng)光的控股母公司)2005年度報(bào)告上，也這樣寫道：“北京電控陽(yáng)光房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(簡(jiǎn)稱‘電控公司)負(fù)責(zé)北京酒仙橋危改項(xiàng)目的一級(jí)開發(fā)，即是把本項(xiàng)目用地上的居民動(dòng)遷完畢(居民可以按照政策選擇回遷補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償)，再實(shí)現(xiàn)地塊的平整后，將總規(guī)劃中回遷房以外的商品房部分推入土地市場(chǎng)按照招拍掛的方式進(jìn)行出讓。本項(xiàng)目的主要收益是回遷居民交納的回遷款和土地招拍掛所取得的拆遷補(bǔ)償費(fèi)?！睆V西陽(yáng)光和北京電控將分別持有其85%及15%的股權(quán)。

但該公司總經(jīng)理孔令國(guó)曾對(duì)媒體表示：對(duì)于居民的許多問(wèn)題，如認(rèn)為危改區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格是每平米3850元過(guò)高；希望危改區(qū)內(nèi)代征土地以及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程能夠由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，“這樣的問(wèn)題，我只能向政府反映，我說(shuō)了不算啊”。

而對(duì)于在回遷面積的規(guī)劃，也是早已由經(jīng)北京市發(fā)改委、建委、國(guó)土資源局等部門審定的——在全部規(guī)劃建筑面積中，用于回遷及配套規(guī)劃面積占實(shí)際改造規(guī)劃面積的69%，入市交易的經(jīng)營(yíng)性建筑的規(guī)劃面積占31%。在這種情況下，電控陽(yáng)光委屈地在記者見(jiàn)面會(huì)上表示：開發(fā)商不能再讓步，這個(gè)項(xiàng)目公司最高利潤(rùn)僅占投資總額的8%。

那么，政府做什么？各方面的回答一致：政府出政策，如對(duì)居民回遷的住宅建設(shè)用地減免21項(xiàng)稅費(fèi)等。

矛盾由此產(chǎn)生。酒仙橋拆遷住宅面積達(dá)84萬(wàn)余平方米，而規(guī)劃用于回遷的面積只有58萬(wàn)多，其中還包括了14多萬(wàn)平方米的各類配套設(shè)施，實(shí)際用于居住的只有43萬(wàn)余平米。有居民算了一筆賬，如果全部拆遷居民都選擇回遷，平均每戶只能得80平方米，這尚且只是高層居民樓的建筑面積。而如果居民選擇外遷，又不能按照土地開發(fā)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。

“基礎(chǔ)補(bǔ)償加上各種獎(jiǎng)勵(lì)算上，每平米只有6000多元，”一位有外遷意向的居民說(shuō)，“但酒仙橋現(xiàn)在的房?jī)r(jià)可不止這個(gè)，二手房都7000多呢。”據(jù)此，他在所發(fā)放材料上寫了這樣的話：“這種形式就是房?jī)r(jià)補(bǔ)償?shù)?、少給房多收錢的形式。電子城和萬(wàn)紅里(同屬酒仙橋地區(qū)早些年進(jìn)行危改的項(xiàng)目)沒(méi)有這樣的好政策，為什么居民得到的實(shí)惠比我們多？(我們)為什么不能實(shí)行開發(fā)帶危改？”

“酒仙橋危改的問(wèn)題首先是定位錯(cuò)誤?！敝S權(quán)律師蘇向祥這樣總結(jié)道：不能因?yàn)槲８牟疬w是政府批準(zhǔn)的，就堅(jiān)持咬定是政府行為，不是開發(fā)行為，因?yàn)閺膩?lái)就沒(méi)有不經(jīng)政府批準(zhǔn)的拆遷行為。事實(shí)上，開發(fā)商的介入就意味著開發(fā)成分的存在，同時(shí)，土地招拍掛的程序設(shè)計(jì)也可以證明其開發(fā)性質(zhì)?！?%的利潤(rùn)仍是很高的利潤(rùn)，如果真是解危濟(jì)困的政府行為，1%的利潤(rùn)都不允許?！?/p>

蘇向祥認(rèn)為，酒仙橋危改集中體現(xiàn)了近些年土地開發(fā)和危改拆遷中的所有重要問(wèn)題。一方面，是政府希望為民眾辦好事，另一方面，政府又希望借助開發(fā)商之手一攬子解決土地開發(fā)、拆遷補(bǔ)償、住房保障、職工福利等問(wèn)題，這導(dǎo)致各種法律關(guān)系糾纏在一起，權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)無(wú)法明確區(qū)分。

他還提醒說(shuō)，拆遷問(wèn)題只是危改過(guò)程中的第一步，之后還面臨著回遷房屋質(zhì)量、樓間距、綠地面積、朝向、樓房底商租售以及是否與目前開發(fā)商所提供的方案一致等一連串問(wèn)題。而政府角色的明確將起到關(guān)鍵作用。

“讓政府回歸監(jiān)管者，讓開發(fā)商回歸市場(chǎng)?！碧K向祥認(rèn)為這是惟一的解決辦法，“否則，這次危改將既損害居民利益，又損害開發(fā)商利益，同時(shí)政府失掉民心。本來(lái)是民心工程，結(jié)果卻沒(méi)有贏家?！?/p>