張智新

不少中央部屬單位與所屬部委相互依賴，容易形成強(qiáng)大既得利益集團(tuán)，有影響公共政策的危險(xiǎn)。

6月底，審計(jì)署李金華審計(jì)長(zhǎng)向人大常委會(huì)作的《審計(jì)報(bào)告》披露，2006年56個(gè)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出問(wèn)題資金468.8億元，其中部門所屬單位存在問(wèn)題資金120.27億元，占1／4強(qiáng)。

日前，該署有關(guān)司局負(fù)責(zé)人進(jìn)一步透露，不少中央部委所屬單位代行部門行政職能帶來(lái)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，一些部門通過(guò)所屬單位舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體獲得部門和單位利益，許多所屬單位依托部門權(quán)力和資源收費(fèi)謀利益。

部屬單位的行事邏輯

中央部委有著數(shù)目龐大、名目繁多的所屬單位。這些部屬單位，無(wú)論是作為代行部分部門行政職能的事業(yè)單位，還是以國(guó)有公司企業(yè)等名義存在的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，都有幾個(gè)共同特點(diǎn)：

一是性質(zhì)上雖不是行政部門，但都有明確的行政級(jí)別，其內(nèi)部運(yùn)作管理也幾乎完全克隆了所掛靠的行政部門。

二是無(wú)論辦“事業(yè)”還是搞“經(jīng)濟(jì)”，都和母體——掛靠部委的行政權(quán)力息息相關(guān)，對(duì)外無(wú)不打著掛靠部委的旗號(hào)，部門權(quán)力和資源是其生存和牟利的“奶瓶”。

三是大多和母體一樣在地方有“腳”——與行政層級(jí)相對(duì)應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，上下間賺錢辦事也好，迎來(lái)送往也好，與民營(yíng)、外資企業(yè)以及非贏利組織迥然不同，卻與掛靠部委毫無(wú)二致。

四是因?yàn)槠洫?dú)特屬性和地位，它們大多處于“中央應(yīng)管力不從心、部委該管投鼠忌器、媒體要管打探無(wú)門、群眾想管高不可攀”的“四不管”狀態(tài)，既不像石油、電信等壟斷性國(guó)企那樣時(shí)刻處于輿論的風(fēng)口浪尖，又能靠著部委這棵“大樹(shù)”“乘涼”，坐享壟斷性國(guó)企該有的幾乎所有福利。

此外，它們無(wú)不具有較強(qiáng)的政策博弈能力，不僅在規(guī)避監(jiān)管方面很有一套，而且在化解改革壓力、影響宏觀政策、推動(dòng)部門立法等方面也是得心應(yīng)手。

總之，這些部屬單位的人員對(duì)外無(wú)不宣稱自己就是某某部委的，不明就里的社會(huì)群眾也無(wú)不認(rèn)為它們就是某某部委的，而其掛靠的單位也無(wú)不有意無(wú)意地默認(rèn)它們就是自己這個(gè)部委的，于是乎，它們儼然成了形神兼?zhèn)涞摹邦愓畽C(jī)構(gòu)”。

部屬單位的膨脹史

1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是建國(guó)后五次重大機(jī)構(gòu)改革中規(guī)模力度最大的一次，使國(guó)務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)司局機(jī)構(gòu)減少200多個(gè)。中央各部委力直屬局公務(wù)員從1997年3.42萬(wàn)人減少到1.7萬(wàn)人，國(guó)務(wù)院人員編制總數(shù)減少了47.5％。

接近10年的時(shí)間之后，今年的《審計(jì)報(bào)告》卻告訴人們：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，31個(gè)中央部門共管理各級(jí)各類單位(不含經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的職能司局等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出、分支機(jī)構(gòu))5074個(gè)，資產(chǎn)總額4479.78億元，在職人員164.12萬(wàn)人。其中，事業(yè)單位2212個(gè)；占43.6％。國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)2862個(gè)，占56.4％。這些單位約1／3是1998年后成立的。《審計(jì)報(bào)告》指出，中央部委機(jī)關(guān)的改革收到了明顯成效，“但部門所屬單位設(shè)立和管理中還存在諸多問(wèn)題，有的還比較嚴(yán)重?！?/p>

1993年和1998年，中央兩度發(fā)文要求中央黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體掛鉤。但10年以后，中央部門依然管理著2862家企業(yè)，而國(guó)資委公布的中央企業(yè)數(shù)字是155家，也就是說(shuō)，還有2707家國(guó)企是既不屬于國(guó)資委又不屬于各級(jí)地方政府管理，而是由中央部委歸口管理的。

而從事業(yè)單位的數(shù)量看，1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，部屬事業(yè)單位大約為2600個(gè)，在職人員約為110萬(wàn)，而到2005年，盡管中央事業(yè)單位總數(shù)減少了近400個(gè)，但人員卻凈增500多萬(wàn)，年均增長(zhǎng)70多萬(wàn)。

部屬事業(yè)單位驚人的膨脹，表現(xiàn)為職能、機(jī)構(gòu)和人員的聯(lián)動(dòng)性膨脹。職能膨脹，表現(xiàn)為不少中央部委通過(guò)各種形式將本屬于行政機(jī)關(guān)的政府職能轉(zhuǎn)移到各類事業(yè)單位，將一些涉及創(chuàng)收、收費(fèi)的行政職權(quán)交由事業(yè)單位來(lái)行使，有的甚至將本應(yīng)同政府完全分離的社會(huì)中介組織職能、教學(xué)科研職能，千方百計(jì)地保留在部屬事業(yè)單位中，違規(guī)運(yùn)作十多年的“牙防組”即是一個(gè)典型例子。

而機(jī)構(gòu)膨脹，是指部屬事業(yè)單位一方面因應(yīng)職能擴(kuò)大的需要，另一方面又承擔(dān)著接受部委機(jī)構(gòu)改革人員的分流安置任務(wù)，不少還是中央部委提拔安置一些快到齡退休人員的最重要渠道，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)勢(shì)必不斷擴(kuò)大、升格。人員膨脹則是前兩者膨脹的必然結(jié)果，也因?yàn)椴繉偈聵I(yè)單位旱澇保收吃“皇糧”，加之這些單位的改革遲遲不能實(shí)施和推進(jìn)，自然出現(xiàn)人滿為患、人浮于事的現(xiàn)象。

不僅僅是生財(cái)有道

這次審計(jì)查出部屬單位120多億的違規(guī)資金，向人們清晰地展露出部分部屬單位的“生財(cái)之道”。

主要有：一日收費(fèi)，其中既有接受部委委托行使行政審批、監(jiān)督等職能之機(jī)而進(jìn)行的所謂“合法”收費(fèi)，又有許多明令制止卻仍我行我素的違規(guī)收費(fèi)；二日套取，包括虛列項(xiàng)目、虛報(bào)支出或多報(bào)人數(shù)等謊報(bào)開(kāi)支的手段，多開(kāi)賬戶、不進(jìn)賬冊(cè)等隱瞞收入的方式等套取、轉(zhuǎn)移財(cái)政預(yù)算資金，用于單位日常開(kāi)支和發(fā)放單位福利獎(jiǎng)金津貼等；三日挪用，直接挪用財(cái)政資金和其它專項(xiàng)資金用于部門開(kāi)支和福利。

而一些部屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體的“撈錢”辦法，自然更是方便快捷：一是少計(jì)國(guó)有資產(chǎn)和收益，這主要是一些部屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)制以及正常投資中常用的辦法；二是違規(guī)拆借、對(duì)外投資，結(jié)果自然是國(guó)家擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)甚至蒙受損失、部門甚或個(gè)人得好處；三是賤賣國(guó)有資產(chǎn)，如擅自低價(jià)轉(zhuǎn)讓、核銷國(guó)有資產(chǎn)等；四是大建樓堂館所，慷國(guó)家資金之慨。

部分部屬單位之所以能夠以權(quán)謀利，既源于行政體制的扭曲，也源于行政權(quán)力的“異化”：本應(yīng)依法成為純正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，在商海中同民企、外企等平等競(jìng)爭(zhēng)與合作的部屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體，仍眷戀計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政企不分、官商一家的美好時(shí)光，自然死死抱住所在部委不撒手；本應(yīng)依法成為完全的非營(yíng)利法人，同其他新興非營(yíng)利組織一樣從事社會(huì)服務(wù)的部屬事業(yè)單位，也念念不忘“母體”重權(quán)在握、號(hào)令四方的威風(fēng)和無(wú)盡好處，千方百計(jì)爭(zhēng)取部委行政授權(quán)或委托，哪怕做那些部門的小官也樂(lè)此不疲；至于它們所在的部委，因管理權(quán)限過(guò)大、事務(wù)過(guò)多而確需授權(quán)、委托者有之，對(duì)這些久已存在的部屬揮之不去、積重難返者有之，因分流、安置甚至提拔部門人員，以及報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用、謀取部門福利需要而樂(lè)見(jiàn)它們存在并以權(quán)謀利者；恐怕也有之。

一些部屬單位借權(quán)牟利，其危害絕不亞于部委本身的違規(guī)行為。這些為數(shù)眾多的機(jī)構(gòu)的存在，其實(shí)也是給了其掛靠主管部委更多的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)。

部分部屬單位改革的步伐緩慢。無(wú)論是事業(yè)單位還是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在部委的長(zhǎng)期卵翼下容易形成“公權(quán)力依賴癥”，在長(zhǎng)期的優(yōu)厚福利待遇中患上茍安保守、固步自封的“富貴病”，不敢真正像其他純粹主體一樣到市場(chǎng)大潮中搏擊，更害怕并抗拒來(lái)自上頭和民間的改革壓力。

部屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體大多沒(méi)有也不愿意有規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，以某部所屬的361戶各類企業(yè)為例，非公司制企業(yè)占205戶，比例高達(dá)57.62％，公司制企業(yè)153戶，只占42.38％，其中國(guó)有獨(dú)資公司80戶。在58戶大中型企業(yè)中，非公司制企業(yè)35戶，比例高達(dá)60.35％，公司制企業(yè)只有23戶。而且多數(shù)部屬企業(yè)規(guī)模小、效益差、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，缺乏適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化需要的管理模式和運(yùn)行機(jī)制。

一些部屬事業(yè)單位則更是缺乏規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，職能、機(jī)構(gòu)、人員無(wú)限膨脹，人浮于事、效率低下等官僚主義弊端，黨政機(jī)關(guān)常見(jiàn)的病癥在這里司空見(jiàn)慣，對(duì)斷奶式的改革自然本能地恐懼并抵制。

不少中央部屬單位與所屬部委相互依賴，容易形成強(qiáng)大既得利益集團(tuán)，有影響公共政策的危險(xiǎn)。部屬單位既對(duì)政府職能形成了須臾不可或缺的強(qiáng)烈依賴，又對(duì)巨額財(cái)政投資形成了不可遏制的持續(xù)需求。加之因?yàn)榈匚坏谋憷?、力量的?qiáng)大、距離的切近等因素，對(duì)公共政策從調(diào)研、制定、決策、執(zhí)行直到反饋等全過(guò)程，都能起到直接、經(jīng)常且舉足輕重的影響，這一點(diǎn)恐怕是其他任何利益集團(tuán)都無(wú)法比擬的。它們既有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)又有足夠能力影響政府決策甚至立法，從而使之維護(hù)甚至強(qiáng)化其既得利益。

一句話，一些部屬單位長(zhǎng)期存在并大肆以權(quán)謀利，正是“公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益政策化甚至法律化”等“三化”現(xiàn)象的典型表現(xiàn)。