關(guān)于美國(guó)加州圣荷塞市審計(jì)局績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考

聶長(zhǎng)流

2007年1月至6月，我們?cè)诿绹?guó)加州圣荷塞州立大學(xué)學(xué)習(xí)美國(guó)績(jī)效審計(jì)的理論、歷史沿革、技術(shù)與方法等，同時(shí)參觀訪問了加州有關(guān)財(cái)政、審計(jì)部門及世界一些著名公司。特別是對(duì)圣荷塞市審計(jì)局進(jìn)行了比較深入地調(diào)研，我們多次聽取了市審計(jì)局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)等相關(guān)人士的報(bào)告，我們翻譯整理了3份績(jī)效審計(jì)報(bào)告和兩份審計(jì)項(xiàng)目檔案。通過這些調(diào)研活動(dòng)，本人對(duì)圣荷塞市審計(jì)局這些年來開展的績(jī)效審計(jì)有了一個(gè)比較全面地、理性地認(rèn)識(shí)，并認(rèn)為他們的一些審計(jì)思路和做法對(duì)我們今后的工作會(huì)有一定的啟發(fā)和借鑒。

一、圣荷塞市審計(jì)局績(jī)效審計(jì)開展現(xiàn)狀

圣荷塞市審計(jì)局目前有16位工作人員，1位局長(zhǎng)，2位副局長(zhǎng)，11位績(jī)效審計(jì)人員，其他工作人員2位，2006～2007財(cái)政年度全單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算大致為240萬(wàn)美元，人均預(yù)算約15萬(wàn)美元，80%以上為工資性支出。自1986年至2007年止，大致完成績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目等232個(gè)，2000年至今大致完成績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目62個(gè)。審計(jì)項(xiàng)目主要是圍繞市政管理部門、環(huán)保部門、執(zhí)法部門等績(jī)效管理進(jìn)行。市審計(jì)局通過開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目等，為圣荷塞市作出了積極貢獻(xiàn)。有些審計(jì)項(xiàng)目為市節(jié)約了開支或增加了收入；有些審計(jì)項(xiàng)目為被審計(jì)單位提高了效率，資源的使用更為有效，內(nèi)部控制更為完善；同時(shí)，為市議會(huì)、市經(jīng)營(yíng)管理層、公眾及時(shí)提供了管理目標(biāo)和信息。1985年至2006年，合計(jì)為圣荷塞市增加收入或者節(jié)約資金2.42億美元，同口徑全部審計(jì)成本為3 100萬(wàn)美元，平均1美元審計(jì)成本增加或節(jié)約財(cái)政資金7.8美元；2005～2006財(cái)政年度為全市節(jié)約財(cái)政資金2 470萬(wàn)美元，同口徑審計(jì)經(jīng)費(fèi)為220萬(wàn)美元，平均1美元審計(jì)成本增加或節(jié)約財(cái)政資金11美元。1985年5月至2006年6月，合計(jì)提出審計(jì)建議1 420條，94%的審計(jì)建議得到了采納和落實(shí)，另有6%的審計(jì)建議仍在整改和實(shí)施中。

二、圣荷塞市審計(jì)局績(jī)效審計(jì)基本特點(diǎn)

（一）審計(jì)法律地位高，審計(jì)向市最高權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，績(jī)效審計(jì)得到了法律的保障。圣荷塞市憲章第805款中規(guī)定，市議會(huì)有權(quán)任命市審計(jì)局長(zhǎng)，其主要職責(zé)是：根據(jù)市議會(huì)的安排，執(zhí)行績(jī)效審計(jì)；根據(jù)市議會(huì)的安排執(zhí)行專項(xiàng)審計(jì)和調(diào)查；每月向市議會(huì)報(bào)告工作情況，審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題，有助于完善城市財(cái)政管理的審計(jì)建議等；執(zhí)行城市憲章規(guī)定的其他審計(jì)職能。城市憲章805款中還規(guī)定，審計(jì)局長(zhǎng)可以檢查除涉及選舉官員以外的任何部門的所有資料。由此可以看出，審計(jì)不是向市經(jīng)營(yíng)管理層負(fù)責(zé)，而是向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。它是代表公眾、市議會(huì)對(duì)城市經(jīng)營(yíng)管理層及其各部門進(jìn)行審計(jì)。同時(shí)績(jī)效審計(jì)在城市憲章中得到了明確規(guī)定。

（二）審計(jì)管理完善，審計(jì)內(nèi)部控制制度科學(xué)合理。圣荷塞市審計(jì)局對(duì)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目制定了嚴(yán)格的審計(jì)程序和方法。從審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)任務(wù)分配、審計(jì)調(diào)查到對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度的評(píng)述，從審計(jì)實(shí)施的第一階段風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估到審計(jì)實(shí)施的第二階段證據(jù)收集，從整理審計(jì)底稿到審計(jì)報(bào)告的撰寫、商討、反饋以及最終定稿，確定了明確的流程和詳細(xì)的方法，操作性和可控性強(qiáng)。根據(jù)圣荷塞市審計(jì)局的規(guī)定，審計(jì)項(xiàng)目合計(jì)有39個(gè)流程或程序，包括：審計(jì)人員任務(wù)安排表，審計(jì)人員調(diào)查表，審計(jì)通知書，給市長(zhǎng)及市議會(huì)委員的審計(jì)通報(bào)信，審計(jì)進(jìn)點(diǎn)會(huì)，審計(jì)目標(biāo)備忘錄，被審計(jì)單位業(yè)績(jī)備忘錄，項(xiàng)目管理檔案清單，初步調(diào)查，初步調(diào)查備忘錄，任務(wù)分析，風(fēng)險(xiǎn)初步清單，被審單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的內(nèi)部控制描述，風(fēng)險(xiǎn)矩陣，審計(jì)實(shí)施工作——第1階段（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估），弱點(diǎn)評(píng)估，審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)預(yù)算，第1次審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)審查，審計(jì)實(shí)施工作——第2階段（證據(jù)收集），第2次審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)審查，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題工作底稿，審計(jì)報(bào)告初步草稿討論會(huì)——確定提綱，提交市審計(jì)局審計(jì)報(bào)告草稿，審計(jì)工作底稿審查，獨(dú)立審計(jì)報(bào)告審查，向被審計(jì)單位反饋的初步審計(jì)報(bào)告草稿，審計(jì)出點(diǎn)會(huì)，審計(jì)報(bào)告草稿文字審查，市審計(jì)局審查審計(jì)報(bào)告草稿，最終審計(jì)工作底稿審查，最終審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)審查，向被審計(jì)單位反饋審計(jì)報(bào)告草稿，審計(jì)報(bào)告草稿討論會(huì)（如果需要），被審計(jì)單位/市政經(jīng)理審計(jì)反饋意見，審計(jì)報(bào)告定稿，審計(jì)人員審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)，審計(jì)項(xiàng)目摘要，更新的風(fēng)險(xiǎn)/控制數(shù)據(jù)。通過這些程序和方法，完善了審計(jì)管理，強(qiáng)化了審計(jì)內(nèi)部控制制度，確保了績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量。

（三）績(jī)效審計(jì)預(yù)算細(xì)化，審計(jì)時(shí)間跨度長(zhǎng)；審計(jì)目標(biāo)主要放在被審計(jì)單位或項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制管理上。圣荷塞市審計(jì)局在開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目前，都要求審計(jì)組對(duì)審計(jì)時(shí)間和經(jīng)費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算。如對(duì)圣荷塞市對(duì)公司進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，審計(jì)組人員4人，審計(jì)預(yù)算時(shí)間跨度為1年多，從2005年10月至2006年10月，合計(jì)工作2 812小時(shí)，審計(jì)成本為22 578美元。故存在審計(jì)組成員少、審計(jì)實(shí)施時(shí)間跨度長(zhǎng)（一般在1年左右）特點(diǎn)。績(jī)效審計(jì)目標(biāo)明確，根據(jù)市憲章規(guī)定，績(jī)效審計(jì)主要為檢查：城市的資源是否被經(jīng)濟(jì)、高效地使用，效果如何；設(shè)定的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；預(yù)期的結(jié)果是否達(dá)到。如對(duì)圣荷塞市對(duì)公司的審計(jì)目標(biāo)為：確定是否達(dá)到了其績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)尤其是管理協(xié)議規(guī)定的2004～2005年度的績(jī)效指標(biāo)，以及是否滿足了管理協(xié)議的所有關(guān)鍵要求。對(duì)圣荷塞市水資源預(yù)防控制處理項(xiàng)目辦公室的審計(jì)目標(biāo)為：評(píng)估內(nèi)部控制制度對(duì)水控辦的功用。包括水控辦資源充分利用的程度、設(shè)備信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性等。

（四）審計(jì)報(bào)告篇幅長(zhǎng)，重點(diǎn)闡述審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題；審計(jì)成果主要體現(xiàn)在審計(jì)建議上。在我們翻譯的3篇審計(jì)報(bào)告中，最短的譯成中文1萬(wàn)字，其他2篇都是2萬(wàn)字左右。審計(jì)報(bào)告包括兩大部分，其中第1部分為項(xiàng)目概況，主要內(nèi)容為審計(jì)項(xiàng)目的概況、被審計(jì)單位的組織機(jī)構(gòu)、被審計(jì)單位取得的主要業(yè)績(jī)以及審計(jì)目標(biāo)、范圍和方法；第2部分為審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，包括：審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題、結(jié)論和審計(jì)建議。重點(diǎn)是第2部分，大約占全篇的85%以上。當(dāng)然，審計(jì)報(bào)告中有不少雷同的內(nèi)容，使得審計(jì)報(bào)告有冗長(zhǎng)感。針對(duì)每項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，審計(jì)機(jī)關(guān)不直接進(jìn)行審計(jì)處理，而是在審計(jì)報(bào)告中提出相關(guān)管理整改建議，并向市議會(huì)作報(bào)告，同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)還得追蹤被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)報(bào)告提出的建議進(jìn)行落實(shí)整改的情況，并將上述落實(shí)整改情況每半年1次向市議會(huì)提交專題報(bào)告。

如在《圣荷塞市水資源預(yù)防控制處理項(xiàng)目辦公室績(jī)效審計(jì)報(bào)告》中，審計(jì)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出了18項(xiàng)審計(jì)建議。其中大部分是要求被審計(jì)單位完善內(nèi)部管理，有些是要求裁減人員、車輛、節(jié)約經(jīng)費(fèi)以及提高辦事效率的。審計(jì)建議的層次較高，對(duì)被審計(jì)單位觸動(dòng)非常大，尤其是一些涉及機(jī)構(gòu)人事變動(dòng)的，整改難度較大。但至2004年7月，上述18項(xiàng)審計(jì)建議被審計(jì)單位基本落實(shí)到位，績(jī)效審計(jì)成果得到充分發(fā)揮，審計(jì)權(quán)威得以充分體現(xiàn)。

三、啟示

（一）逐步開展績(jī)效審計(jì)，使績(jī)效審計(jì)成為各級(jí)審計(jì)部門的主要職責(zé)之一。目前，國(guó)內(nèi)績(jī)效審計(jì)逐步拉開序幕，有些地方甚至成效已經(jīng)顯現(xiàn)。但總體上還是摸索、試點(diǎn)階段，認(rèn)識(shí)不夠全面，做法仍不成熟，還沒有形成系統(tǒng)的、完整的體系。美國(guó)圣荷塞市開展績(jī)效審計(jì)已經(jīng)幾十年，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)是他們主要審計(jì)職責(zé)，績(jī)效審計(jì)成果得到了廣泛地認(rèn)同，為圣荷塞市充分有效利用資源、提高管理發(fā)揮了積極的作用。為此，不論條件如何，我們都必須堅(jiān)持將績(jī)效審計(jì)作為今后發(fā)展的主要方向。

（二）加強(qiáng)審計(jì)管理，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，將審計(jì)目標(biāo)主要定格在被審計(jì)單位的內(nèi)部管理上。圣荷塞市審計(jì)局主要通過39個(gè)審計(jì)流程及方法規(guī)范績(jī)效審計(jì)，使之提高審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說，我們現(xiàn)在也基本形成了一整套完整的審計(jì)程序和方法，但我認(rèn)為有些環(huán)節(jié)可以相互借鑒、相互學(xué)習(xí)。比如我們就可以借鑒他們的一些做法，包括：審計(jì)人員調(diào)查表，給市長(zhǎng)及市議會(huì)委員的審計(jì)通報(bào)信，風(fēng)險(xiǎn)分析，審計(jì)預(yù)算，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)審查，審計(jì)報(bào)告審查，審計(jì)人員審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)最本質(zhì)的區(qū)別主要就在審計(jì)目標(biāo)上。通過考察發(fā)現(xiàn)，他們的審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容主要集中在內(nèi)部管理上，而我們目前的審計(jì)目標(biāo)主要是真實(shí)性、合法性。因此，開展績(jī)效審計(jì)，首先就是審計(jì)目標(biāo)必須進(jìn)行轉(zhuǎn)變，為此審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法都必須轉(zhuǎn)變。包括審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化也必須轉(zhuǎn)變，審計(jì)成果最終體現(xiàn)在審計(jì)建議上，最終體現(xiàn)在如何提高被審計(jì)單位管理水平、如何高效使用各種資源、如何促進(jìn)被審計(jì)單位實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，而不是如何處理處罰被審計(jì)單位。

（三）績(jī)效審計(jì)并沒有統(tǒng)一的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。在國(guó)內(nèi)經(jīng)常有人提到要開展績(jī)效審計(jì)，首先必須制訂評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，甚至有些地方作為專項(xiàng)課題進(jìn)行研究開發(fā)。我認(rèn)為，這種做法不一定可取。行業(yè)千差萬(wàn)別，各單位目標(biāo)五花八門，各種資源的有效使用難以“一刀切”式地進(jìn)行界定。事實(shí)也說明，圣荷塞市審計(jì)局開展績(jī)效審計(jì)，并沒有統(tǒng)一的、放之各單位皆準(zhǔn)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。他們界定被審計(jì)單位的績(jī)效很簡(jiǎn)單，就是前面提到的3點(diǎn)：城市的資源（包括人力、物力、財(cái)力等）是否被經(jīng)濟(jì)、高效地使用，效果如何；設(shè)定的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；預(yù)期的結(jié)果是否達(dá)到。因此，借鑒圣荷塞市審計(jì)局的經(jīng)驗(yàn)，本人認(rèn)為，開展績(jī)效審計(jì)未必要制訂統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）