摘.要：中國農(nóng)村改革的原始起點是實行以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革，但其邏輯演化過程卻是通過農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，再造市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，使億萬農(nóng)戶成為獨立的市場主體；通過農(nóng)村政治體制的改革，再造基層社會的民主權(quán)威，使億萬農(nóng)民群眾當家作主。然而，由于受到我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制機制的制約，農(nóng)村生產(chǎn)要素市場缺乏應(yīng)有的發(fā)展，一再拖延了市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建，鄉(xiāng)村社會也出現(xiàn)了“治理危機”。下一步，我國應(yīng)堅持“整體推進”和“重點突破”相結(jié)合的思路，重點推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、民間融資機制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育體制、縣鄉(xiāng)財政管理體制為核心的綜合改革，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供體制保障、財力支持和動力源泉，不斷增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴大基層民主政治建設(shè)。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村綜合改革；市場體制；基層民主；整體推進；重點突破
　　中圖分類號：F320.2.文獻標識碼：A.文章編號：1008.410X（2007）02.0035.07
　　
　　中國農(nóng)村改革的原始起點是實行以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革。1978年黨的十一屆三中全會決定明確提出了，“全黨目前必須集中主要精力把農(nóng)業(yè)盡快搞上去。為此目的，必須在經(jīng)濟上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上切實保障他們的民主權(quán)利”^{［1］(P831)}。這個基本指導(dǎo)思想確立了我國未來的農(nóng)村改革發(fā)展空間，即通過農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，再造市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，使億萬農(nóng)戶成為獨立的市場主體；通過農(nóng)村政治體制的改革，再造基層社會的民主權(quán)威，使億萬農(nóng)民群眾當家作主。然而，“理論上揭示并不等于實際上解決問題，尤其是當問題涉及重大的利益調(diào)整時更是如此。可以認為，至今這一問題仍然存在”^{［2］(P145)}。但長期以來，人們對我國農(nóng)村經(jīng)濟市場化和民主化進程總是持一種盲目樂觀的態(tài)度，認為“經(jīng)過20多年的改革，農(nóng)村作為傳統(tǒng)經(jīng)濟中自然經(jīng)濟色彩最濃、經(jīng)濟發(fā)展水平最薄弱的環(huán)節(jié)，其運行機制基本上已率先進入了市場經(jīng)濟的軌道”^［3］；同時，“通過擴大基層民主，實行村民自治，黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民為中國農(nóng)村找到了一條發(fā)展社會主義民主政治的道路”^［4］。日前，溫家寶總理發(fā)表署名文章指出：“近30年來的農(nóng)村改革，我們邁出了三大步：第一步，實行以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革；第二步，實行以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革；第三步，實行以促進農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革。這三步改革始終貫穿一條紅線，就是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，維護農(nóng)民的民主權(quán)利，解放和發(fā)展生產(chǎn)力”^［5］。其實，這種宏觀上的價值判斷尚不足以全面客觀地反映我國近三十年來的農(nóng)村改革極其復(fù)雜、曲折、且多變的發(fā)展軌跡。為此，本文重點從經(jīng)驗實證的研究視角入手，試圖解釋農(nóng)村市場化改革和民主化進程中一再出現(xiàn)“看似容易、解決卻難”的現(xiàn)象，以期對我國下一步科學制定農(nóng)村綜合改革的整體方案有所裨益。
　　
　　一、農(nóng)村經(jīng)濟市場化進程中遇到的幾個重大難題透視
　　
　　眾所周知，我國農(nóng)村改革開始，“一個優(yōu)先的目標就是解決農(nóng)村微觀經(jīng)營機制的問題，即將人民公社體制改變?yōu)榧彝コ邪??？墒莾H僅這一步，并沒有解決經(jīng)濟發(fā)展的宏觀機制，即市場經(jīng)濟機制的問題”^{［6］(P151)}。因此，中共中央繼1982年至1986年連續(xù)下發(fā)5個“一號文件”后，“深化農(nóng)村改革主要圍繞以下三項指標進行：（一）確立農(nóng)戶自主權(quán)；（二）發(fā)育市場體系；（三）繼續(xù)展開優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這三項目標實現(xiàn)的程度將視作衡量農(nóng)村發(fā)展成功與否的標志。然而，進一步深化農(nóng)村改革受制于城市國有經(jīng)濟改革和政治體制改革。用當時的一句話來講就是對于中國農(nóng)村改革，一切‘便宜’的項目已經(jīng)出臺，不觸動深層結(jié)構(gòu)就不能前進一步了。正是這個原因，農(nóng)村改革初期一系列‘一號文件’的歷史使命告一段落”^{［2］(P146)}。直到1992年鄧小平發(fā)表“南巡談話”和黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”以后，農(nóng)村改革才進入了一個以“市場化改革”為核心內(nèi)容的新階段。但由于受到我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制機制的制約，生產(chǎn)要素市場缺乏應(yīng)有的發(fā)展，一再拖延了農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建，致使9億農(nóng)民飽受“市場失靈”和“政府失靈”的雙重煎熬，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了“治理危機”。有的學者提出，“進入20世紀90年代以后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素已不是留在農(nóng)村內(nèi)部使用了——城市擴張，大規(guī)模占用農(nóng)村土地；勞動力大量流出農(nóng)村，企業(yè)得以雇傭最廉價的勞動力，幾乎什么社保都沒有；農(nóng)村資金大量外流，每年各個銀行抽走農(nóng)村大量資金。而當農(nóng)村發(fā)展必需的生產(chǎn)要素都被抽走的時候，就算農(nóng)民再有志氣、有天大本事也沒用”^［7］。所以，我國一些地方的農(nóng)民在近乎陷于絕望和迷茫中喊出了“市場究竟在哪里”？“農(nóng)民到底種啥最值錢”？“農(nóng)村應(yīng)該生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少”？“搞市場經(jīng)濟又怎么樣，搞市場經(jīng)濟還不如計劃經(jīng)濟”等等這樣的牢騷怪論?？傊?，“就整體而言，我國迄今尚未建立起民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度；開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟制度；科學、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度；賦予農(nóng)民各種權(quán)利的現(xiàn)代農(nóng)村社會制度”^［8］。
　　那么，為什么我國農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建遲遲不能邁出“驚人的一跳”（馬克思語）呢？
　　首先，我國農(nóng)村現(xiàn)行的集體土地所有制極大地限制了市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建。據(jù)統(tǒng)計，從1952年到1978年，中國人均耕地面積由2.82畝減少到1.51畝，全國平均每個農(nóng)業(yè)勞動力全年生產(chǎn)糧食僅為1000千克左右，除掉農(nóng)民自留口糧外，一個農(nóng)業(yè)勞動力全年提供的商品糧只有70千克。截止1978年底，全國農(nóng)民人均純收入只有70多元，其中有近1/4的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下，平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累還不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)^{［1］(P823)}。這說明我國實行農(nóng)村集體土地所有制長期隱含著“成員權(quán)平等”和“退出機制缺失”的制度缺陷，由此造成了幾億農(nóng)民無止境地要求平分土地，最終導(dǎo)致出現(xiàn)了在高勞動強度和過密型種植模式下的土地報酬遞減、邊際效益下降、甚至為零或為負數(shù)的極端現(xiàn)象^［9］。然而，“三中全會后不久，農(nóng)村改革一開始，在當時的特殊政治環(huán)境下，用包產(chǎn)到戶取代人民公社，乃是群眾和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)經(jīng)過長期博弈之后相互妥協(xié)的產(chǎn)物。當時把包產(chǎn)到戶和包干到戶統(tǒng)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，曾考慮過土地用于農(nóng)耕最忌掠奪性短期行為，因此想比照歷史上有過的經(jīng)驗——‘永佃制’（即無限期租賃）設(shè)計承包制。但權(quán)衡利弊后提出來醞釀，贊同者少，懷疑者多，認為它不符合責任制的概念。因怕節(jié)外生枝，由此引起新的爭論，影響以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代人民公社這個主題，因此暫時擱置了。1984年以后，中共中央一再強調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)行政策，爭論暫時平息了。這樣做，今天看來算不上最好的選擇，但在當時卻是不可避免的”^{［6］(P151)}。但是，正如制度經(jīng)濟學派的創(chuàng)始人諾思所言，“一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種‘自動鎖定’的狀態(tài)，初始的制度設(shè)計會強化現(xiàn)存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難。正是由于國家決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因而國家最終要對造成經(jīng)濟的增長、衰退或停滯的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負責”^［10］。馬克思曾經(jīng)指出：“小塊土地所有制按其性質(zhì)來說就排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和科學的不斷擴大的應(yīng)用。高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落?！a(chǎn)條件日趨惡化和生產(chǎn)資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規(guī)律。對這種生產(chǎn)方式來說，好年成也是一種不幸”^［11］。恩格斯則一針見血地指出：“如果我們所許的諾言使人產(chǎn)生哪怕一點點印象，以為我們是要長期保全小塊土地所有制，那就不僅對于黨而且對于小農(nóng)本身也是最壞不過的幫倒忙”^［12］。但迄今為止，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀組織始終被鎖定在細小土地規(guī)模和小農(nóng)經(jīng)濟的低水平上運行，因為“進一步深化農(nóng)村改革，首先必須長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制。這是黨的農(nóng)村政策的基石，任何時候都不能動搖”^{［13］(P58)}。事實上，據(jù)1986年全國農(nóng)村固定觀察點的統(tǒng)計資料顯示，平均每個農(nóng)戶承包耕地面積為9.2畝，平均每塊耕地面積僅有1.02畝，其中最小的地塊只有0.03畝，最狹窄的地塊只有50厘米。而目前我國耕地總面積已經(jīng)減少到18.51億畝，農(nóng)民人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均耕地水平的40%。此外，全國還有三分之一的省份人均耕地面積尚不到1畝，其中有660個縣人均耕地面積還不到0.5畝，大大低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人口/土地承載力0.8畝“警戒線”^{［14］(P111)}。
　　
　　現(xiàn)在回過頭來看，我國實行農(nóng)村家庭承包制的政策績效是相當有限的。比如，“1978年至1984年，中國農(nóng)產(chǎn)品以不變價格計算增長42.23%，其中有46.89%歸功于家庭承包制取代集體耕作制的體制改革，而化肥施用量的增加貢獻份額占到32.2%，農(nóng)產(chǎn)品提價的貢獻份額也占到了15.98%，其他的制度改革貢獻份額十分微小。但是，它對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響只是一次性的突發(fā)效應(yīng)，實際到1984年全國范圍內(nèi)都實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，這種制度變遷的沖擊已經(jīng)釋放完畢”^［15］。就其政策作用范圍看，我們在農(nóng)村搞的“大包干”也只是解決了18億畝耕地的部分問題，而耕地之外廣大的國土資源（包括60億畝草原、42.7億畝林地、42億畝大陸架漁場等）在相當程度上還處于權(quán)責不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營粗放的狀態(tài)。這已成為制約我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益提高和農(nóng)民增收步伐的嚴重障礙?？偟恼f，我國人口多，耕地少，自然災(zāi)害頻繁，技術(shù)裝備落后，但國土遼闊，自然資源和勞動力資源豐富，生產(chǎn)門路很廣。如果在只占國土十分之一的耕地上做文章，不在十分之九的山區(qū)、草原、江河、湖泊和灘涂上打主意，9億農(nóng)民就很難富起來。如從1978年到1984年，我國農(nóng)民人均純收入年均增長13.4%，但1985年到1988年已下降到5%，1989年到1992年僅為2%，1997年到2002年出現(xiàn)了連續(xù)4年下滑的趨勢，分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%^{［14］(P48)}。特別是“自1979年改革開放以來，全國平均每年各種建設(shè)占地400萬畝以上，25年共征用了農(nóng)村耕地1億畝左右。失去土地的農(nóng)民從征用土地中得到的經(jīng)濟補償最多不超過5000億元，國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓中積累了9萬多億元的資產(chǎn)。據(jù)有關(guān)專家估計，目前全國失去土地的“三無農(nóng)民”（無地、無業(yè)、無保障）達到4500萬人左右，成為影響整個社會穩(wěn)定的一大隱患”^［16］。因此，我國實行農(nóng)村集體土地所有制極大地限制了土地要素市場的培育和發(fā)展，致使農(nóng)村市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建出現(xiàn)了“新事物總在產(chǎn)生、但總也長不大”的現(xiàn)象?？梢姡覈陙淼霓r(nóng)村改革是“成也蕭何，敗也蕭何”。
　　其次，農(nóng)村金融管理體制滯后嚴重地制約了市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建。農(nóng)村改革以后，我國農(nóng)民手中逐漸積累了一部分剩余資金，國家允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織的流動，且不受地區(qū)的限制，鼓勵個人向各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)入股，把資金集中起來聯(lián)合興辦各種企業(yè)，支持興辦開發(fā)性事業(yè)。截止1997年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值達到20740億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的27.7%，占全國工業(yè)總產(chǎn)值的47.3%，占整個農(nóng)村社會增加值的60%，從業(yè)人員1.35億人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的29%，農(nóng)民增收部分的1/2來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收入^{［13］(P33.34)}。這為我國廣大農(nóng)村地區(qū)克服耕地有限、勞力過多、資金短缺的困難找到了一條有效的途徑。但從1998年開始，國有四大商業(yè)銀行實行“企業(yè)化管理”，相繼從農(nóng)村撤掉金融服務(wù)網(wǎng)點3.1萬個，盡量避開成本高、收益低、風險大的農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域，越來越傾向于高回報的“黃金客戶”而追逐資本利潤最大化^{［14］(P56)}。1999年1月，國務(wù)院宣布統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金協(xié)會。這樣，農(nóng)村只剩下信用合作社一家正規(guī)金融組織繼續(xù)慘淡經(jīng)營。“據(jù)中國央行提供的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村信用社各項存款余額只占全國存款余額的12%，各項貸款余額也僅占全國的11%，且大多數(shù)農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)率在50%以上，有的省份甚至高達90%以上，基本處于一種全行業(yè)虧損和資不抵債的狀況。截止2005年末，全國郵政儲蓄網(wǎng)點已達3.2萬個，共吸收存款余額1.3萬多億元，其中有75％的資金來自于農(nóng)村。目前全國農(nóng)村地區(qū)大約60%－70%的資金流向城市工商企業(yè)，平均每年流出資金高達6000億元，一個縣每年至少在3億元以上。而目前全國2億多農(nóng)民工人均每年創(chuàng)造經(jīng)濟價值約在25000元左右，一年充其量每人只寄回家鄉(xiāng)8000元，剩下的17000元都留在了城市，僅此一項就流失資金3400億元”^［17］?？梢姡覈r(nóng)村地區(qū)內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了“資金斷流”或“金融真空”的現(xiàn)象，成為制約市場經(jīng)濟體制創(chuàng)建的最大體制障礙。
　　再次，農(nóng)村基層科技推廣體制改革滯后也制約了市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)建。多年來，我們一再講：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一靠政策，二靠科技，三靠投入，最終靠科學技術(shù)解決問題。而目前我國農(nóng)業(yè)科技人員僅為135萬人，只占各類專業(yè)技術(shù)人員3053.3萬人的4.4%，并且農(nóng)村基層科技推廣體系長期存在管理體制不順、運轉(zhuǎn)機制不活、人員隊伍不穩(wěn)、經(jīng)費保障不足等問題，基本處于一種“線斷、網(wǎng)破、人散”的狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，全國農(nóng)村勞動力中接受過短期技術(shù)培訓的占20%，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓的為3.4%，接受過中等專業(yè)技術(shù)培訓的僅為0.13%，而沒有接受過任何技術(shù)培訓的卻高達76.4%^［18］。譬如，河南省新縣地處大別山區(qū)腹地，平均每萬人中只有1名農(nóng)業(yè)科技人員，平均4.1萬畝林地只有1名林業(yè)科技人員，全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒有形成一個“經(jīng)濟實體型”的農(nóng)業(yè)科技推廣站^{［14］(P80)}。由此可見，目前我國基層農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革滯后，已成為制約農(nóng)村市場經(jīng)濟體制創(chuàng)建的一個重要因素。
　　最后，目前我國農(nóng)產(chǎn)品流通市場體系不健全、不完善，已成為制約國內(nèi)市場需求擴大的一大瓶頸。截至2005年底，全國縣及縣以下社會消費品零售總額達到22082億元，比1995年增長1.68倍，從事農(nóng)產(chǎn)品購銷活動的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織超過2萬個，有接近600萬農(nóng)民經(jīng)紀人活躍在城鄉(xiāng)之間。而目前農(nóng)村市場主體規(guī)模小、實力弱，農(nóng)產(chǎn)品流通業(yè)態(tài)及經(jīng)營方式陳舊，市場連鎖經(jīng)營交易額所占比重尚不足10%，約有42%的農(nóng)戶自己銷售農(nóng)產(chǎn)品，有45%的農(nóng)戶直接把產(chǎn)品賣給個體商販，只有2.7%的農(nóng)戶通過訂單銷售^［19］?？偟目矗屓珖叨确稚⒌?.5億多個農(nóng)戶去充當市場主體，存在著市場供給上的過度敏感性和市場信息上的不對稱性，因而是不完備的市場主體。具體表現(xiàn)在：一是生產(chǎn)選擇上的盲目性，個體農(nóng)戶對市場信息缺乏分析能力，“究竟什么賺錢、到底什么好銷”心里沒譜；二是家庭經(jīng)營上的分散性，農(nóng)戶各自為政的小生產(chǎn)、商品規(guī)模小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟；三是經(jīng)營方式上的封閉性，分散農(nóng)戶小而全的生產(chǎn)經(jīng)營方式，排斥社會化和專業(yè)化生產(chǎn)；四是商品交換上的滯后性，農(nóng)產(chǎn)品賣難與搶購并存，多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)的大路產(chǎn)品過剩、暢銷產(chǎn)品短缺；五是比較利益上的制約性，大多農(nóng)戶一般處于生產(chǎn)中的原料產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)民收益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展缺乏后勁?？梢?，我國今后一個時期繼續(xù)深化農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，再造市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，仍然是一項長期而艱巨的任務(wù)。
　　
　　二、農(nóng)村基層民主化進程中遇到的幾個重大難題透視
　　
　　（一）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的建立與改革。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，“政社合一”的人民公社體制已經(jīng)失去了權(quán)威基礎(chǔ)，以至“無法容忍新興的社會力量，無法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥整個農(nóng)村社會”^［20］，結(jié)果造成了農(nóng)村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負責，不良現(xiàn)象滋長蔓延。1982年12月，五屆全國人大通過了修改后的《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，設(shè)立人民代表大會和人民政府”。1983年10月，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求“盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”。到1985年春，全國共建立了79306個鄉(xiāng)、3144個民族鄉(xiāng)、9140個鎮(zhèn)和948628個村民委員會、588多萬個村民組^［21］。至此，在我國延續(xù)了26年的人民公社體制終于退出了歷史舞臺！但由于我國在計劃體制下長期形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉、“國家行政權(quán)”與“基層自治權(quán)”互相滲透、“條條垂直管理”與“塊塊統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”互相分割、“事權(quán)”與“財權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問題并沒有得到根本解決，因此自上世紀八十年代中后期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)變革的主要特征是“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、并村”和“減人、減事、減支”。然而，“我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府構(gòu)成的行政體系，政府任務(wù)會逐步增多，越是到了最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，政府任務(wù)和目標呈幾何級數(shù)增加。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一個面對上級、且主要完成上級任務(wù)的機構(gòu)”^［22］。所以，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)村基層社會治理成本卻有增無減。比如從1986年到1996年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由91138個減少到43112個，行政村數(shù)量由94萬多個減少到74萬個，村干部總?cè)藬?shù)由455.9萬人減少到259.2萬人^［23］。截止到2005年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)僅為35473個，又比1996年減少了接近1萬個，平均每天撤并４個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。照此發(fā)展下去，預(yù)計到2010年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將減少為3萬個左右，“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡并沒有產(chǎn)生激烈的社會震蕩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡”^［24］。但是，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達1316.2萬人，平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部，因機構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟負擔大約在40%左右。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負債總額為1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債408萬元；村一級負債總額為1483億元，平均每個村負債21萬元，9億農(nóng)民人均負債達到374元^［25］。據(jù)有關(guān)專家估計，目前這一數(shù)字可能已增至8000億－10000億元?？偟目矗覈裆形窗燕l(xiāng)鎮(zhèn)一級真正建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)，并且能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能的地方基層政府組織。因此，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，按照公共行政原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行哪些職責，如何有效地發(fā)揮作用，已成為一個重大的實踐課題。
　　
　?。ǘ╆P(guān)于村民自治制度的建立與發(fā)展。中國13億人口中就有9億多農(nóng)民，實行村民自治制度既是擴大基層民主政治的需要，又是讓農(nóng)民當家作主的有效實現(xiàn)形式。1982年12月通過的《憲法》第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”。1987年10月，黨的十三大報告中進一步提出，“要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”。同年11月，六屆全國人大常委會第23次會議通過了《村民委員會組織法（試行）》，標志著我國實行“村民自治”進入了一個制度化運作的新階段。1998年11月，九屆全國人大常委會第5次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，標志著我國農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利成為一項基本制度。可以說，我國實行村民自治的規(guī)模之大，范圍之廣，涉及人數(shù)之多，在中國歷史上乃至世界歷史上都是從來沒有過的。然而，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級既有黨委、人大、政府、政協(xié)、紀委、武裝部、共青團、婦聯(lián)、工會等各種組織體系，又有經(jīng)濟工作、政治工作、文化工作、社會工作等多個方面的內(nèi)容，如何處理好“鄉(xiāng)政”與“村治”的關(guān)系仍然是一大難題。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，一些地方普遍存在著“甩包袱”的思想，通過“管人、管賬、管工資”的辦法，進一步強化了對村級組織的行政管制，村干部“公職化”的傾向日趨明顯，由此不僅動搖了村民自治制度的存在基礎(chǔ)，而且將使其成為一種“空殼民主”。一旦當?shù)胤秸媾c農(nóng)民群眾利益發(fā)生矛盾沖突時，村級自治組織就難以代表和維護農(nóng)民群眾的利益，有時甚至會侵犯農(nóng)民的利益?？偟目?，我國實行村民自治制度正面臨著嚴峻的考驗：一種傾向是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，使村民自治工作放任自流；另一種傾向是黨的組織不尊重法律規(guī)定的村民的民主權(quán)利和村委會的職權(quán)，包辦代替。
　　
　　三、下一步如何再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威
　　
　　我國下一步應(yīng)堅持“整體推進”和“重點突破”相結(jié)合的原則，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制的綜合改革，重點推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融體制改革、農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)和基層民主權(quán)威，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障、財力支持和動力源泉，不斷增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴大基層民主政治建設(shè)。
　　首先，要恢復(fù)建國初期確立的復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度。新中國成立初期確立的“耕地農(nóng)有、公益性土地國有”二元復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度，其最大的特點是國家依法保護農(nóng)民私有的土地財產(chǎn)權(quán)，土地可以自由轉(zhuǎn)讓、處置、抵押、繼承等。據(jù)1996年全國土地資源普查的數(shù)據(jù)顯示，國有土地面積占53.17%，農(nóng)村集體土地面積占46.18%，尚未確定權(quán)屬的土地面積占0.65%^［26］。這種產(chǎn)權(quán)模糊的農(nóng)村集體土地所有制延續(xù)至今，不僅造成了土地資源配置效率的低下，而且造成了地方各級政府“通過把土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為（交給國家）的地租，即資本通過迂回的辦法占有了它不可能直接拿到手的東西”^［27］。所以，自改革開放以來，我國農(nóng)村土地問題一直成為政府與農(nóng)民爭奪利益的矛盾焦點。下一步，必須徹底打破國家對一級土地市場的壟斷，讓地方政府退出二級土地市場的經(jīng)營活動，賦予農(nóng)民永久的土地財產(chǎn)權(quán)，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。同時，要加快建立現(xiàn)代的土地產(chǎn)權(quán)制度，具體包括土地產(chǎn)權(quán)的界定制度、配置制度、運營制度和法律保護制度，其中產(chǎn)權(quán)界定是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運營是手段，法律保護是制度保障。只有綜合運用法律的、經(jīng)濟的、行政的宏觀調(diào)控手段，才能從根本上維護好9億農(nóng)民的根本利益。
　　其次，要建立以農(nóng)村合作信用社為主體，國家商業(yè)銀行和政策性金融機構(gòu)分工協(xié)作，民間借貸為補充的農(nóng)村金融體制和運行機制。目前我國農(nóng)村金融組織功能混亂，服務(wù)項目單一，利益矛盾加劇，單靠國家“花錢買機制”并不能解決根本問題。事實上，許多經(jīng)濟學家通過對世界發(fā)展中國家金融實踐的實證研究后發(fā)現(xiàn)，國家正規(guī)金融機構(gòu)對農(nóng)戶提供金融服務(wù)的覆蓋面往往不足20%，而其余的大量融資活動是靠民間非正規(guī)金融組織來完成的。與“官辦銀行”相比，民間融資渠道具有明顯的特征：一是社區(qū)性，即民間金融活動發(fā)生于農(nóng)村社區(qū)，主要是基于一定的地緣、血緣、業(yè)緣關(guān)系而成立的；二是人格性，即交易活動建立在對雙方信息充分掌握的基礎(chǔ)之上，其經(jīng)濟行為已經(jīng)在一定程度上人格化了；三是分散性，即民間金融發(fā)生于數(shù)以億計的農(nóng)戶之間，交易頻率高，金額小，高度分散；四是層次性，即經(jīng)濟落后地區(qū)以民間借貸為主，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已出現(xiàn)了較為規(guī)范的民間金融組織，民間金融與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相呼應(yīng)，層次分明；五是靈活性，即民間金融具有辦理借貸手續(xù)簡便、成本低、風險系數(shù)小等優(yōu)點。據(jù)粗略估計，目前我國民間融資規(guī)模可能已達到8000億元至14000億元左右，其中約有超過70%以上的農(nóng)戶獲得了非正規(guī)金融組織貸款^［28］。尤其是在經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海地區(qū)，民間融資甚至把國有銀行從經(jīng)濟活動中排擠出局。比如，浙江溫州地區(qū)的蒼南縣人口僅為120萬人，每年至少有60億元地下資金在流動，大大高于正規(guī)金融機構(gòu)的貸款額度^［29］?？梢?，今后不管政府和有關(guān)部門采取何種措施，民間金融活動都將會繼續(xù)頑強的存在下去。因此，下一步應(yīng)優(yōu)先考慮把農(nóng)村信用合作社改造成真正的民間融資機構(gòu)，把它納入到國家金融監(jiān)管體系。同時，考慮放寬對國內(nèi)外資本流向農(nóng)村金融市場的準入領(lǐng)域，積極引導(dǎo)和鼓勵民營經(jīng)濟進入農(nóng)村金融市場，促進民營小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種金融組織形式的發(fā)展，創(chuàng)造各類金融市場主體公平競爭的宏觀體制環(huán)境，增加對農(nóng)村多元化、多層次、多樣化的金融服務(wù)供給。
　　最后，要加快推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為核心的綜合改革。目前我國“地區(qū)”一級逐漸演變成了一種“實體型政府”，其工作重心也轉(zhuǎn)向城市發(fā)展和市政管理；“縣”一級過去是融行政、財政、議事、決策、司法于一體的功能較為完備的強勢政府，現(xiàn)在卻變成了一種“雙重衙門體制”；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級長期處于責任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動施政狀態(tài)，幾乎陷入了一種“有政無財、人多無事做”的尷尬局面；“村”一級自治組織既不是行政主體，又缺乏必要的財力保障，基本處于一種行政和財政雙重壓力下的“緊約束”狀態(tài)，致使其在代理國家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化。下一步，應(yīng)按照“撤消地區(qū)一級，強化縣一級，精簡鄉(xiāng)一級，充實村一級”四級連動的整體改革思路，重新整合現(xiàn)有的公共行政資源，加快建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村基層行政管理體制和運行機制。當務(wù)之急是重點解決鄉(xiāng)村基層組織“有人管事、有錢辦事、有章理事”的問題。要從取消農(nóng)業(yè)稅后的現(xiàn)實情況和廣大農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重點強化三個方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)民的市場主體地位和權(quán)益，加強對農(nóng)村市場的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；二是為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護等社會事業(yè)發(fā)展；三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件，加強社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農(nóng)村扶貧和社會救助，化解農(nóng)村社會矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。同時，要在加強基層政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)上，把不應(yīng)該由政府承擔的經(jīng)濟社會事務(wù)交給市場中介組織和村民自治組織去解決，不斷提高農(nóng)村基層社會管理和公共服務(wù)水平。要不斷提高和完善村民自治制度，繼續(xù)推動基層民主政治建設(shè)的健康發(fā)展。
　　
　　
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