楊東平

伴隨落實“以人為本”的科學發(fā)展觀，我國教育公共政策的轉變正在不斷深入。從中央到地方政府，教育公共服務的職能不斷擴大，優(yōu)先投資和發(fā)展教育正在形成風氣，繼續(xù)推進教育公平，在農村全面實行免費義務教育，建立了新的國家資助體系，中等職業(yè)教育快速發(fā)展，教育正在進入一個新的發(fā)展階段。與此同時，也出現(xiàn)了一些新的問題和需求，需要我們去認識和應對。

形成關于教育發(fā)展改革的“新共識”

當前，在我國絕大多數(shù)地區(qū)，教育的外部環(huán)境和硬件條件得到明顯改善，各級各類的教育機會顯著增加，而學齡人口在逐漸減少，教育已經越過了極度短缺、貧困的狀態(tài)。中國教育正面臨一個歷史性的轉折點：從滿足基本需要，到有可能追求良好的教育、理想的教育。

隨著教育外部環(huán)境的改善，教育的主要矛盾有所變化和轉移。長期為教育貧困所掩蓋的教育自身各種深層次的問題逐漸暴露。教育品質、教育質量的問題上升，教師正在成為制約教育發(fā)展的新的瓶頸，在農村實行免費義務教育之后，城市流動兒童的教育成為影響教育公平最突出的問題，高等教育的治理問題也日益突出?？梢哉f，整體而言，教育問題正在由以外部問題為主逐漸轉移為以內部問題為主，以硬件建設為主轉到以“軟件”的更新、提升為主。

在許多經濟發(fā)達地區(qū)和城市，面臨這樣迫切的詰問：在基本普及九年義務教育之后，如何確定下一階段教育現(xiàn)代化的目標？雖然我們比以往任何時候都更有條件去追求良好的教育；但是，關于什么是良好的教育、理想的教育以及面向未來的新的教育方針、教育價值、培養(yǎng)目標等，我們還缺乏充分的討論，沒有形成必要的共識。從局長到家長，不少人都簡單地將重點學校、名牌學校視為追求的目標，將教育現(xiàn)代化等同為名校擴建、擴大優(yōu)質教育資源。然而，那些實行嚴厲的應試教育的“優(yōu)質教育”，究竟是以人為本還是以分數(shù)為本？是面向每一個學生、有利于兒童的個性發(fā)展和協(xié)調發(fā)展的嗎？對這些問題，需要通過解放思想，進行教育思想大討論，在科學發(fā)展觀的視野中，形成真正符合教育現(xiàn)代化的價值和值得追求的教育目標、教育理想。

同時，我們也需要形成關于教育改革的新共識。當前，改善教育的努力主要是在增加教育投入、改善資源配置的層面上，這無疑是十分必要的；國家已經確定了優(yōu)先投資和發(fā)展教育的方針，需要長期堅持實行下去。同時，我們還應當看到，教育領域許多深層次的問題，不完全是靠增加投入可以解決的。無論是進一步擴大教育資源、解放教育生產力，還是進一步促進教育公平，實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，提高高等教育的培養(yǎng)質量和學術水平以及遏止學術腐敗現(xiàn)象等，都直接指向了新的制度安排，需要進行教育治理模式的改革，啟動實質性的教育體制改革。

2007年10月召開的黨的十七大，將教育視為重要的民生問題，提出要“優(yōu)先發(fā)展教育，建設人力資源強國”。

2007年8月31日，胡錦濤總書記在全國優(yōu)秀教師代表座談會上的講話，提出“要推進教育體制改革和創(chuàng)新，圍繞構建現(xiàn)代國民教育體系的目標，建立健全教育管理體制、教育投入體制，改進培養(yǎng)模式、教育內容、教育方法，著力提高教育質量，為我國教育事業(yè)發(fā)展提供強大動力和體制保證”。突出教育體制改革和教育創(chuàng)新，可以說是抓住了教育問題的要害，為我們當前和今后的教育改革指明了方向。

2008年是中國改革開放30年。當前，特別需要強調教育改革的重要性，形成關于理想教育和教育體制改革的共識，不失時機地推動以制度變革為中心的教育體制改革，在科學發(fā)展觀與和諧社會建設的視野中，建設與社會主義市場經濟體制、民主政治和精神文明建設相適應的現(xiàn)代化的教育。

政府有錢之后該如何花錢

隨著財政收入大幅增加以及科學發(fā)展觀的貫徹落實，政府越來越愿意為教育花錢，教育也越來越有錢，這種情況是前所未有的。然而，政府的錢如何花，成為一個現(xiàn)實的問題。在一些已經基本普及九年義務教育的經濟發(fā)達地區(qū)，提出了擴大免費教育階段的命題，例如珠海率先實行從小學到高中12年全免費。目前不少地方實行12年免費教育的設計，基本都是向上延伸，即在高中階段實行免費。但是，從教育公平與效率的角度考量，在政府有錢之后，如何擴大教育公共服務，是需要科學決策和認真選擇的。

一、繼續(xù)關注農村教育。

首先需要認識的是，農村教育的狀況雖然已經得到改善，但問題遠沒有真正解決。教育公共服務的擴大，首先仍然應當面對這一欠賬最多、最薄弱的領域。許多地方農村教育辦學條件的改善還沒有完成，資金缺口很大，“普九”欠債還是一個沉重的經濟負擔，遠沒有還清。而農村教師生存狀況的改善，解決農村地區(qū)教師短缺、農村教師編制不足、農村代課教師問題等，都需要建立能夠治本的長效機制，需要投入大量的財力。

重慶市的做法十分值得推崇，政府將錢花在最需要花錢的“刀刃”上。一是花費20億元償還義務教育“普九”欠債，成為第一個解決“普九債務”的省級行政區(qū)。二是實行農村教師津貼，給農村教師每月增加150元的補貼，以彌補實施農村義務教育經費新機制之后，教師工資收入有所降低的問題。三是一舉解決農村代課教師問題，通過公平考試、擇優(yōu)聘用的方式，從1萬名代課教師中招聘8000名公辦教師，未通過考試落聘的代課教師將按有關規(guī)定給予一次性補助。從此，代課教師退出重慶市的歷史舞臺。

二、“兒童優(yōu)先”的原則。

其實，政府擴大教育公共服務的方向，應當是努力彌補那些“短板”，追求各類教育的均衡和協(xié)調發(fā)展。例如，同樣作為非義務教育，與高中相比，學前教育、幼兒教育的重要性顯然被極大地忽視了，成為當前我國各級教育中最為薄弱的階段。2005年，全國近6000萬3歲～6歲的兒童，只有2179萬人入園就讀，入園率僅為36.3%，在9個人口大國中，分別低于墨西哥和巴西39個和18個百分點。學前一年幼兒的入學率也只有六成多。我國幼兒教育占公共教育經費的比重，一直在1.2%～1.3%的水平；這一比例在巴西是5.1%，墨西哥是8.9%，泰國是16.4%。

無論從教育公平還是教育效率的角度，學前教育都應該受到優(yōu)先的重視。與高中生相比，幼兒是個更為弱勢的群體，理應受到善待，正如一個家庭中最小的孩子需要更多的照顧。同時，與高中生相比，幼兒是一個數(shù)量更為眾多的群體，按照優(yōu)先面向大多數(shù)人的原則，應當優(yōu)先重視幼兒教育。而教育經濟學的研究已經顯示，一般而言教育階段越低，教育的社會效益越高。2001年，國務院發(fā)布《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》，確立了“適齡兒童基本能接受學前教育”的教育目標，提出“國家制定相關法律法規(guī)和政策時要體現(xiàn)‘兒童優(yōu)先原則”。在經濟發(fā)達地區(qū)新一輪的教育現(xiàn)代化建設中，如果能夠按照“兒童優(yōu)先”的原則，提升幼兒教育的地位，優(yōu)先普及和發(fā)展幼兒教育，應當是可以媲美高中教育免費的同樣重要的教育政績。

三、警惕新一輪加大學校差距的“名校擴建”。

當前，各地努力促進義務教育均衡發(fā)展，清理整頓“改制學?！?，已經取得了很大進展。但總體而言，城市中小學的“擇校熱”仍很嚴重，是人民群眾最不滿意的問題領域。值得警惕的是，有些地方在提高教育質量、擴大優(yōu)質教育資源的口號下，開始了新一輪的“名校擴建”，熱衷于打造高檔、豪華學校的行為有升溫的趨勢，甚至在一些經濟不太發(fā)達的城市，也動輒花費一兩個億改建一所名牌學校。一些校長擔憂，剛剛開始縮小的學校差距又被拉大，會加劇升學率競爭和擇校競爭。這一動向顯示，強調重點學校的特殊利益、維系等級化的學校制度這樣的工作思路仍有深厚的土壤和很強的慣性，是需要長期、持續(xù)糾正的。

此外，我們需要認識到，少數(shù)名牌學校、示范學校維系自己特殊地位的努力還有更為復雜、深刻的原因。因為這些學校不僅可以通過擇校“尋租”獲取巨大的經濟利益，也是“教育利益集團”的子女享受“優(yōu)質教育資源”的近水樓臺。要促進義務教育均衡發(fā)展，就必須取消重點學校的特殊利益，破除地方政府和重點學校之間的特殊利益。目前的治理多在克服“以錢擇?！钡谋锥?；而要破解這一利益鏈，關鍵還要治理“以權擇?！钡膯栴}，這是當前治理“擇校熱”的難點和核心問題。

積極推進政府教育治理模式的改革

胡錦濤總書記在十七大報告中明確提出了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的任務，認為“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，要求“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預”，以及“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”等。

目前國家正在推進依法行政、建設法治政府、有限政府、責任政府的改革，正在開展的事業(yè)單位人事制度改革，以及將于今年5月1日正式實施的《政府信息公開條例》等，都為深入開展教育體制改革、教育行政改革提供了明確的方向，奠定了堅實的基礎。我國已經具備了深入開展教育體制改革的條件。應當認識到，一場理性、建設性和實質性的教育體制改革，不僅是必要的，也是完全可能的。

這一改革的核心問題是政府轉型，即如何建設“公共服務型政府”，改善政府教育治理的模式。它涉及到兩個基本問題，第一是要明確管什么，承擔起政府應該履行的職責和義務，管自己該管的，既不“缺位”也不“越位”。第二是怎么管，如何改善公共產品提供的途徑、方式、質量和效益。

一、建立新型的政校關系。

在當前強化政府公共服務職能、恢復教育的公益性的過程中，不難看到這種情況：政府在承擔更多的公共服務責任的同時，也集中了更多的教育資源，行政權力也隨之擴張。表現(xiàn)在政校關系上，面臨著兩種完全不同的選擇：是按照教育現(xiàn)代化的方向，擴大學校自主權，提倡校長辦學、教育家辦學，教育局主要為學校服務；還是強化行政權力，強化“教育局辦學”，由政府直接提供教育服務、實行微觀管理？強化行政控制的后果，必然是教育模式單一，學校缺乏自主權、缺乏特色和活力，這正是當前學校教育的普遍現(xiàn)實。

按照建設“公共服務型政府”的要求，政府擴大公共服務，并不意味著擴大行政權力；強化公共服務職能，并不意味著集中資源、強化行政控制，政府包攬一切；而意味著規(guī)范政府在市場經濟環(huán)境中的行為，改變公共產品的質量和提供方式，建立新型政校關系，由直接提供服務，轉變?yōu)橛枚喾N方式和途徑滿足社會需要，改善公共服務的品質。這樣，政府退出對學校的直接管理和微觀管理，由“劃槳手”改為“舵手”。政府要為學校服務，同時也要站在消費者的立場，對公共服務的結果進行評價和監(jiān)控，形成服務導向。

近年來，一些地方已經在這一方面做出了有益的探索。成都市青羊區(qū)教育局一直致力于理順政校關系，向服務型機關轉變。他們明確提出要把學校還給校長，實行真正的“校長負責制”。他們提出的“五還給”，是把相關人事權、經費使用權、招生權、校本課程設置權以及教育教學評價權“還給”學校和校長，教育局從學校的微觀管理中退出，從教育局辦學向學校自主辦學轉變。同時，成立社會參與的學校民主管理委員會，把教育評價權還給社會，對學校進行民主管理、監(jiān)督和評價。

上海浦東新區(qū)在建立時即實行“小政府、大社會”的模式，近年來積極探索改革教育公共服務的提供方式，通過培育和發(fā)展社會中介組織，實行委托管理、購買服務和社會化評估等，對我們面向未來的改革具有很大的啟示性。

浦東新區(qū)積極發(fā)展和培育非營利性的專業(yè)化中介組織。截至2006年3月，浦東新區(qū)注冊登記的民間組織共有516家，其中社會團體155家，民辦非企業(yè)單位361家，分布在勞動、民政、教育、科技、文化、衛(wèi)生等領域，從而有可能將與政府有關的公共服務逐步轉移給有能力承擔的民間組織，實行以項目為導向的契約化管理模式。政府通過公開招標、項目發(fā)包、項目申請、委托管理、購買服務等方式，形成政府與社會共同參與的公共治理機制。

例如，在民辦教育管理方面，浦東新區(qū)形成了“管、辦、評聯(lián)動”機制?！肮堋保赫暧^指導，民間組織具體實施，委托符合資質的專業(yè)的民辦教育管理咨詢中心對民辦學校進行管理，形成以民間組織管理民間組織的管理模式?！稗k”：民辦學校自主辦學，政府購買學校服務，并對承接服務項目的學校在租金上給予優(yōu)惠、經費上給予補貼、師資上給予培訓?！霸u”：由民辦教育評估中心出具年度檢查、教學質量評估、購買服務效果評估等考評結果。

向學校和校長賦權、向社區(qū)賦權、向社會組織賦權的改革，不是簡單的“權力下放”，而是通過制度創(chuàng)新，探索在市場經濟體制和利益多元的社會環(huán)境中，有效的教育治理結構和機制，重塑“政府———學校———社會”的關系，建立政府宏觀調控、學校自主管理和社會廣泛參與的新的治理機制，即建立由政府、市場、教育實施者和參與者共同治理的復合模式，實現(xiàn)教育治理主體的社會化。同時，需要探索建立面向未來、與終身教育和學習型社會相銜接的新的教育制度。這需要打破建立在以往條塊分割、部門利益之上的行政掣肘，建立大教育、社會教育、學習型社會視野中的教育管理。

二、重新認識民辦教育的價值。

在構建服務型政府過程中，另一個比較典型的問題是如何對待民辦教育。不少地方前些年為實現(xiàn)“普九”的目標，大力發(fā)展民辦教育；但在基本實現(xiàn)“普九”、公辦學校資源越來越充裕之后，對于是否還需要發(fā)展民辦教育，態(tài)度發(fā)生了變化。有些地方對民辦教育的不平等對待，導致民辦教育的萎縮和被“邊緣化”。

在公辦教育有錢之后，民辦教育是否還具有重要性，已經成為問題。然而，我們不妨想一想，為什么在政府教育資源十分充裕的發(fā)達國家，私立教育仍然有很大的市場和發(fā)展空間？如果我們對民辦教育的認識，僅僅局限在教育資源的“拾遺補缺”上，那么它的確是可以被取代的；然而，如果我們認識到大一統(tǒng)的、單一的教育體制和教育模式是有缺陷的，而教育現(xiàn)代化的重要價值（包括教育的豐富性、選擇性、高質量），主要是通過教育體制、教育模式的多樣化，通過學校的辦學活力和教育競爭來實現(xiàn)的，那么，民辦教育就有不可替代的價值。因此，國家一再重申“支持民辦教育發(fā)展，形成公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的辦學格局”的政策目標。

從教育公平的角度來說，盡管在我國大多數(shù)地區(qū)，“同一尺度”的起點公平仍然是基本問題；但在城市和沿海經濟發(fā)達地區(qū)，對“多元尺度”的公平的追求已經出現(xiàn)，需要滿足不同家庭、學生的不同需求，使他們各得其所。在農村地區(qū)，那些收費低廉的寄宿制民辦學校，滿足著打工人群和留守兒童的特殊需要。民辦教育在辦學模式的多樣化、滿足特定群體對教育的選擇性需求以及在教育創(chuàng)新等方面具有獨特的優(yōu)勢。對它們的取消，必然意味著對教育的多樣性、豐富性的破壞。

因而，教育改革的一個重要目標，是通過體制的多樣化，恢復學校的自主性和辦學活力，增加教育的選擇性、豐富性，提高教育公共服務的品質和效率。新年伊始，湖南省召開全省民辦教育工作會議，頒發(fā)《關于促進民辦教育發(fā)展的決定》，作出了一些具有突破性和創(chuàng)新性的規(guī)定。如《決定》指出，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分，“民辦學校是民辦事業(yè)單位，民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”。民辦學校用地和建設等方面享受公辦學校同等的優(yōu)惠政策；允許教師在公辦學校與民辦學校之間合理流動，工齡連續(xù)計算，等等。

促進民辦教育健康發(fā)展的另一個問題，是落實并保障法律賦予民辦學校的辦學自主權，這也是建立新型政校關系的題中之義。目前對民辦學校嚴格的審批和“管制”，對民辦學校的專業(yè)設置或課程、招生、收費等自主權限制過多，致使民辦學校無法自主優(yōu)化資源配置、調整辦學策略，民辦學校發(fā)展的內源性動力嚴重不足，民辦學校同質化傾向日益嚴重。如果民辦學校喪失了教育模式、辦學模式多樣化的發(fā)展，變得與公辦學校雷同，那么它就真的喪失了存在的價值。

三、促進地方政府和基層的教育創(chuàng)新。

在科學發(fā)展觀與建構和諧社會的大背景下，地方政府正在樹立新的政績觀，優(yōu)先發(fā)展教育、促進教育公平、促進義務教育均衡發(fā)展，正在成為各級政府教育工作的基本方針和重要的政事內容。與此同時，如上述案例中所言，以建設服務型政府等為目標，地方教育行政部門已經開始了多種教育探索和制度創(chuàng)新。

這種自下而上的改革探索和創(chuàng)新，具有重要的認識價值。基層是教育生長和發(fā)展的源頭，教育本來就是源自生活、依據(jù)生活而進行的。一場有效的教育改革，不僅需要自上而下的推動和指導，也需要自下而上的探索和改革實踐。地方和基層的教育創(chuàng)新是宏觀教育制度改革的生長點，由于它是因地制宜、從解決當?shù)氐膶嶋H問題出發(fā)的，適合中國的現(xiàn)實國情和制度環(huán)境，其經驗就更具有適用性和可推廣性，從而成為整體性教育改革的基礎和先聲。

在大致相同的制度環(huán)境中，總有一些地區(qū)、一些人做出不同凡響的、具有創(chuàng)新性的成績，彰顯著具有首創(chuàng)精神和先進理念的“教育家精神”在促進制度變革過程中的能動作用。鼓勵地方和學校的制度創(chuàng)新，支持有創(chuàng)新精神、有魄力的教育行政管理者能夠先行一步，倡導教育家辦學，弘揚“教育家精神”，是促進教育創(chuàng)新的重要機制。

鼓勵試點是促進制度創(chuàng)新的另一個重要機制。在一些制度難以整體改變的情況下，應當允許和鼓勵試點，通過舉辦教育改革的實驗區(qū)和試點學校，給予他們改革的特許權。在這些探索、試點的基礎上，適時地予以評價、總結、提升和推廣。

（作者系北京理工大學高等教育研究所研究員）