桑玉成

政府改革，既有結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，也有理順職能的問題，而且應(yīng)該說，準確的職能定位才是科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)；然而更為重要的是，還有價值理念的問題。政府的價值理念是政府有效組織和有效管理的必要前提。

剛剛結(jié)束的十一屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院的機構(gòu)改革方案，這是一種結(jié)構(gòu)的調(diào)整。事實上在這背后，實際上也包含著政府職能的轉(zhuǎn)變，包含著政府理念的革故鼎新。但是需要指出的是，相對來說，在政府改革之結(jié)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變以及理念變革這幾個基本方面，理念的變革更為重要，也更具有基礎(chǔ)性的意義。

所謂政府的理念變革，主要指政府及其公務(wù)人員的價值取向和價值追求的問題。

長期以來，在封建傳統(tǒng)政治文化的影響下，由于適應(yīng)了過去計劃經(jīng)濟體制的需要，我國政府相當程度上扮演著一種全能的、管制型政府的角色。所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，政府掌控著一切的社會資源，政府統(tǒng)管著一切的社會事務(wù)，政府的利益是最高的利益，如此等等。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的改革和政府職能的調(diào)整，如今發(fā)生了一些實質(zhì)性的變化，但傳統(tǒng)政治文化對于政府及其公務(wù)人員的影響還遠沒有消除。

現(xiàn)代政府的價值理念包含了政府及其公務(wù)人員對于政府自身性質(zhì)的認知以及對于其基本目標的追求。作為一個基本前提或者說基本假設(shè)，政府的權(quán)力來源于人民的委托。這是需要政府及其公務(wù)人員始終牢記的一個基本事實，也是其從事政府管理所必須遵循的一個基本原則。按照現(xiàn)代民主政治理論的重要思想代表盧梭的說法，政府執(zhí)掌社會公共權(quán)力的性質(zhì)純屬一種委托關(guān)系，基于這種委托，政府只有義務(wù)而沒有權(quán)利。

政府基于被委托的權(quán)力，根據(jù)受托者的意志、愿望和要求，實施社會所必需的公共管理，以維系社會的穩(wěn)定，保障公民的權(quán)利，促進社會的發(fā)展。具體來說，現(xiàn)代政府的價值理念強調(diào)如下三個方面的意識：

一是公共性權(quán)力的角色意識。恩格斯在其名著《家庭、私有制和國家的起源》中稱國家的本質(zhì)特征是公共權(quán)力，這一點我們過去并未引起足夠的重視。政府作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，其應(yīng)該時刻凸現(xiàn)其公共性的角色。而所謂公共性，主要是指政府應(yīng)“凌駕于社會之上”，代表社會的公共利益，維護社會的公平與正義。政府的公共性角色要求政府放棄其自身的利益訴求，以全社會和全體人民利益的視角來制定公共政策，實施其公共管理。

二是提供公共物品的責任意識。政府作為社會的公共權(quán)力，有責任向社會提供基本的公共物品?，F(xiàn)在我們強調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府最為基本的特征和職能就是為社會提供必要的公共物品。所謂公共物品，一般是指那種無法進入市場領(lǐng)域進行配置的物品。盡管在不同的時期以及不同的國度人們對公共物品有不同的理解，但是在現(xiàn)代社會，能夠得到廣泛共識的最為重要的公共物品主要是國家安全、社會秩序、公共教育、環(huán)境衛(wèi)生、道德風尚等等。可以注意到，這些物品的供給需要政府的積極作為。

三是政府目標的道德意識。政府作為社會公共權(quán)力的載體，其既然執(zhí)掌著社會的公共權(quán)力，掌控著社會的公共性資源，履行著社會公共管理的角色，那么就有義務(wù)承擔起引領(lǐng)社會風尚、改良社會道德的責任，努力引導(dǎo)社會的文明和進步，實現(xiàn)社會的道德升華和社會風尚的發(fā)展。古今中外絕大多數(shù)思想家均強調(diào)了政府及其公務(wù)人員的道德職能及其示范性意義。古希臘柏拉圖將正義作為構(gòu)建其理想國家的核心，亞里士多德則認為善是國家的最高價值，近代的法國啟蒙思想家盧梭則稱：一個好政府是能夠使它的國民更富有智慧和更富有道德的政府。毫無疑問，構(gòu)建社會主義和諧社會需要社會成員道德水平的普遍提高，因為只有社會道德風尚的改良，才能為人與人的和諧奠定堅實的人文基礎(chǔ)。而在這方面，需要政府作出積極的努力，這里既包括政府對于道德秩序的尊重和維護，更需要政府及其官員對于社會道德行為的實踐和引導(dǎo)。

可以看到，政府理念的問題，在某種程度上說，是政府及其公務(wù)人員自身的價值取向和價值追求的問題。政府及其公務(wù)人員為什么而追求、如何追求，就決定了政府如何有效地行使公共權(quán)力、如何有效地履行公共管理職能的方式和手段的問題。在我們的政府管理實踐中也能看到，一些地方的政府往往不是從人民的根本利益出發(fā)，不是從社會的整體利益出發(fā)，而是專注于其小團體甚至是個人的利益，憑借其執(zhí)掌公共權(quán)力的機會和條件，大撈其自身之地位、實惠和好處。所以才有那種在發(fā)不出教師工資的情況下官員的吃喝風越演越烈的情況，才有那種一邊在申報貧困資格一邊又將辦公大樓越蓋越豪華的現(xiàn)象。

政府理念的革故鼎新，應(yīng)該說是一場深刻的革命，相對來說比調(diào)整結(jié)構(gòu)、理順職能之類要艱巨得多，既需要政府及其公務(wù)人員自身的學(xué)習和提高，也需要全社會的關(guān)注和努力。（作者系復(fù)旦大學(xué)教授）