對當(dāng)前財政支出績效評價工作的思考

孫君濤

中圖分類號：F810.451

文章編號：1003—0751(2008)06—0091—02

一

經(jīng)過近幾年的理論探討和實踐摸索，財政支出績效評價的理念逐步深入人心，績效評價機制基本確立，評價方式、方法基本完善，財政資金從分配—使用—評價—分配的決策管理機制基本建立，績效評價工作在加強財政支出績效管理、提高財政支出決策水平和財政資金使用效益等方面的重要作用正在發(fā)揮。

（一）財政部門支出管理的認(rèn)識加強

績效評價的客觀、公正和綜合性特點，使其與審計和財政檢查等監(jiān)督方式有較大的區(qū)別，社會各界和財政內(nèi)部各職能部門對績效評價有個認(rèn)識過程，經(jīng)過近幾年的實踐，部門和社會各界從不理解不配合，到基本理解和主動配合，認(rèn)識發(fā)生了很大的變化，逐漸形成了一致的意見。針對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，能積極主動協(xié)調(diào)，及時調(diào)整項目實施方案和資金預(yù)算，并在新年度及時調(diào)整項目投放重點和支持方向，改進資金管理辦法。財政部門針對評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時修改完善規(guī)章制度，并對以后年度部門預(yù)算編制、支出預(yù)算安排、財政資金使用監(jiān)督等方面作出更加積極可行的謀劃。

（二）探索了績效評價的基本方法

財政支出績效評價的基本方法各地在實踐中大同小異，基本點是一致的，但具體到一個地方有自己的特點和個性。實踐中各地都比較注重建立適應(yīng)本地特點的評價方法和工作程序，明確評價工作的方向和目標(biāo)，注意吸收國內(nèi)外的先進辦法和工作經(jīng)驗，摸索出適應(yīng)本地特色的評價基本方法、部門協(xié)調(diào)方法、組織實施方法、評價程序、重點核查方法和評價報告撰寫模式，為開展績效評價工作奠定了較好的基礎(chǔ)。

二

（一）強化對“三性”原則的認(rèn)識

財政支出績效評價是一種專門方法，是用一系列科學(xué)、規(guī)范方法，對照預(yù)先設(shè)定的或可以參照的標(biāo)準(zhǔn)，按照財政支出“績效優(yōu)先”的基本要求，對財政支出實施過程和效果，進行衡量比較和分析判斷。西方發(fā)達國家從績效審計理論和實踐中充分汲取營養(yǎng)，并借鑒其他學(xué)科理論發(fā)展的成果，提出了財政支出績效評價的三原則，即經(jīng)濟性、效率性、有效性，構(gòu)成了財政支出績效評價的基本平臺和理論支撐，并成為績效評價應(yīng)遵循的基本原則。

經(jīng)濟性，是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約。經(jīng)濟性是開展績效評價主要初始動力之一，主要目的是解決資金浪費和資金分配不均等問題，以便在各個公共部門和公共項目支出中建立更為有效的支出決策機制和支出優(yōu)先排序機制，公共財政體制下，經(jīng)濟性原則雖然始終作為財政支出績效評價的主要原則之一，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和財政支出規(guī)模的不斷擴大，單純的經(jīng)濟性原則在評價中的地位和影響在下降，逐漸被效率性和有效性原則所取代。在公共財政體制進一步完善，績效預(yù)算健全的情況下，經(jīng)濟性還表現(xiàn)為評價對象資金實際投入與預(yù)算的吻合度，借以檢驗績效預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，吻合度的高低與經(jīng)濟性的強弱是一致的，吻合度越高經(jīng)濟性越強，與績效預(yù)算最接近即為最優(yōu)，并非越節(jié)約越好。

效率性，是指投入和產(chǎn)出關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，就是支出是否講究效率。效率性是財政支出項目在決策機制方面，項目實施進度方面，以及項目經(jīng)濟效益和社會效益取得等方面的具體體現(xiàn)。如果績效預(yù)算健全，效率性表現(xiàn)在兩個方面：一是產(chǎn)出物各項指標(biāo)的實現(xiàn)程度，與績效預(yù)算確定的各項指標(biāo)的比較，滿足度越高越好；二是項目的實施時間與績效預(yù)算確定的時間比較，差別越小越好，并非越快越好。

有效性，是指項目實施后，多大程度上達到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，關(guān)注影響的有效性，衡量達到目標(biāo)的程度。一般認(rèn)為，有效性包括兩方面內(nèi)容，一是項目實施后是否達到預(yù)期使用效果，占用率、使用率的考評，多指技術(shù)方面的指標(biāo)，常用定量指標(biāo)反映；二是項目的影響度和滿意度，通常用定性指標(biāo)反映?？紤]有效性原則是因為一些項目運行可能很有經(jīng)濟性和效率性，但同時卻不一定是有效的。

無論是理論上還是實踐中，評價項目的經(jīng)濟性、效率性、有效性三者之間的區(qū)別和聯(lián)系是客觀存在的，工作中需要進行綜合考察分析，才能做出客觀、公正的評價。

（二）制度建設(shè)作保障

財政支出績效評價制度是評價行為應(yīng)遵守的規(guī)范，是開展評價工作的依據(jù)。建立和完善財政支出績效評價制度體系，是開展財政支出績效評價工作當(dāng)務(wù)之急。從目前的情況看，財政支出績效評價法律、法規(guī)建設(shè)相對滯后，一定程度上制約了績效管理工作深入開展，也嚴(yán)重影響財政改革整體成效。為此，第一，加快財政支出績效管理法制化建設(shè)步伐，在有關(guān)法律中增加績效管理條款，加強財政支出管理約束力，為開展財政支出績效評價奠定法律基礎(chǔ)；第二，各級人民代表大會對政府財政收支預(yù)決算的審查也應(yīng)從合規(guī)、合理、合法性審查向績效結(jié)果審查轉(zhuǎn)移；第三，向全社會宣傳加強財政支出績效管理的意義，使財政支出績效觀念深入人心，從而達到社會公眾關(guān)心財政支出績效，參與、支持績效評價工作；第四，研究制定一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，明確績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及評價結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進行界定；第五，結(jié)合預(yù)算支出管理實際，在各主要環(huán)節(jié)加強制度約束；第六，做好財政部門、預(yù)算部門（單位）、審計和財政監(jiān)督機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和合作。同時，應(yīng)研究社會中介機構(gòu)在績效評價工作中的輔助作用。

（三）技術(shù)手段作支撐

財政支出績效評價工作的技術(shù)支撐，應(yīng)包括科學(xué)劃分類別、建立評價指標(biāo)體系、確定標(biāo)準(zhǔn)體系和建立評價數(shù)據(jù)信息庫等內(nèi)容?？冃гu價核心內(nèi)容，是依據(jù)財政支出績效評價分類，制定適應(yīng)評價需要的評價指標(biāo)，并根據(jù)以往或他人評價工作實踐等歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)，制定評價標(biāo)準(zhǔn)。在實施評價前，作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)先制定出能夠反映支出績效的指標(biāo)體系，才能以此為基礎(chǔ)進行定量、定性等專門方法分析對比，對財政支出立項、投入結(jié)構(gòu)、建設(shè)過程、建成后運行實效性和可行性進行研究，為社會事業(yè)發(fā)展、政府制定經(jīng)濟財政政策提供參考，為財政預(yù)算的項目支出編制、財政支出定額的修訂提供依據(jù)。

財政支出績效評價指標(biāo)體系的建立，主要應(yīng)從兩個層面進行考慮。一是從財政部門的角度考慮。一方面政府是維持資源配置秩序的政策制定者，同時還要行使行政權(quán)力，擔(dān)負(fù)基礎(chǔ)資源配置的調(diào)控角色；另一方面，政府又是國有資產(chǎn)最大的所有者，而財政部門作為政府主管資金分配的職能部門，最關(guān)心的是資金的使用情況、使用效率和資金的安全性，以及對國家和社會貢獻水平，并對財政資金管理者的管理活動進行評價和監(jiān)督。從資金的使用者角度看，應(yīng)側(cè)重于關(guān)心項目實施中的財務(wù)狀況，項目實施中的效率性，即投入產(chǎn)出效率，項目實施后的有效性等。二是從指標(biāo)的構(gòu)成形式考慮。在財政支出中，尤其是項目支出，包含層次很多，建立財政支出績效評價指標(biāo)體系時，除了要遵循科學(xué)性、可比性、可操作性和統(tǒng)一性原則外，還要按照整體優(yōu)化原則，符合長期利益原則和動態(tài)完善原則，審慎地選擇評價指標(biāo)，既兼顧到評價對象個性化特征，又考慮到績效管理共性，盡量做到普遍性與特殊性統(tǒng)一。評價指標(biāo)選擇和使用中，還應(yīng)注意項目的規(guī)模和區(qū)域制約性，既要考慮規(guī)模、區(qū)域不可比的制約，又考慮到績效相對可比的可行性。同時，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，指標(biāo)的選擇是一個比較復(fù)雜的問題。因評價指標(biāo)體系是由許多相關(guān)的指標(biāo)元素構(gòu)成的，選擇適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)構(gòu)建評價指標(biāo)體系相當(dāng)重要。目前一般采用評價人員或課題組自定、通過專家調(diào)查確定以及運用有關(guān)統(tǒng)計技術(shù)確定等幾種方法來完成指標(biāo)選擇。由于指標(biāo)的選擇在很大程度上會受到評價人員或被調(diào)查專家個人知識、價值觀念等多種主觀因素的影響，不同的評價人員選擇的指標(biāo)，或不同的專家群體進行調(diào)查選取的指標(biāo)，得出的結(jié)果是不相同的。由于不同的指標(biāo)所反映的內(nèi)涵不同，最終計算出來的評價指數(shù)也會有一定的差距。

此外，數(shù)據(jù)信息庫建立也很重要。數(shù)據(jù)信息庫是績效評價的重要支撐，是一項長期而細(xì)致的工作，日常工作中應(yīng)加強資料的收集、整理和歸檔，為績效評價工作做好鋪墊。

（四）結(jié)果運用是關(guān)鍵

財政支出績效評價結(jié)果的運用，是考察財政支出績效評價工作能否取得成效的主要依據(jù)，也是績效評價工作持續(xù)、深入發(fā)展的基本前提。評價結(jié)果是對財政支出效益的概括總結(jié)，也是政府和財政部門對社會資源配置能力和效率的集中體現(xiàn)，其結(jié)果應(yīng)直接納入各級人民代表大會對財政預(yù)算執(zhí)行情況的審核程序，并作為財政信息庫的重要組成部分，為財政今后預(yù)算編制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高支出效率和政府宏觀決策提供信息支持，這是財政支出績效評價工作的目的所在。同時對評價中反映出的有關(guān)財政收支、項目實施等方面的問題，要依法進行處理，以增強財政支出績效評價工作的權(quán)威性。

評價結(jié)果應(yīng)發(fā)揮其在財政管理中的作用。財政支出績效評價作為財政精細(xì)管理主要手段之一，其評價結(jié)果運用，體現(xiàn)在財政日常管理工作的方方面面。對跨年度實施的中期評價項目，在提交年度評價報告之前，財政部門應(yīng)暫緩撥付資金，并根據(jù)評價報告的結(jié)果，對長期項目的實施方案作必要的中期調(diào)整，使項目資金發(fā)揮最大效益。重點支出項目經(jīng)過績效評價后，財政部門可根據(jù)評價結(jié)果向本級政府報告，對后續(xù)資金撥付提出處理意見，經(jīng)政府批準(zhǔn)后調(diào)整項目實施方案和財政支出預(yù)算。評價結(jié)果還應(yīng)發(fā)揮其在社會監(jiān)督中的作用，應(yīng)和政府目標(biāo)管理和部門、單位年終目標(biāo)責(zé)任制考評結(jié)合起來，作為部門和單位績效考核的參考。

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